失业保险的综合叙述

摘要：随着我国国有企业改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，下岗、失业人员的基本生活保障问题日益凸显.本文在全面阐述当前失业保险制度发展历程的基础上，详细分析了目前中国失业保险制度中存在的现实问题，最后提出了相应对策,对进一步完善我国社会保险制度意义重大。

关键词：失业失业人员失业保险

第一部分失业保险概念与特点

1、1失业保险相关概念

1、失业是指既具有劳动能力又有就业要求的人员在劳动年龄内不能就业的状况.一般而言,构成失业有以下几个条件:一是在劳动年龄内;二是具有劳动能力;三是有就业愿望;四是在一定期限内没有找到任何职业.那些由于患有严重疾病而丧失劳动能力的人、未到或超过劳动年龄没有就业者、为就学而暂时未就业者等，都不列入失业范围。失业的界定是制定失业保险制度的前提条件。

2、失业人员是指在劳动年龄内有劳动能力，目前无工作，并以某种方式正在寻找工作的人员，包括就业转失业的人员和新生劳动力中未实现就业的人员。《失业保险条例》所指失业人员只限定为就业转失业的人员。根据有关规定，我国目前的法定劳动年龄是16-60岁，体育、文艺和特种工艺单位按照国家规定履行审批程序后可以招用未满16周岁的未成年人。对企业中男年满60周岁、女年满50周岁的职工和机关事业单位中男年满60周岁、女年满55周岁的职工实行退休制度，对从事有毒、有害工作和符合条件的患病、因工致残职工可以降低退休年龄。按照上述规定，在法定劳动年龄内的人员都可以寻求职业，从事社会生产经营等活动，并取得合法收入。所谓有劳动能力，是指失业人员具有从事正常社会劳动的行为能力。在法定劳动年龄内的人员，若不具备相应的劳动能力，也不能视为失业人员，如精神病人、完全伤残不能从事任何社会性劳动的人员等。目前无工作并以某种方式寻找工作，是指失业人员有工作要求，但受客观因素的制约尚未实现就业。对那些目前虽无工作，但没有工作要求的人不能视为失业人员。这部分人自愿放弃就业权利，已经退出了劳动力的队伍，不属于劳动力，也就不存在失业问题。

3、失业保险是指依据国家法规、通过国家、企事业单位和个人等渠道筹资建立失业保险基金，在劳动者失业时给予失业金支付，以保障其最基本生活需要的社会保障制度。失业保险制度对保障失业者的基本生活，促进充分就业，弱化失业负效应，稳定社会秩序起着重要的作用。

1、2失业保险的特点

1、普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。分析我国失业保险适用范围的变化情况，呈逐步扩大的趋势，《失业保险条例》规定的城镇所有企业事业单位及其职工，充分体现了普遍性原则。

2、强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。

3、互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。

第二部分失业保险的发展历程

2、1中国失业保险制度的发展历程

在计划经济体制下，我国长期没有失业保险制度。1953年国家实施的劳动保险包括养老、医疗、工伤、生育等保障制度，但未涉及失业保障。在随后形成的计划经济体制下，实行“铁饭碗”就业政策，人们一旦被安排工作，就不存在失业问题，因而没有必要建立失业保险制度。

20世纪80年代开始，随着劳动体制改革，建立失业保险的问题也提上日程。为了配合国有企业用工体制改革，1996年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始建立当时称之为“待业保险”的失业保险。当时纳入保险的对象仅为国有企业合同工，他们只涉及企业职工的一小部分。1989年，为了配合企业破产制度改革，“待业保险”扩大到破产企业及整顿企业职工。1992年，在党和国家的文件中开始出现“失业”概念，国家统计部门也开始使用失业指标，原来的“待业保险”自然就成为“失业保险”。

当时的失业保险只起到制度性补充作用，筹资规模小，覆盖面小，享受待遇的人数也很少，当时的国有企业存在着大量的冗余人员，但没有将他们推想社会，企业仍承担着冗余人员的工作安排及各项待遇。因此，当时的失业保险只是配合国有企业劳动体制改革及企业制度改革的工具这没有真正其到承担劳动力市场风险的作用。

1996年之后，为了搞活国有企业，减轻企业负担，企业开始大量裁减冗余人员，出现大量下岗职工，给失业保险提出了新的要求。当时的基本做法是建立下岗人员再就业服务中心，由单位、社会保险和政府各出一部分资金，为下岗职工提供生活保障和再就业服务，成为一种很有特色的、过渡性的失业保障形式。到2002年，全国国有企业累计下岗人数2714、7万人，其中绝大部分通过再就业及提前退休等政策得到安置，只有小部分人继续领取下岗生活待遇。2000年领取下岗待遇的人数达到高峰，当年年末为657、2万人。

在这个过程中，失业保险制度介入企业就业保障历史责任，部分地承担了企业冗余人员的负担，但只是提供了小部分资金，而大部分资金以及下岗人员的管理和服务，都是由企业和政府承担的。

从2000年开始，各地的下岗制度陆续向失业保险并轨，解除劳动合同的职工不再进入再就业服务中心，而是直接纳入失业保险。原有在再就业服务中心的下岗职工，在享受中心提供的下岗待遇期满后，也逐渐转入失业保险，由失业保险机构管理，按规定享受失业保险待遇。通过几年的并轨，下岗人员逐年减少。到2003年底，全国国有企业还有下岗人员270万人，其中进入再就业服务中心的190万人，比2000年高峰时的人数大为减少。作好这部分人的转轨工作，是2004年失业保障工作的一个重要方面。随着这部分下岗人员的并轨，作为过渡形式的下岗再就业服务中心将完成其使命。到2003年6月全国已有北京、上海、浙江、广东等十多个省、市完成或基本完成并轨工作。2003年底剩余的270万下岗人员，也将在此后三年内陆续并入失业保险，按照失业保险规定，他们并入失业保险后，最多可领取2年的待遇。失业保险承担的下岗人员的历史责任，将在“‘十一五”期间结束，到时失业保险将过渡到单一责任，只按照失业保险参保人的失业风险承担责任，出现市场经济常态失业保险运做新阶段。

2、2外国失业保险制度的发展历程

法国最早于1905年建立了失业保险制度。随即，挪威、丹麦两国也分别在1906年和1907年建立了类似于法国的失业保险制度。当时这几个国家实行的是非完全强制性失业保险制度，即法律确定范围内的人员是否参加失业保险取决于个人意愿，参加保险，就必须根据失业保险法律规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权利。1911年，英国颁布了国民保险法，开创了强制性失业保险制度的先河，后被一些国家效法，构成了世界失业保险制度的主流。到1997年初，世界上已有68个国家和地区建立了失业保险制度，其中大多数国家和地区实行强制性保险，自愿性保险的范围只限于工会已建立失业保险基金的产业。在基金来源上，一般与社会保险其他险种相同，通常由雇员和雇主平均分担，也有些国家规定全部保险费由雇主缴纳。政府对强制性和自愿性两种保险的补贴数额都很大。在享受待遇条件上，一般都规定：非自愿性失业；缴纳一定期限的保险费或在受保职业工作一定年限；申请者具有工作能力并愿意寻找工作。另外，对无正当理由而自愿离职的，由于行为不端被解雇的，或参加劳资纠纷导致停产而使自己失业的，一般规定要取消其享受资格或降低给付标准，有的还要推迟给付时间。在失业补助金上，通常以周为单位支付，标准为其最近一段时期平均工资的一定百分比。大多数国家计算失业补助金的替代率，为平均收入的40-75%。有些国家一律支付等额补助金。如果失业人员已成家，除发给基本补助金外，还要对其配偶及子女加发一定的补助金。在支付失业补助金前，通常有几天的等待期。大多数国家对连续领取失业补助金的时间有一定限制。一般情况下为8-36周，在某些情况下可适当延长。另外，有些国家根据缴费期限或参保时间决定享受期限。有些国家除正规的失业保险外，还提供失业援助或提供以失业人员家庭经济状况为条件的其他待遇作为补充。这样，失业人员领取补助金期满后，如果收入低于一定水平，还可以继续得到一些救助。在管理体制上，多数国家是由政府部门管理，有些是由自治机构管理，这种自治机构一般由受保人、雇主和政府三方代表组成。失业保险与就业服务之间经常保持紧密的行政联系。有些国家已将失业保险和就业服务合并管理，基层的管理工作尤其如此，目的是为了促进失业人员尽快实现再就业。

第三部分失业保险制度存在的问题与对策

3、1失业保险制度存在的问题

1、失业保险制度覆盖范围窄，不能适应社会主义市场经济体制和社会各阶层人士对失业保险的要求。现行《失业保险条例》第2条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费”。《条例》第32条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工”。由于《条例》对前者参保是强制性规定，而对后者是选择性规定，所以，从执行情况看，事实上存在后三类人员中有全部纳入的，也有部分纳入的，还有根本没纳入的不同做法，影响了部分人员的利益。另外，《条例》没有明确机关人员是否实行失业保险，在《条例》贯彻执行过程中，机关人员普遍没有参保，所以引起了部分事业单位人员的攀比。此外，“下岗”职工被排斥在失业保险的适用范围之外。按现行条例和政策的规定，失业保险不适用于那些虽然失去工作但仍然与企业保持劳动关系的职工即“下岗”职工，但“下岗”实际上就是失业，因此，如何使这部分隐性失业者显性化，这是我国失业保险制度必须解决的一个重要问题。同时，未曾就业的失业者排除在失业保险范围之外。《条例》中对失业人员的认定是非因本人意愿中断就业的即曾经就业者不含尚未就业者，事实上，我国目前25岁以下尚未就业的青年失业者比例很高。

2、对享受失业保险资格条件的审核不够严格，资格审核欠缺相应的机构世界各国享受失业保险待遇的资格条件虽不尽相同，但其基本条件是相同的，即失业者必须是非自愿失业者；失业者必须处于劳动年龄阶段，且有劳动能力；必须提供足以证明其为非就业人员并积极要求就业的证据；失业前工作过一段时间或有过一定的投保经历。而我国《失业保险条例》对就业期、参保期、非自愿失业、就业部门登记主观就业愿望都有明确规定，唯独对法定劳动年龄和劳动能力这一条没有要求，造成了我国失业保险基金的显性流失主要是审核失业资格条件不够严格。失业保险制度的对象是失业者，但它的主要目的在于通过保险失业人员基本生活而促进就业，因而同其他社会保险相比其资格条件应有更加严格的限制，规定重新就业者停止领取失业保险金，不能继续享受失业保险待遇。但现实中，由于缺乏相应的资格审核机构往往一部分人一边拥有就业收入，一边领取失业保险金。

3、失业保险基金严重短缺，导致失业保险支付能力的下降。1．失业保险基金筹集难度加大，参保人数和征缴额的增长势头减缓，支出增加。2．筹集基本生活保险资金的能力明显减弱。从企业到再就业中心需要大量资金，面临确保基本生活和支付经济补偿金的双重压力；随着下岗职人员猛增，从征收失业保险费中调剂用于下岗职工基本生活保障资金减少。3．中断缴费人数增加较快，缴费人数持续下降对基金征缴产生较大影响。虽然国家加大了对社会保障支出的力度，但仅靠财政资金的增长是远远不够的，必须建立稳定的筹资办法，失业保险制度才能有效的生长和发展。

4、失业保险待遇计发办法不合理，失业救济标准过低。现行《条例》第18条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平，南省、自治区、直辖市人民政府确定”。根据这一原则，各地基本采取了失业保险金统一标准的做法。这样处理，体现了所有失业人员享受同样待遇的公平原则，但不尽合理。因为职工参加失业保险，单位缴费是按工资总额一定比例确定的，个人缴费也是以工资收入为基数进行的，事实上存在每个人实际缴费数额不同的现象，而失业后享受同样水平的待遇，没有充分体现权利义务对等，公平与效率相结合的精神。

5、失业保险制度管理水平不高，管理体制不顺。失业保险和下岗职工最低生活保障分散在劳动与社会保障部门和民政部门，随着下岗职工归并为失业，必须由统一的部门来管理。失业保险基金的支出不合理，投资效益低下。我目前的保险基金一般存入银行或用于购债，由此取得的利息收入一并纳入失业保险基金。但这几年银行利率的下调，失业保险基金的保值增值难度较大。社保基金如不能与经济增长步保值增值，就不能减轻国家和企业的负担，而且将损害职工的利益。现行制度中资金浪费严重，资金被挪用的情况十分惊人。失业保险机构管理方面存在政出多门、扯皮内耗的问题。管理手段现代化水平不高，失业保险信息化建设受资金制约，在为群众提供满意的服务上还有差距。

6、我国失业保险立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任。《失业保险条例》仅仅是国务院院颁布的一个行政法规，还没有上升到全国人大或常委会或立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不是失业保险的基本法。这无疑影响其法律效力。在国外选择强制性失业保险模式的国家，其失业保险立法层次都是国家最高形式的立法。如日本的《雇员保险法》、德国的《就业促进法》是以家最高立法确定的。由于《失业保险条例》非最高形式立法，就形成了对违法行为的追究不利，使强制性失业保险制度变为实际上的自愿失业保险。

3、2完善我国失业保险制度的对策

1、拓宽失业保险制度的覆盖范围

(1)《条例》的适用范围，应进一步扩大，最好是全同统一，将城镇所有具有失业风险的劳动者都纳入适用范围。这样，可避免各地在适用范及对象上存在差异，有利于这项制度在规范化、制度化轨道上健康发展，维护广大劳动者的合法权益

(2)将国有企业下岗职工纳入失业保险对象范围之内。

2、建立相应的资格审核机构，对享受失业保险资格条件的进行严格审核。我国目前对于失业与就业的界限末作明确划分。西方国家对失业与就业的划分标准主要有两条：一是工作时间，二是工作收入水平。所以失业者如果从事一些合法的经济活动并获得相应的收入且收入达到法定最低工资的就可以视为就业者，这样在理论上和实践上就可以将失业者和就业者加以区分。为此，建议设立专门的资格审核机构严格把关，对失业与就业、劳动年龄及劳动能力进行严格审核。

3、进一步规范和完善失业保险的资金筹措机制。1999年国务院新颁布的《失业保险条例》规定，失业保险金由企业单方负担改为企业和职工个人共同负担，其中个人缴纳l％，企业缴纳2％。这个规定，既能够增强职工的就业竞争和失业风险意识，也符合同际惯例。另外，政府补贴应该明确政策补贴的上限或比例，同时政府对一些亏损企业还应采取国家财政补贴的办法或是开征社会保障税，改变失业保险金的征收模式。以税收形式在全国范围内强制收缴失业保险资金，是建立和完善失业保障制度的必由之路

4、在执行现行失业救济金发放标准的同时，还要适当提高其标准，失业保险是企业和职工的一种投保，保险机构向失业人员发放失业救济金的日的，一是保证失业人员的最低基本生活；二是有利于促使失业人员再就业。因此，失业救济金的计发标准不能太高也不能太低，太高不能调动失业人员再就业的积极性，增加国家和企业的负担，太低不能保证失业人员的基本生活。因此，应根据工作时间的长短进一步调整现行失业保险金的记发标准。

5、合理确定失业保险基金的支出结构，使其保值增值

(1)要合理规定管理费开支标准和用途。

(2)把管理费的使用和管理引入国家审计项目之中。要合理确定基金的使用结构。失业保险的真正宗旨是保障失业人口的基本生活。因此，失业保险资金的支出方向主要应是失业救济金。当然，运用一定比例的基金积极帮助失业职工再就业也是应该的。但严格控制管理费及其他费用的支出，保证资金主要用于救济失业人口，应是这项事业的永恒主题。

(3)在基金保值增值的问题上，现在我们主要采用存入银行取息的方式。因此，要想保值增值，就必须在基本保障资金安全的前提下，探索多种投资方式。目前一些地方采用购买公债、企业债券、业绩优秀股票等方式，效果不错。各地应该根据自己的具体情况，在适当地借鉴成功经验的基础上，积极探索基金保值增值的有效途径．努力确保基金的保值增值。

6、规范和完善失业保险的管理制度

(1)加强对失业保险基金的管理，各省市成立财政、审计、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会应切实加强对基金筹集，使用和管理的监督，严格审批失业保险基金的年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计之中，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金，还是其增值部分应全部用于失业保险。

(2)加强对失业保险机构的管理。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。鉴于我同目前的失业保险制度管理体制不顺、政出多门等问题，应合理确定有关部门的职责、权限，解决政企不分、政出多门和扯皮内耗等问题逐步实现政府不直接经办失业保险，而成立专门的非赢利性的社会失业保险机构，保证失业保险管理和运行相对独立。

7、提高失业保险的立法层次，突出失业保险的强制性《失业保险条例》是国务院制定和颁布的，是国务院行政法规向全国人大及其常委会立法发展的过渡形式和中间步骤。在社会主义市场经济发展的过程中，失业保险工作是一项非常重要而且十分复杂的工作，应抓紧时间总结经验和成果争取早日推出经全国人大及其常委会通过的法律，依法管理失业保险工作，突出其强制性特点。在失业保险的法律条文中必须明确对于不按规定参加失业保险的和故意不缴、少缴、欠缴保险费的处罚，并且加强司法力度和执法力度，对于违法情节特别严重的行为，必须依法追究刑事责任。

失业是一种社会经济现象。劳动力资源是经济资源的重要组成部分，就业岗位的竞争是劳动力资源实现优化配置的必要前提。竞争过程中，必然会有一部分劳动力因各种原因暂时不能实现就业。解决失业问题，不是完全消除失业现象，而是通过发展经济开发就业岗位，通过职业培训提高劳动者的素质和技能，把失业人员的数量控制在社会可以承受的范围内。同时，通过实施失业保险对暂时不能实现就业的劳动者给予帮助，保障他们的基本生活，提供再就业服务，把失业造成的消极影响降到最低限。因此，发展和完善我国的失业保险制度，对分担失业风险，解决失业问题具有十分重要的作用。

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