森林保险财政补贴方式探讨

摘要：森林保险是处理林业非系统性风险的重要机制，目前我国森林保险尚未形成多种财政补贴形式，缺乏有力的政策支持。针对现有财政补贴方式的困境，提出建立森林保险特别赔偿基金、健全森林保险补贴激励制度等优化财政补贴方式的初步设想，以期促进森林保险的可持续发展。

关键词：森林保险；补贴激励机制；可持续发展

林业是露天作业的行业，容易遭受各种自然风险；林业生产经营周期长，容易遭受各市场和政策风险。森林经营的高风险性使得森林保险已经成为分散和管理林业风险的重要手段，在林业增强抵御风险能力、改善发展环境、稳定生产以及增加林农收入等方面具有不可替代的基础保障作用[1]。理论研究基本一致认为：林业产业的正外部性，直接决定了森林保险的准公共产品性质。通过发展政策性的森林保险，可有效地补贴林农，起到对林农的支持和保障作用，同时也补贴了环境和生态，实现人与自然的和谐发展[2]。而从实践来看，目前已经实施了森林保险的国家（如瑞典、芬兰、日本、美国等）都对本国森林保险提供了财政补贴支持[3]。因此，政府的财政支持是森林保险发展的内在需求和重要保证。但是对于中国这样一个发展中国家来说，简单地依靠财政补贴支出解决森林保险的全部问题是不现实的，应综合考虑公共财政的扶持能力和林农的收入水平[1]，优化财政补贴方式，建立利益激励机制和相关配套制度，提高补贴效率，逐步实现森林保险的可持续发展。

一、现有森林保险补贴方式

我国早在1984年就开始了森林保险的试点工作，但由于采用商业性保险的办法，其发展缓慢，难以形成规模。2004年至今中国开始新一轮森林保险试验和发展。启动了政策性森林保险试点工作，明确政府在保费补贴、保险风险分担等方面予以支持[2]。在此背景下，政策性森林保险的各项试点工作在全国逐步展开，福建、江西和湖南均开始了森林保险的试点工作。如福建省，森林火灾的试点地区商品林保险费率调整为3‰。对投保面积在6.67hm2以上（含6.67hm2）的种植大户，种植户个人承担80%保费，省财政给予20%的保费补贴；对投保面积在6.67hm2以下的一般种植户，种植户个人承担60%保费，政府给予40%保费补贴（省财政承担30%，市、县（区）财政承担10%）；对无发生森林火灾的种植户，在续保时给予保费下浮50%优惠。另外，省级承担保费的安排风险补偿金，并入原有风险补偿金，当保费赔付率超过时，人保财险公司与省财政的风险补偿金按比例分担。江西省规定商品林保费和公益林保费分担比例分别是：商品林按省财政20%，县财政10%，投保人70%；公益林按省财政30%，县财政10%，投保人60%。森林火灾保险保费由省财政厅按照“按实补贴、一年两结”的方法，统一和人保财险江西省分公司结算。省财政承诺对参加森林火灾保险的投保人，优先考虑其贷款担保和林业贷款贴息等[4]。2009年中央财政在森林保险保费补贴试点地区（福建、江西和湖南），试点再补贴30%的保费（要求省财政最少补贴25%）。从中国森林保险的实践看，主要采用的财政补贴方式是对投保人的保费补贴及对保险人免征相关流转税，少数省份在赔付率过高时，省财政承担一部分损失。这些补贴方式确实对中国森林保险的发展起到了促进作用，但不可否认的是，此种补贴方式对提高参保率和保险公司的积极性作用有限，激励作用不明显。如已经开展了政策性森林保险试点的福建、江西和湖南三省，财政给予投保人保费补贴的情况下，2008年，福建省、江西省、湖南省三省，森林投保面积分别为全省森林面积的3%、6%、23%[4]。承保面小导致大数法则难以起作用，也就难以分散风险、降低保险成本和改善承保条件，对保险公司经营效益有不利影响，保险公司缺乏积极性长期、稳定开展该项业务，也抑制投保人有效投保需求。也就是说，现在的政策性森林保险的补贴方式并没有有效地解决森林保险有效需求和有效供给不足这一最为主要的矛盾。

二、现在森林保险补贴方式的不足分析

1.现在森林保险补贴方式有可能加剧森林保险中的逆向选择和道德风险。古典经济学在研究问题时，有一个重要假设：市场具有完全信息，因而市场这一看不见的手就会起作用，最优化配置资源。实践中，森林保险市场存在着严重的信息不对称。森林保险的标的是森林，这一具有生命活力的植物，在广阔的野外进行生产，灾害事故多种多样；林农居住分散，生产规模小，又是野外作业，使得信息不对称问题尤为严重，加大了监管的难度。因此，低风险者不投保，投保的林农具有高风险之类的逆选择和道德风险，普遍存在在森林保险中；政策性森林保险，因为保费补贴和流转税减免这类财政转移支付方式，有可能成为事实上的收入转移支付工具，且风险越高，意味着可能获得的转移支付越大[5]，将资金配置于高风险经营项目对投保人而言更有吸引力。此外，由于较高保费补贴收入，同样的保障水平，成本投入减少，不利于林农进行风险预防以及风险发生后的减灾和救助工作。而保险公司也会利用信息不完全进行寻租[6]，保险公司自身经营管理问题，造成森林保险业绩偏低，却被其归因于多种多样外在因素影响，使得政府与保险公司之间存在着“道德风险”。此种情况下，政府要想实现政策目标，即通过增加对森林保险的财政补贴，激励保险公司努力向社会提供森林保险，没有达到，全社会森林保险数量也就达不到“帕累托最优”。2.通过增加保费补贴刺激森林保险有效需求的作用有限。从美国实践来看，在给予30%补贴水平的情况下（预期产量保障水平为55%），经过十三年的时间，其投保参与率提高了16%；而政府将补贴水平提高到46.1%后（自1994年开始），投保参与率提高了15%仅用了六年时间[7]。由此可见，适当增加保费补贴比例，确实能够提高参保率。但是，美国2000年实施了新的农业保障法，再次将保费补贴比例大幅度提高，与实施前相比，虽然实行了部分强制性投保，投保参与率的增速变化不大。由此可见，单纯增加保费补贴来提高投保参与率作用有限。石焱（2009）的研究也表明，林户对森林保险的认识不高，只有参加林权证抵押贷款的林农才投保，而小面积经营的林农通常没有投保意识，对生态公益林，林农不愿参加保险；影响森林保险购买意愿的主要因素有险种类别、经营面积、林种类别、收入水平等[4]。3.现有补贴方式缺乏可持续性。目前中国开展的森林保险保费补贴试点工作，是在省级财政补贴25%的基础上，中央财政再补贴30%。地方财政补贴是政策性森林保险补贴的基础。而中国经济发展不平衡，导致各地财政能力不同，越是森林保险需求较大的林区，往往财政状况较差，对森林保险的补贴难以可持续发展。中国目前缺少横向生态环境补贴，无法利用同级财政之间的横向补贴促进生态环境保护。

三、优化森林保险财政补贴方式的构想

短期内，中国的财政实力和管理体制很难有大的变动，政府对森林保险的有限支持的模式[8]将会继续存在。因此，应该强化森林保险补贴机制的建设，充分运用已有条件优化补贴方式，构建科学的森林保险财政补贴体系，争取最大程度的提升财政补贴效率。基本设想是：完善相关补贴激励制度，健全森林保险补贴体系，完善相关配套政策和服务，建立有产权介入的森林保险特别赔偿基金，以达到刺激森林保险的有效需求和有效供给，在不增加财政负担的现有补贴规模下，实现林农少花钱，保险公司又能赚钱这种政府、林农、保险公司三方都愿意参与的新格局，实现森林保险的可持续发展。1.建立森林保险特别赔偿基金，刺激森林保险的有效需求。借鉴人寿保险领域已经推出分红保险（即保单持有者在享有一般的保险功能的同时，还可以参与分享保险公司的可分配盈余），建立森林保险特别赔偿基金，从而刺激森林保险的有效需求。其具体设想是：由政府补贴加上林农每年交的保费建立森林保险特别赔偿基金。该基金归参加森林保险的全体林农所有，参加保险的林农通过保险费的支付获得该基金相应的产权，并按照投入与收益比例对等的原则，获得风险损失索赔权、分享利润请求权、剩余索取权、监督权和决策权及对缴纳保险费所形成的权益的让渡权等。保险公司仅为基金的管理机构，在政府的监管下，允许其进行基金投资，保险公司的管理收益由政府补贴来保证。相对于财政直接补贴保费的方式，该方案不仅可以有效解决林农参加森林保险激励不足的难题，同时还可以有效防范道德风险和逆向选择问题。因为在这种体制下，参加保险林农个体的最终的投入与最终的收益是比例对等的，使其缺乏从事道德风险和逆向选择行为的动机，并形成相互监督的动力（见下表）。2.健全政策性森林保险的补贴激励制度，促进森林保险的有效供给。从我国目前的财政补贴政策来看，对保险公司经营森林保险的补贴方式主要局限于有限的税收优惠，该补贴方式明显不足以激励保险公司提高森林保险供给。因此，应采取以下措施激励保险公司提高对森林保险的有效供给。一是对保险公司适当补贴其提供政策性森林保险的经营管理费用。按照调动保险公司积极性和充分发挥其自身能动性的原则，从实际出发，对保险公司提供森林保险的实际发生费用，以此为基础适当补贴经营费用，解决森林保险业务经营成本高的现实问题。但是，森林保险中存在严重的信息不对称，这种补贴易导致资金的低效率，故有必要设计相应的信息显露机制，揭示森林保险的真实经营管理费用。建议引进招投标制度确定合理的补贴率。由于各保险公司的“报价”事前不公开，投标的保险公司只能根据本公司的经营管理费用情况“要价”（即经营管理费用的补贴率）。政府再根据多家保险公司的管理费用信息，确定合理的补贴率。此方法补贴与保险公司经营管理好坏挂钩，对保险公司提高森林保险经营水平可起到正向激励的作用。二是加大对保险公司提供政策性森林保险的税收优惠。在目前减免森林保险流转税、印花税的基础上，减免经营森林保险业务的保险公司所得税，适当解决森林保险赔付率高、利润低的难题，激励保险公司开展森林保险业务。三是对森林保险提供再保险补贴。建议在中央建立政策性的再保险公司，负责向开展森林保险的保险人提供超额损失再保险，调动保险公司的经营森林保险的积极性，解除后顾之忧。3.完善森林保险补贴体系，多渠道筹集补贴资金。外国的森林保险扶持政策已形成较完善的体系，主要包括保费补贴、经营管理费补贴、税收优惠、再保险等一系列措施[3]。对我国完善森林保险补贴体系有较好的借鉴意义，应建立保险费补贴、经营管理费补贴、税收优惠及再保险支持的多样化森林保险补贴体系，既补贴保险经营机构，又补贴投保人，全方位支持森林保险。政策性森林保险制度建设中，补贴资金的安排是核心，这是建设森林保险制度的经济条件。过重的补贴不仅会产生负面的补贴效果，也会增加财政负担。而从国外森林保险的实践来看，森林保险中政府有相当大的补贴资金需求，这也是森林保险制度受到诉病的原因之一。而财政实力不足、补贴资金来源渠道的匮乏，已成为制约森林保险发展的主要瓶颈。在短期内财政实力难以大幅度提升的情况下，在科学测算森林保险补贴资金规模的基础上，可以通过以下几个途径为森林保险补贴筹集资金。一是补贴资金由中央和地方共同负担。可从每年政府财政收入的增量中拿出一部分补贴森林保险。近年来，国家财政收入的迅猛增长，为森林保险补贴提供了有力的财力基础[9]。二是在政府财政支持林业的支出中，削减“政绩工程”“形象工程”等低效率支出，适当控制行政经费的增长，将这部分资金用于森林保险补贴。三是改变传统的财政救灾模式，将一部分原先用于灾后救济的资金支出，转用于补贴森林保险，而保险对于林业风险损失的经济补偿作用是政府的其他投入无法替代的。四是实行不同地区同级财政之间的横向补贴。森林的正外部性和生态效益已经得到社会各界的一致认可。可通过由生态效益生产地和受益地双方政府共同组建生态共建基金的方式来实现横向财政补贴，从中拿出一部分补贴森林保险[10]。4.完善森林保险补贴的配套政策和相关服务。中国国情决定了不可能完全依赖财政补贴发展森林保险，但是没有财政补贴是万万不行的。发展森林保险的关键是如何加大政府补贴的力度并提高效率，这种补贴既包括硬补贴，也包括软补贴。因此，必须完善森林保险补贴的配套政策和相关服务，建议如下：一是加强相关立法工作，将支持森林保险发展的良好经验以法律形式固定下来，明确政府的责任，尤其是财政在森林保险中作用和支持方式，构建良好的制度环境促进政策性森林保险的发展。二是建立森林保险与林业信贷相结合的制度，把森林保险纳入林业金融体系，建议把森林保险与林业信贷联系起来，投保林农可享受贷款条件和贷款利率适当优惠，以鼓励林农参加森林保险[11]。同时，为解决林农生产中的资金需求问题，可试行森林保险保单质押制度，使林农获得保险保障的同时也获得信用担保。三是建立林业巨灾分摊机制，建议国家保险风险准备金，防范重大灾害，形成森林保险风险共担机制，对于保险公司当年赔付率超过既定限额的部分，按一定比例由风险准备基金予以补贴。中央建立再保险基金，其作用是为开展森林保险的保险人提供超额损失再保险。四是提供相关信息、技术、人才、经营管理等配套服务，推动森林保险发展。

作者:潘家坪 胡 杨 徐玉仙 王永安 单位:南京林业大学经济管理学院