养老保障体制范文10篇

养老保障体制范文篇1

他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于“进退两难”的尴尬境地。他们既不享有城镇居民的社会保障，也不享有农村的土地保障，生产生活都存在着风险。计划生育的推行，城市化的推进，人口向城市的流动，空巢家庭在农村的大量涌现，导致传统“养儿防老”农村养老体制的崩溃，如何在推进城市化的过程中，保障农民的权利，构建起中国特色社会主义制度下农村养老体制，是一个值得深思的问题。本文希望通过对学界已有文献的梳理，对现有农村养老体制的发展过程及其中存在的问题的探讨，达到初步清晰农村养老体制的目的。

一、失地农民的由来

1.失地农民的界定。关于失地农民的定义，国内学界多有表述，温晶峰说“失地农民是中国在工业化和城市化快速发展的进程中出现的一个新的社会群体，这个群体有别于城市居民，又不同于农民，成为我们社会中的一个被逐步边缘化的特殊群体”；刘长飞认为，失地农民是指因土地被征用失去土地以后的农民,主要的原因是农民的土地被无条件征用。而根据政府文件的表述，失地农民，是指土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民，并且是因国家征用农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时仍享有农村集体土地承包权的在册农业人口。

2.失地农民的历史。农民大规模的失去土地，最早可以追溯到欧洲15世纪末至19世纪初的圈地运动。其时，西欧的新兴资产阶级和新封建贵族通过大规模圈占土地，建造私有大牧场，完成了资本原始积累，也造就了大批丧失土地和家园的农民，为之后的产业革命提供大量廉价劳动力。

中国在计划经济时代，失地农民已经出现。为了完成工业化的原始积累，国家通过政策性措施，实行严格的城乡二元结构，通过剪刀差，将利益从农村输送到城市，将大量人口滞留在农村从事种养业和简单手工劳动。到了改革开放时代，家庭联产承包责任制推行之后，土地成为农民几乎唯一的收入来源，扮演着生产资料、经济基础、社会保障等多重角色。陈锡文指出,如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿元~8000亿元的话,那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

进入到新世纪，随着城市化的不断加速，城市用地的不断扩张，吞并附近的农村用地，使失地农民数量急剧增加，而这一部农民因为无法有效的转变为城镇居民，其社会保障问题日益明显，加上老龄化问题，被征地农民养老保障问题成为迫切需要解决的问题。

3.涉及到失地农民的现行法规。中国《宪法》第10条规定，“城市土地属于国家所有”，第10条第2款规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途,这种征用权的行使应属于滥用。1998年修订的《土地管理法》第2条第4款也规定，“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，被征地农民是为了公共利益，被牺牲了个人利益。

同时《土地管理法》第43条同时规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”即在城市化过程中对农村土地的征用首先就是将土地国有化。

1982年国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补助费，并指出了安置的主要途径，在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取代土地保障的特点。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。该法在总结经验的基础上，采纳了条例中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，将其上升为法律。

1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第8条规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。第22条则规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。

2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五章第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。

2005年8月发出《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府及其国土资源厅，力争在当年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制定及公布工作，为接下来“同地同价”的推行奠定基础。

二、现行的农村养老保障模式比较

按照现行的社会保障制度，失地农民因为在户籍上依然属于农村户口，所以并未纳入到城镇居民社会养老保障系统中，直到2006年国务院才颁布了全国性文件《关于转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》，要求各级政府从失地农民的基本生活和长远生计出发必须尽快建立失地农民社会保障制度。“对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水准和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水准不下降的办法和养老保障办法”。而先行较早的沿海地区则已摸索出较为成熟的方法，成为全国效仿的例子。目前各地的失地农民养老保险制度分为两种类型，一种以浙江嘉兴为代表，另一种以浙江义乌为代表。

1.嘉兴模式。在1998年嘉兴市就出台了嘉兴市区土地征用人员分流办法》，核心是“以土地换保障”。失地农民“农转非”，进入社会养老保险体系，按月领取养老金。以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，进行统一政策统一办理，实行统一的补偿政策，资金由个人、集体和政府三方负担，设立“安置费”转户。并按年龄阶段对投保标准和享受待遇做出了划分。

首先，土地征用由政府按统一政策统一办理，社会保障和国土两个部门具体承办。国土资源局按征用土地数量和土地上的人口确定失地农民数量，就业局办理失地农民的相关手续并按规定计算每个人需缴纳的养老金，然后国土资源局据此计算土地成本，并向征地部门提出合理的土地价格，最后将征地部门支付的土地价格的一部分作为社保基金纳入社保基金的财政专户，由财政局统一监管。其次，个人承担部分由征地安置补助费抵缴，征地安置补助费划入劳动保障部门设立的“安置费”专户；集体承担部分从土地补偿费中抵支；政府承担部分从土地出让金中支出，起“兜底”作用。并在投保标准和待遇享受方面按不同的年龄阶段进行安置。征地时男满60岁、女满50岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费（2003年为每人3.5万元），次月开始按月领取养老金398元（按当年最低社会养老金标准）。征地时男45～59岁、女35～49岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费，到退休年龄后按退休时的标准发放养老金。征地时男16～44岁、女16～34岁的，安置方式有两种：自谋职业的，一次性发给自谋职业费，并按其农村劳动年限，一次性缴纳最高15年的养老保险统筹费；自主择业的，按其农村劳动年限，每两年为其缴纳一年养老保险统筹费，最高十五年。未满16岁的农民或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。不难看出是一种典型的政府性模式，运作失地农民养老保险式，有较强的官办性、强制性。

2.义乌模式。义乌市失地农民的安置采用的是发放土地补偿款并利用商业保险为失地农民的养老进行保障的模式。以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位，各投保行政村交了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。

具体实施过程中，政府规定土地补偿费按2∶4∶4的比例分配，村集体留20%，40%用于村民分配，40%由村集体统一用于养老保险。同时，中国人寿保险公司义乌支公司推出“团体年金分红保险”等新险种，规定统一由村集体投保，保险费从集体的土地补偿费中列支，签订保险合同，寿险公司履行给付金义务。本金归村集体所有，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利来支付男年满60岁、女年满55岁的失地农民的养老金。

这种模式有自愿性、商业性、继承性等特点，属于商业型失地农民养老保险模式。

3.两种模式的共同点。两种方案都是在“土地换保障”的基本思路下，根据两地的具体情况设计出来的，也已成为全国各地参考的对象，相同的基本思路使两种模式存在以下共同点：（1）两种模式的主体思想都是将失去土地的农民纳入社会保障范畴，而非把现金一次性发放给农民。这是一种可持续的安置方式。（2）都离不开政府的支持。模式从办法制定到资金筹集和管理都由政府负责，并且财政承担“兜底”责任；商业型模式在推广过程中要得到农民的认可，就需要政府的大力支持,并且要使这种模式正常运行,确保农民的利益不受侵害,政府的监督也相当重要。

4.两种模式的区别。（1）资金筹集方式不同。资金筹集方式上,政府型模式的资金由政府强制划拨,征缴较为方便,但实际操作中，农民长期以来都视土地为最后保障，再加上他们自身缺乏保险意识，必然会对政府的这种做法产生抵触情绪，甚至会引起农民群体上访事件；商业型模式由商业保险公司派员到行政村进行宣传等方式劝说农民参保，而农民是否参保是自愿的，这样农民不容易产生抵触情绪，但他们的保险意识不强，认为得保险不如得钱实在，所以收缴难度很大。（2）资金的运营方式不同。资金的运营上，政府型模式筹集的资金主要用于储蓄，风险虽小，但缺乏增值性；商业型模式所筹集的资金交由商业保险公司营运，利用其拥有的专业人才和雄厚的资金实力，有利于资金保值增值。但增值空间有多大，还取决于诸多因素，因此风险较大。（3）基金管理不同。基金管理上，政府型模式筹集的基金纳入财政专户，专款专用；商业型模式由保险公司管理，体现出市场经济的要求。（4）保障水平不同。从保障水平来看，政府型模式的保障水平虽低却较稳定；商业型模式的保障水平视分红而定，浮动性较大。

三、现行农村养老保障模式存在的问题

1.政府责任缺失。现有的失地农民养老保险制度存在政府责任缺失的问题。周延等指出，政府在失地农民养老保险问题上存在着责任与义务的缺失，以牺牲失地农民的利益为代价，为自己谋求经济利益。漠视农民利益，存在政府制度性寻租问题现象。刘万兆等认为，中国政府财政支出用于社会保障的比例与其他国家相比是较低的。

2.养老保险政策缺乏一定的强制性。强制性是社会保障政策的一个重要特征，各地失地农民养老保险大多数采取自愿参加的方式，导致一部分失地农民没有纳入失地农民养老保险体系。史先峰等的调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8.3%。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题做出合理的安排。

3.养老保障水平低，机制尚未完善。保险金给付额固定，未建立起养老金正常的调查和增加机制。史先峰等提到，有22.1%的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前，各地的养老金发放标准多在200元~300元，有的地区不到100元，靠这点微薄的养老金要想实现“养老无忧”几乎是不可能的。王莉丽认为，政府型失地农民养老保险没有相关的基金保值和增值机制。政府在收取保险费后主要以银行存款的方式保值。而在现行通胀率下，这意味着购买力的不断下降。

4.失地农民养老保险基金存在空账隐患。王莉丽认为，“各地土地安置补偿费普遍偏低，甚至存在不到位的现象；对于财政专户建立前的被征地农民而言，由于补偿款早已发放，大部分人由于短视和盲目投资，早已将其用于建房或其他投资，而要他们自己交一笔数额不小的保障费，很多人已无力负担”。栾量海等提出，现有的养老保障是以个人缴费为主、集体适当补助的全额储蓄积累式保障。这种保障方式经过十多年运行后遇到新问题，即集体企业改制和产权明晰后，集体补助多有名无实。

5.管理不完善，缺乏长期监督机制。保险费筹集、管理和使用的机构均都设置在具体运作部门地方劳动保障局之下，具有基金管理者和基金使用监督者双重身份，这不符合三权分离的国际通行做法。加之地方劳动保障局又受当地政府管辖，政府部门挤占、挪用养老保险基金的事件就难以从制度上彻底杜绝，所造成的亏空最终只能由国家财政承担。

四、完善中国失地农民养老保险体系的途径

针对以上中国失地农民养老保险存在的主要问题，中国应加快建设完善的失地农民养老保险体系。在体系的构建过程中，我们应充分考虑到以下几点：

1.首先，加大政府投入力度，建立国家失地农民保障基金。政府投入力度不够是失地农民养老保险个人缴费比例过高和养老金水平较低的根本原因。各级政府应竭尽所能，加大投入力度，更多地承担起保障失地农民基本生活的责任。中央政府可以考虑设立专项失地农民保障基金，补贴失地农民养老保险。其次，地方各级政府应拿出土地征收收益中的一定比例来补贴失地农民养老保险，适当提高承担比，减轻失地农民的负担。同时加大宣传力度，让失地农民切实地了解针对他们的养老保险制度，并知道他们能够享受到何种的优惠政策，调动他们参保的积极性。

打破城乡隔离，设计有效的途径，使失地农民能够轻松地参加城镇养老保险体系。对于“农转工”人员，可按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，可单独为其开辟参加养老保险的渠道，允许一次性补缴保险费，使他们与城镇职工享受同等的养老保险待遇。

学术界曾提出过，强制从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。李长远等认为，应明确基本养老保险制度的核心地位，可采取强制的办法予以实施，征地劳动力在办理农转手续后，由征地单位为征地劳动力一次性缴纳十五年基本保险费。周蓓蓓等认为，地方政府应该拿出土地出让金的一个固定比例投入社保基金，以解决所有失地农民的养老保障问题，至于拿多大的比例这与当地的经济发展水平和生活指数相关。

养老保障体制范文篇2

一、国家扩大内需的政策给农村养老保障建设带来的契机

应对金融危机，农村经济和农民生活是不可忽视的一个重要领域。

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了扩大内需的主战场在农村，刺激国内消费市场的生力军是农民，因此要借中央财政加大投人的时机，加速全面建立农村养老保障体系，打消农民增加消费需求的后顾之忧。

缺乏养老、医疗、教育等保障，是农民即使有一定的储蓄也不敢轻易用于消费的主要原因。随着农村经济的发展和人们观念的更新，人们的经济行为越来越理性，尤其是在已满足了基本的生活消费之后，人们得在当前消费与未来消费中做出理性的选择。只有人们对未来有一个比较稳定的预期时，消费者才愿意更多的提高即期消费。然而，当前农村社会各项保障制度的严重缺失，加大了人们对未来预期的不确定性，制约了人们提高当前消费的积极性;特别是随着我国教育、医疗体制改革的深人进行，居民在教育、医疗上的支出日益增大。同时为了应付各种天灾人祸，人们不得不压低当前消费，提高储蓄。那么怎样帮助农民增强消费信心，让农民正确认识消费储蓄的关系，树立正确的消费储蓄观呢?很容易得出的结论就是，建立包括农民的医疗保险、贫困救济、农村居民最低生活保障、农村居民养老保险等多项内容的农村养老保障体系，减少农村居民消费支出预期的不确定性，以消除农民消费的后顾之忧，增强消费信心。

总之，无论是提高农民收人，还是建立农村养老保障体系，都是近年来一直困扰经济和社会发展的难题，如果经由治理金融危机使这些问题也能尽快得到解决，那我们收获的就不仅仅是抵御金融危机的胜利，而且还解决了农村的养老保障建设问题，取得双丰收。

二、金融危机大的背景下，建立农村养老保障体系的必要性、紧迫性和艰巨性

随着农村经济体制改革和人口流动的加快，农村集体经济提供的养老保障体系已基本瓦解，传统家庭养老保障的功能和养老资源因家庭的小型化和空巢化正在不断弱化，与此同时，新的社会养老保障制度还未形成，农村居民的养老保障出现了前所未有的困境。对此，我们必须高度重视，研究和采取相应的对策。

(一)农村养老保障，涉及到农民的切身利益，关系到农村社会的稳定，直接影响社会主义新农村的建设和全面小康社会的实现

随着我国改革开放的深人，城镇老年人的养老水平不断提高，各种养老、医疗、生活、赡养保障制度逐渐完善。然而农村这方面的状况却不容乐观，特别是一些贫困地区老年人的生存状况更是堪忧。因此，关心农村老年人，建立与我国国情相适应的较为健全的农村养老保障体系，有着重要意义。

从社会学角度理解，和谐社会的基础就是社会公平与公正，要构建和谐社会，首先要推进社会公平。正如罗尔斯指出的，一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于社会在不同的阶层中存在的经济及社会条件。因此，建立农村养老保障体系有利于维护老年人的合法权益，实现人文关怀，使全体社会成员能够共同分享经济增长的成果，把社会差别尽可能缩小到最低限度，实现社会公平。

(二)建立农村养老保障体系是应对人口老龄化的迫切要求

人口老龄化是当今世界各国面临的一个共性问题，而我国人口老龄化问题更加严峻。根据中国人口信息研究中心的预测，农村人口老龄速度以及老龄人口绝对数远远大于城市，这将是对我国农村养老保障建设的巨大挑战。如果这些数量庞大的老年人享受不到相应的社会保障权益，要实现农村小康只能是一句空话。因此，要建立全面的小康社会，建立农村养老保障就成为我国政府和社会义不容辞的责任。正如郑功成教授所言:“尽管国家不能按照城镇职工的办法来建立农村居民的养老保险制度，但若对农村养老问题视而不见，则肯定会酿成巨大的社会风险。因为农村人口老龄化是一个客观的趋势，农村老年人对社会化养老保障的需求是一个客观事实。因此，国家可以重新研究面向农村居民的养老保险应对之策，却不应当停滞农村养老保险事业的发展。”

(三)此次全球性的金融危机，农村和农民也受到了非常直接的冲击和影响

首当其冲的就是农民工失去就业机会，企业对农副产品需求的减少和价格的回落，既影响农民收人，也影响农村稳定。因此应对金融危机，加速推进农村社会保障覆盖面的任务是必要和紧迫的。另外，虽然经过十多年努力，我国在农村社会养老保障制度确立和发展方面取得了一定的成效，但是，仍存在诸多复杂而又函待解决的问题，集中地表现在:首先，从中央到地方对土地保障功能估计过高，建制理念和价值取向较为模糊。在实践中缴费以个人为主，集体可以适当补贴但不做硬性规定;只建立个人账户，不体现互济性;待遇高低仅取决于账户积累水平;忽视了政府直接投人的必要性，更多地体现了农村和农民依靠自身力量进行养老的观念。其次，从满足农村养老保障的需求来看，现行农村养老保障制度有效性很低。对许多参保农民来说，缴费积累水平难以支撑未来的养老需要。个人缴费水平低、多数地区集体和政府补助缺位是根本原因。

值得期待的是，提交十一届全国人大二次会议审议的《社会保险法草案》，受到社会各界的普遍关注，它表明社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。相信随着《社会保险法》的颁布和实施，必将对完善社会保障制度，做到人人有社保，年老、失业、患病、工伤有保障，保障公民共享社会发展成果，促进社会和谐稳定，具有巨大的推动作用。

三、建设农村养老保障体系的对策思考

(一)更新广大农民的消费和投资观念

由于担心社会保障制度、住房制度、医疗制度以及教育制度改革可能增加过重负担，农村居民在日常生活中更多地考虑储蓄，用于社会保障的投资倾向明显偏小。这就要通过大量扎实有效的工作，消除他们陈旧的消费观念，树立与社会主义市场经济相适应的科学消费观，引导农村居民转变消费观念，使广大农民的消费观念由节俭型向适度消费型转变，更加积极主动地增加商业保险等消费支出。

(二)扩大农村养老保障的覆盖面，提高农村养老保障水平

首先，应优先建立最低生活保障制度。最低生活保障制度是养老保障体系中的最后一道“安全网”，要做到应保尽保。制定时应科学确定保障标准，不同地区依据其经济发展水平可以有所不同。其次，要逐步建立灵活多样的养老保险制度，养老保险的形式可以多样化，农民参保的缴费方式应有别于城市，同时要注意规范养老保险基金管理，在确保基金安全性的前提下，努力提高基金的保值增值。最后要大力推行新型农村合作医疗制度。

(三)拓宽农村养老保障资金的来源渠道

中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高农村社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入;还可以借鉴福利、体育的经验，发行养老保障，从社会广泛募集资金。还可建立统一的管理机构，将三种发行机构合并，缩小管理成本。

养老保障体制范文篇3

首先，虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民（女性60岁）都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查（收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算）。只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是：单身每周51澳元，夫妇每周90澳元。财产标准是：单身有住宅者127，750澳元，单身无住宅者219，250澳元；夫妇有住宅者181，500澳元，夫妇无住宅者273，000澳元），才能享受全额养老金。（养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是：单身每年9529澳元；夫妇每年各7953.40澳元）高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付金额。具体说来：高于上述收入标准的每一澳元收入，相应减少50澳分的养老金；高于财产标准的每1000澳元财产，每周相应减少1.5澳元的养老金。显然，退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。

其次，根据政府已经通过的法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%.这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定，自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。因此，政府养老金的标准虽低，还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游，这样的养老金水平就远远不够了。然而，和其他西方国家（美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大）的养老保障最低支付标准比较起来（Whiteford1995），澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的，仅低于加拿大。

第三，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括职业年金（第二层次）、其他补充保险和个人储蓄或投资（第三层次）。因此，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2／3的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1／3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，而且可以把政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。

（二）澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担

在我们考察过的其他西方国家中，养老保险不管是统收统支还是个人帐户，一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式中，第二支柱（个人帐户）也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费，是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定

的。究竟什么是“生产率贡献”？在理论上很难说清楚。“

职业年金生产率贡献计划”之所以能够付诸实施，首先是因为澳大利亚有强大的工会组织，否则雇主不会承诺按一定比例增加工资；其次是因为有一个务实而有远见的政党——澳大利亚工党，才能够制订出这样一个目光远大、阶段目标明确的详细计划，并说服工人将已经争得，但还未到手的利益进行强制性储蓄，而不是将其分光吃尽。

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一般认为，双方按相同比例交费的好处是借助于雇主雇员之间的相互监督，提高养老保险费的征缴率。从澳大利亚的经验看来，在法制和工会组织比较完善的条件下，职业年金采取个人帐户、雇主单方交费（事实上，由于雇员降低了提高工资的要求，个人仍是潜在的交费者）的办法也可以同样起到加强监督、提高征缴率的作用。个人帐户终究是属于雇员自己的利益，最关心雇主交费不交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等，如果没有比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾，雇员的监督作用就不可能发挥出来。在讨论中我们得悉，今后如果要进一步扩大第二层次的作用，就势必要提高职业年金的贡献率，雇员个人可能也要承担一部分责任。那样可能就要向雇主雇员双方交费的模式过渡了。改革前的职业年金制度主要在白领工人和政府雇员中实行，而且年金帐户中所存的钱往往在退休前辞职时一次性支付给个人。由于澳大利亚人没有储蓄的习惯，不少人的钱在退休前就已经花光，退休时还得申请领取政府养老金。白领工人和政府雇员尚且如此，一般工人就更难说了。因此，在将职业年金制度推广到所有工薪阶层（外来移民没有取得正式身份，处于打零工状态时，职业年金制度还难以覆盖他们）的时候，就必须根据国际经验进行周密、合理的设计。例如新的职业年金制度中明确规定不许提前支取，同时在税务安排上（原来的税务安排有利于一次性支取）也进行了相应的改进。

（三）澳大利亚养老保障体制的第三个特点是职业年金管理的信托人制度

在实行养老保险的多数国家中，个人帐户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理帐户。在选择哪一个保险公司或金融机构，以及哪一种投资组合方面，个人有充分的自主权。澳大利亚人的职业年金帐户却是由大约10，000家信托基金（此外还有200，000家小生意业主的职业年金基金会）来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成，负责基金的日常管理、投资、以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他们通常将基金运作签约给专业的服务提供者，其费用公平分摊在成员的帐户上。这些外签的服务包括行政管理、投资、保险、精算、审计、法律等。信托人本身不从基金领取任何报酬，但对基金的恰当和谨慎运作承担全部法律责任。

信托人制度起源于英国，随着现代信用制度的发展，目前在欧洲已经不那么时兴了。澳大利亚的现代信用制度，包括银行、保险、证券、信托投资等，应当说都很发达；不通过信托人，将个人帐户直接委托给保险公司或其他金融机构来管理和运作，从理论上应当说没有太大困难。因此，信托人制度的存在只能归结于习惯或传统。现在大多数信托人开始为基金成员提供投资方案选择，让成员自己做最后的投资决定，但多数澳大利亚人还是没有什么兴趣，宁可依赖信托人。古老的信托人制度为什么在这块新大陆上经久不衰，以至在职业年金制度中扮演了这样一个重要的角色，还需要进一步的了解和研究。

信托人不仅管理法定交费率的职业年金，也管理那些雇主雇员自愿交费的补充年金；通常还为基金成员的死亡和伤残投保，保费由成员自己承担。这样在遇到意外事故时，基金成员可以得到一个合理的补偿。在讨论中，澳大利亚养老信托基金专家凯文。凯西，对我们批评养老信托基金数量过多、规模过小的回答是：近年来这些基金确实有合并的趋势。针对我们对信托人制度的诚信和效率的怀疑，他说：澳大利亚在法律上规定，当信托基金因信托人犯罪遭受损失时，政府将通过对所有信托基金征收一种特别税来加以弥补。幸运的是，这种情况10多年来还未出现过一次。信托基金运行的所有费用在基金回报中一般小于2个百分点，而基金回报至少高于储蓄利率2个百分点，收益是比较有保证的。

（四）澳大利亚养老保障体制的第四个特点是严格的审计和监管

虽然澳大利亚的人口只有1800万，但是由于国土面积很大，要对所有的政府养老金申请人进行收入和财产调查也不是一件容易的事。澳大利亚政府不是自己来承担这件麻烦事，而是将这个工作委托给一个非营利机构（NPO）“中联”（Centrelink）。这个机构的成员通过政府指派和公众推举相结合的方式产生，营运经费完全由政府承担。它的任务不仅仅是调查政府养老金申请人的情况，而是收集所有（政府出钱的）社会福利保障待遇申请人的资料，来决定一个人是否有资格，以及应当享受社会福利保障待遇的种类和级别。在西方，收入和财产属于个人隐私，税务机构也无权公布纳税人的收入和财产状况。但是，如果要申请政府提供的社会福利保障待遇，就必须公开个人或家庭的收入和财产状况，并接受公众的监督。中联的工作效率不仅取决于成员的责任心，而且依靠先进的计算机网络来保证。

尽管信托人制度在澳大利亚运转得很好，80年代末英国马克斯韦尔侵吞雇员养老基金一案还是给澳大利亚人敲响了警钟。1993年澳大利亚议会通过了《职业年金行业监督法》（SuperannuationIndustrySupervisionlaw），并于1994年7月1日开始执行。这个法对信托人和养老（职业年金）信托基金的注册、信托人的责任和义务、养老信托基金的运作标准、投资标准、文件公开和报告标准、消费者保护和投诉处理标准等一系列问题，都做了详细的规定。它和信托法（Trustlaw）、职业年金保证法（SuperannuationGuaranteelaw）、税法（Taxationlaw）及社会保障法（SocialSecuritylaw）一起，组成对整个职业年金制度进行监督和管理的严密法规体系。

养老保障体制范文篇4

一、财政体制与养老保险体制的关系和存在的问题

1．“条块分割”使基本养老保险基金的有效管理难以形成，基金安全受到威胁。

我国传统的“条块分割”管理体制在转轨时期衍生而来的社保体制上带有明显弊病，社保相关部门各自管理和支配一种基金，不能形成社保基金总体的统筹协调。基金的分散管理，其收、支、余归各部门，可以给部门带来一定的利益，使得部门为了既得利益不愿将基金管理权上交实行统筹协调。社会保障资金管理上的“条块分割”管理体制在实践中带来一系统列矛盾：①县、市、省级的统筹和部门统筹，都是局部统筹，容易出现地区之间、行业之间社会保险和支付水平结余资金的悬殊差别，使客观上因生产力差距产生的分配不公得不到有力的调节，难以有效地体现社会保险的互济性。②多家分管，自成体系，规范性差并且机构重叠，造成人力、物力的很大浪费，增加管理成本费用开支。③监督制约薄弱，结余资金不同程度地存在挪用和浪费现象，出现了用养老保险金谋求部门利益和管理者个人利益的违纪违法行为，一些地方和部门擅自动用结余资金用于城市建设，甚至盖办公楼、宿舍和从事房地产与证券投资，造成一些投资难以收回的状况，更谈不上保值增值。④极不利于实现社会化管理。由于各部门实行的社会保险的制度、标准、政策不一样，同一保险项目，缴费和待遇水平有较大差异，造成苦乐不均和相互攀比，无法形成统一的社会化管理制度和方式。

2．养老保险在一些地方已经出现了支付危机。

（1）部门分别管理下的社会保险缴费缺乏硬约束和法律保障，保险费欠交严重。现行社会保险筹资方式主要是采取部门的规章或政府的条例形式，缺乏应有的法律保障力量，约束性大打折扣。如有些企业单位采用各种手段逃避社会保险费的缴纳，或隐瞒工资总额，或少报在职职工人数，或转移银行账户，少缴或拖欠不缴，甚至以新办企业为理由拒缴，而行政法规往往对上述行为缺乏追究的力量。

（2）低统筹水平下的高替代率加大了养老保险基金的支出负担。从世界各国来看，养老金的替代率水平通常不超过60％，也有的国家以缴费年限的长短来决定替代率水平。我国现行养老保障替代率大约平均在80％左右，1999年普调30％的基本工资，对离退休人员提高15％～30％的养老金标准，又把替代率提高到90％左右，这无疑加大了养老保险基金的支出负担。

（3）转制时期的“老人”和“中人”养老制度变化带来的养老保险债务，加剧了养老保险支付困难。在新的养老保险制度建立过程中，一部分已到退休年龄的职工和一部分已参加一定时期工作的中年职工，他们在过去或长或短的时期内未能按新制度的缴费规定积累养老基金，其退休后的养老金，将全部或部分地依靠后人的缴费或政府的补助来承担。但是在建立“个人账户”的养老保险制度下，“新人”缴纳的养老保险费只有社会统筹部分可以充当弥补“老人”和“中人”养老金欠账的财力，而“个人账户”部分如果也用来弥补养老金欠账，只是矛盾后移，同样会出现“个人账户”的“空账”问题。

养老保险收不抵支基本上有两种情况：一种是一些老工业城市，退休职工占在职职工人数的比例较高，老龄化的问题比较突出，所承担的养老金支出任务较重，而近几年一些企业的经济效益滑坡，因需求不足导致企业破产倒闭，使企业养老金的收缴出现困难，从而造成养老保险的收不抵支。另一种情况是西部地区经济发展水平相对落后，或者是一些市场不景气的行业如煤炭、纺织行业，因企业的经济效益普遍较差、亏损严重，使养老保险费的收缴发生困难，而支出负担不能减下来，使养老保险支付困难提前到来。

3．政府财政尚未建立支持养老保险制度的常规渠道。

任何国家养老保险制度的建立都离不开政府财政的支持，通常有税收优惠、预算管理、财政补助和财务会计制度管理手段。我国从20世纪80年代中期着手建立社会养老保险制度，至今已有十多年时间，虽然政府财政参与了养老保险财务会计制度管理和“收支两条线”管理，但至今尚未出台支持养老保险制度的税收优惠办法和财政补助办法，也未编制社会保障预算，以致财政对包括养老保险收支在内的社会保障基金的管理职能严重缺位；养老保险、失业保险和医疗保险基金长期处于县、市、省级地方政府的分散管理之中，上下互不通气，各级收支的真实性如何，结余资金多少，结余资金怎样使用的，没有一家权威机构能说得清楚；出现了部分地区和行业养老保险基金收不抵支的状况。面对这种过早出现的养老保险基金收不抵支问题，财政被迫充当“救火队”，常规渠道尚未形成，应急职能已先启动。中央财政及国家社会保障管理机构在无法详细审查各地收不抵支的原因及真实性的情况下，1998年以来连续给予地方上百亿元的养老保险补助。显然这种缺乏审查程序的财政补助，客观上助长了一些地方养老保险基金收支的虚假性。

二、几点建议

1．社保体系中应强调政府财政的支持作用，完善政府管理体制。

国家是社会保障体系的主要参与和提供者，政府在社会保障体系的运行过程中起到了主导的作用。由于近年来世界很多国家的社会保障体系发生了危机，因此有不少学者对政府在社会保障中所起的作用表示质疑，甚至否定了政府的作用，而一味强调市场在社保体系中的作用。虽然市场在社会保险基金运作中的地位是不可忽视的，但从我国的现状来看，现阶段国家还是社保体系的最重要主体（特别是基本养老保险保障），纯市场行为对于我国很难发挥作用，因此笔者认为在社会保障基金体系中应当强调政府的支持。西方市场经济国家用于社会保障和社会福利的支出占到政府财政支出的20％～30％，它是以政府雄厚的财政实力（通常财政收入占GDP的比重达到35％～50％）为基础的。我国尽管目前财政收入占GDP的比重还较低，但随着国民经济的发展和分配体制的理顺，国家财政实力会逐步增强，用于支持社会保障的支出能力也应逐步增强。

在强调政府财政的支持作用的同时，还要明确政府需要管理的范围，即主要指社会统筹的社会保障部分。而且统一管理本身也有如何完善管理体制的问题。如果只强调集中，不同时做好管理，不建立健全监督机制，也会出现问题甚至更严重的新问题。社会保障不可能完全由政府来承担，也没必要完全让政府来承担。在由社会解决的部分，在非基本养老保险部分，或者说在基本养老保险之外的其他养老保险部分，应实行多条腿走路，鼓励开展竞争，并将竞争引向有序的制度化建设。只有政府和社会共同发挥作用，才能真正解决社会保险制度中的各种矛盾和问题。

2．建立养老保障财政补助制度，弥补养老保险隐性债务。

财政补助也是普遍运用的财政支持手段，几乎所有建立养老保险制度的国家都离不开政府财政定期或不定期的补贴，以弥补养老保险收入的不足。之所以要建立养老保险财政补助制度，是基于两个原因：一是由于养老保险隐性债务的存在；二是由于人口日益老龄化趋势，对养老保险基金的需求不断增大。如果没有政府财政的支持，养老保险制度难以渡过支付危机，甚至可能导致社会保障体系的瓦解。

关于养老保险财政补助的资金来源，从国外的情况看，有的国家不论养老保险是否出现债务，总是从政府财政支出中安排固定比例的预算资金充实养老保险基金，有的国家则是在养老保险出现财政亏空时给予临时性补助。我国养老保险制度尚处于转制阶段，存在巨额隐性债务，弥补这些债务要多渠道筹资：一是调整财政支出结构，从财政支出中拿出一定比例用于弥补养老保险隐性债务。据专家测算，如果连续20～25年每年从财政支出中拿出5％的资金用于养老保险补助，就能基本解决隐性债务的补偿问题。二是与调整国有经济战略布局结合起来，变现部分国有资产充实养老保险基金。这可以通过产权市场出售、转让部分企业的国有资产，也可以通过国有股上市流通出让部分股权或将部分股权收益划出，充实养老保险基金。三是发行部分认可债券和，充实养老保险基金。

3．建立基本养老保险资金规范的财政预算管理。

基本养老保险基金要保证未来我国人口老龄化日益提高对基本养老支出的需要，又不能超越现阶段的生产力发展水平，选择部分积累制养老保险模型是一种明智的选择。将基本养老基金纳入政府的预算管理是为了确保养老基金管理的效率和使用的安全。预算管理通常有以下几种类型：一是基金预算，将包括养老保险在内的社会保障事业的财务状况放在政府公共预算之外，以基金的形式反映；二是将社会保障资金纳入预算内，同政府其他收支混为一体，政府担负起全部社会保障事业的责任；三是一揽子社会保障预算，将一般税收收入安排的社会保障支出和各项社会保险基金收支作为一个有机整体，编制内容全面的社会保障预算。其中一揽子社会保障预算是把来自社会保险基金收支和来自政府公共预算安排的收支合为一体，全面反映社会保障资金收支情况、结余资金投资及调剂基金的使用情况，体现国家社会保障的总水平，因而它优于其他形式的预算管理。

（1）养老基金的收支管理，包括养老基金筹集和支付的管理。管理内容包括：企业单位筹集的养老保险基金是否及时和足额入库；政府安排的养老保险补助是否到位；养老金支付标准是否符合制度和政策规定。应定期编制养老保险基金收支的周转计划。

（2）结余基金的投资管理。主要是对养老保险结余基金投资方向和投资预期收益率和可能的风险进行控制，实现保值增值。具体的投资决策应交给基金投资管理机构。有关方面要监督投资运营的过程，防止违规的高风险操作，对结余基金的投向在预算上反映。

养老保障体制范文篇5

关键词：养老保险制度完全积累个人帐户公营管理

20世纪80年代以来，世界上许多国家纷纷进行了养老保险制度改革，90年代以后各转轨国家也各自推出了新的养老保险制度。这些改革措施或思路都借鉴了现代经济学的新的发展成果，大多数在本国取得了良好的效果。它们的经验无疑对于完善我国养老保险制度具有很好的参考价值。

国外养老保险制度改革方案要点

养老保险制度的建立是20世纪的一大社会进步。然而，经过几十年的运行，这一制度暴露出不少问题，主要体现在对本国经济增长的负面作用和社保机构自身的财务危机上。20世纪70年代，各国已经开始酝酿要改革这一制度。

（一）智利的养老保险制度改革

智利的养老保险制度改革具体的行动可以认为始于1981年的智利改革。当时智利的社会保障制度以现收现付制为基础，广泛地覆盖了养老金、抚恤金、疾病补助和津贴。随着人口老龄化阶段的到来，加上原有体制存在的不公平所导致的效率低下，社保机构的财务状况呈不断恶化之势，到20世纪70年代已经到了难以为继的地步。政府决心对原有制度进行彻底改革。经过政府的努力，1980年智利通过改革法案，1981年新体制正式实施。其具体内容包括：政府强制性规定公私单位的所有雇员都必须参加养老保险，每人每月将不少于工资10%的资金存入自己的个人帐户，形成养老基金；政府的养老基金监管局只负责规范与监督基金的管理，而不具体参与实际管理事务。私营性质的养老基金管理公司（AFP）是法定的经营管理者。基金所有者有权选择和更换养老基金管理公司，这迫使各个养老基金管理公司在价格和服务方面展开竞争。政府对养老基金管理公司的设立标准、财务状况、资产结构进行监管，并要求其交纳风险准备金；养老基金管理公司严格按照分散化、透明化和独立化的原则来进行管理，基金可以用于购买政府债券、企业证券和民营化的公共设施；基金所有者达到法定退休年龄后，可以从自己选择缴费的养老基金管理公司领取养老金，或者将积累的养老金连本带利转向人寿保险公司以支取年金。新的养老保险制度取得了令人瞩目的成功。

（二）转轨国家养老金改革方案实施

许多转轨国家认为，智利的完全基金化的强制性定额缴款体制对于它们并不合适，因为这一体制存在两个缺陷：该体制没有真正分散风险，比如，一旦出现持续的恶性通货膨胀，或者资本市场出现大的波动，完全积累的基金制将可能破产。更何况转轨国家的资本市场还不完善；由于存在转轨成本，智利模式难以在具有庞大的现收现付体制的国家内实施。

1994年，世界银行关于社会保障体制改革提出了一个“三支柱”方案。这一方案对于转轨国家的养老保险制度的重建产生了决定性影响。该方案的主要内容是养老金的来源应该多元化，具体来说就是要通过现收现付支柱、强制性基金化支柱和自愿的辅助性支柱（即个人的商业保险部分）这三个支柱来保障个人未来得到稳定的养老金。赞成该方案的人士认为，由于该体系的每一个支柱分别是通过劳动市场、资本市场和保险市场来组织和运行，因此是暴露在不同类型的风险之下，这样，体系内总的风险得到了有效的分散。

从1998年开始，转轨国家开始纷纷按照三支柱方案来设计本国的养老保险制度，尽管各国在具体的操作方案和制度的侧重点上存在或大或小的差别。这些转轨国家养老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，该支柱将与经过改革的现收现付支柱并存。它们力求形成一种包含了代际联系的优点和强制性长期个人储蓄的优点的混合制度。

我国完善养老保险制度的紧迫性

我国养老保险制度改革紧迫性来自以下方面：我国人口老龄化阶段的迅速来到。由于我国从上世纪70年代末开始实行特殊的人口政策，2030年我国的退休人员将达到高峰期，根据估算，我国人口老龄化的速度将比世界上其他大国来得都要快；我国正处于城市化加速发展期，城市人口的增加在今后的一段时期内会非常迅速，而目前我国的养老保险制度主要覆盖的是城市人口，这意味着加入到这一制度中的人口会越来越多；经济体制转轨的需要。目前许多退休人员的养老保障还多少依赖于原来所在的国有企业，这加重了国有企业的负担，不利于下一步国有企业的彻底改革；宏观经济发展的需要。

我国养老保险制度改革取向

本文以养老资金的财务机制和养老基金的管理方式两个方面讨论我国养老保险制度的改革取向

（一）养老资金的财务机制

对于我国养老资金的财务机制，目前在我国理论界存在三种观点：主张实行完全的现收现付制，认为该制度管理成本低，互济色彩鲜明；主张部分积累制，实际就是统帐结合，该制度与世界银行的“三支柱”方案本质上是相同的；主张完全积累制，即社会统筹的部分也要进入到个人帐户。对于第一种观点，除了前面讲到的人口老龄化和城市化原因使之不可行外，还有一个微观层面的问题，即如果提高缴费率来缓解支付压力的话，无疑要增加企业的成本，最终导致国内企业的亏损面大大提高。

目前，比较主流的观点是部分积累制，根据这一观点，社会统筹部分通过现收现付制来提供最低养老保障，而个人帐户方面通过企业和个人缴纳的基金积累则既有利于提高社会储蓄率，又有利于激励个人的工作积极性。因此，该观点似乎最为合理。但是，国内外学者中对此都有不同看法。费尔德斯坦认为，考虑到我国目前实际上资本的边际产出大于工资总额的增长率，因此，将现收现付制部分改为基金制，将大大降低政府的财政负担。郭树清则是国内强烈主张完全积累制的代表人物，其理由是：完全的个人帐户制使得养老保险的享用与贡献完全挂钩，可以彻底打破“福利大锅饭”；完整的个人帐户打消了人们的其他幻想，有利于缴费的顺利进行；政府难以挤占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的积累和增值效果；由于城市化进程加速，不搞个人帐户，政府的养老保险负债会越背越大。他认为，为了体现基本养老金的互济性，可以拿出统筹部分缴费的30%-50%平均化后再记入个人帐户。笔者认为，完全积累制应该是兼顾公正与效率的最好制度。特别是，转轨国家所担心的完全积累制不能分散风险的担忧，可以通过现代金融工程来设计收益和风险水平固定的金融产品来化解。

（二）养老基金的管理方式

不管是部分积累制还是完全积累制，都面临个人帐户中积累的资金如何管理的问题。世界上实行个人帐户制的国家在资金管理方面存在两种方式，一是前面讲过的智利的私营管理模式，一是新加坡的公营管理模式。对于智利的私营管理模式的具体运做方式及优点，前文已经提及，但是，斯蒂格利茨对私人管理个人帐户提出了两点疑虑：私人管理基金对资本市场的发展水平要求较高，而许多国家都满足不了这一条件，即使资本市场状况良好，也会存在管理成本过高的问题；不能为个人提供充分的保险以避免通货膨胀这种风险，而定额给付制可能更好。

新加坡的公营管理模式具体为：所有雇员和雇主每月按雇员薪金的一定比例缴纳公积金到中央公积金局设立的个人帐户，基金由中央公积金局统一管理；中央公积金局按政府规定的利率付给利息，基本上相当于其国内主要银行的一年期定期存款利率或略高。长期以来，新加坡的个人公积金管理一直非常成功。但是对于这一公营模式也存在诟病，包括：中央公积金局将该笔巨额资金交给新加坡财政部，由财政部进行投资，政府投资难免会降低投资效率；政府掌握这笔资金的使用权进行公共项目投资，这有悖于自由市场经济的原则。

客观地讲，两种模式的优劣很难区别，笔者认为，考虑到我国目前资本市场尚不完善，而且私人投资管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段时期内，选择公营模式可能更符合国内的情形。当然，对于具体负责运营的公共投资管理机构，政府应该通过立法来保证其经营的独立性，同时对于其权限和责任，包括投资领域给予明确化。

除了养老保险制度本身的改革之外，配套政策的实施也是非常重要的。简言之，这些政策应该包括大力发展资本市场、同步进行机关事业单位养老制度的改革、修改公司法和劳动合同方面的法律条款，以及进行养老保险制度的立法。

关于体制转轨而发生的隐性债务问题，最重要的一点是政府已经明确表示愿意承担其补偿问题的解决。总体上看，减持国有股权和出售其他国有资产，或者直接划拨国有股权应该是进行债务补偿的最有效的、也是最合理的筹资渠道。

综上所述，随着我国社会的不断发展，目前我国养老保险制度的完善已经到了刻不容缓的时期。通过借鉴国外的改革经验和考虑国内的实际情况，本文认为，我国应该建立完全积累型的个人帐户制，社会统筹和企业与个人缴纳的资金都应该进入到个人帐户，同时，现阶段应该选择公营管理模式来对积累的资金进行投资管理。当然，在进行养老保险制度改革的同时，相关配套政策的实施也是非常重要的。一个兼顾公正与效率的养老保险制度对于我国在今后20年的战略机遇期内实现经济的持续、快速、健康发展一定会产生积极的推动作用。

参考文献：

1.吴敬琏.当代中国经济改革：战略与实施.上海远东出版社，2004

2.李剑阁.我国社会保障制度改革的几个问题.经济社会体制比较，2002

3.郭树清.建立完全积累型的基本养老保险制度是最佳选择.经济社会体制比较，2002

4.郭树清.养老基金的筹集与隐性债务的补偿.经济社会体制比较，2000

5.周小川.社会保障与企业盈利能力.经济社会体制比较，2000

6.M·费尔德斯坦.中国的社会养老保障制度改革.经济社会体制比较，1999

7.M·因方特，J·阿里斯蒂亚和J·R·温杜拉加.智利社会保障改革历程.经济社会体制比较，2000

养老保障体制范文篇6

关键词：养老保险制度完全积累个人帐户公营管理

20世纪80年代以来，世界上许多国家纷纷进行了养老保险制度改革，90年代以后各转轨国家也各自推出了新的养老保险制度。这些改革措施或思路都借鉴了现代经济学的新的发展成果，大多数在本国取得了良好的效果。它们的经验无疑对于完善我国养老保险制度具有很好的参考价值。

国外养老保险制度改革方案要点

养老保险制度的建立是20世纪的一大社会进步。然而，经过几十年的运行，这一制度暴露出不少问题，主要体现在对本国经济增长的负面作用和社保机构自身的财务危机上。20世纪70年代，各国已经开始酝酿要改革这一制度。

（一）智利的养老保险制度改革

智利的养老保险制度改革具体的行动可以认为始于1981年的智利改革。当时智利的社会保障制度以现收现付制为基础，广泛地覆盖了养老金、抚恤金、疾病补助和津贴。随着人口老龄化阶段的到来，加上原有体制存在的不公平所导致的效率低下，社保机构的财务状况呈不断恶化之势，到20世纪70年代已经到了难以为继的地步。政府决心对原有制度进行彻底改革。经过政府的努力，1980年智利通过改革法案，1981年新体制正式实施。其具体内容包括：政府强制性规定公私单位的所有雇员都必须参加养老保险，每人每月将不少于工资10%的资金存入自己的个人帐户，形成养老基金；政府的养老基金监管局只负责规范与监督基金的管理，而不具体参与实际管理事务。私营性质的养老基金管理公司（AFP）是法定的经营管理者。基金所有者有权选择和更换养老基金管理公司，这迫使各个养老基金管理公司在价格和服务方面展开竞争。政府对养老基金管理公司的设立标准、财务状况、资产结构进行监管，并要求其交纳风险准备金；养老基金管理公司严格按照分散化、透明化和独立化的原则来进行管理，基金可以用于购买政府债券、企业证券和民营化的公共设施；基金所有者达到法定退休年龄后，可以从自己选择缴费的养老基金管理公司领取养老金，或者将积累的养老金连本带利转向人寿保险公司以支取年金。新的养老保险制度取得了令人瞩目的成功。

（二）转轨国家养老金改革方案实施

许多转轨国家认为，智利的完全基金化的强制性定额缴款体制对于它们并不合适，因为这一体制存在两个缺陷：该体制没有真正分散风险，比如，一旦出现持续的恶性通货膨胀，或者资本市场出现大的波动，完全积累的基金制将可能破产。更何况转轨国家的资本市场还不完善；由于存在转轨成本，智利模式难以在具有庞大的现收现付体制的国家内实施。

1994年，世界银行关于社会保障体制改革提出了一个“三支柱”方案。这一方案对于转轨国家的养老保险制度的重建产生了决定性影响。该方案的主要内容是养老金的来源应该多元化，具体来说就是要通过现收现付支柱、强制性基金化支柱和自愿的辅助性支柱（即个人的商业保险部分）这三个支柱来保障个人未来得到稳定的养老金。赞成该方案的人士认为，由于该体系的每一个支柱分别是通过劳动市场、资本市场和保险市场来组织和运行，因此是暴露在不同类型的风险之下，这样，体系内总的风险得到了有效的分散。

从1998年开始，转轨国家开始纷纷按照三支柱方案来设计本国的养老保险制度，尽管各国在具体的操作方案和制度的侧重点上存在或大或小的差别。这些转轨国家养老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，该支柱将与经过改革的现收现付支柱并存。它们力求形成一种包含了代际联系的优点和强制性长期个人储蓄的优点的混合制度。

我国完善养老保险制度的紧迫性

我国养老保险制度改革紧迫性来自以下方面：我国人口老龄化阶段的迅速来到。由于我国从上世纪70年代末开始实行特殊的人口政策，2030年我国的退休人员将达到高峰期，根据估算，我国人口老龄化的速度将比世界上其他大国来得都要快；我国正处于城市化加速发展期，城市人口的增加在今后的一段时期内会非常迅速，而目前我国的养老保险制度主要覆盖的是城市人口，这意味着加入到这一制度中的人口会越来越多；经济体制转轨的需要。目前许多退休人员的养老保障还多少依赖于原来所在的国有企业，这加重了国有企业的负担，不利于下一步国有企业的彻底改革；宏观经济发展的需要。

我国养老保险制度改革取向

本文以养老资金的财务机制和养老基金的管理方式两个方面讨论我国养老保险制度的改革取向

（一）养老资金的财务机制

对于我国养老资金的财务机制，目前在我国理论界存在三种观点：主张实行完全的现收现付制，认为该制度管理成本低，互济色彩鲜明；主张部分积累制，实际就是统帐结合，该制度与世界银行的“三支柱”方案本质上是相同的；主张完全积累制，即社会统筹的部分也要进入到个人帐户。对于第一种观点，除了前面讲到的人口老龄化和城市化原因使之不可行外，还有一个微观层面的问题，即如果提高缴费率来缓解支付压力的话，无疑要增加企业的成本，最终导致国内企业的亏损面大大提高。

目前，比较主流的观点是部分积累制，根据这一观点，社会统筹部分通过现收现付制来提供最低养老保障，而个人帐户方面通过企业和个人缴纳的基金积累则既有利于提高社会储蓄率，又有利于激励个人的工作积极性。因此，该观点似乎最为合理。但是，国内外学者中对此都有不同看法。费尔德斯坦认为，考虑到我国目前实际上资本的边际产出大于工资总额的增长率，因此，将现收现付制部分改为基金制，将大大降低政府的财政负担。郭树清则是国内强烈主张完全积累制的代表人物，其理由是：完全的个人帐户制使得养老保险的享用与贡献完全挂钩，可以彻底打破“福利大锅饭”；完整的个人帐户打消了人们的其他幻想，有利于缴费的顺利进行；政府难以挤占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的积累和增值效果；由于城市化进程加速，不搞个人帐户，政府的养老保险负债会越背越大。他认为，为了体现基本养老金的互济性，可以拿出统筹部分缴费的30%-50%平均化后再记入个人帐户。笔者认为，完全积累制应该是兼顾公正与效率的最好制度。特别是，转轨国家所担心的完全积累制不能分散风险的担忧，可以通过现代金融工程来设计收益和风险水平固定的金融产品来化解。

（二）养老基金的管理方式

不管是部分积累制还是完全积累制，都面临个人帐户中积累的资金如何管理的问题。世界上实行个人帐户制的国家在资金管理方面存在两种方式，一是前面讲过的智利的私营管理模式，一是新加坡的公营管理模式。对于智利的私营管理模式的具体运做方式及优点，前文已经提及，但是，斯蒂格利茨对私人管理个人帐户提出了两点疑虑：私人管理基金对资本市场的发展水平要求较高，而许多国家都满足不了这一条件，即使资本市场状况良好，也会存在管理成本过高的问题；不能为个人提供充分的保险以避免通货膨胀这种风险，而定额给付制可能更好。

新加坡的公营管理模式具体为：所有雇员和雇主每月按雇员薪金的一定比例缴纳公积金到中央公积金局设立的个人帐户，基金由中央公积金局统一管理；中央公积金局按政府规定的利率付给利息，基本上相当于其国内主要银行的一年期定期存款利率或略高。长期以来，新加坡的个人公积金管理一直非常成功。但是对于这一公营模式也存在诟病，包括：中央公积金局将该笔巨额资金交给新加坡财政部，由财政部进行投资，政府投资难免会降低投资效率；政府掌握这笔资金的使用权进行公共项目投资，这有悖于自由市场经济的原则。

客观地讲，两种模式的优劣很难区别，笔者认为，考虑到我国目前资本市场尚不完善，而且私人投资管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段时期内，选择公营模式可能更符合国内的情形。当然，对于具体负责运营的公共投资管理机构，政府应该通过立法来保证其经营的独立性，同时对于其权限和责任，包括投资领域给予明确化。

除了养老保险制度本身的改革之外，配套政策的实施也是非常重要的。简言之，这些政策应该包括大力发展资本市场、同步进行机关事业单位养老制度的改革、修改公司法和劳动合同方面的法律条款，以及进行养老保险制度的立法。

关于体制转轨而发生的隐性债务问题，最重要的一点是政府已经明确表示愿意承担其补偿问题的解决。总体上看，减持国有股权和出售其他国有资产，或者直接划拨国有股权应该是进行债务补偿的最有效的、也是最合理的筹资渠道。

综上所述，随着我国社会的不断发展，目前我国养老保险制度的完善已经到了刻不容缓的时期。通过借鉴国外的改革经验和考虑国内的实际情况，本文认为，我国应该建立完全积累型的个人帐户制，社会统筹和企业与个人缴纳的资金都应该进入到个人帐户，同时，现阶段应该选择公营管理模式来对积累的资金进行投资管理。当然，在进行养老保险制度改革的同时，相关配套政策的实施也是非常重要的。一个兼顾公正与效率的养老保险制度对于我国在今后20年的战略机遇期内实现经济的持续、快速、健康发展一定会产生积极的推动作用。

参考文献：

1.吴敬琏.当代中国经济改革：战略与实施.上海远东出版社，2004

2.李剑阁.我国社会保障制度改革的几个问题.经济社会体制比较，2002

3.郭树清.建立完全积累型的基本养老保险制度是最佳选择.经济社会体制比较，2002

4.郭树清.养老基金的筹集与隐性债务的补偿.经济社会体制比较，2000

5.周小川.社会保障与企业盈利能力.经济社会体制比较，2000

6.M·费尔德斯坦.中国的社会养老保障制度改革.经济社会体制比较，1999

7.M·因方特，J·阿里斯蒂亚和J·R·温杜拉加.智利社会保障改革历程.经济社会体制比较，2000

养老保障体制范文篇7

2.该体系的社会统筹层次还较低。早在1998年，国务院就提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务，然而整整十年之后，目前全国仍有19个省份尚未实现省级统筹，许多地方甚至没有实现市级统筹。这不仅反映了改革的不到位，也反映了改革没有与市场经济体制良好衔接，因为统筹层次低就降低了基本养老保险的可携带性，从而在劳动力流动性提高的情况下，使得转移就业地点的劳动者不能接续起保障关系。

3.作为该体系重要支柱的个人账户既不充实也不广泛。为了解决个人账户的空账问题，2001年开始在辽宁省，随后在吉林和黑龙江两省，先后进行了以作实个人账户为主要内容的基本养老保险制度改革试点。之后，仅仅又有另外8个省市自治区进行试点，全国大多数省份还没有起步。然而，在试点省份把空账变为实账的同时，个人账户规模却大大缩小了。在辽宁的试验中，把个人账户的规模从相当于个人工资的11%降为8%，完全由个人缴费形成。原来规定的用人单位的缴费不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。试点扩大到吉林和黑龙江两省时，个人账户的规模降到了只有5%。而在另外8个省份的试验中，则允许这个比例进一步降到只相当于个人工资的3%。而在没有进行试点的地区，统筹账户和个人账户仍然实行混账管理，相互调剂使用，因而继续积累个人账户上的巨额空账规模。

养老保障制度表现出不完善和改革进程缓慢，固然与中国所采取的渐进性改革方式有关，但是在某种程度上也是由于改革的目标模式有其不尽清晰之处。虽然养老保障制度改革的目标模式早在上个世纪90年代后期就已经确立，但是只有在充分认识和考虑到人口转变特征、经济体制类型、公共财政性质和劳动力市场发育程度等一系列因素，并在制度设计中包含了上述因素之后，改革目标才能逐步清晰，改革步骤才能按照人们的期望推进。

二、政策抉择中面临的两难处境

中国的基本养老保障制度改革，是在双重的转型背景下进行的，即一方面是经济体制转型的过程，核心是从没有积累的、全国统筹和企业支付型的现收现付体制，转向地方统筹加部分积累型的社会化体制(随着辽宁等11个省份的试点，逐步转变为统筹加完全积累型体制)；另一方面又伴随着不断加快的人口转变过程，即在经济社会发展和计划生育政策双重作用下，中国显现出迅速的未富先老趋势。这样一种复杂背景，为中国基本养老保障制度改革带来了一系列的矛盾或两难处境。

在经济社会发展和计划生育政策的双重作用下，中国的人口转变已经达到一个新的阶段，即生育率下降到较低的水平，通常的共识是总和生育率只有1.7。作为人口转变的一个结果，劳动年龄人口的增长速度减缓，人口抚养比预期在2013年之后开始提高(图1)。这意味着，得益于劳动年龄人口增长快、比重高这样的人口结构，中国经济在很长时期所享受的充足劳动力供给和高储蓄率(即人口红利)即将消失。相应地，持续多年的高储蓄率也将逐渐降低。不仅如此，在人口老龄化加快的同时，中国正在经历着养老保障制度的重新建立，对养老金的需求数量格外巨大。由于无论采取怎样的养老保险制度，养老金的积累归根结底是一种储蓄，因此，人口红利的消失在创造出更高的养老金需求的同时，却同时导致养老金不足的问题更难解决，构成人口结构变化与养老金需求之间的矛盾或两难处境。

与此相类似的难题，则产生于中国现行的现收现付式养老保障制度。2006年全国养老保障基金收入为6309.7亿元，支出是4896.7亿元，历年累计节余仅为5488.9亿元，积累微不足道。然而，现收现付制是建立在劳动年龄人口比重高、人口抚养比低以及生产率高的基础上的，在生产率水平尚低，同时人口抚养比即将提高的条件下，这个制度的可持续性就值得怀疑了(蔡昉、孟昕，2004)。一般认为，由于预期寿命提高和生育率下降，不可避免地要求进行下列三种调整，或者从中寻找一个组合：(1)提高税收或强制缴费水平；(2)降低养老金水平；(3)提高领取养老金的年龄要求(Turner，2006)。

由于人口转变的因素和体制转轨产生的遗产成本，使得基本养老资金严重不足。至于解决的办法，一个是把统筹的负担加在企业身上，形成高缴费，另一个办法是通过试点，试图做实个人账户。在辽宁的试点中，在形成个人账户的同时，原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。这个缴费比例对于企业来说，是一个比较沉重的负担。长期以来，许多企业不与再就业职工和外来劳动力签订劳动合同，一个主要目的就是为了规避基本保险缴费。在《劳动合同法》生效的情况下，这个负担将更加突出。因此，养老资金不敷使用所要求的缴费水平与企业的实际负担能力之间，也构成一对矛盾。20世纪90年代后期以来，非正规部门或正规部门的非正规就业形式，对于城镇职工实现再就业和农民工就业做出了主要贡献。而这个非正规就业也导致社会保障覆盖率的降低，使工人得不到应有的社会保护。在这个意义上，就业扩大与社会保障也构成一对矛盾。

在世界银行(1996)发表《防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策》报告之后，中国基本接受了养老保险多支柱模式，即以社会统筹对应世界银行建议的强制性公共管理支柱，以个人账户对应强制性私营支柱，以企业补充性养老保险(企业年金)对应自愿性支柱。选择养老保险的多支柱模式，主要出发点是为了解决单一支柱所能筹集的资金不足以满足实际养老保障的需要。然而，这里遇到的矛盾之处在于，现实中多支柱养老保障的实际运作，并不是相互补充的，而是彼此相伴随的。例如，社会统筹与个人账户很长时间里根本就未能实行分账管理，而在做实个人账户试点中，虽然两者实现了分账管理，但是，实际中有前者才有后者，没有统筹缴费的话，个人账户也就无从谈起。”此外，只有在那些能够同时有统筹缴费和个人账户积累的企业，企业年金才可能建立；只有那些被纳入了统账结合的基本养老保险体系中的职工，企业年金才是可望可及的。

在一个资源极端有限的条件下，基本养老保障制度的宗旨应该是用有限的资源，最大限度地保障人数相对有限的最迫切需要保护的群体。在同时面临人口转变、体制转轨、经济赶超这三重重负的过程中，中国的养老保障体系尤其需要强化这种累进性质。然而，在中国目前养老资源严重不足的情况下，基本养老保险的覆盖情况显示，这种保障具有明显的累退性质，即一个劳动者越是处于低收入群体，越是属于工作不稳定或非正规就业的群体，越是身在经济不发达地区，其被基本养老保险体系所覆盖的概率也越低(王德文，2007)。这也形成资源有限性与资源使用效率不高，以及基本养老保险模式在制度设计上的雪中送炭性质，与现实实施中的锦上添花性质之间的矛盾。在现行的制度框架下，以就业单位而且是正规就业单位为依托，实现基本养老缴费和积累，似乎是惟一可行的选择，从而也就不可避免地产生上述这种制度设计的累退性质。这又是一个两难处境。

三、国际经验：共识与多样性

中国作为养老保障制度建设上的后来者，有机会免费享用丰富的国际经验，正如林毅夫(2002)所指出的，作为经济发展后来者同样具有制度上的后发优势。另一方面，我们的确也需要知道，在制度借鉴上面没有真的免费午餐。这就是说，在借鉴学习国际经验时，存在着两个危险，一个是消化不良的问题，即可能面对丰富多彩的不同模式，特别是其中许多模式在不同的背景下，都不同程度有成功的表现，以至选择中无所适从。另一个危险是被外表花哨的经验所迷惑，从而学习了错误的经验甚至选择了错误的模式，最终付出代价。不过，中国在这场学习的竞赛中，一旦借鉴成功并消化、创新为自己的经验，则反过来也可以为世界做出贡献。因此，我们在学习国际经验的过程中，应该把握住哪些是对中国具有针对性的，哪些是无关的，不符合中国国情的，以便去芜存菁。

我们在学习养老保障制度国际经验时，应该抓住以下几个关键，作为正面的指导原则。首先，养老保障制度的改革具有不停顿性，是一条重要且具有指导意义的国际经验。由于人口转变是全球性问题，其后果对任何现行的养老保障制度模式(现受现付或者完全积累)都不可回避的(Turner，2006)，我们可以观察到，几乎任何既有的养老保障模式，无论其被普遍认为是成功的还是失败的，都处在不断改革的状态中。例如，即使被许多学者甚至政治家一致推崇的智利模式，在其尚未出现任何危机的情况下，也出人意料地进行了改革(Asher&Vasude-van，2008)。其次，国际经验表明，不同国家根据自己的国情和历史路径，选择不同的模式是可行的，也不乏成功的经验。即使一些理念和操作法都大相径庭的模式，也几乎具有相同的机会在不同国家或不同时间取得成功。与此同时，不同的模式之间却表现出某种趋同的倾向。最后，具有成功经历国家的经验和具有失败经历国家的教训都表明，社会保障特别是养老保障制度的设计，需要与劳动力市场的安排结合在一起进行。这是因为，就业与养老保险都只是劳动者生命周期的不同阶段，而这两个阶段如何划分，既是十分重要的，也不是固定不变的，对于一种特定的养老保障体系的可持续性影响深远。

与此同时，国际经验特别是西方发达国家的经验，由于以下原因，也有许多不适用于中国国情的内容。第一个原因是中国与西方国家具有不同的治理结构，因而推进养老保障制度改革的动因是不同的。而在不同的政治文化下，社会对于税收或缴费水平的承受能力，通常具有较大的差异。第二个原因是中国与西方国家处在不同的发展阶段，养老保障体制起点、生育率水平和财政力量都不尽相同，因而面临的问题和约束也是千差万别的。第三个原因在于，我们在学习国际经验时具有一种偏向，即过多关注不同的保障支柱，却相对忽视了机制的设计以及不同机制的组合效果，而后者要求更多的创造性借鉴，相对少的套用。具体来说，我们在学习国际经验时，应该注意以下几个问题。

第一个问题与延长工作时间的政策讨论有关。在大多数面临老龄化对养老保障挑战的发达国家，由于工作人口与退休人口之间的比率关系不断发生着变化，大大改变了既有养老保障体系的供养能力。因此，在养老金筹集已经捉襟见肘或即将遭遇严重危机的情况下，发达国家要么已经提高了法定退休年龄，要么正在紧锣密鼓地对于这项改革进行准备。中国正在经历着前所未有的人口老龄化加速过程，面临着巨大的养老危机，似乎提高法定退休年龄也是一个可行的选择。其实，中国与发达国家虽然面临着相同的问题，但是，如果选择提高法定退休年龄这个相同的方案，却可能产生截然不同的后果。

简而言之，在发达国家，提高法定退休年龄意味着为劳动者提供更大的工作激励，以解决企业劳动力需求得不到满足的问题。而对中国来说，由于企业对劳动力需求尚没有类似的缺口，因此，同样的做法可能会缩小劳动者的选择空间，导致部分劳动者丧失工作却又拿不到退休金。根本原因在于，大多数发达国家所处的发展阶段具有劳动力短缺的性质，而中国虽然已经正在超越劳动力无限供给的阶段，却还没有形成普遍的劳动力短缺常态。特别是，中国目前临近退休的劳动力群体，是过渡和转轨的一代。由于历史的原因，他们的人力资本禀赋使得他们在劳动力市场上处于不利的竞争地位。近年来我们所看到的民工荒现象和结构性的缺工现象，主要表现在具有一定技能和教育水平的年轻劳动力的缺乏，而提高退休年龄涉及的对象却是年纪偏大的劳动年龄人口。可见，这个经验目前对中国养老制度改革尚不具有相关性。

第二个问题与养老保障制度设计与改革的动因有关。由于基本养老保障最广泛地涉及一个社会的老百姓生计问题，在西方国家，该制度的设计和改革在政治上十分敏感，也成为政治家对民意做出反应和争取选票的关键领域。因此，养老保障制度改革实际上是一个政治经济学的过程。也就是说，选择什么样的基本模式、是否对现行制度进行改革、选择什么时机进行改革，在很大的程度上与政治周期相关。在西方政治制度下，这种政治经济学逻辑在多数情况下，的确可以保证养老资源最有效率地得到使用，并且表现在覆盖面和保障范围上。这是因为从西方决策者的追求执政机会最大化动机出发，他们直接追求的是养老资源的边际收益最大化，相反的话，则无异于浪费自己的政治资源。

但是，这样的政治经济学动机在中国现行的治理方式下，却往往导致资源使用的无效率。这是因为，中国政府部门在养老保障制度设计上的政治经济学逻辑，直接体现在部门利益上。中国的部门是一个十分特殊的政府元素。它们可以利用的资源，从而可以取得的政绩，常常要靠它们为自己设置职能而争取。在这样的体制下，在面临养老挑战的情况下，任何部门争取资源的过程，由于其潜在的受益人只是与该部门职能相关的特定群体，通常造成资源并不是最有效率地使用。例如，如果我们把涉及保障老年人生活保障和救助，并且以缴费或税收为财务来源的项目，都看作是一种广义的养老保障项目的话，部门的政治经济学逻辑则倾向于把资源分散化，通过划分不同的受益对象，而把资源铺洒到不同的项目上。例如，在基本社会养老保障项目之外，我们还可以从最低生活保障项目、农村计划生育养老扶助项目等看到养老的性质。由于这些项目的设计出发点是部门资源占有的最大化，因而其使用上则不能保障边际收益最大化的要求，甚至不能保证符合社会效益最大化的原则。可见，养老保障制度设计和改革的政治经济学逻辑，在中国产生的效果与在西方国家不尽相同。

四、深化改革的新视角和路线图

中国社会养老保障制度的改革，迄今为止取得差强人意的成绩，形成了许多有价值的经验，这些都有助于我们形成比较清晰的改革目标模式。与此同时，在这个改革过程中，中国已经是一个物质和知识高度对外开放的国家，制度的设计者和研究者对于相关方面的国际经验已有足够多的了解，并借鉴或移植了其中许多有益的经验。然而，从目前的进展、预定的路径来观察，并结合以上对国际经验的评述，我们认为基本养老保障制度的改革思维中，仍然存在一些误区，需要予以打破并相应形成新的认识视角。例如，我们需要破除多支柱优于少支柱的认识误区，把社会养老保障的制度设计与劳动力市场安排相分离的认识倾向，以及养老只有家庭或者国家两种资源的认识误区等。下面，我们将探讨在更加开放的视野下，如何形成符合中国国情的养老保障体制的改革路线图。

1.我们需要把养老保障体制的设计看作是生产性的，而非仅仅是消费性的制度安排。我们观察到的随着人口年龄结构变化即老龄化而式微的增长源泉，实际上只是“第一人口红利”，主要表现为劳动力丰富、人口负担轻从而储蓄率高。但在这个优势逐渐消失的同时，我们还有机会获得“第二人口红利”(Lee&Mason，2006)，即在人口结构趋于老龄化的情况下，个人和家庭的未雨绸缪可以产生一个新的储蓄动机，形成一个新的储蓄来源，其在国内、国际金融市场上的投资还可以获得收益。取得这个人口红利的关键在于设计一种好的制度，使得人们不再依靠家庭养老，也不再依靠现收现付制度，而是实现完全积累式的养老保障体制。按照这种思路形成养老保障体制，就等于启动了积累第二种人口红利并逐渐替代第一种人口红利的机制。就第一种人口红利来说，当人口结构不再年轻、劳动年龄人口比重不再高的时候就会消失，但是第二种人口红利在接续了第一种人口红利之后可以永远持续，获得新的经济增长源泉。

2.我们应该从多方位考虑和获取养老资金来源，而不是仅仅将其看作公共财政的责任。如果我们能够通过制度和机制设计，把人口老龄化本身也转变为获取第二种人口红利的机会窗口，养老保障体制本身就具有获利性，因而，公共资源和私人资源，国内资源和国际资源都可以成为筹资来源，公共的、私人的、国内的和国际的金融机制也同样可以利用。实际上，许多改革和机制设计中遇到的甚至常常贻误进程的难点，有时只是因为在融资渠道上眼界窄小所产生的，因此，按照现代公共财政理念，综合利用各种金融资源和融资机制，就可以突破许多障碍。例如，图2中的A、B、C分别代表仅仅考虑国内公共渠道的财政理念、考虑到国内公共和私人两种渠道的财政理念，以及全面考虑到国内国际公共和私人财政渠道的理念，从左边的狭窄理念向更为开放的理念的转变，可以为养老保险制度改革提供更多的成功机会。

3.我们应从劳动力市场制度和就业政策相配合的角度，筹划养老保障制度。在人均收入水平相对低，而老龄化速度异常快的情况下，养老资源归根结底是短缺的，无论是选择现收现付制度还是完全积累制度，都不例外。给定人口预期寿命的不断提高和老年健康状况的改善，劳动年龄可以有巨大的扩大潜力。虽然我们在前面已经讨论过，目前在中国延长工作年龄有特殊的困难，但是，与此有关的一些条件正在形成。近年来，除了民工荒现象持续和蔓延之外，在下岗人员全部并轨之后，登记失业率继续下降，反映了劳动力市场机会的增加，应该给予充分的利用，使其成为养老保障的重要辅助机制。特别是，随着新一代劳动者替代了前一代劳动者，劳动力出现短缺现象而就业形势大幅度好转，都改变了制度选择的空间，使得延长工作时间终将成为缓解养老财政压力的重要途径。

4.我们应该将养老保障的社会化进行到底。即把收缴费、保值增值等运作真正依托于社会而不是单位。过去我们对社会化有一个不尽完整的认识，以为实现统筹就叫社会化了。但是，非正规就业人员基本养老保险极低的覆盖水平表明，社会化的含义应该远远超越这个界限。在市场经济条件下，就业的灵活性将大大提高。按照对待就业的传统认识，这种灵活就业也可以称作非正规就业。非正规就业不仅在发展中国家普遍存在，在发达的市场经济国家，面对日益增长的全球化竞争，也出现类似的就业形式，即减少全日制工作和就业岗位，越来越多地采取临时性、合同制、自由职业和非全日制等形式。可见，这是市场经济的表现。针对这种就业形式的变化趋势，要把各种劳动者全部覆盖在基本养老保障制度框架内，需要尽可能高的社会化程度，即真正突破地区、部门、单位和所有制的各种有形和无形界限。

养老保障体制范文篇8

在经济转轨过程中，东欧国家十分重视对社会保障制度的改革，把加强社会保障作为保持社会安定的一项重要的政策措施。面对政治和经济体制发生的重大变革，随之而来的物价飞涨、失业人数激增、国家财政状况恶化、社会贫困加剧使东欧国家已经困难重重的社会保障体制受到更猛烈的冲击，其缺陷和弊端更加暴露无疑：（1）社会保障覆盖面狭窄，不适应多种就业形式并存的新的就业局面。尤其是社会保险，主要限于国营单位的职工和部分集体企业的职工，从而限制了劳动力向多种就业方向的流动，限制了其他经济成分中的职工获得社会保障的权益以及他们应尽的相应义务，因而也难以做到全社会范围内有效地分担风险。（2）社会保障事业多头分散管理，效率低下，规模程度极低。（3）社会保险的社会化程度低，面对迅速发展的城市化、老龄化形势难以发挥持久的作用。因此，要建立与市场经济和国力相适应的社会保障体制，就必须改革原有的社会保障制度，使其真正起到促进经济发展。保障人民生活的作用。

为此，东欧国家本着“人人有权享受，人人必须参与”的原则，对社会保障制度进行了以医疗、失业救济、养老金制度为重点的改革，改革的主要内容有：

（一）优化社会保障管理体制，改变承办单位及筹资渠道

东欧国家将社会保障的经营从国家预算中分离出来，改变过去由政府有关行政机构或企事业单位职能部门承办，按行政办法管理的方式，建立专门的社会保障基金，由统一的全国社会保障理事会按市场机制的原则进行管理。并改变过去社会保障基金完全依靠国家财政拨款的做法，将原有的由国家统包的社会福利体制改造成多种经济成分参加、多层次的社会福利体制，即由国家、地方政府、社会、企业和个人共同承担。社会保障基金主要由失业救济、医疗保险和养老金三部分组成。这一新的社会福利体制的核心是建立一个社会福利保护网，使社会的困难阶层获得社会福利保障，保持并改善现有的生活条件，支持预防性的解决措施。

（二）失业救济制度的改革

在过去40年中，东欧各国大多实行全面就业政策，由于实际上不存在失业，因而在社会保障体系中大多没有失业保险这一项。近年来，失业已成为东欧国家体制转轨中面临的一个重大的经济和社会问题。在旧体制瓦解的同时，就业状况恶化，失业人数剧增，1993年东欧地区的失业率平均超过了12%，随着社会保障措施的实施，这一比例近年来虽有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亚的失业率为13.0%，匈牙利为10.1%，波兰14.0%，斯洛文尼亚13.5%。来势凶犯的失业浪潮不仅给东欧各国政府的经济政策带来巨大压力，还危及到社会的稳定和繁荣。东欧各国先后将失业保险列入社会保障体系。为帮助就业，东欧各国均设立了专门的委员会，如匈牙利的全国就业政策利益协调论坛（即全国劳动力市场委员会）和地方就业政策利益协调论坛（即州劳动事务委员会），以协调解决与就业有关的问题，平衡各地区间以及本地区内劳动力均衡分布。并设立了专门的失业救济基金，如互助基金、就业基金和团结基金，为失业者提供各种物质帮助和职业培训。同时通过立法为失业者提供法律保护。匈牙利《就业法》规定，凡原有工作的人失业后均可享受失业救济，刚毕业又找不到工作者可享受初业者救济。并对解雇做出严格规定，凡属于非纪律性的解雇，雇主应向被解雇者支付最终补偿，补偿条件和幅度因工作时间的长短而定。这样既可使被解雇者的权益得到保护，还可在一定程度上减轻失业救济的负担。

（三）医疗保险制度的改革

东欧各国先后将原由国家全额拨付医疗经费的办法，改为由投保为及其所在单位和国家三方共同承担。国家负责扩建保健设施、培养医务人员、实施全国性的保健计划，以及为卫生保健主管部门的日常活动提供资金。当由于客观因素导致医疗保险金额不足时，国家可为保证医疗保险事业的正常进行提供必要的补助。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。投保人从工资中，或从开始经营活动之日起按规定定期缴纳医疗保险金。在职职工，包括职业军人、警察、消防人员等的医疗保险金，由职工本人和所在单位平均分担。领取退休金者的医疗保险金视实际收入而定，有的由社会保险公司全包，有的则由本人和社会保险公司均摊。失业者的医疗保险金由劳动局支付，在失业保障制度实施后，则由失业保障基金负担。领取固定社会救济者的医疗保险金由社会福利部门负责。农民个体经营者和私人业主的医疗保险金按规定定期由本人缴纳。社会保险金的缴纳比例是：波兰——雇主和雇员缴纳工资总额的49%；捷克——雇员缴纳工资收入的13.25%，雇主缴纳工资总额的35%；斯洛伐克——雇员缴纳工资收入的11%，雇主支付工资总额的35%；罗马尼亚——雇员缴纳工资收入的3%，雇主支付工资总额的26%；匈牙利——雇员支付工资收入的11.5%,雇主支付工资总额的48.5%。

（四）养老保险制度的改革

东欧国家因经济体制转轨而出现的经济衰退、通货膨胀，使退休者领取的养老金严重贬值，他们的养老金往往连最基本的生活需要也难以满足。在东欧社会化问题日益严重，老龄人口占社会总人口的1/3，且比重不断上升的情况下，养老金制度的改革显得更为重要。在捷克，国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。这种制度不仅可根据经济的发展状况灵活地加以调节，还可缩小养老金之间的差别，满足退休者的基本生活需要。同时还积极鼓励居民参加养老保险，以作为国家养老金的补充。捷克国会于1994年2月通过了新的养老保险法。新法的特点是个人自愿参加，国家予以赞助，养老保险由养老基金组织承办。凡18岁以上在捷克境内常住的捷克籍公民皆有有权参加这项保险，保险的金额自愿决定，但最低限额为100克郎，国家根据投保的金额给予补助，一般为40—120克郎。即投保100克郎，国家补助40克郎，如果超过100克郎则再按一定的比例给予补助。例如投保额在100—199克郎之间，国家的补贴为40克郎再加上超过100克郎部分的32%。500克郎以上的补助金额为120克郎。除此之外，参加者在投保后的头两年，还可额外再得到25%的补助。公务员之家版权所有

通货膨胀是造成养老金贬值的最重要因素，为了确保退休者的利益不受通货膨胀的损害，东欧国家先后根据通货膨胀率对退休金实行补贴。捷克的新养老保险法使价格补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%——7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而从投保中得到的退休金则根据平均工资的增长而提高。

二

几十年来，我国社会保障制度从无到有，经过不断完善、改造，在保证居民的基本生活条件和社会稳定方面，发挥了重要作用。但随着经济体制改革的深化和我国人口老龄化的到来，原有的社会保障体制已难以适应经济发展的需求，表现出与东欧国家相类似的缺陷和弊端：

1、覆盖面小，实施范围窄；社会化程度低，保障功能差。目前，我国的各项社会保险主要是在城镇国有和集体企业中实行，区县以下小企业和外商投资企业中的中方职工的社会保险很不健全，私营企业、个体劳动者和广大农村劳动者基本上还没有建立社会保险。这种状况不能对所有劳动者的生活提供保障，也制约了劳动力在各领域间的流动，以及社会保险分散风险功能的发挥。

2、社会保障管理分散，缺乏完整的立法和统一的管理办法，严重影响了社会保障事业的发展。我国现行的社会保障的管理格局是：劳动部门负责城镇企业职工的养老保险、失业、工伤、生育、医疗、死亡的政策制定和基金管理；人事部门负责机关事业单位工作人员的部分社会保险政策的制定；卫生部门负责机关事业单位的公费医疗；民政部门负责农村养老保险和城乡社会救济、优抚工作；各级工会负责一部分职工保险福利的事务性管理和服务工作。

3、保险基金来源不统一，使用不规范。社会保险经费的主要来源有：（1）国家财政拨款，实报实销，主要对机关事业单位。（2）企业短期福利待遇，如短期病假、产假工资，在工资总额中列支，医疗费由企业福利基金支出；长期福利待遇，如退休、退职人员待遇支出，从企业营业外收入中列支。虽然社会保险基金规定由国家、集体和个人共同承担，但在实际工作中，由于没有统一的社会保障基金，且规定不明确、标准不一致，使所提款项差异大、资金使用分散、效率低下，不能真正起到社会保障的作用。

要完善我国的社会保障体制，使其适应市场的需求，必须做到：

1、规范社会保障体制，建立统一的社会保障管理机构。首先应将分散在各个部门的社会保障管理机构合并，由国家设立统一的社会保障部门，并在全国各地设立相应的机构，形成一个社会保障网络，统一管理有关事务。其主要职能是进行宏观管理，如拟定法律、法规和重大方针政策，监督实施、规划指导社会保障事业及其改革。其目的在于加强综合规划管理，推进社会保障制度改革，使社会保障事业协调配套，改善政出多门、各自为政的局面；降低管理成本，提高工作效率，减轻企业负担。

养老保障体制范文篇9

一、中国养老保障制度转轨问题的形成

中国人口年龄结构的变化给现收现付制的养老保险体系带来了严重的挑战。在现收现付制下，要求每个工作人口必须能够赡养更多的老年人口，这就意味着或年轻的工作者要交纳更多的养老保障税，或老龄人口的养老金水平要下降。由于税收的增加和老年福利的减少在政治上缺乏可行性，因此，在养老基金自身无法平衡运行时，只得求助于公共财政。这时政府的公共财政就面临很大的压力，必须承担日益加重的养老金负担，公共财政终将不堪重负。现收现付制养老保障体系出路已成为值得考虑的问题。中国养老保障制度经过十余年改革建立起的“统账结合制度”，由于始终没有明确的转轨成本支付安排，养老金隐性债务显性化、刚性化，形成“空账问题”，养老金给付缺口也不断放大，这将放大日后的养老金财政给付风险。另外，覆盖面低、养老基金制有效运行的相应制度建设等问题尚没得到解决。因此，目前中国的养老保障制度仍然暴露在严重的转轨问题之下。

(一)体制覆盖面低

在中国养老保障体系的改革和过渡过程中，养老保障参保职工人数增长速度较低，年均增长在7％左右，但相对增长并不显著，若考虑到我国的养老保障只覆盖城镇就业人员，则用参保职工与城镇就业人口比例衡量的覆盖面l0余年间也只增加了十几个百分点。现存养老保障体系仅覆盖面了50％的城镇就业人口。由于就职于国有企业人员比例不断下降，国有企业的产出比重也随之下降。其结果是向养老保障体系提供资金来源的人数的增长远赶不上退休人数的增加。另一方面是收缴率的下降，随着统筹范围的扩大，统筹单位对地方的管理越来越难。近几年来，我国的养老保障基金收缴率呈逐年下降趋势。目前养老金支出的增长速度已快于国有企业平均工资的增长速度和人均收入的增长速度。养老保障体系的负担依旧日益加重。

(二)空账问题

在统账结合的模式设计之初，考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”问题，曾设想个人账户中企业缴纳的部分先作为“空账”，通过保持较高的企业缴费率在日后逐步填实。由于对我国养老问题的复杂性估计不足，实际情况是不仅个人账户中企业缴纳的部分没有做实，而且职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，甚至过去实行现收现付时略有结余的积累基金也都荡然无存。形成空账的最根本原因是政府始终没有明确隐性债务的融资来源。个人账户的空账问题，使制度设计时的初衷没有实现，养老保障体系归根到底还是现收现付的体制

(三)制度运行的低效率

新的基本养老保障计划包括社会统筹账户和个人账户中的养老金，其管理由各地社会保障部门负责，尚未走上专业化、市场化轨道，存在着养老基金投资收益过低的问题。目前中国每年的养老金压力主要发生在：一是征缴的养老金收不抵支，每年出现的几十亿缺口由中央财政拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹。近几年，中央财政对基本养老保障的补贴金额达到了两千多亿元。由此可见，目前所完成的养老保障制度的制度转轨仅仅停留在表面上，制度转轨所涉及到的深层次问题并未得到解决。

二、养老保障制度转轨成本的形成

在现收现付制向引入基金制的统账结合混合制转变过渡中，过渡资金从何而来成为了极为突出的问题。所有养老保障体系转轨国家所面临的最大阻碍——转轨成本消化问题同样困扰着中国。中国养老保障制度要从现收现付制过渡到“统账结合”混合制，意味着目前就业人纳的养老金中有一部分要用来建立个人账户而不再用于代际转移，由此必然要产生一个“缺口”。为此，体系必须通过其他方式弥补这部分养老金。转轨成本也就是转轨所必须支付的隐性养老金债务。

在现时中国，养老保障制度涉及两类人养老金交纳和给付问题：一类是已退休人员，由于他们以前没有个人账户，未来养老金由谁来支付将是他们所面临的问题；另一类是尚未退休但已有相当年份在现收现付制下交纳了养老金的现职人员，如果今后根据混合制的目标模式从社会统筹和个人账户积累基金中领取养老金，那么他们过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”。因而，在中国养老保障制度转轨过程中，转轨成本由两部分构成：一是目前已退休人员在获取社会统筹应得养老金额后不足计发养老金总额的余额养老金；二是目前尚在工作且在现收现付制下已交纳多年养老金的现职人员充实以往年轮个人账户所需的金额。

新养老保障制度设计之初，设想通过提高缴费率，完全由企业和个人来承担因转轨而发生的转轨成本，但是，事实并非如此。首先，我国现阶段养老金缴费率已属较高水平，再提高费率的余地不大。而且当期应支付的转轨成本很大，仅依靠提高缴费率根本无法解决。其次，因个人账户不得已之下被挪用于弥补当期养老金支付而无法用于获取必要的投资收益，从而进一步累积了养老金的债务。因此，如果今天这一问题得不到有效解决，养老金未来缺口将进一步加大，养老保障体系支付能力可能受到人们怀疑，进而将影响现有养老保障制度的有效运行。

三对消化转轨成本方式的可行性分析

由于制度转轨成本就是养老金隐陛债务的显性化，因此，控制养老金隐性债务显陛化的速度和落实最终支付转轨成本的资金来源是解决制度转轨成本的切入点。

(一)控制养老金隐性债务的显性化速度

通过对制度转轨速度、转轨时间的控制，控制养老金隐性债务显性化的速度从而控制转轨成本的规模，

(1)调整现收现付制与基金制比率在现收现付制与基金制共存的统账结合体制下，通过调整现收现付制与基金制的相对比率，缩减个人账户规模，减轻由于制度转轨而带来的支付压力。根据对我国经济发展状况和财政支付能力，以及其他相关因素的考虑，实行这一政策措施是可行的，并且这种方法在一些拉美、东欧国家养老制度改革中广泛采用。中国06年对个人账户规模由缴费工资ll％下调至8％的调整也正是这一措施的体现。尽管这种政策安排并没有改变养老保障体系总的负债水平和政府总体负债水平，但是可以改变被显性化的隐性债务，从而放慢了隐性债务显性化的速度，缓解养老保障体制转轨的资金压力。

(2)调整退休年龄与养老金给付水平在制度转轨成本中，养老金给付支出占据相当部分。因而，减少未来养老金给付是减少隐性债务从而转轨成本的一项极为重要而有效的措施。

①推迟退休年龄。推迟退休年龄、由此推迟养老金给付时间和给付时期无疑是减少隐性债务的一项有效措施，但是推迟在职人员退休年龄必须是在延长年轻人受教育时间情况下才行之有效，同时还要依据一个国家经济发展、就业目标等相关因素来考虑运用。目前，我国经济正处于发展时期，就业水平较低，教育体系的负担也处于较重状态，在短期内要有效的解决这两个问题是不可能的。因而，在短期内以“一刀切”方式推行推迟退休年龄措施缺乏可行性。但尝试在那些可以提供新的就业机会，一些工作、人员缺乏一定替代性的工作单位内，对那些在工作的确需要的员工实行弹性退休制，推迟他们的养老金给付，以减轻养老金给付压力。

②试行名义个人账户。尝试通过建立名义个人账户制，缓解养老金给付压力，以解决目前难于消化的转轨成本和个人账户空账问题。这种尝试性建议可被认为在现实中的操作缺乏可行性。因为，名义个人账户实际上制是一种确定型(DC模式)现收现付制，其融资方式现收现付，给付方式是待遇确定。这种模式没有从根本上解决体制内在的根源问题，消除养老金隐性债务的显性化，它仅仅是将转轨成本的给付延时缓付，养老金给付压力并没有得到真正减轻。个人账户挪用形成空账是体系运行之下的一种不得已行为，并不是体系本身所规定和认同。如果以建立名义个人账户制形式对“空账”加以认可，其结果将会对“统账结合”所取得的改革成果产生极大的负面影响，使人们对政府的信用和新养老保障制度的可行性产生怀疑，进而使养老保障体系现时所存在的问题进一步加深。

③降低养老金给付水平。采用降低养老金给付水平方式来减轻养老金给付压力，必须要有相应的、完善的医疗保障、教育保障和其他社会福利保障体系做依托，个人必须有殷实的储蓄做后盾。因为，养老金给付水平的下降，意味着参加养老保障计划的人员在以养老金维计生活时，其生活水准将下降，而随着他们的年龄增大，生活负担和经济负担却在不断加大，特别是在患病或生活不能自理时，他们要承负着数目菲薄的医疗费用和生活开支，在现有医疗保障体系和社会保障保障状况下，一个老人在无其他经济保障和福利保障、仅以自己的养老金去承负这些数额巨大的费用支出时将是十分困难的，甚至是不可能的。如果认为养老保体系的现收现付部分是旨在解决老年时可能产生的贫困，是一种维持生存的基本手段，若希望在退休后维持较高的生活水准，就必须依助于其他形式的储蓄。可是，基于中国经济发展的历史和现实，大多数人在其工作期间货币性工资并不高，在维持自身基本生计的同时，还要承负着自己和家人的教育、医疗、住房和长辈生活、医疗费用支出。在教育、医疗改革并不成功，住房支出又是如此巨大。其他社会福利保障尚不健全的情况下，人们必须承受着沉重的费用支出。因而，就大多数人来说，他们在工作期问所能形成的有效储蓄并不多。同时，我国现时资本市场还不健全，个人投资领域范围十分有限，利用个人资本获取投资收益而形成养老资本对于大多数人来说又是望尘莫及的。所以，在人们步入老年时不可能形成殷实有效的储蓄，过低的养老给付水平很可能使一些人在他步入老年的同时步入贫困。在无其他社会福利保障的情况下只能求助于子女的资助而加重子女的支出负担。其结果一方面有可能引起诸多的社会问题；另一方面有可能使他们的子女步入其父辈之后尘而形成恶性循环。此外，新养老保障体系设计时已将目标替代率由体制改革前的大约80％降至58．5％。因而，基于对中国国情和现实的分析，在短期内，政府通过降低养老金替代率来降低养老保障体系给付负担，以解决转轨成本的空间是十分有限的。

(二)落实转轨成本支付资金来源

(1)落实转轨成本承负责任

通过控制隐性成本显性化的速度进行转轨成本规模控制的方式可被认为在短期内难于落实或作用十分有限。要想从根本上解决问题，就必须明确转轨成本承担责任者和支付来源。既然政府是制度的设计和施行者，在制度转轨过渡期问就应该责无旁贷地承担这一责任。首先，基于中国经济体制的规定，已使相当一部分人的养老基金以国有资产的形式被国家所占据，在制度转轨过程中不能以制度规定形式把全部转轨成本转嫁给企业和个人承负。为此，政府有责任以有效合理的方式将这部分资产转化为人们的养老金；第二，制度转轨必然要使部分隐l陛成本显性化，需要且必须在一个较短的转轨期间予以偿付，而不能借助于制度的长期运行来充实。不然，在体系长期运行无法有效偿付成本时，将使人们丧失对体系有效性的信任而使体系名存实亡。政府有责任在一个尽可能锻的期问内，采取有效措施充实已发生的缺口；第三，在中国实行了几十年的现收现付制实际上已存在着基金制因素，蕴含了国家对人们的养老承诺。因此，从这一角度上政府应是转轨成本理所当然的承负着；第四，目前制度转轨过程中出现的困境、制度未来可能出现的财务风险均出自于制度在设计之初没有明确转轨成本的支付安排，作为制度设计者，政府负有不可推却的责任。为此，政府应对关系到社会和谐稳定和经济可持续发展的养老保障担负应尽的责任。鉴于上述原因，政府在短期内应单独承担起对现有退休人员，以及新制度启动前退休人员的养老金给付。

(2)落实转轨成本资金来源的途径

基于中国经济体制的演变和现时经济发展现状，政府解决转轨成本资金来源问题可选的途径：

①国有资产减持。目前，中国还有相当数量的社会资产由政府掌握或控股，这是中国政府解决养老保障制度转轨成本问题一大优势，政府可以充分利用这一优势在实践中进行有效运用。东欧一些国家在解决转轨成本时的思路就是国有资产减持，中国也将这一思路运用于实践中。国有股权直接划拨补充社保基金工作的启动正是这一思路的体现。尽管2001年所实施的国有股减持政策并不成功，股权分置问题也尚未妥善解决以及国有资产的大量流失等不利现象，对于数额巨大的空账规模和转轨成本，依靠中国已异常脆弱资本市场解决问题的前景并不乐观，东欧国家实践经验业已表明利用国有自查减持所能提供的资金是有限的。但鉴于中国特有国情，国有资产减持仍可作为一种思路在实践中继续进行尝试。而作为解决转轨成本主要资金来源这种方式尚不具备。

②国家财政支付。以国家财政支付转轨成本在国际上已有先例，通过实行紧缩性财政政策形成财政盈余和发行国债形式偿付制度转轨成本。在我国，通过发行国债来补充一部分养老保险基金是有活动空间的，运用政府收入弥补转轨成本有一定的困难。因为，在现有财政赤字逐步上升的情况下，如果不重新调整政府收支结构，依赖政府从经常性收入中在支出一部分费用弥补转轨成本可能性不大。可是，自2002年起，我国财政支出仍以往年的速率增长，而财政收入却开始增加，从而使我国财政有所下降，这一变化为弥补制度转轨成本提供了一定的可能性。近几年，我国财政支出中占据数额最大且增速最快的三项费用支出是科教卫生、基本建设和行政费用支出。教育、医疗卫生系统亦是亟待完善的体系，压缩科教卫生财政支出空间极小。但可期望以调整基本建设和行政财政支出为主导，放慢整个财政支出的增长速度，在财政收人增长的作用下缩小财政赤字，使得转轨成本支付获得国家财政支持。虽然行政开支压缩将面临来自多方面的极大阻力，但在建设廉政型政府目标制约下，有望将占财政收人总额20%的过大开支给予缩减。同时，基本设施建设支出自02年已放缓增长速度。因此，我们有理由可望在财政收人快速增长因素带动下，通过放缓占财政收人总额40%的基本建设和行政财政支出的增长速度，压缩财政赤字规模，并以此期待对财政收人这块蛋糕的重新分割，为养老保障融人有保障的资金来源。

③外汇储备冲销。中国自20世纪90年代以来，在对外开放政策的引导下，保持了长期国际贸易收支顺差，使中国积累了巨额外汇储备而成为世界第一大外汇储备国。外汇储备作为在国际贸易中用于支付国际收支逆差、维持本币汇率稳定的备用资产，其所有权和支配权均属于归家所有，政府有权力将其过多的外汇储备注人于国家建设的其它方面。尽管动用国家外汇储备冲销养老保障制度转轨成本在国际上尚无先例，但基于对中国现时国际收支状况和未来发展动态的分析，动用外汇储备冲销转轨成本并不是虚无渺茫的设想。原因在于:一是国有银行股份制改革时，动用外汇储备注资建行和中行，并有可能在今后对工行和农行施行外汇注资；二是外汇储备规模过大将会产生资金运用低效率、货币政策作用空间受限、储备货币贬值风险等不利影响。目前，中国外汇储备已达上万亿美元，这巨额储备相对于中国现有国际贸易支付规模不免过于庞大，即使考虑到汇率改革所需，在同时满足这些外汇支付所需要求之后，中国现有外汇储备余额仍有数千亿美元的结余。因此，中国现有殷实且有巨额结余的外汇储备为解决养老保障制度转轨成本提供了一个想象空间，且这一设想在中国成为现实的可望性极为乐观。同时，外汇注人冲销制度转轨成本具有多方面优势:首先是注人空间巨大，对于近万亿的空账只需动用千亿外汇储备即可冲销；其次是外汇注资方便易行，与其它注资方式相比，具有涉及利益关系少、阻力和成本低；最后是减少养老保障对国有资本和国家财政的过渡依赖。基于对外汇注资的可行性分析，政府在处理函待解决的、且关系到国计民生与社会稳定的养老保障制度转轨问题时，应将大量闲置且低效率配置的外汇储备结余作为解决转轨成本的主要资金来源。

一次性解决转轨成本支付问题，做实个人账户，真正意义上实现养老保障模式的根本性转变。其结果将有利于提升公众信心、扩大日后养老保障覆盖率以及体系长期良好运营均具有重要意义。

养老保障体制范文篇10

1．制度结构性成因

在我国城镇企业职工养老保险制度的形成过程中，我国正处于改革开放的重要时期。以经济建设为中心是执政党基本路线的基石，经济发展被认为是发展的核心。这一时期国家政治生活中的主要内容是使计划经济体制向市场经济体制平稳过渡。在这种特殊背景下，所有其他制度的选择都受经济体制改革的制约。以养老保险制度为核心的社会保障制度是重要的社会制度之一，本是和经济制度相并列为国家重要制度。但在养老保险改革的初期，它仅被定位为“经济体制改革的配套措施之一”。作为配套措施，它要解决的问题:一是减轻国有企业在养老保险方面的负担:二是使更多的劳动者拥有养老保障，以便给经济发展创造良好的环境。因此在模式选择上，一方面，费用要由企业一方负担向多方负担转变，即费用采取社会统筹方式;另一方面，建立个人账户，使劳动者通过个人缴费为自己的养老作准备，也使更多的人能够进入制度。这个时期社会保障制度追求公平的社会目标并没有在政策制定者的考虑之列。在公平与效率的关系中，经济生活中的“效率优先，兼顾公平”的原则也体现在养老保险政策的制定中。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中“公平与效率结合”的原则，同样将效率原则放置到重要位置。在养老保险模式的选择上更多地考虑制度对经济发展的作用，而没有顾及它对包括女性在内的弱势群体的影响。养老保险的社会公平价值追求被忽视，作为社会公平重要部分的性别公平更不在政策制定者考虑之列了。同时，作为收入再分配的重要形式和调节社会不同阶层利益的重要手段，养老保险制度还受经济水平、利益关系、意识形态等政治变量的深刻影响。首先，经济水平在养老保险模式的选择上起着关键的作用。在制度模式选择的初期，我国处于全世界最不发达的低收入国家行列，大量的贫困人口依然存在。在这种经济水平中，国家财力支撑有限，没有实力选择像西方发达国家所采用的更注重公平的普遍保障模式养老金制度。其次，部门决策者本身具有部门利益与性别利益。在我国养老保险政策改革过程中，行政部门在调研和试点的基础上决定政策的方向，期间缺乏其他机构和公民的参与、制约和监督。行政部门人员和企业分属不同的所有制部门，企业养老保险的改革与他们切身利益无关，他们较能理智地选择对经济发展有效率的模式而不更注重公平的模式。相对应的是，机关和事业单位的养老保险几十年没有发生大的变化，在改革后企业养老金与平均工资差距越来越大的情况下，机关事业单位的养老金仍与社会平均工资挂钩，导致企业养老金的水平和机关、事业单位的养老金水平差距很大。部门利益在养老保险模式选择中得到充分的表现。此外，在我国高层的行政部门，男女两性的比例相差很大。女性一般只占高层行政部门人数的20%左右，且其中能够对政策起关键作用的女性人员更少。女性决策人员的不足会造成政策制定中性别意识的缺失，政策对性别的影响没有受到关注。第三，意识形态的因素也影响政策变化。在经过经济改革的实践之后，人们在思想观念上也有了很大的变化，对社会公平也有了新的理解，开始承认并接受差别，在经济生活中效率的观念逐渐得到确立。在社会保障领域，则出现过分强调个人负责的观念，而忽视了社会政策与经济政策的区别，在制度实施中以是否有利于效率而不是以是否达到社会公平来评价养老保险制度，这使得更有利于效率的养老保险模式得到人们的认可。

2．制度历史性成因

纵观我国养老保险改革的二十多年，养老保险的模式经历了两个阶段的选择。第一阶段，从企业保险到社会统筹。养老保险改革前我国的职工退休养老制度是一种面向城镇劳动者设立的，具有显著的“国家包办、单位负担、现收现付、单一层次、封闭运行、分立并行”特征的单位保障型退休养老制度。它是在期间社会保障管理机构被破坏，社会保障基金统一征集、管理、调剂和支出的制度难以进行的情况下产生的一种应急模式，一直实施到20世纪80年代中期。在经济体制改革中，由于大量国有企业作为经济实体被推向市场经济的大潮中，这种单位支持的养老保险制度失去了稳定的经济基础和组织基础。1986年劳动合同制的确立又使新的劳动者不能再依赖企业而享有养老保障，必须为他们寻求社会化的养老保险制度安排。这时期，许多国有企业经营困难，大量离退休人员无法按时领取到退休金，成为不可忽视的社会问题。在经过几年的城镇企业退休费用社会统筹试点后，1991年以社会统筹为目标的养老保险改革在全国展开。退休费用社会统筹是解决当时退休人员养老金支付危机的较为现实的办法，同时是对后社会保险退为企业保险的一种纠正。在这次模式选择中，既有建国后劳动保险金部分调剂使用的传统政策影响，又深受社会环境的制约。第二阶段，从社会统筹到统账结合。在社会统筹模式中，养老保险费用社会统筹的主要范围是全民所有制企业。在经济体制改革的过程中，国有企业出现困难，以国有企业为支柱的养老保险基金收缴率大幅度下降，导致基金的运作出现问题。而且这种模式缺乏缴费激励机制，难以调动企业上缴费用的积极性，企业的缴费动力不足，这都影响了养老保险制度的稳定发展。这时期，学者和政府官员主要通过学习国外经验，寻找更适合中国的养老保险模式。曾有两种模式引起政策制定者的思考:一是发达国家普遍实施的现收现付社会统筹模式;一是以新加坡和智利为代表的发展中国家实施的基金制养老保险模式。20世纪80年代后发达国家尤其是福利国家社会保障制度出现财政方面的困难，中国学界普遍认为现收现付社会统筹型养老保险模式存在根本的缺陷，即使是发达国家也难以克服:而新加坡和智利所实施的基金制养老保险模式正运行良好，中国的学界和政府官员深受启发。1993年中国的一批经济学家在考察和研究了欧洲大陆国家的社会保障制度、新加坡的中央公积金制度以及智利的养老金基金制度之后，提出了个人账户基金制度的养老金改革建议，并为中共中央十四届三中全会所做的《关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》所肯定。“社会统筹和个人账户相结合”的养老保险制度模式由此确定。统账结合的模式是我国养老保险制度在学习国外经验及结合本国实践基础上的一种创新。社会统筹部分是对传统模式的继承，代表国家和社会对劳动者养老责任的承担，个人账户模式吸收国外养老保险基金制模式成功的经验，代表着养老责任的个人分担。它也为经济体制改革后扎根于人们头脑中的个人责任观念所认同。但这种模式对于劳动力市场中包括女性在内的弱势群体的养老权益有什么影响并没有被考虑。制度更关注的是老龄化社会到来时国家的养老负担问题，制度本身的运行效率问题。既定的制度生成和定型之后，随即会进入一个制度的路径依赖时期，即当它一旦走上某条路径，其既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对制度变迁轨迹的依赖。养老保险模式对效率的强调20世纪90年代后一直存在。虽然1998年后，我国的社会保障制度在注重公平方面有了很大的改变，“社会保障逐渐摆脱为国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度……社会保障与改革与制度建设开始恢复其维护社会公平的本来面目”，但在养老保险改革中性别公平的价值不但没有体现，而且2005年对统账模式的修订中，养老金的发放水平的改革对女性的不利影响更加严重。

二、改善城镇企业女性职工养老保险利益的基本思路

我国城镇企业职工养老保险制度的改革应充分考虑家庭这一社会基本细胞在社会保障制度中的作用，高度重视女性利益的保护，实现家庭利益与社会利益的互补与互动。

1．养老保险制度中的退休政策需重新审视

将提高女性的退休年龄纳入养老保险制度改革的综合考虑是当务之急。当然，合理选择改革时机和确定退休年龄提高的幅度是复杂的决策过程，政府应积极研究、制定兼顾国家、企业、个人三方面利益的退休年龄政策，承担由于退休政策影响女性养老金水平的责任，降低女性的计发月数，从而提高女性养老金水平。

2．劳动力市场中的女性竞争力应着力提高

加大对女性的教育投资，重视女性的职业生涯规划，努力提高就业指导和服务水平;加强正面宣传优秀女性的力度，倡导先进的性别文化，树立平等、文明、公正的社会风气，转变企业和管理者的观念，转变女性的传统角色认同，消除文化思想领域对女性的性别歧视;制定专门的反对就业性别歧视的法律法规，成立反对就业性别歧视的专门机构，建立和完善相应的赔偿、惩罚措施和制度，加大企业性别歧视的成本;政府应建全社会统筹的生育保障制度，减轻企业的雇佣风险，以抵消企业的“性别亏损”，使企业自愿接受女性就业，减少女性的就业压力。

3．女性对家庭和社会的特殊贡献可适当补偿

男女两性养老金的差异主要来自于男女两性社会角色的不同而引起的劳动力市场的差异。女性由于生育和照顾家庭而在劳动力市场竞争中处于劣势，收入关联模式的养老保险制度则将这种劣势带到了女性养老金的受益水平中。女性生育和照顾家庭是对社会和家庭的贡献，女性养老金利益因此而受损对女性是不公平的。因此，基本养老保险的制度设计应从家庭和社会两方面对女性进行补偿。第一，养老金的家庭补偿。可采用以下三种形式:(1)遗属养老金，即当丈夫去世后，妻子可以获得丈夫养老金的某一比例或者全部。(2)配偶联合年金，即配偶双方的养老金捆绑在一起，由双方共同领取。(3)养老金分割，即在双方离婚时，将婚姻关系存续期间双方养老金资格相加，然后再平均分配。第二，养老金的社会补偿。可采用以下两种形式:(1)家庭照料补贴，即女性的生育哺育等家庭照料时间进行补贴，帮助那些就业年限较低的女性达到最低缴费年限。(2)家庭责任保护，即照料幼小儿女的女性可以降低其达到国家基本养老金所需的有效缴费年限。

4．老年贫困女性的“安全网”要努力构建