养老保障范文10篇

养老保障范文篇1

一、中国养老保障制度转轨问题的形成

中国人口年龄结构的变化给现收现付制的养老保险体系带来了严重的挑战。在现收现付制下，要求每个工作人口必须能够赡养更多的老年人口，这就意味着或年轻的工作者要交纳更多的养老保障税，或老龄人口的养老金水平要下降。由于税收的增加和老年福利的减少在政治上缺乏可行性，因此，在养老基金自身无法平衡运行时，只得求助于公共财政。这时政府的公共财政就面临很大的压力，必须承担日益加重的养老金负担，公共财政终将不堪重负。现收现付制养老保障体系出路已成为值得考虑的问题。中国养老保障制度经过十余年改革建立起的“统账结合制度”，由于始终没有明确的转轨成本支付安排，养老金隐性债务显性化、刚性化，形成“空账问题”，养老金给付缺口也不断放大，这将放大日后的养老金财政给付风险。另外，覆盖面低、养老基金制有效运行的相应制度建设等问题尚没得到解决。因此，目前中国的养老保障制度仍然暴露在严重的转轨问题之下。

(一)体制覆盖面低

在中国养老保障体系的改革和过渡过程中，养老保障参保职工人数增长速度较低，年均增长在7％左右，但相对增长并不显著，若考虑到我国的养老保障只覆盖城镇就业人员，则用参保职工与城镇就业人口比例衡量的覆盖面l0余年间也只增加了十几个百分点。现存养老保障体系仅覆盖面了50％的城镇就业人口。由于就职于国有企业人员比例不断下降，国有企业的产出比重也随之下降。其结果是向养老保障体系提供资金来源的人数的增长远赶不上退休人数的增加。另一方面是收缴率的下降，随着统筹范围的扩大，统筹单位对地方的管理越来越难。近几年来，我国的养老保障基金收缴率呈逐年下降趋势。目前养老金支出的增长速度已快于国有企业平均工资的增长速度和人均收入的增长速度。养老保障体系的负担依旧日益加重。

(二)空账问题

在统账结合的模式设计之初，考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”问题，曾设想个人账户中企业缴纳的部分先作为“空账”，通过保持较高的企业缴费率在日后逐步填实。由于对我国养老问题的复杂性估计不足，实际情况是不仅个人账户中企业缴纳的部分没有做实，而且职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，甚至过去实行现收现付时略有结余的积累基金也都荡然无存。形成空账的最根本原因是政府始终没有明确隐性债务的融资来源。个人账户的空账问题，使制度设计时的初衷没有实现，养老保障体系归根到底还是现收现付的体制

(三)制度运行的低效率

新的基本养老保障计划包括社会统筹账户和个人账户中的养老金，其管理由各地社会保障部门负责，尚未走上专业化、市场化轨道，存在着养老基金投资收益过低的问题。目前中国每年的养老金压力主要发生在：一是征缴的养老金收不抵支，每年出现的几十亿缺口由中央财政拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹。近几年，中央财政对基本养老保障的补贴金额达到了两千多亿元。由此可见，目前所完成的养老保障制度的制度转轨仅仅停留在表面上，制度转轨所涉及到的深层次问题并未得到解决。

二、养老保障制度转轨成本的形成

在现收现付制向引入基金制的统账结合混合制转变过渡中，过渡资金从何而来成为了极为突出的问题。所有养老保障体系转轨国家所面临的最大阻碍——转轨成本消化问题同样困扰着中国。中国养老保障制度要从现收现付制过渡到“统账结合”混合制，意味着目前就业人纳的养老金中有一部分要用来建立个人账户而不再用于代际转移，由此必然要产生一个“缺口”。为此，体系必须通过其他方式弥补这部分养老金。转轨成本也就是转轨所必须支付的隐性养老金债务。

在现时中国，养老保障制度涉及两类人养老金交纳和给付问题：一类是已退休人员，由于他们以前没有个人账户，未来养老金由谁来支付将是他们所面临的问题；另一类是尚未退休但已有相当年份在现收现付制下交纳了养老金的现职人员，如果今后根据混合制的目标模式从社会统筹和个人账户积累基金中领取养老金，那么他们过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”。因而，在中国养老保障制度转轨过程中，转轨成本由两部分构成：一是目前已退休人员在获取社会统筹应得养老金额后不足计发养老金总额的余额养老金；二是目前尚在工作且在现收现付制下已交纳多年养老金的现职人员充实以往年轮个人账户所需的金额。

新养老保障制度设计之初，设想通过提高缴费率，完全由企业和个人来承担因转轨而发生的转轨成本，但是，事实并非如此。首先，我国现阶段养老金缴费率已属较高水平，再提高费率的余地不大。而且当期应支付的转轨成本很大，仅依靠提高缴费率根本无法解决。其次，因个人账户不得已之下被挪用于弥补当期养老金支付而无法用于获取必要的投资收益，从而进一步累积了养老金的债务。因此，如果今天这一问题得不到有效解决，养老金未来缺口将进一步加大，养老保障体系支付能力可能受到人们怀疑，进而将影响现有养老保障制度的有效运行。

三对消化转轨成本方式的可行性分析

由于制度转轨成本就是养老金隐陛债务的显性化，因此，控制养老金隐性债务显陛化的速度和落实最终支付转轨成本的资金来源是解决制度转轨成本的切入点。

(一)控制养老金隐性债务的显性化速度

通过对制度转轨速度、转轨时间的控制，控制养老金隐性债务显性化的速度从而控制转轨成本的规模，

(1)调整现收现付制与基金制比率在现收现付制与基金制共存的统账结合体制下，通过调整现收现付制与基金制的相对比率，缩减个人账户规模，减轻由于制度转轨而带来的支付压力。根据对我国经济发展状况和财政支付能力，以及其他相关因素的考虑，实行这一政策措施是可行的，并且这种方法在一些拉美、东欧国家养老制度改革中广泛采用。中国06年对个人账户规模由缴费工资ll％下调至8％的调整也正是这一措施的体现。尽管这种政策安排并没有改变养老保障体系总的负债水平和政府总体负债水平，但是可以改变被显性化的隐性债务，从而放慢了隐性债务显性化的速度，缓解养老保障体制转轨的资金压力。

(2)调整退休年龄与养老金给付水平在制度转轨成本中，养老金给付支出占据相当部分。因而，减少未来养老金给付是减少隐性债务从而转轨成本的一项极为重要而有效的措施。

①推迟退休年龄。推迟退休年龄、由此推迟养老金给付时间和给付时期无疑是减少隐性债务的一项有效措施，但是推迟在职人员退休年龄必须是在延长年轻人受教育时间情况下才行之有效，同时还要依据一个国家经济发展、就业目标等相关因素来考虑运用。目前，我国经济正处于发展时期，就业水平较低，教育体系的负担也处于较重状态，在短期内要有效的解决这两个问题是不可能的。因而，在短期内以“一刀切”方式推行推迟退休年龄措施缺乏可行性。但尝试在那些可以提供新的就业机会，一些工作、人员缺乏一定替代性的工作单位内，对那些在工作的确需要的员工实行弹性退休制，推迟他们的养老金给付，以减轻养老金给付压力。

②试行名义个人账户。尝试通过建立名义个人账户制，缓解养老金给付压力，以解决目前难于消化的转轨成本和个人账户空账问题。这种尝试性建议可被认为在现实中的操作缺乏可行性。因为，名义个人账户实际上制是一种确定型(DC模式)现收现付制，其融资方式现收现付，给付方式是待遇确定。这种模式没有从根本上解决体制内在的根源问题，消除养老金隐性债务的显性化，它仅仅是将转轨成本的给付延时缓付，养老金给付压力并没有得到真正减轻。个人账户挪用形成空账是体系运行之下的一种不得已行为，并不是体系本身所规定和认同。如果以建立名义个人账户制形式对“空账”加以认可，其结果将会对“统账结合”所取得的改革成果产生极大的负面影响，使人们对政府的信用和新养老保障制度的可行性产生怀疑，进而使养老保障体系现时所存在的问题进一步加深。

③降低养老金给付水平。采用降低养老金给付水平方式来减轻养老金给付压力，必须要有相应的、完善的医疗保障、教育保障和其他社会福利保障体系做依托，个人必须有殷实的储蓄做后盾。因为，养老金给付水平的下降，意味着参加养老保障计划的人员在以养老金维计生活时，其生活水准将下降，而随着他们的年龄增大，生活负担和经济负担却在不断加大，特别是在患病或生活不能自理时，他们要承负着数目菲薄的医疗费用和生活开支，在现有医疗保障体系和社会保障保障状况下，一个老人在无其他经济保障和福利保障、仅以自己的养老金去承负这些数额巨大的费用支出时将是十分困难的，甚至是不可能的。如果认为养老保体系的现收现付部分是旨在解决老年时可能产生的贫困，是一种维持生存的基本手段，若希望在退休后维持较高的生活水准，就必须依助于其他形式的储蓄。可是，基于中国经济发展的历史和现实，大多数人在其工作期间货币性工资并不高，在维持自身基本生计的同时，还要承负着自己和家人的教育、医疗、住房和长辈生活、医疗费用支出。在教育、医疗改革并不成功，住房支出又是如此巨大。其他社会福利保障尚不健全的情况下，人们必须承受着沉重的费用支出。因而，就大多数人来说，他们在工作期问所能形成的有效储蓄并不多。同时，我国现时资本市场还不健全，个人投资领域范围十分有限，利用个人资本获取投资收益而形成养老资本对于大多数人来说又是望尘莫及的。所以，在人们步入老年时不可能形成殷实有效的储蓄，过低的养老给付水平很可能使一些人在他步入老年的同时步入贫困。在无其他社会福利保障的情况下只能求助于子女的资助而加重子女的支出负担。其结果一方面有可能引起诸多的社会问题；另一方面有可能使他们的子女步入其父辈之后尘而形成恶性循环。此外，新养老保障体系设计时已将目标替代率由体制改革前的大约80％降至58．5％。因而，基于对中国国情和现实的分析，在短期内，政府通过降低养老金替代率来降低养老保障体系给付负担，以解决转轨成本的空间是十分有限的。

(二)落实转轨成本支付资金来源

(1)落实转轨成本承负责任

通过控制隐性成本显性化的速度进行转轨成本规模控制的方式可被认为在短期内难于落实或作用十分有限。要想从根本上解决问题，就必须明确转轨成本承担责任者和支付来源。既然政府是制度的设计和施行者，在制度转轨过渡期问就应该责无旁贷地承担这一责任。首先，基于中国经济体制的规定，已使相当一部分人的养老基金以国有资产的形式被国家所占据，在制度转轨过程中不能以制度规定形式把全部转轨成本转嫁给企业和个人承负。为此，政府有责任以有效合理的方式将这部分资产转化为人们的养老金；第二，制度转轨必然要使部分隐l陛成本显性化，需要且必须在一个较短的转轨期间予以偿付，而不能借助于制度的长期运行来充实。不然，在体系长期运行无法有效偿付成本时，将使人们丧失对体系有效性的信任而使体系名存实亡。政府有责任在一个尽可能锻的期问内，采取有效措施充实已发生的缺口；第三，在中国实行了几十年的现收现付制实际上已存在着基金制因素，蕴含了国家对人们的养老承诺。因此，从这一角度上政府应是转轨成本理所当然的承负着；第四，目前制度转轨过程中出现的困境、制度未来可能出现的财务风险均出自于制度在设计之初没有明确转轨成本的支付安排，作为制度设计者，政府负有不可推却的责任。为此，政府应对关系到社会和谐稳定和经济可持续发展的养老保障担负应尽的责任。鉴于上述原因，政府在短期内应单独承担起对现有退休人员，以及新制度启动前退休人员的养老金给付。

(2)落实转轨成本资金来源的途径

基于中国经济体制的演变和现时经济发展现状，政府解决转轨成本资金来源问题可选的途径：

①国有资产减持。目前，中国还有相当数量的社会资产由政府掌握或控股，这是中国政府解决养老保障制度转轨成本问题一大优势，政府可以充分利用这一优势在实践中进行有效运用。东欧一些国家在解决转轨成本时的思路就是国有资产减持，中国也将这一思路运用于实践中。国有股权直接划拨补充社保基金工作的启动正是这一思路的体现。尽管2001年所实施的国有股减持政策并不成功，股权分置问题也尚未妥善解决以及国有资产的大量流失等不利现象，对于数额巨大的空账规模和转轨成本，依靠中国已异常脆弱资本市场解决问题的前景并不乐观，东欧国家实践经验业已表明利用国有自查减持所能提供的资金是有限的。但鉴于中国特有国情，国有资产减持仍可作为一种思路在实践中继续进行尝试。而作为解决转轨成本主要资金来源这种方式尚不具备。

②国家财政支付。以国家财政支付转轨成本在国际上已有先例，通过实行紧缩性财政政策形成财政盈余和发行国债形式偿付制度转轨成本。在我国，通过发行国债来补充一部分养老保险基金是有活动空间的，运用政府收入弥补转轨成本有一定的困难。因为，在现有财政赤字逐步上升的情况下，如果不重新调整政府收支结构，依赖政府从经常性收入中在支出一部分费用弥补转轨成本可能性不大。可是，自2002年起，我国财政支出仍以往年的速率增长，而财政收入却开始增加，从而使我国财政有所下降，这一变化为弥补制度转轨成本提供了一定的可能性。近几年，我国财政支出中占据数额最大且增速最快的三项费用支出是科教卫生、基本建设和行政费用支出。教育、医疗卫生系统亦是亟待完善的体系，压缩科教卫生财政支出空间极小。但可期望以调整基本建设和行政财政支出为主导，放慢整个财政支出的增长速度，在财政收人增长的作用下缩小财政赤字，使得转轨成本支付获得国家财政支持。虽然行政开支压缩将面临来自多方面的极大阻力，但在建设廉政型政府目标制约下，有望将占财政收人总额20%的过大开支给予缩减。同时，基本设施建设支出自02年已放缓增长速度。因此，我们有理由可望在财政收人快速增长因素带动下，通过放缓占财政收人总额40%的基本建设和行政财政支出的增长速度，压缩财政赤字规模，并以此期待对财政收人这块蛋糕的重新分割，为养老保障融人有保障的资金来源。

③外汇储备冲销。中国自20世纪90年代以来，在对外开放政策的引导下，保持了长期国际贸易收支顺差，使中国积累了巨额外汇储备而成为世界第一大外汇储备国。外汇储备作为在国际贸易中用于支付国际收支逆差、维持本币汇率稳定的备用资产，其所有权和支配权均属于归家所有，政府有权力将其过多的外汇储备注人于国家建设的其它方面。尽管动用国家外汇储备冲销养老保障制度转轨成本在国际上尚无先例，但基于对中国现时国际收支状况和未来发展动态的分析，动用外汇储备冲销转轨成本并不是虚无渺茫的设想。原因在于:一是国有银行股份制改革时，动用外汇储备注资建行和中行，并有可能在今后对工行和农行施行外汇注资；二是外汇储备规模过大将会产生资金运用低效率、货币政策作用空间受限、储备货币贬值风险等不利影响。目前，中国外汇储备已达上万亿美元，这巨额储备相对于中国现有国际贸易支付规模不免过于庞大，即使考虑到汇率改革所需，在同时满足这些外汇支付所需要求之后，中国现有外汇储备余额仍有数千亿美元的结余。因此，中国现有殷实且有巨额结余的外汇储备为解决养老保障制度转轨成本提供了一个想象空间，且这一设想在中国成为现实的可望性极为乐观。同时，外汇注人冲销制度转轨成本具有多方面优势:首先是注人空间巨大，对于近万亿的空账只需动用千亿外汇储备即可冲销；其次是外汇注资方便易行，与其它注资方式相比，具有涉及利益关系少、阻力和成本低；最后是减少养老保障对国有资本和国家财政的过渡依赖。基于对外汇注资的可行性分析，政府在处理函待解决的、且关系到国计民生与社会稳定的养老保障制度转轨问题时，应将大量闲置且低效率配置的外汇储备结余作为解决转轨成本的主要资金来源。

一次性解决转轨成本支付问题，做实个人账户，真正意义上实现养老保障模式的根本性转变。其结果将有利于提升公众信心、扩大日后养老保障覆盖率以及体系长期良好运营均具有重要意义。

养老保障范文篇2

关键词:乡村医生;养老保障;需求;研究现状

乡村医生是农村三级卫生服务网络的网底，是广大农村居民健康守门人，在农村卫生工作中发挥着难以替代的重要作用。其发展历程经历了四个阶段，从专职“农民”到专职“赤脚医生”到“半农半医”的“乡村医生”再到职业化的“乡村医生”［1］，可以说乡村医生是中国特色语境下的特有称呼，是对农村卫生工作者职业化工作的一种肯定。随着医改的深入推进，乡村医生队伍发展面临着身份尴尬、待遇不稳、老无所养、人才短缺等诸多难题。其中，养老缺乏保障问题已经成为影响基层卫生服务体系稳定性的重要因素［2］。近年来，解决乡村医生养老后顾之忧的呼声此起彼伏，政策设计者也深刻意识到解决该问题的重要性。在政府的一系列关于乡村医生队伍建设的政策文件中，如《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》、《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》等，都要求各地要建立和完善乡村医生养老政策。2015年，总理在国务院的常务会议上强调:“要千方百计提高乡村医生待遇，要让乡村医生岗位真正变得有吸引力”，以此来稳定乡村医生队伍，继续发挥他们的基层卫生服务网底作用。

1乡村医生养老保障模式

由于目前国家只是对乡村医生养老保障出台框架性的指导意见，还未制定统一的养老政策，因此，全国各地对此的政策规定及做法有所不同。当前，我国对乡村医生养老保障的探索主要是根据乡村医生的年龄，分类实施保障。对于未达到退休年龄(男未满60周岁，女未满55周岁)的在岗乡村医生，根据他们的执业资格、户籍类型或是否与乡镇卫生院签订劳动合同等条件，引导其参加城乡居民基本养老保险、企业职工基本养老保险或乡村医生养老保险;而对于已达到退休年龄的在岗或离退岗的乡村医生，主要是通过发放乡村医生养老生活补助的方式来保障他们的晚年生活。见表1。1．1城乡居民基本养老保险模式。政策规定对于符合条件的在村卫生室执业的乡村医生(持有《乡村医生执业证书》)，可在户籍所在地参加城乡居民基本养老保险，如吉林;对于不属于企业职工基本养老保险覆盖范围的乡村医生，可在户籍所在地参加城乡居民基本养老保险，如山东、河北、河南、江西、海南等;各地可结合实际情况，组织符合条件的在岗乡村医生参加较高缴费档次的城乡居民基本养老保险，如福建;乡村医生可根据个人的缴费能力和参保意愿，按规定自行选择是否参加城乡居民基本养老保险，如天津。对于乡村医生参加城乡居民基本养老保险的，各地基本上是按现行政策规定办理。1．2企业职工基本养老保险模式。企业职工基本养老保险的参保方式有两种，一是对符合条件的聘用到乡镇卫生院统一管理的在村卫生室执业的执业(助理)医师，与乡镇卫生院签订劳动合同的，由乡镇卫生院组织其参保，其养老保险费由乡镇卫生院和乡村医生个人按规定的比例共同缴纳，如辽宁、甘肃、福建、广东等。二是以灵活就业人员的身份参加，参保费用由乡村医生个人承担，同时，鼓励有条件的地方给予适当的补贴，如宁夏、新疆、江西、天津等。对于乡村医生参加企业职工基本养老保险的，补助资金基本上是由市、县(区)政府统筹解决;乡镇卫生院所交部分的养老保险费用，政策规定一般是由县级财政核拨。1．3乡村医生养老保险模式。有地区建立专项的乡村医生养老保障制度，如福建三明建立乡村医生养老保险制度，三明市政策规定对于符合条件的个人年缴费额度达3000元的乡村医生，县财政每人每年补助1000元，对个人年缴费额度为5000元、工龄满30年的乡村医生，县财政每人每年补助1500元。对于乡村医生参加乡村医生养老保险的，补助资金基本上是由县(区)级政府财政核拨解决。1．4乡村医生养老生活补助模式。养老生活补助模式的保障对象是已达到退休年龄的在岗乡村医生或是离退岗的乡村医生，各地对此规定要求不一。养老生活补助模式的补助标准有三种:一是按照当地农村居民最低生活保障标准发放补助，如安徽政策规定对具备乡村医生资质且从事村医工作10年以上、到龄退出的乡村医生，落实每月不低于300元的生活补助;二是按照当地职工工资标准的一定比例给予补助，如厦门规定对1961年1月1日前出生且从业累计30周年(含)以上的乡村医生，每人每月给予最低工资标准作为生活补助;三是结合工龄进行发放，如青海对在乡村医生岗位连续工作5年以上的人员，根据实际服务年限，按每满一年每月给予20元的生活补贴。对于乡村医生养老生活的补助资金，各地政策规定基本上也是由各市、县(区)政府财政统筹解决。

2乡村医生养老保障研究现状

当前，学者对乡村医生养老保障问题的研究主要是基于国家或地方出台的政策文件分析或实证分析的角度，收集部分区(县)域的数据来进行相关的分析研究。李浩淼等［3］对乡村医生养老保险典型地区的政策进行剖析后，认为当前乡村医生的养老保障无论从保障类型还是从保障水平来看，都未达到乡村医生的预期，更未体现乡村医生的社会价值。丁聪［4］调查了山东省乡村医生养老现状，得出乡村医生养老保障制度不完善，存在养老保险类型单一、保障水平低下、与乡村医生职业贡献不相符等结论。罗云［2］以云南省文山市的乡村医生为例，发现乡村医生存在收入偏低，无力自行负担养老保险费用、现有养老保障水平较低、养老待遇地区差异大等问题。孙巧巧等［5］调查了河南省三门峡市乡村医生，也发现目前乡村医生养老保险制度普遍存在个人缴费标准偏高、个人缴费负担较重、参保保障水平较低且参保意愿较弱等现象。王亚楠等［6］调查了湖北省鄂州市全体乡村医生，发现乡村医生养老保险的覆盖率较低，仍有60.5%乡村医生未参加任何类型的养老保险，且参加者中以新型城乡居民养老保险为主。汤少梁等［7］采用多元线性回归分析了影响南京市乡村医生养老保险的相关因素，发现乡村医生参保意愿与乡村医生的年龄、婚姻状况、从医年限和乡村医生对养老保险的熟悉程度有关。张小娟等［8］调查了江苏省射阳县乡村医生的养老满意度，发现高达80%的乡村医生对收入和养老保险不满意，养老保障水平太低、与他们期望的水平相差甚远是不满意的主要原因。

3基于需求视角的乡村医生养老保障研究

从需求的角度出发，当前学者对乡村医生养老保障的研究仅限于乡村医生对养老保障项目需求程度的研究，而未对乡村医生养老保障需求的具体内容和养老保障资金进行研究。张翠云等［9］运用文献分析法归纳、总结了2000年至2014年间我国学者对乡村医生养老保障领域存在问题的研究，将存在的问题归为资源问题、组织问题、管理机制问题、产生结果问题及宏观环境问题等五大方面，共细分为22类问题，并对这22个相关问题的严重性进行排序，结果显示乡村医生养老保障机制缺失排在问题严重性的第三位。齐韶涵等［10］从乡村医生利益诉求的角度出发，以北京市M区的乡村医生作为调查对象，对该区乡村医生的利益诉求进行了调查，结果发现乡村医生要求提高养老保险待遇的诉求排在村医利益诉求的第一位。

4研究评述与建议

4．1研究评述。梳理已有研究发现，当前乡村医生养老保障问题研究具有以下特点:①从研究的广度来看，研究对象的选取主要是集中在县(市、区)级层面，而省级、部级层面的研究较少，研究结果具有限制性;②从研究的深度来看，研究内容多为乡村医生养老保障的现状和满意度等，而对乡村医生养老保障需求的内容以及乡村医生对自身养老保障预期期望的研究较为缺乏;③从政府财政投入方面来看，政府部门对乡村医生养老保险资金投入多少，还没有较为详细的可以提供支持基础的数据;④在当前我国不再设置新的养老保险制度的大背景环境下，缺乏对解决乡村医生养老保障问题的详细操作建议。综上，当前学者对乡村医生养老保障问题的探索较多，但研究较为浅显，不够深入，以实证研究为主，选取地方乡村医生养老保障经验、做法，这可以提供参考和借鉴，但需要强调我国地域辽阔，各地在选择乡村医生养老保障模式时，需要充分论证地区经济的可负担性和政策的兼容性。4．2建议。乡村医生养老保障问题是伴随着“乡村医生”这一特殊的社会角色的变迁而不断变化，不管是考虑他们最初作为“赤脚医生”的历史贡献，还是现今的作为受命于政府指令性任务与乡镇卫生院职工“一体化管理”的“公家医生”的社会价值，乡村医生的养老后顾之忧问题都应该被解决。因此，建议以国家出台的乡村医生养老保障指导意见框架为依据，从乡村医生养老需求的角度切入，在全国范围内挑选几个试点地区，调查不同群体乡村医生养老保障需求、参保意愿的具体内容，并进行相关的财政资金测算，结合地区经济发展，分析乡村医生养老保障模式的可行性和存在的风险，为国家层面或省级层面出台统一的乡村医生养老保障具体办法和实施细则提供科学的参考依据，从而实现时代让人民共享改革发展成果的目标，解决乡村医生的养老后顾之忧，巩固基层卫生服务网络的最底层，让乡村医生更好地为广大农村居民的健康服务。

参考文献

［1］单苗苗．我国乡村医生养老保障问题研究［D］．北京:首都经济贸易大学，2017．

［2］罗云．文山市乡村医生养老保障研究［D］．昆明:云南大学，2016．

［3］李浩淼，高红霞，施利群，等．职业化视域下在岗乡村医生养老保障解决思路探析［J］．中国卫生事业管理，2018(1):50-53．

［4］丁聪．山东省乡村医生养老保障问题研究［D］．济南:山东大学，2017．

［5］孙巧巧，段利忠，康茜茜，等．河南省三门峡市乡村医生月均收入满意度及其影响因素分析［J］．广西医学，2018，40(1):69-72．

［6］王亚楠，王文杰，吴绍棠，等．鄂州市乡村医生养老保障及其满意度现状调查［J］．中国农村卫生事业管理，2017，37(12):1433-1435．

［7］汤少梁，曹力，李原．南京市乡村医生养老保险状况调查及其影响因素分析［J］．广西医学，2016，38(9):1267-1271．

［8］张小娟，朱坤．江苏省射阳县乡村医生补偿和养老思路探索［J］．中国全科医学，2014，17(28):3359-3362．

［9］张翠云，张建华，郑文贵，等．基于文献分析的我国乡村医生领域问题严重性排序研究［J］．ChineseGeneralPractice，2016，19(19):2316-2318．

养老保障范文篇3

关键词：农村养老保障；间断-均衡理论；政策演变；适应性；政党推动

一、引言

农村养老保障是我国长期城乡二元分割下的产物，也是我国社会保障中较为脆弱的部分。我国的农村养老保障政策从建国到现今走过了70年的历程，农村养老保障政策在不断地变迁和完善，政策的演变并不是无序的，而是有其自身规律的。回顾农村养老保障政策70年的发展历程，是丰富中国特色社会保障体系的重要组成部分，也是指引未来社会保障政策发展的重要经验积累。当前关于农村养老保障政策的研究视角呈现多元化的趋势，如许亚敏从制度经济学的角度对农村养老保障事业的历程和现状进行思考，指出农村养老保障制度处于非均衡的状态，并提出相关的建议。[1]黄俊辉和李放利用情境认知理论审视新中国成立以来农村养老保障政策，得出政府认知的变化是由情境切换引起的，而且使农村养老保障呈现“格式塔”转换。[2]李素利和白延涛基于养老保障政策在我国实行的独特性，从农村居民的视角构建了政策不确定性调节影响政府农村养老保障服务能力与养老保障服务质量之间关系的模型。[3]然而，已有文献从政策过程视角研究农村养老保障政策变迁的较为稀缺，本文试图利用间断-均衡框架对新中国成立以来的农村养老保障政策进行分析，并依据中国的具体情境对间断-均衡框架进行适当的修正，以增强理论对中国实践的适用性。

二、分析框架：间断-均衡理论

间断-均衡理论（PunctuatedEquilibriumTheory，简称“PET”）由美国学者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不断改进和完善。该理论的提出有其特定的背景，政策科学的提出者拉斯韦尔构建了“概念图系”，引导政策过程研究的分阶段化[4]，随后政策过程研究一直是公共政策研究的焦点。Baumgartner和Jones在有限理性和渐进主义的基础上，认为政策的演变不仅仅是渐进式的小修小补，同时也存在政策的快速变迁。第一代政策过程模型主要在20世纪五六十年展起来的，决策被认为是渐进的，子系统似乎是永恒的，政治秩序是稳定的。渐进主义的代表人物林德布洛姆将政策过程视为部门间相互调整的过程；另一位渐进认同者韦达夫斯基将渐进理解为通过参与者之间制度的探索性规则。虽然渐进主义支持者们以有限理性为中心模式，继续把大部分工作纳入公共政策过程，而Baumgartner和Jones认为“即使他们的故事大部分都是正确的，但他们似乎不足以作为政策变化的描述者，他们错过的部分让我们觉得太重要了，简直无法忽视”[5]。其实在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速变化经常发生，但是多元主义下的诸多理论仅仅强调政策的渐进，且对渐进的过分强调会导致人们把多元主义视为天生保守的。然而，从历史的视角来看，很容易得到很多政策是经历了长期的稳定和短期的急剧反转。[6]因此，Baumgartner和Jones认为他们提出的间断-均衡理论源于对强调稳定性、规则、渐进式调整和“僵局”的政策过程模型的不满，而且政策变化通常是“脱节的”和“偶发的”，并不总是可预测的。[5]间断和均衡只是政策变迁过程中呈现的两种形式，Baumgartner和Jones所提出的间断-均衡理论，一方面为了解释一些重要的政策处于长期的稳定状态，而且享有特权的精英群体在这些政策领域占有主导权；另一方面也为了解释一些显然根深蒂固的经济利益既得者在政治斗争中处于失利状态，并且伴随着一些政策的快速变迁。[7]显然，政策缘何处于均衡或间断状态是Baumgartner和Jones要阐述的重点。为进一步认知间断-均衡理论，需要对理论中的几组重要概念进行解释。（一）政策图景和政策场域。政策图景是间断-均衡理论中一个重要概念，在早期的文献中，Baumgartner和Jones将政策图景解释为“关于某一政策的信仰和价值观”[6]。而后续的文献中，政策图景则以一种简单易懂的话语被描述出来，政策图景是指如何被理解和被讨论的，[7]并将政策图景进一步的细化为两部分，是实证信息和情感诉求的混合物，任何政策图景都包括经验的和评估的，而且评估的部分被称为“语气”。[7]政策图景并不是单一的，而是多样的，政策图景存在正面和反面之分。正面的政策图景有利于政策的稳定，而负面的政策图景容易引致政策变迁。政策图景是政策变迁的一个重要影响因素，通常情况下会被政治竞争者所利用，Baumgartner和Jones利用了机构竞技场一词，认为在这一竞技场中各个机构的利益不一致，会出现不同的政策图景，竞争者试图通过控制政策图景以改变现有的政策。政策场域主要是指政治制度，[6]也就是一些组织或群体在政策制定中拥有决定权，既可以是垄断的，也可以是共享的。[7]单一的问题有可能被许多组织共同裁决，也可以被某一个组织来主导。而且政策场域也不是单一的，像政策图景一样具有多面性。政策场域的变化也会引起政策的变迁，尤其是从子系统政治转换到宏观政治层面，会加速政策间断的到来。（二）宏观政治和子系统政治。宏观政治和子系统政治的分类主要来源于学者Redford，在其著作《行政国家中的民主》中将美国多元化的政治系统区分为子系统政治和宏观政治。所谓的宏观政治主要是指国会、总统和政党等政治制度；子系统政治是由不同利益主导而成的决策系统，即专门政策范畴的次级系统。[8]在间断-均衡理论框架下，Baumgartner和Jones将宏观政治视为一种间断政治，是由总统和国会等高层次、强统合能力且对宏观性的政策变化起着主导作用的政治要素组成，其中包含了政策大规模变迁、政策过程出现的重大间断等要素，呈现一个正向反馈的过程。而子系统政治是一种平衡政治，由相对分散的单一利益团体主导，但不排除子系统存在多个利益相互竞争的可能性，它在总体上保持稳定性和渐进性，并不会对政策过程产生大的扰动。[9]另外，宏观政治和子系统政治处理问题的方式存在差异，宏观政治处理问题一般是串行的，而子系统政治处理问题可以是并行的。由于子系统政治可以是多元的，能够同时处理诸多问题；而宏观政治的注意力是有限的，一次只能注意到一个重要问题。如果一个政策进入了宏观政治的串行处理过程中，那么该政策便处于转变问题界定，并受到媒体和更多公众高度注视的环境之中，这就预示着政策变迁将会出现。一旦问题被提到议程上来，宏观政治就会加以处理，并争相努力解决新的热点问题；而且重大的政策变迁往往会伴随着一个或多个子系统被破坏的结果。（三）正反馈和负反馈。在政策间断和均衡中有两个反馈机制，一个是正反馈，一个是负反馈。反馈机制本身就是一个循环的过程，PéterÉrdi认为反馈机制从根本上影响系统的动态行为。粗略地说，负反馈减少了错误或偏离目标状态，因此具有稳定效应；而增加与初始状态偏差的正反馈则具有不稳定效应。[10]正反馈往往会使政策议程进入宏观政治层面，导致政策的变迁；而负反馈往往与子系统政治关联，会使政策处于稳定或均衡的状态。[11]一般情况下，子系统政治会反对政策的巨大变迁而维护政策的稳定，试图对政策进行垄断，形成负反馈机制，与之匹配的政策图景往往是正面的。政策垄断有两个重要的特征，一是政策制定的组织结构是限定的，而且这一结构限制其他人员进入决策过程中来；二是与政策过程相关的强有力的支持构想，这些支持性的政策构想一般与那些可以直接和简单地通过图景和修辞而被理解的核心政策价值相关。[7]而一旦政策图景发生变化，政策垄断将会崩溃，正反馈机制就会发生作用，政策极易进入宏观政治层面，进而引发政策的变迁。（四）个体决策和组织决策。间断-均衡理论中包含个体层面的决策和组织层面的决策。决策过程中，在问题的选择上，个体层面主要是注意力如何分配的问题，而组织层面上体现为议程的设置。对于问题的属性，个体层面主要是问题的描述，而组织层面是对问题如何界定，问题的界定是间断-均衡理论的一个重要基础。在解决问题的方案选取上，个人层面主要是给出更多的可替代方案，而组织层面则是对现有的方案进行辩论和讨论（如图1）。（五）注意力分配和不成比例的信息处理模型。注意力是间断均衡理论中引发政策变迁的一个重要因素，基于有限理性，个体或组织的注意力都是有限的。Jones等人将决策者称为有限注意力范围内的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones认为注意力的转移产生了积极的反馈过程，促4成了政策的快速变化。当政策子系统不受大量关注时，政策发展缓慢或渐进式发展；当注意力转向政策子系统时（可能通过触发事件），政策可能会迅速改变。[7]而且，注意力的转换是存在动力来源的，Jones认为注意力转换有四种来源：“事件驱动”的变化和过程驱动的变化(外生来源)；代表性联系和冲突扩大机制(内生来源)。[12]而对于环境中的信息，由于个体或组织的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones强调信息处理在决策系统中的作用。信息处理涉及收集、汇总、解释政策制定环境中的信号并优先排序。在任何一种情况下，信息都可能是不确定的（估算值的确切值未设置）和含糊不清（受到多种解释的影响）。作为具有人类认知限制的有限理性决策者，政策制定者将重点放在这些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他们反对传统的成比例的信息处理模型，认为系统中将会存在对来自环境输入的持续监测。以往成比例的信息处理模型认为问题将会直接根据他们的严重性成比例界定，解决方案也会根据他们解决问题的效率进行排列。这将是一个完全成比例的过程：回应中任何变化规模将会与来自环境信号中任何变化规模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones认为信息处理应该是不成比例的，于是发展出了一个不成比例的信息处理模型，认为政策决策在预测上不成比例，因为政策制度往往对小的变化反应不足（忽视它们完全是由于缺乏政策关注），对大的变化反应过度（当注意力转向先前被忽视的政策子系统）。[14]间断-均衡理论并不是集中地探讨纯粹的渐进性政策理论或纯粹的理性选择理论的问题的，而是以拓展了现有的议程设置理论，来处理政策均衡和政策间断问题。[9]间断-均衡理论建基在美国的政治体制下，在美国甚至欧洲诸多国家具有很强的适用性，尤其在预算领域。二十世纪五十年代到九十年代，渐进主义模型一直在政策过程理论中占据主导地位，自从Baumgartner和Jones出版《美国政治中的议程与不稳定性》后，源于生物进化论的间断均衡理论取代了渐进主义模型的地位。[13]于是，一大批基于间断均衡理论的研究文献不断涌现，如Breunig等人考察了美国国家预算过程，以评估预算渐进主义与预算间断的长期预算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有内容编码的欧洲理事会结论的新数据集，发现间断-均衡理论适用于欧洲理事会的政策议程。[16]

三、政策变迁：新中国成立以来的农村养老保障政策

下面结合间断-均衡理论框架对农村养老保障政策进行分析，在此需要说明的是，由于间断-均衡理论与中国的具体情境并不是完全符合的，这一点在国内的一些研究中也有所涉及，如文宏依据对兰州出租车政策研究，对间断-均衡理论的政策场域进行了中国情境下的修正。[17]刘开君尝试从适用条件、理论假设、变迁过程和根本原因等维度对间断-均衡分析框架予以修正，将修正后分析框架的适用条件扩大为稳定的政治制度结构。[18]李金龙等在决策机制层面和决策的影响要素层面对间断-均衡理论进行了修正。[19]本文对于农村养老保障政策的研究也需要对理论的部分内容进行修正，这个将在后文进行论述，但是理论的大体框架对于本研究对象还是适用的。（一）1949年-1953年：土地政策保障农村养老的均衡期该时期的农村养老主要依靠的是土地，也就是土地养老，政府出台一系列的政策法规来保障农民的土地所有权。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中规定“必须保护农民已得土地的所有权”、“实现耕者有其田”。1950年6月中央人民政府委员会第八次会议通过了《法》，提出“实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力。”实现了农民“耕者有其田”，也因此明确了农村养老保障以土地保障为主。这次真正使土地所有权与使用权都到了农民手中，从而极大地调动了农民的生产积极性。从1950年开始，1952年底基本完成，大部分贫雇农上升为中农，中农的比例由过去的20%上升到80%，贫雇农由过去的70%降为10%左右。[20]据统计，1949—1952年农业人口平均粮食产量从209公斤增加到288公斤，农民留用的粮食增长了26.4%。[21]农民的生产积极性得以提高，1951年，中国共产党中央委员会通过了《关于农业生产互助合作的决议》的草案，指出农民在中表现除了较高的生产积极性。当时中央政府的注意力集中在保护农民所获得的土地所有权，这时期属于土地养老的均衡期。（二）1954-1956年：农业生产合作化下的间断期随着三大改造的推进，农村进行了农业合作化运动，这一时期主要是将农民养老所依托的生产资料逐渐收归为集体所有，由于政府的注意力发生了转移，这就对农民的养老产生了影响。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，指出“逐步实行农业的社会主义改造”。于是，农村开始走上了合作化的道路。到了1954年，以土地入股、统一经营为特点的初级农业生产合作社得以迅速发展。1955年，农业合作化运动达到高潮，到秋收分配时，有农业生产合作社634000多个，入社农民1692万户。[20]在初级农业生产合作社阶段，土地仍然是归农民所有。但是到了高级农业生产合作社阶段，所有的土地都归为集体所有。1955年，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《农业生产合作社示范章程草案》，指出“农业生产合作社统一地使用社员的土地等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化。”1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，指出“把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。”土地逐渐由个人转移到集体所有，此时的养老资源虽然也来源于土地，但是劳动的成果是集体劳动所得，按照各自的能力，按劳取酬。与此同时，1956年1月，中共中央政治局了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》，纲要规定“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。”而且，《高级农业生产合作社示范章程》规定“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”随着决策者注意力的转移，农村养老由土地养老走向集体养老，而且也出现了解决农村贫困农民的养老政策。（三）1957年-1977年：计划经济下的农村集体养老均衡期随着三大改造的完成，我国走向了计划经济时期，这一时期农村养老主要是集体养老以及面向贫穷农民的五保供养。但是这个时期的集体养老也遭到了冲击。1958年的开展，农村出现了化运动，以“一大二公”和平均分配等为特点的给农村的集体经济带了损失，尤其是当时的大炼钢铁和大办工业等运动对农村集体经济来说是雪上加霜。加之后来的对农民的生活水平造成严重的影响，农民的平均收入10年来没有增加，农村中广大农民终岁勤动，而收入很少，不少地区甚至求一温饱而不可得。[20]总之，整个时期的集体养老格局并没有发生实质变化，只是养老的保障水平太低。（四）1978年-1992年：经济转型时期的农村养老间断期随着的结束和十一届三中全会的召开，计划经济逐渐弱化，中国开始探索新的发展道路，之前建立在集体经济上的集体养老面临严峻挑战。（1）1978年-1985年：农村集体经济和解体1978年，中国共产党召开了十一届三中全会，全面纠正了和“左”倾错误，会议深入讨论了农业问题，了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》和《农村工作条例》，规定、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护，不允许无偿占有和调用生产队的劳力和财力等；公社各级组织实施按劳分配，杜绝平均主义等。随后，我国开展了经济体制改革，经济体制改革首选在农村推进，主要是实施家庭联产承包责任制，把土地的所有权和经营权分开，当时出现了诸多承包形式，如包工到组、包产值和专业承包联产计酬责任制等，但是以家庭经营为主要形式的联产承包责任制占最多数，达到了90%以上。随着农村经济体制改革的推进，原有的集体经济逐渐削弱，走向了解体。1983年，有12702个宣布解体，实行包干到户的生产队占了总数的98%，1984年又有39830个宣布解体，1985年剩余的249个也宣布解体，至此中国的制度彻底解体了。[20]（2）1985年—1992年：老农保制度的试点期随着集体经济的解体，以往的集体养老难以为继，而此时的生产资料开始逐渐改革，农村的土地使用权开始回归到农民手里，养老问题逐渐显化，党中央开始将注意力转向采用社会保险的方式来解决农村养老问题。1986年，“七五”计划强调“抓紧研究建立农村社会保险制度”。而1986年12月，民政部提交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，就农村基层社会保障制度的资金来源、家庭保障及农村社会保障的主管部门问题等提出了大体的构想。于是，1991年1月，国务院指示民政部选择一批有条件的县进行县级农村社会养老保险试点。同年的6月，民政部在山东省牟平等县市进行了《县级农村社会养老保险基本方案》的实施试点；接着7月，召开了农村社会养老保险理论研讨会，就基本方案征求专家的意见。1992年2月，民政部设立了农村社会养老保险事业管理办公室，负责全国试点推进工作。1992年基本方案印发全国，农村养老保险制度（简称“老农保”）开始在全国推开。（五）1993年-1997年：老农保制度的均衡期民政部出台政策后，老农保政策在全国不断推广实施，而且1995年，国务院办公厅转发了《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，指出“今后一个时期，具备条件的地区要积极发展农村（含乡镇企业）的社会养老保险事业。”这使政策得到了宏观政治层面的支持，对农保制度给予了更高层次的肯定，进而强化了民政部对老农保的政策垄断，由此老农保进入了均衡期。1997年底，开展农村社会养老工作的省份达30之多，涉及到2097个县（市区），8288万农村人口参保，基金积累140亿元；1997年全国已有55.79万农民领取了养老金，养老金支出3.15亿元。于此同时，建立农保机构27797个，形成了有专职农保人员24163人、兼职农保人员28251人和数十万代办员的队伍。[22]（六）1998年—2008年：老农保被叫停和新农保探索的间断期（1）1998年—2002年：停滞期和反思期1998年，由于政府机构改革，农村社会养老保险工作由民政部移交给原劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理，老农保的政策垄断被打破。1999年，国务院批转《整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革改革方案>的通知》，指出“当前农村地区不具备普遍实施社会保险的条件”，要求“对老农保制度进行清理整顿，停止接收新业务”。于是刚刚推行几年的老农保制度就间断了，老农保的参保人数不断减少，如图2所示。72002年10月，原劳动和社会保障部向国务院递交了《关于整顿规范农村养老保险进展的报告》，指出农村社会养老保险工作要坚持在有条件的地区逐步实施。整顿三年后，劳动和社会保障部开始对农村养老保险再次进行关注。十六大报告指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”老农保被叫停几年后，党中央再次将注意力转向农村的养老问题。（2）2003年—2008年：新农保试点期在此期间，原劳动和社会保障部选取了部分地区进行新型农村社会养老保险（简称新农保）的试点，在中央的支持下，试点范围不断扩大。2006年，国务院批转了《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，其要求“探索建立与农村经济相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”，原劳动和社会保障部选择北京市大兴区、山东省招远市等8个县（市、区），根据当地的实际情况，启动了新农保的试点工作。2007年，党的十七大把“探索建立农村养老保险制度”作为加快改善民生建设的重要内容。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”中央决策层对农村养老保险的持续关注，加速了新农保政策的推广，而且原劳动和社会保障部逐渐实现了对新农保政策的垄断，为新农保制度进入均衡期奠定了基础。（七）2009年—至今：农村居民养老保险的均衡期2009年7月24日，国务院新农保试点工作领导小组审议通过了新农保的制度内容，包括筹资标准、待遇水平、财政补贴、经办服务及相关制度衔接等政策内容。2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国新型农村社会养老保险制度正式启动实施，首批试点县（市、区）达到320个。2010年9月30日，国务院新农保试点工作领导小组办公室批复2010年普遍扩大新农保试点名单，新农保试点覆盖24%的县。新农保制度的覆盖群体不断扩大，最后实现了制度的全覆盖。2012年，十八大报告提出整合城乡居民基本养老保险，2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，城乡居民养老保险实现了制度整合，2017年底，城乡居民基本养老保险参保人数达到5.1亿多人。2009年至今的农村养老保险的政策场域实现了完全转移，由人力资源社会保障部统一管理，而且随着养老金水平的不断提高，制度的正面政策图景占据主流，使农村养老政策进入了均衡期。

四、动因解释：农村养老保障政策的均衡与间断

新中国成立以来，农村养老保障政策经历了三次间断期和四个均衡期，下面结合间断—均衡理论对变迁的动因进行解释，并验证理论的适用性。首先，在政策的第一次间断期，是关于作为养老资源所依托的土地的所有权发生了转变，导致农村养老由土地养老走向了集体养老。在土地养老时期，农民的生产积极性得以提高，用于养老的资源增加了，此时的农村养老保障政策处于均衡期。但是，随着中央政府注意力的转移，土地政策发生了变化，土地的所有权由个人转移到了集体，养老由此也从土地养老走向了集体养老。由于当时的中央政府把过多的注意力放在了农村合作产生的效果上，忽视了农民自己拥有土地而产生积极性，加之意识形态的缘故，导致了政策的变迁。此时的决策存在不成比例的信息处理模型，由于当时决策者的注意力更多地转移到合作互助带来的好处，在处理当时的环境信息时，没有考虑全面的信息，也没有预测到会有平均主义和大锅饭的结果。这时候在不成比例的信息处理模型下，决策进入了宏观政治，也就是当时的中共中央积极推动农业合作化运动，导致了政策的变迁。虽然造就的土地养老的政策图景是正面的，但是决策者注意力的转移起到了决定性作用。接着，政策从宏观政治进入到子系统政治，也就是当时的村集体，子系统政治利于政策的稳定，同时也形成了政策垄断，于是集体养老政策进入了均衡期。其次，在第二次间断时期，由集体养老向老农保制度转变。随着集体经济的解体，子系统政治不断地消解，农民养老问题出现了严重的负面政策图景，负面政策图景往往会促使政策变迁。于是政策逐渐进入了宏观政治层面，以第六届全国人大第四次会议通过了“七五”计划为标志，提出抓紧研究建立农村社会保险制度，决策层的注意力集中在如何建设农村的养老保险制度，政策变迁已成定局。这次政策的变迁是政策场域和政策图景及注意力分配共同作用的结果。而当时的民政部向国务院递交了农村养老保障制度的报告，为农村养老保险制度积极地树立正面的政策图景。但是当时缺乏所谓的子系统的竞争者，国务院把农村养老保险的任务直接交给了民政部。此时农村养老保险由宏观政治进入了子系统政治，民政部对农保制度形成了政策垄断，于是政策再次进入均衡期。再者，第三次间断期，由老农保进入到新农保。随着老农保制度的推广，政策图景发生了转变，农民每月只缴纳几元钱，相应的待遇水平较低，难以发挥养老保障的作用；而且部分居民缺乏保险的意识，出现参保不积极等现象，导致了老农保制度出现了负面的政策图景。而此时由于机构改革，农村养老保险的管理权由民政部转到了劳动和社会保障部，政策场域也发生了转变。同时由于1998年金融危机的影响，当时在宏观政治层面认为农村不具备搞保险的条件。于是在负面的政策图景和政策场域转变的共同作用下，老农保政策出现了间断。随后原劳动和社会保障部向国务院递交了方案，积极地探索新的农村养老保险制度，为新农保制度描绘正面的政策图景。而且老农保经过几年的整顿后，宏观政治又开始把注意力转向了农村养老问题，党的会议多次提及探索农村社会保险制度，2009年国务院出台新农保的文件，人力资源社会保障部是新农保的主管部门，新农保政策被人力资源社会保障部所垄断，新农保政策也进入了均衡期，一直到现在。

五、模型修正

通过上述的分析可以发现，间断-均衡理论对于大部分情境是适用的，尤其是改革开放后的政策变化。计划经济时期，由于历史的特殊性，政策的变迁与间断-均衡理论有较大的出入，如政策图景的正面或负面与政策变迁并非保持一致关系，政策场域较为单一等等。随着中国政治和经济体制改革的推进，间断-均衡理论的适用性不断增强。但是，间断均衡理论也存在与中国国情不相符的地方。第一，政策场域中所谓的宏观政治与子系统政治，在中国情境下具有特殊性。首先需要我们注意的是，中国的政治结构是“政党-人民”结构，而非西方的“国家-社会”结构。“政党-人民”结构的发动机是政党，政党通过工农联盟和统一战线，动员和团结各劳动阶层群众，形成国家与人民的整合。[23]中国各级政府部门都必须接受中国共产党的领导，党中央对决策起着决定性的作用，一些政策的变迁往往是政党推动的结果[24]。其次，中国的政治体制分为中央政府与地方政府，如果简单地把中央政府视为宏观政治，地方政府作为子系统政治似乎有些不妥。因为中央政府层面包括国务院及各大中央部委，在权利的等级上，各大部委要接受国务院的领导，国务院在政策制定中的权力要高于各大中央部委的决策权。因此，在政策的变迁上，如果各个部委间产生了矛盾，往往最后需要国务院来做决定，此时，国务院成为了宏观政治，而存在竞争关系的部委变成了子系统政治。这样就很难用宏观政治与子系统政治进行粗略地描述了。最后，我国的一些媒体力量、公众参与及社会组织等只能影响决策，无法归类到子系统政治中去。因此，最后我们可以对政策场域中的政治力量进行修正，必须坚持中国共产党的领导，场域中的政治力量都对政策变迁存在影响，但是影响的力度存在强弱之分，影响最强的是党中央及国务院，其次是中央部委，最后是地方政府及其他力量。第二，实际中，政策变迁可能在下级政府或地方政府中出现，并非只存在宏观政治层面。在中国的科层结构中，下级政府需要严格执行上级政府的命令，有学者将其称为压力型体制[25]，中央权威体现在各层次政府对其一统政策的贯彻实施过程之上；但是在自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应地方情况[26]。因此，下级政府也存在政策变迁的空间，如有学者指出下级政府官员存在升迁的激励，地方政府为晋升而开展竞标赛，容易出现地方政府的政策创新[27]。此时地方政府层面也会出现政策的变迁，当然这些由政策创新而引发的政策变迁很大程度上需要得到上级政府的支持或默许，因为地方官员在考虑激励的同时也会权衡其行为带来的惩罚。因此，地方政府因晋升激励等而引起的政策变迁在间断-均衡理论中难以得到解释。

六、小结

养老保障范文篇4

第二条凡具有本市户籍、年满60周岁，且不享受社会养老保障待遇的人员，按照本办法，享受城乡无社会保障老年居民养老保障待遇(以下简称老年保障待遇)。

本办法所称社会养老保障待遇是指：

(一)机关、事业单位离、退休费、退职费；

(二)基本养老保险待遇和工伤保险定期待遇；

(三)建设征地超转人员生活补贴；

(四)自主择业军队转业干部退役金，移交地方管理军队干部退休金和无军籍职工退休金；

(五)农村社会养老保险待遇。

第三条符合本办法第二条规定的人员，每人每月享受200元的老年保障待遇。待遇水平根据本市经济发展水平和财政承受能力适时调整。

第四条符合本办法第二条规定的人员，向户籍所在地的街道(乡镇)社会保障事务所提出申请。申请人员情况经公安派出所核实、经社会保障事务所公示无异议的，由社会保障事务所报区(县)劳动保障部门核准。

第五条符合享受老年保障待遇条件的人员，经区(县)劳动保障部门核准后享受老年保障待遇。

第六条享受老年保障待遇人员在享受老年保障待遇期间失去享受条件的，自次月起停发老年保障待遇。

第七条建立老年保障待遇领取资格认证制度。区(县)劳动保障部门会同区(县)民政部门、公安部门对享受老年保障待遇的人员进行资格认证。

第八条支付老年保障待遇所需资金由市、区(县)财政部门共同筹集，市财政资金根据区(县)功能定位，向远郊山区(县)适度倾斜。老年保障待遇资金列入年度财政预算。

第九条老年保障待遇资金应专款专用、专户管理。劳动保障、财政等部门要建立健全财务、会计管理制度。

第十条城乡无社会保障老年居民养老保障工作由各区(县)人民政府组织实施。区(县)劳动保障部门、财政部门、民政部门、公安部门共同负责辖区内老年保障工作。市劳动保障局、市民政局、市财政局、市公安局要加强对此项工作的指导和监督检查。

养老保障范文篇5

关键词被征地农民；养老保障；新农保

2010年7月，笔者跟随课题组对湖北省黄陂、南漳、竹溪、宜都、来凤五个新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点县（市、区，以下简称县）被征地农民参加养老保障的情况进行了专题调研①。经过调研发现，新农保试点县被征地农民的养老保障情况各异，参加新农保的政策有别，在制度的运行过程中还存在较多问题，将被征地农民统一纳入新农保制度具有诸多优越性。结合湖北省新农保试点县以及全国其他试点地区的经验，笔者将对被征地农村参加新农保的问题提出政策建议。

一、被征地农民养老保障的基本现状

目前，被征地农民养老保障模式可以归纳为五类：

（一）将被征地农民纳入城镇职工基本养老保险制度

如宜都市，规定被企业招用人员，直接由所在企业对被征地农民办理企业职工基本养老保险，与企业解除劳动关系后，可在个人缴费窗口续保缴费，同时享受被征地农民参加养老保险补贴政策；有一定经济承受能力的人员，以灵活就业人员的身份参加城镇企业职工基本养老保险，市政府对其参保缴费给予补贴。

（二）单独建立针对被征地农民的养老保险制度

如竹溪县参照城镇灵活就业人员基本养老保险办法，结合被征地农民的意愿，制定了《被征地农民基本养老保险参保办法》；南漳县专门制定了《失地农民参加养老保险的实施意见》；宜都市制定了《宜都市被征地农民基本养老社会保险试行办法》；武汉市出台的《关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的实施意见》（武政办[2009]139号）对被征地农民的养老保障制度专门做了规定。

（三）将被征地农民纳入基本生活保障制度

如武汉市黄陂区，对被征地农民（征地后人均占有耕地面积在0.3亩以下的）女年满55、男年满60周岁的农村老人，每人每年发放800元基本生活补助费；宜都市对女年满55、男年满60周岁的被征地农民发放每月90元的基本养老生活补助等。

（四）将被征地农民纳入新农保制度

新农保开始试点后，试点地区的部分被征地农民参加了新农保。大部分试点地区的被征地农民在缴费标准、财政补贴、待遇享受等方面与普通农民一视同仁，未享受特殊优惠政策。部分试点地区，如赤壁市、宜都市、西塞山区在缴费补贴、待遇享受方面对征地农民有一定的政策倾斜。

（五）部分被征地农民没有参加任何形式的养老保障制度

如来凤县，在新农保试点之前，被征地农民没有任何的养老保障；在新农保试点之后，截止到2010年6月底，来凤县共有被征地农民3，895人，仅有1，364人参加了新农保，65%的人群没有任何养老保障。如竹溪县，截止到2010年6月底，被征地农民有1，882人参加新农保，占应参加新农保2，689人的70%，被征地农民有119人参加被征地农民基本养老保险，占符合条件参加被征地农民基本养老保险590人的20.2%。也就是说，有一大批被征地农民没有任何形式的养老保障。

二、被征地农民养老保障现状所带来的突出问题

（一）制度“碎片化”导致管理混乱

首先，从全国的角度来看，一地一政的做法，不利于中央监督和管理。其次，从地方的角度来看，同一地区被征地农民养老保障政策不统一、缺乏规范，“碎片化”带来管理体制上的混乱。以宜都市为例，可供被征地农民选择的养老保障制度有被征地农民养老保险、企业职工基本养老保险、城镇灵活就业人员养老保险、新农保、基本养老生活补助，五项政策分别由社保局、农保局、民政局来管理。这种管理体制上的条块分割可能会带来被征地农民重复参保、欺诈冒领以及部门掣肘和补贴资金难到位等问题。

（二）被征地农民养老保障制度建设参差不齐

做得好的地区，被征地农民养老保障制度规范，保障水平也高；做得差的地区，被征地农民养老保障制度不规范，保障水平也低。若不出台统一、规范的政策，将不利于全国各地区的统筹发展，也有违社会的公平性。

（三）资金筹集困难

以武汉市黄陂区为例，2009年，武汉市出台《关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的实施意见》（武政办[2009]139号），但该文件在黄陂区基本无法操作和执行。其主要原因在于筹资难。首先，被征地农民区级配套资金量大。经测算，区政府需一次性代缴社保费（30%）约3.1亿元，地方财政无力承担。其次，个人和集体经济组织缴费能力不足。经测算，个人和集体缴费（70%）约9.1亿元，人均约需资金万元以上，个人和集体基本无力支付。竹溪县也面临由于城镇灵活就业人员参保费从岗平工资的60%统一上调为100%之后，县财政被迫增加对被征地农民参加城镇灵活就业人员养老保险的缴费补贴。

三、被征地农民参加新农保的优越性

（一）有利于被征地农民充分分享中央财政补贴政策

中西部地区新农保最低标准的基础养老金（每人每月55元）由中央财政全额负担，若被征地农民参加新农保，可以充分享受到这一优惠政策，也有利于征地工作的顺利开展和保持地方财政的可持续性。

（二）有利于解决筹资难题，控制财政风险

与各地探索的被征地农民基本养老保险以及城镇职工基本养老保险相比，新农保虽然待遇水平低，但与被征地农民的缴费能力相适应，有利于解决个人无力缴费的问题。同时新农保财政补助的数额也不太高（缴费补贴为每人每年30元），这也有利于控制财政风险。

（三）有利于扩大覆盖面，实现被征地农民应保尽保

由于新农保的门槛低、国家各级财政有补贴，可以较容易吸引广大的被征地农民参加到该制度中来，有利于扩大覆盖面，实现被征地农民的应保尽保。

四、关于被征地农民参加新农保的相关建议

（一）按照分类指导、不重不漏的原则，整合现有的被征地农民养老保障制度1.对于被企业招用、已参加城镇企业职工基本养老保险的被征地农民，继续参加城镇企业职工基本养老保险。与企业解除劳动关系后，可以灵活就业人员的身份继续参保缴费，也可将其养老保险关系及个人账户积累额转入新农保，按照新农保的规定参保缴费，达到领取年龄后按新农保的有关规定计发养老待遇（城镇职工基本养老保险与新农保衔接的具体办法按照国家规定执行）。但二者只能选择其一，不可重复参保。

2.对于有一定经济承受能力、已参加城镇灵活就业人员养老保险的被征地农民，可以继续参加城镇灵活就业人员养老保险，也可将其养老保险关系及个人账户积累额转入新农保，按照新农保的规定继续参保缴费，达到领取年龄后按新农保的有关规定计发养老待遇。但二者只能选择其一，不可重复参保。

3.被征地农民参加了城镇企业职工（灵活就业人员）基本养老保险，达到退休年龄时符合按月领取条件的，按照城镇企业职工基本养老保险的规定计发养老金；不符合按月领取条件的，可将其按照城镇企业职工（灵活就业人员）基本养老保险规定享受的一次性养老保险待遇划转到新农保基金账户并建立新农保个人账户，按照新农保的规定计发养老金。

4.对于已参加被征地农民养老保障的，要将已实行的被征地农民养老保障制度并入新农保制度，将参加原制度的参保人个人账户、缴费年限合并计算，按照新农保的有关规定计发待遇。被征地农民养老保障制度不再接受新的参保人。年满60周岁且已开始领取被征地农民养老保障金的，继续按原标准领取养老金，并同时享受新农保基础养老金；未满60周岁且已开始领取被征地农民养老保险金的，继续按原标准领取养老金，待其年满60周岁时再开始享受新农保基础养老金。

5.对于已享受被征地农民基本生活保障的，在被征地农民参加新农保后，按照新农保的规定享受基础养老金，不再享受基本生活保障费待遇。

6.对于未参加任何社会养老保险的被征地农民，应全部纳入新农保。

（二）完善新农保政策，提高被征地农民养老待遇水平

1.设定个人最低缴费标准②（>100元/人·年）。对于老被征地农民，从省、市（指设区的市）人民政府规定的安置补助费和被征地农户的土地补偿费中支取，有困难的允许采取银行贷款、政府贴息、部分养老金偿还等方式解决；对于新被征地农民，按照“先保后征”的原则，从征地时用地单位一次性计提的养老保险资金中支付。个人最低缴费标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。被征地农民选择的个人缴费标准高于当地政府确定的最低缴费标准的，高出部分的费用由个人负担。

2.增加政府缴费补贴。被征地农民除享受每人每年30元的缴费补贴外，还可以增加缴费补贴，具体标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。

3.加发基础养老金。被征地农民除享受中央基础养老金（每人每月55元）外，地方政府对被征地农民加发地方基础养老金，其标准为当地城镇居民最低生活标准减中央基础养老金[1]。

被征地农民的最低缴费标准和基础养老金标准，由省级人民政府根据经济社会发展水平、物价水平等方面情况适时进行调整。

4.养老金待遇及其领取条件。被征地农民养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金包括中央基础养老金和地方基础养老金。个人账户养老金从个人账户支付，月计发标准为个人账户储存额除以139。

凡按规定参加新农保的被征地农民年满60周岁，可以申请按月领取养老金。被征地农民被纳入或并入新农保制度时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金；已缴费年限（参加原养老保险制度的年限）加上距领取年龄的年限不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不少于15年；已缴费年限加上距领取年龄的年限超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

（三）建立多方筹资机制，确保资金落实到位

建立政府、集体、个人、用地单位等多方筹资机制，落实被征地农民养老保险资金，确保被征地农民生活水平不降低。

1.用地单位一次性计提被征地农民养老保险资金[2]。用地单位在征地手续报批以前，一次性计提被征地农民养老保险资金，用于支付被征地农民个人按当地最低标准缴交的养老保险费用。

2.有条件的村集体经济组织应当对被征地农民参加新农保予以补助。补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，所需资金从土地补偿费中安排。集体补助资金全部记入个人账户。

3.各级政府合理分担被征地农民养老保险费用。（1）基础养老金。中央基础养老金部分由中央财政全额负担。被征地农民增发的地方基础养老金，根据项目的性质由省、市、县三级政府按照一定比例负担。其中属于省重点项目的，由省政府负担50%，市和县政府共同负担50%。其他项目由市、县政府负担。所需资金可从每年国有土地有偿使用收入或财政收入安排，并列入财政支出预算。（2）政府缴费补贴。被征地农民参加新农保的缴费补贴，由省、市、县三级政府按照一定比例负担，具体由省级人民政府自行制定。对被征地重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

（四）完善被征地农民参加新农保的相关配套措施

1.合理界定被征地农民的范围，明确被征地农民的认定程序

根据国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发[2006]29号）的规定，被征地农民是指“因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，具体对象由各地确定”。考虑到新农保参保对象的特殊性，这里的被征地农民应界定为，本行政区域内，经依法批准，由国土资源管理部门实施统一征地，征地时享有农村集体土地承包权在册的16周岁及以上农村集体经济组织成员。

被征地农民的身份认定，需要由个人提出申请，村集体经济组织按应安置农业人口数及实际被征收土地的农民分布状况进行初审，经村民大会或村民代表大会三分之二以上代表同意并公示后，报乡（镇）人民政府审核，并报县级人民政府确定③。

2.实行先保后征，合理计提养老保险资金为确保被征地农民养老保险费用的落实，依照《中华人民共和国物权法》第四十二条“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”的规定，对于新的征地项目，用地单位根据应纳入养老保险人数和按照当地被征地农民最低缴费标准缴纳15年的数额，单列计提被征地农民养老保险资金，并列入工程概算。

具体程序为：对于新的征地项目，在农用地转用和土地征收实施方案报批前，用地单位应根据国土资源和规划管理部门测算的需要安置的农业人口数和当地被征地农民最低缴费标准，经被征地单位同意，向人力资源和社会保障部门指定的银行监控账户一次性缴存15年的养老保险费。具体缴费额度由人力资源和社会保障部门根据应安置人数及标准核定后，定期上缴社保基金财政专户。用地单位未足额缴存养老保险资金的，人力资源和社会保障部门不出具被征地农民社会保障审核意见，土地管理部门不予报批用地③。

农用地转用和土地征收获得批复后，在实施征地补偿安置过程中，社保经办机构根据最后确定的参保人员名单，将监控账户上的养老保险资金，记入被征地农民新农保个人账户，用于个人按当地最低标准缴交的养老保险费用。

已经参加城镇企业职工（包括灵活就业人员）基本养老保险的被征地农民，应视为已落实被征地农民养老保障政策，所计提的养老保险费用发给其个人用于补助其继续参保缴费。

3.探索与相关制度的衔接问题

对于已参加新农保、未满60周岁且没有领取养老金的被征地农民，在城镇找到稳定工作，要求参加城镇职工基本养老保险的，可将其个人账户资金抵缴企业养老保险的个人缴费或单位缴费，符合享受城镇职工基本养老保险待遇规定的，享受相应待遇。凡年满60周岁的被征地居民，除已享受国家机关、事业单位、社会团体离休、退休、退职待遇和城镇职工基本养老金待遇外，符合享受水库移民后期扶持政策、最低生活保障待遇、计划生育家庭奖励扶助、社会优抚、农村“五保”等保障待遇的，同时享受其新农保待遇。

[注释]

①除特殊说明外，本文中的全部数据均来自调研时当地人力资源和社会保障局或农保局提供的数据。

②参考了《广东省人民政府办公厅转发省人力资源社会保障厅》的观点。

③参考了《武汉市人民政府办公厅转发市人力资源和社会保障局》（武政办[2009]139号）的部分观点。

[参考文献]

养老保障范文篇6

一、中国养老保障制度转轨问题的形成

中国人口年龄结构的变化给现收现付制的养老保险体系带来了严重的挑战。在现收现付制下，要求每个工作人口必须能够赡养更多的老年人口，这就意味着或年轻的工作者要交纳更多的养老保障税，或老龄人口的养老金水平要下降。由于税收的增加和老年福利的减少在政治上缺乏可行性，因此，在养老基金自身无法平衡运行时，只得求助于公共财政。这时政府的公共财政就面临很大的压力，必须承担日益加重的养老金负担，公共财政终将不堪重负。现收现付制养老保障体系出路已成为值得考虑的问题。中国养老保障制度经过十余年改革建立起的“统账结合制度”，由于始终没有明确的转轨成本支付安排，养老金隐性债务显性化、刚性化，形成“空账问题”，养老金给付缺口也不断放大，这将放大日后的养老金财政给付风险。另外，覆盖面低、养老基金制有效运行的相应制度建设等问题尚没得到解决。因此，目前中国的养老保障制度仍然暴露在严重的转轨问题之下。

(一)体制覆盖面低

在中国养老保障体系的改革和过渡过程中，养老保障参保职工人数增长速度较低，年均增长在7％左右，但相对增长并不显著，若考虑到我国的养老保障只覆盖城镇就业人员，则用参保职工与城镇就业人口比例衡量的覆盖面l0余年间也只增加了十几个百分点。现存养老保障体系仅覆盖面了50％的城镇就业人口。由于就职于国有企业人员比例不断下降，国有企业的产出比重也随之下降。其结果是向养老保障体系提供资金来源的人数的增长远赶不上退休人数的增加。另一方面是收缴率的下降，随着统筹范围的扩大，统筹单位对地方的管理越来越难。近几年来，我国的养老保障基金收缴率呈逐年下降趋势。目前养老金支出的增长速度已快于国有企业平均工资的增长速度和人均收入的增长速度。养老保障体系的负担依旧日益加重。

(二)空账问题

在统账结合的模式设计之初，考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”问题，曾设想个人账户中企业缴纳的部分先作为“空账”，通过保持较高的企业缴费率在日后逐步填实。由于对我国养老问题的复杂性估计不足，实际情况是不仅个人账户中企业缴纳的部分没有做实，而且职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，甚至过去实行现收现付时略有结余的积累基金也都荡然无存。形成空账的最根本原因是政府始终没有明确隐性债务的融资来源。个人账户的空账问题，使制度设计时的初衷没有实现，养老保障体系归根到底还是现收现付的体制

(三)制度运行的低效率

新的基本养老保障计划包括社会统筹账户和个人账户中的养老金，其管理由各地社会保障部门负责，尚未走上专业化、市场化轨道，存在着养老基金投资收益过低的问题。目前中国每年的养老金压力主要发生在：一是征缴的养老金收不抵支，每年出现的几十亿缺口由中央财政拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹。近几年，中央财政对基本养老保障的补贴金额达到了两千多亿元。由此可见，目前所完成的养老保障制度的制度转轨仅仅停留在表面上，制度转轨所涉及到的深层次问题并未得到解决。

二、养老保障制度转轨成本的形成

在现收现付制向引入基金制的统账结合混合制转变过渡中，过渡资金从何而来成为了极为突出的问题。所有养老保障体系转轨国家所面临的最大阻碍——转轨成本消化问题同样困扰着中国。中国养老保障制度要从现收现付制过渡到“统账结合”混合制，意味着目前就业人纳的养老金中有一部分要用来建立个人账户而不再用于代际转移，由此必然要产生一个“缺口”。为此，体系必须通过其他方式弥补这部分养老金。转轨成本也就是转轨所必须支付的隐性养老金债务。

在现时中国，养老保障制度涉及两类人养老金交纳和给付问题：一类是已退休人员，由于他们以前没有个人账户，未来养老金由谁来支付将是他们所面临的问题；另一类是尚未退休但已有相当年份在现收现付制下交纳了养老金的现职人员，如果今后根据混合制的目标模式从社会统筹和个人账户积累基金中领取养老金，那么他们过去年份中应该有的那部分个人账户如何“充实”。因而，在中国养老保障制度转轨过程中，转轨成本由两部分构成：一是目前已退休人员在获取社会统筹应得养老金额后不足计发养老金总额的余额养老金；二是目前尚在工作且在现收现付制下已交纳多年养老金的现职人员充实以往年轮个人账户所需的金额。

新养老保障制度设计之初，设想通过提高缴费率，完全由企业和个人来承担因转轨而发生的转轨成本，但是，事实并非如此。首先，我国现阶段养老金缴费率已属较高水平，再提高费率的余地不大。而且当期应支付的转轨成本很大，仅依靠提高缴费率根本无法解决。其次，因个人账户不得已之下被挪用于弥补当期养老金支付而无法用于获取必要的投资收益，从而进一步累积了养老金的债务。因此，如果今天这一问题得不到有效解决，养老金未来缺口将进一步加大，养老保障体系支付能力可能受到人们怀疑，进而将影响现有养老保障制度的有效运行。

三对消化转轨成本方式的可行性分析

由于制度转轨成本就是养老金隐陛债务的显性化，因此，控制养老金隐性债务显陛化的速度和落实最终支付转轨成本的资金来源是解决制度转轨成本的切入点。

(一)控制养老金隐性债务的显性化速度

通过对制度转轨速度、转轨时间的控制，控制养老金隐性债务显性化的速度从而控制转轨成本的规模，

(1)调整现收现付制与基金制比率在现收现付制与基金制共存的统账结合体制下，通过调整现收现付制与基金制的相对比率，缩减个人账户规模，减轻由于制度转轨而带来的支付压力。根据对我国经济发展状况和财政支付能力，以及其他相关因素的考虑，实行这一政策措施是可行的，并且这种方法在一些拉美、东欧国家养老制度改革中广泛采用。中国06年对个人账户规模由缴费工资ll％下调至8％的调整也正是这一措施的体现。尽管这种政策安排并没有改变养老保障体系总的负债水平和政府总体负债水平，但是可以改变被显性化的隐性债务，从而放慢了隐性债务显性化的速度，缓解养老保障体制转轨的资金压力。

(2)调整退休年龄与养老金给付水平在制度转轨成本中，养老金给付支出占据相当部分。因而，减少未来养老金给付是减少隐性债务从而转轨成本的一项极为重要而有效的措施。

①推迟退休年龄。推迟退休年龄、由此推迟养老金给付时间和给付时期无疑是减少隐性债务的一项有效措施，但是推迟在职人员退休年龄必须是在延长年轻人受教育时间情况下才行之有效，同时还要依据一个国家经济发展、就业目标等相关因素来考虑运用。目前，我国经济正处于发展时期，就业水平较低，教育体系的负担也处于较重状态，在短期内要有效的解决这两个问题是不可能的。因而，在短期内以“一刀切”方式推行推迟退休年龄措施缺乏可行性。但尝试在那些可以提供新的就业机会，一些工作、人员缺乏一定替代性的工作单位内，对那些在工作的确需要的员工实行弹性退休制，推迟他们的养老金给付，以减轻养老金给付压力。

②试行名义个人账户。尝试通过建立名义个人账户制，缓解养老金给付压力，以解决目前难于消化的转轨成本和个人账户空账问题。这种尝试性建议可被认为在现实中的操作缺乏可行性。因为，名义个人账户实际上制是一种确定型(DC模式)现收现付制，其融资方式现收现付，给付方式是待遇确定。这种模式没有从根本上解决体制内在的根源问题，消除养老金隐性债务的显性化，它仅仅是将转轨成本的给付延时缓付，养老金给付压力并没有得到真正减轻。个人账户挪用形成空账是体系运行之下的一种不得已行为，并不是体系本身所规定和认同。如果以建立名义个人账户制形式对“空账”加以认可，其结果将会对“统账结合”所取得的改革成果产生极大的负面影响，使人们对政府的信用和新养老保障制度的可行性产生怀疑，进而使养老保障体系现时所存在的问题进一步加深。

③降低养老金给付水平。采用降低养老金给付水平方式来减轻养老金给付压力，必须要有相应的、完善的医疗保障、教育保障和其他社会福利保障体系做依托，个人必须有殷实的储蓄做后盾。因为，养老金给付水平的下降，意味着参加养老保障计划的人员在以养老金维计生活时，其生活水准将下降，而随着他们的年龄增大，生活负担和经济负担却在不断加大，特别是在患病或生活不能自理时，他们要承负着数目菲薄的医疗费用和生活开支，在现有医疗保障体系和社会保障保障状况下，一个老人在无其他经济保障和福利保障、仅以自己的养老金去承负这些数额巨大的费用支出时将是十分困难的，甚至是不可能的。如果认为养老保体系的现收现付部分是旨在解决老年时可能产生的贫困，是一种维持生存的基本手段，若希望在退休后维持较高的生活水准，就必须依助于其他形式的储蓄。可是，基于中国经济发展的历史和现实，大多数人在其工作期间货币性工资并不高，在维持自身基本生计的同时，还要承负着自己和家人的教育、医疗、住房和长辈生活、医疗费用支出。在教育、医疗改革并不成功，住房支出又是如此巨大。其他社会福利保障尚不健全的情况下，人们必须承受着沉重的费用支出。因而，就大多数人来说，他们在工作期问所能形成的有效储蓄并不多。同时，我国现时资本市场还不健全，个人投资领域范围十分有限，利用个人资本获取投资收益而形成养老资本对于大多数人来说又是望尘莫及的。所以，在人们步入老年时不可能形成殷实有效的储蓄，过低的养老给付水平很可能使一些人在他步入老年的同时步入贫困。在无其他社会福利保障的情况下只能求助于子女的资助而加重子女的支出负担。其结果一方面有可能引起诸多的社会问题；另一方面有可能使他们的子女步入其父辈之后尘而形成恶性循环。此外，新养老保障体系设计时已将目标替代率由体制改革前的大约80％降至58．5％。因而，基于对中国国情和现实的分析，在短期内，政府通过降低养老金替代率来降低养老保障体系给付负担，以解决转轨成本的空间是十分有限的。

(二)落实转轨成本支付资金来源

(1)落实转轨成本承负责任

通过控制隐性成本显性化的速度进行转轨成本规模控制的方式可被认为在短期内难于落实或作用十分有限。要想从根本上解决问题，就必须明确转轨成本承担责任者和支付来源。既然政府是制度的设计和施行者，在制度转轨过渡期问就应该责无旁贷地承担这一责任。首先，基于中国经济体制的规定，已使相当一部分人的养老基金以国有资产的形式被国家所占据，在制度转轨过程中不能以制度规定形式把全部转轨成本转嫁给企业和个人承负。为此，政府有责任以有效合理的方式将这部分资产转化为人们的养老金；第二，制度转轨必然要使部分隐l陛成本显性化，需要且必须在一个较短的转轨期间予以偿付，而不能借助于制度的长期运行来充实。不然，在体系长期运行无法有效偿付成本时，将使人们丧失对体系有效性的信任而使体系名存实亡。政府有责任在一个尽可能锻的期问内，采取有效措施充实已发生的缺口；第三，在中国实行了几十年的现收现付制实际上已存在着基金制因素，蕴含了国家对人们的养老承诺。因此，从这一角度上政府应是转轨成本理所当然的承负着；第四，目前制度转轨过程中出现的困境、制度未来可能出现的财务风险均出自于制度在设计之初没有明确转轨成本的支付安排，作为制度设计者，政府负有不可推却的责任。为此，政府应对关系到社会和谐稳定和经济可持续发展的养老保障担负应尽的责任。鉴于上述原因，政府在短期内应单独承担起对现有退休人员，以及新制度启动前退休人员的养老金给付。

(2)落实转轨成本资金来源的途径

基于中国经济体制的演变和现时经济发展现状，政府解决转轨成本资金来源问题可选的途径：

①国有资产减持。目前，中国还有相当数量的社会资产由政府掌握或控股，这是中国政府解决养老保障制度转轨成本问题一大优势，政府可以充分利用这一优势在实践中进行有效运用。东欧一些国家在解决转轨成本时的思路就是国有资产减持，中国也将这一思路运用于实践中。国有股权直接划拨补充社保基金工作的启动正是这一思路的体现。尽管2001年所实施的国有股减持政策并不成功，股权分置问题也尚未妥善解决以及国有资产的大量流失等不利现象，对于数额巨大的空账规模和转轨成本，依靠中国已异常脆弱资本市场解决问题的前景并不乐观，东欧国家实践经验业已表明利用国有自查减持所能提供的资金是有限的。但鉴于中国特有国情，国有资产减持仍可作为一种思路在实践中继续进行尝试。而作为解决转轨成本主要资金来源这种方式尚不具备。

②国家财政支付。以国家财政支付转轨成本在国际上已有先例，通过实行紧缩性财政政策形成财政盈余和发行国债形式偿付制度转轨成本。在我国，通过发行国债来补充一部分养老保险基金是有活动空间的，运用政府收入弥补转轨成本有一定的困难。因为，在现有财政赤字逐步上升的情况下，如果不重新调整政府收支结构，依赖政府从经常性收入中在支出一部分费用弥补转轨成本可能性不大。可是，自2002年起，我国财政支出仍以往年的速率增长，而财政收入却开始增加，从而使我国财政有所下降，这一变化为弥补制度转轨成本提供了一定的可能性。近几年，我国财政支出中占据数额最大且增速最快的三项费用支出是科教卫生、基本建设和行政费用支出。教育、医疗卫生系统亦是亟待完善的体系，压缩科教卫生财政支出空间极小。但可期望以调整基本建设和行政财政支出为主导，放慢整个财政支出的增长速度，在财政收人增长的作用下缩小财政赤字，使得转轨成本支付获得国家财政支持。虽然行政开支压缩将面临来自多方面的极大阻力，但在建设廉政型政府目标制约下，有望将占财政收人总额20%的过大开支给予缩减。同时，基本设施建设支出自02年已放缓增长速度。因此，我们有理由可望在财政收人快速增长因素带动下，通过放缓占财政收人总额40%的基本建设和行政财政支出的增长速度，压缩财政赤字规模，并以此期待对财政收人这块蛋糕的重新分割，为养老保障融人有保障的资金来源。

③外汇储备冲销。中国自20世纪90年代以来，在对外开放政策的引导下，保持了长期国际贸易收支顺差，使中国积累了巨额外汇储备而成为世界第一大外汇储备国。外汇储备作为在国际贸易中用于支付国际收支逆差、维持本币汇率稳定的备用资产，其所有权和支配权均属于归家所有，政府有权力将其过多的外汇储备注人于国家建设的其它方面。尽管动用国家外汇储备冲销养老保障制度转轨成本在国际上尚无先例，但基于对中国现时国际收支状况和未来发展动态的分析，动用外汇储备冲销转轨成本并不是虚无渺茫的设想。原因在于:一是国有银行股份制改革时，动用外汇储备注资建行和中行，并有可能在今后对工行和农行施行外汇注资;二是外汇储备规模过大将会产生资金运用低效率、货币政策作用空间受限、储备货币贬值风险等不利影响。目前，中国外汇储备已达上万亿美元，这巨额储备相对于中国现有国际贸易支付规模不免过于庞大，即使考虑到汇率改革所需，在同时满足这些外汇支付所需要求之后，中国现有外汇储备余额仍有数千亿美元的结余。因此，中国现有殷实且有巨额结余的外汇储备为解决养老保障制度转轨成本提供了一个想象空间，且这一设想在中国成为现实的可望性极为乐观。同时，外汇注人冲销制度转轨成本具有多方面优势:首先是注人空间巨大，对于近万亿的空账只需动用千亿外汇储备即可冲销;其次是外汇注资方便易行，与其它注资方式相比，具有涉及利益关系少、阻力和成本低;最后是减少养老保障对国有资本和国家财政的过渡依赖。基于对外汇注资的可行性分析，政府在处理函待解决的、且关系到国计民生与社会稳定的养老保障制度转轨问题时，应将大量闲置且低效率配置的外汇储备结余作为解决转轨成本的主要资金来源。

一次性解决转轨成本支付问题，做实个人账户，真正意义上实现养老保障模式的根本性转变。其结果将有利于提升公众信心、扩大日后养老保障覆盖率以及体系长期良好运营均具有重要意义。

养老保障范文篇7

关键词：老龄化养老保险制度发放与分配多元化改革设想

一、养老保障筹资方式的基本模式及其选择

一般来说，筹集养老保障基金有一个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。对这个平衡原则，可以从短期与长期两种不同时间的角度去理解：一是“横向平衡”，即当年（或近几年）内提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。二是“纵向平衡”，即对某个参加养老保障的职工，其在全部缴纳养老保险费期间所提取的养老保障基金总和应与其在全部享受养老保障待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。

目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式：（1）现收现付式的筹资方式。它是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政府通过对在职职工征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。西方各国大多采用现收现付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也主要采用这种方式。（2）完全积累式的筹资方式。它是以养老者在退休养老前自我积累的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可以保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累的一种方式。以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积累式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也采用这种方式。（3）部分积累式的筹资方式。“现收现付式”和“完全积累式”虽各有特点，但分别采用都有难以克服的困难，目前许多国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即在满足一定时期（通常为5——10年）支出需要的前提下，留有一定的储备基金。这部分储备基金的数额应是一个变量，在人口老龄化高峰到来之前，是储备基金的积累期；老龄化高峰到来之后，则进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进入储备基金的积累期。这种方式的最大优点是：兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性，收费率分阶段调整，在收费率相对稳定的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准备，也可在积累过程中为经济发展提供长期投资。

从各国改革的趋势来看，养老保障的筹资方式只能是从现收现付式向部分积累式再向完全积累式过渡，用完全积累式简单代替现收现付式是难以实现的。因为在转变的过渡时期，在职人员除了要为上一代老年人支付养老金以外，还要为自己的未来积累养老金，这种双重负担使缴费者难堪重负。

从我国的具体情况来看，如果继续采取现收现付式的筹资方式，尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）在18%左右，但是随着人口老龄化和退休人员的增多，这一比例将逐年上升，到2025年可能超过30%，2050年将超过50%。如果采用完全积累式，则提取率一开始就将提高达50%，因为在这种方式下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且还要为将来要退休的在职人员缴费。这种高水平的提取将持续20年左右，然后逐步降低到15%左右。这种方式的提取率正好和现收现付式相反。显然，无论从短期来看，还是从长期来看，这两种方式都是国家和企业所无法接受的。由此看来，部分积累式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。

考虑到我国人口老龄化的未来发展趋势和建国以来已经实行了40多年养老保障制度的实际情况，今后我国的养老保障筹资方式只能采取社会统筹和个人帐户相结合的部分积累式。如上所述，部分积累是现收现付式和完全积累式两种方式的结合，一方面对已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另一方面对在职职工建立一定比例的积累基金，为渡过老龄化高峰期作准备。部分积累式有两种操作方式：一种是社会统筹部分积累方式，实行“以支定收，略有结余，留有部分积累”原则，统一筹集调剂使用养老基金。这种办法易于与现收现付社会统筹办法衔接。但能否顺利渡过老龄化退休高峰期很难预料。另一种是社会统筹和个人帐户相结合的部分积累方式，单位缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用，支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部和单位缴纳的一部分保险费记入个人帐户。积累率开始时可以控制在工资总额的3%左右。目前负担较轻的企事业单位也可根据具体情况适当地提高积累率。这样，我们就能随着国民经济发展水平的提高，逐步提高积累率，平稳地过渡到人口老龄化和退休人员高峰时期。最终使提取率保持和稳定在25%左右。建立养老基金个人帐户，有利于确定激励机制和监督机制。社会统筹和个人帐户相结合的方式，吸取了完全积累个人帐户制和现收现付统筹制两者的优点，防止了两者可能出现的问题。当然，采取部分积累式的做法要求对积累基金进行科学的管理和安全、有效的运营，以便充分发挥积累基金的效益，实现基金的保值和增值。

二、养老保障储备基金的管理与使用

（一）养老保障储备基金投资的国际考察。

养老保险机构在保证支付届时所需退休费用的前提下，有义务将暂时结存和积累的养老保障储备基金投入经济活动，使其在经济建设中发挥作用以保持或超过其原有实际货币价值。由于养老保障储备基金的投资不仅可以保证基金本身的增值，而且有利于促进经济发展，要保证养老保障制度健康地发展和保障老年人的利益，必须十分重视其基金的投资管理。

各国养老保障储备基金的投资一般可以分为以下几大类：（1）购买政府发行的有价证券，如国家发行的国库券、特种国债、国家经济建设债券等。它是通过获取高额的债券利息来实现养老保障储备基金的保值和增值。这种投资方式具有相当强的安全性和有效性，是养老保障储备基金投资最普遍的一个项目，为世界各国所选择，尤其是发达国家，养老保障储备基金几乎全部投资于政府债券。一些国家还通过立法明确规定养老保障基金只能用于这种投资方式。（2）购买公司股票和债券。它是养老基金经营管理机构，将部分养老保障储备基金通过购买公司发行的股票和债券，对购买公司进行投资，获取一定的投资收益。股票投资具有投机性、风险性大、变现性强、收益高等特点。债券具有承诺偿还本金，可自由出售或转让，承诺支付利息，利率低，风险不大等特点。（3）委托投资。它是将养老保障储备基金转化为商业借贷资本，如委托中央银行、国家信托投资公司进行投资。养老基金经营管理机构通过收取一定的贷款利率为养老保障储备基金保值和增值。这种投资方式的特点在于投资风险小，利息收入高且相对稳定，投资回收期弹性强，基金商业化程度高。（4）购买房地产。它是将养老保障储备基金用于购买房产、地产，通过出租或出售转让来获取收益的投资方式。房地产投资是一种投资回收期长、资金需求量大、投资风险大的投资方式，受国家政策影响大，技术性要求高，必须做长期的投资前期工作准备。因此绝大多数国爱将养老保障储备基金用于购买房地产的比重都比较低，只有个别拉丁美洲国家为了避免高通货膨胀率对养老保障储备基金的不利影响，才将养老保障储备基金的一半左右用于购买房地产。（5）现金和银行存款。以现金和银行存款形式保存养老保障储备基金的国家并不是很多，因为银行存款的利率很低，有时候甚至跟不上物价的上涨水平，从而出现养老保障储备基金在数量上保值和增值，实际上即贬值的现象。另外，严格来讲，银行存款不能算是真正的养老保障储备基金投资方式，只能说是养老保障储备基金消极保值的办法。但采用银行存款方式，可以大大减少养老保障储备基金经营管理机构的日常工作，运营风险几乎不存在，相对来说是最安全的。

如上所述，由于各国的社会制度不尽相同，经济发展水平参差不齐，各国养老保障储备基金的投资方向也不完全一致。但是，保证养老保障储备基金的不断增值，将养老保障储备基金用于发展本国经济，则是各国进行养老保障储备基金投资的共同目的。养老保障储备基金投资的基本原则是安全性和盈利性，即以养老保障储备基金的保值为投资运用的首要目标，在此基础上争取增值，力避风险型投资，可采取分散化、多元化的投资策略，包括投资方向的多元化和投资期限的多元化，而且以间接投资为主（如购买政府债券、金融债券等有价证券），直接投资为辅（如直接投资或参股兴办各工矿、商店等实业）。总之，在保证养老保险费用能够按时支付的前提下还要使养老保障储备基金得到充分地运用。

（二）我国养老保障储备基金的管理与使用

具体到我国的实际情况，在现阶段，我国养老保障储备基金的投资不应以银行存款和国债为唯一投资方式，而要拓宽养老保障储备基金的投资渠道。要实现基金保值增值，必须采取证券投资组合方式，将养老保障储备基金按不同比例投资于银行存款、国库券、股票、企业债券、基金权证等，才能取得最佳投资收益率。条件成熟时，可以发展到直接投资的投资组合，这当然需要一个过程和必要的条件。

养老保障储备基金进行有效投资运营的可行性取决于三方面的条件：一是社会保险机构是否有投资决策和投资管理能力；二是宏观的经济形势是否稳定和是否存在投资机会；三是经济中是否存在利率、期限、种类上相对应的金融市埸、金融工具。目前第一个条件已经具备，表现在从中央到地方普遍建立了基金管理机构，形成了4万多人的管理队伍，一些地区已开展了基金投资运营的试验，并取得了积极的效果。不足之处在于缺乏精算人才和权威性的智囊团。第二个条件也已比较充分，尤其是国内经济建设中庞大的资金缺口为基金的投资运营在客观上提供了有利的条件。第三个条件还在逐步具备，不断发展，完善的国内金融市场为基金投资运营提供了场所和条件。

此外，从养老保障储备基金的结构去分析，也初步具备组合投资运营的条件。我国的养老保障储备基金是采用“以支定收、略有结余，留有部分积累”的部分积累式，既有现收现付式的特点，又有完全积累式的特点。因此，从结构上可将其分为三个层次：即具有高度流动性的部分，用于支付三个月以内的养老保险金，称为第一支付准备金；具有相当流动性的部分，用于支付三个月以上，一年以下的养老保险金，称为第二支付准备金；具有中长期可作储备和投资的部分，用于应付即将到来的老龄化社会的支付金，称为第三支付准备金。这里可以用于中长期储备性投资的只有第三支付准备金。这一部分基金是养老保障储备基金保值增值的关键。这是因为，这部分投资的效益决定了养老保障储备基金投资的效益，而且期限较长，回报率高。因此，可以选择向国家重点工程、长期国债、金融长期债券、股票、投资基金、企业长期债券、房地产等领域中投放。但必须遵循“高收益、低风险、高流动性”的基本原则。

为了保证养老保障储备基金的保值与增值，国家对养老保障储备的投资加强管理是十分重要的。主要是：（1）对养老保障储备基金的投资制订相应的法规和政策加以指导，以保证国家的宏观调节和控制。其内容包括：规定养老保障储备基金的投资方式；规定各种投资对象在资金数量上的限制，即对各种投资渠道占总投资的资金比例进行限制；协调养老保障储备基金的运用与国家信贷资金运用的关系等。（2）通过政府有关职能部门进行管理与监督。如经济计划部门可以对养老保障储备基金的投资提出指导性计划和建议，以促使其发挥更大的社会经济效益；审计、银行部门则可定期或不定期地检查投资经营状况，以保障养老保障储备基金运用的安全性、盈利性、社会性和合法性等得到实现。

三、养老保险金的发放与分配

对于一个国家的养老保障支出总规模来说，其发放与分配水平的高低是一个极其重要的因素。一般来说，决定养老保障支出总规模的因素主要有三个：一是项目构成；二是养老保障的受保人数；三是发放与分配水平。养老保障项目构成确定以后，在较长的时期内一般不会出现大的变化。在养老保障项目构成确定的条件下，养老保障受保人数的多少主要取决于一个国家的人口政策和人均寿命。在养老保障项目构成和人数为一定的条件下，发放与分配水平高，养老保障支出总规模就大，反之，总规模就小。因此，如何合理地确定养老保险金的发放与分配水平，就成为控制养老保障支出总规模的关键性问题。

（一）我国养老保险金发放与分配的基本原则。

养老金的发放与分配会涉及到职工最敏感的切身利益，因此要严格发放纪律，制定发放原则。借鉴国外经验，结合我国国情，看来至少要有以下几项：（1）义务与权利相一致的原则。职工在企业辛勤工作一辈子，为国家和社会创造了财富，当他们达到法定退休年龄离开工作岗位后，按照国家有关规定享受养老金，这是宪法赋予的基本权利，受到法律的保护。但是，享受权利应先尽义务，权利与义务是相一致的。在市埸经济条件下，这显得更为重要。因此，劳动者要想老有所养，其前提条件是履行养老保险缴费义务，享受养老金待遇权利与其缴费义务相等同。（2）公平与效益相结合的原则。养老金的发放与分配是一项社会性的工作，应体现养老保障社会性的特点，制定统一的发放标准和比例，社会性养老金不能因地区、单位的差异而有所不同，充分体现社会保障公平的原则。另一方面，养老金的发放与分配还应和本人缴费多少、缴费时间长短、工作贡献以及所在单位的经济效益相结合。（3）改革与发展相结合的原则。随着改革不断向纵深发展，迫切需要养老金的发放与分配工作相适应。养老金的发放与分配应保证退休人员的养老金与社会工资的增长、物价的上涨相适应，保证退休人员分享社会发展成果、基本生活水平能逐步提高，才能为养老保障制度改革的顺利进行提供切实的保障。

（二）我国养老保险发放与分配的设想

养老保险金的发放与分配包括养老金本金的发放和养老金保值金的分配。养老金本金，也称基本养老金。它可由社会性养老金和缴费性养老金两部分组成。前者侧重公平，后者侧重贡献。社会性养老金以职工退休时本省、自治区、直辖市上一年的职工平均月工资为基数，按照职工本人的缴费情况分比例计算发放。缴费性养老金以职工本人指数化月平均缴费工资为基数，按照职工本人缴费年限的一定比例计算发放。月职工平均工资计算公式如下：月职工平均工资=某一地区职工每年工资总额/（职工人数×12）。指数化月平均缴费工资计算公式如下：指数化月平均缴费工资=职工历年缴费工资占当年社会平均工资比重的平均值×上年度月社会平均工资。

社会性养老金的发放标准可以设想，按上年度在职职工平均工资的一定比例计算发放。这种发放标准还要考虑工龄的长短，即贡献多少划分不同档次，依不同比例计发，以提高养老金促进效率的作用。缴费性养老金的发放标准可以采用，按受保人缴费年限，分档次发给职工本人指数化月平均缴费工资一定比例的养老金和本人指数化月平均缴费工资若干个月的生活补助费。职工离退后领取的基本养老金，根据经济发展和养老保险基金的收缴情况，从离退休的下一年起，每年7月1日按照本省、自治区、直辖市或当地一年职工平均工资增长的50%——80%调整一次。职工平均工资负增长时，不作调整。

养老金保值金的分配分为两个阶段，一是保值金形成的分配阶段。根据期末所形成的可供分配的投资收益，将其分成保值金、经营管理机构发展基金和奖励基金等三部分进行合理分配。其中，保值金的分配比例不应低于60%，其他两项基金的留成比例可考虑分别为24%和16%较为合适。二是保值金实发额确定的分配阶段。劳动者享受养老金待遇的年限，一般规定为15年左右。15年中领取的养老金只是与退休月职工平均工资、指数化月平均缴费工资以及以后年度的工资增长率的50%——80%挂钩，没有考虑到物价上涨指数的影响。一般情况下，物价上涨指数与工资增长经常处于不协调状态，当前者大于后者时，劳动者所领到手的养老金并不能实现保值和增值；当前者小于或等工资增长率的50%——80%时，不需要考虑物价上涨指数的影响。但现实生活中，物价上涨指数经常会超过工资增长率的。因此，每年发放养老金本金时，还应额外分配一笔保值金。保值金实发额，应以养老金本金实发额的基数，按一定比例进行计算。这一比例，根据物价上涨指数与工资增长率的50%——80%的差额确定。养老保值金实发额计算公式为：本年养老保值金实发额=本年养老金实发额×[物价上涨综合指数一（0.5—0.8）×工资增长率]。根据公式计算结果确定养老保值金实发额。倘若计算结果为正数，表明应随着养老金本金一同发放养老保值金；如果计算结果为负数，表明不需发放养老保值金。

（三）养老保险金发放与分配的途径。

按照养老基金统一筹集、统一运营、统一发放的原则，养老金和保值金应由养老基金经营管理机构直接发放或委托银行间接发放或两种方式共举。养老金本金，指养老基金经营管理机构按规定比例计算出的，应支付给养老保险者的那部分养老金。养老金保值金，指养老基金经营管理机构在支付养老金本金以外额外支付的那部分养老金。其目的是保证养老金的保值和增值，养老金保值金来源于前述部分的投资收益。对于养老金领取对象较集中的城镇，养老基金经营管理机构可分区、镇设立固定的养老金发放窗口，按规定时间定点发放养老金；对于养老金领取对象较分散的社区、农村，养老基金经营管理机构可委托银行下属的支行、办事处或信用社发放养老金；对于零星散户，可采用邮寄、信汇等方式进行养老金的发放工作。养老基金经营管理机构在发放养老金之前，应先稽核养老金领取对象工资总额，离退休费用、退休人员花名册和分配应支付的养老金总额。

四、多元化养老保障制度的总体构思

养老保障制度的改革是一个较长的过程，从短期、中期的发展趋势来看，大致同时实行三种制度较为合适。

第一种，建立和实施城镇职工养老保障制度。城镇职工养老保障制度改革的主要内容是建立社会统筹与个人帐户相结合的新体制。所谓社会统筹与个人帐户相结合，指建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。这是养老保障制度改革的重点。国家基本养老保险体现了职工平等的养老保险权利，采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金。企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险因企业经济效益、个人收入不同而有所差别，体现效率原则，采用完全积累办法，设立个人帐户，所有款项及利息归个人所有。

我认为，我国当前的养老保障制度改革只能是建立低标准的基本保障制度。所谓低标准，就是参照国际惯例，在职工退休后，只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金（这里说的工资总额是包括档案工资及其以外的制度政策规定的工资性收入），作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实际，在国际上也处于中等偏上的水平。据测算，当基本养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过80%时，2011年我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代离为80%时，2015年以前，养老保障基金尚能自求平衡，但2016年后便开始也现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替化率为70%时，虽然维持收支平衡的时间略长一些，然而从2022年起又出现收不抵支问题。当基本养老金替代率为60%时，2036年以前基本上可以维持基金的自求平衡，虽然以后仍呈现基金不足的趋势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，在经济仍保持增长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。因此，从总体上看，只有将基本养老金替代率控制在60%左右时，才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。

当然，这其中有一个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的在职人员的积累，则即使替代率再高一些，也不至于到30年后出现养老基金收支不平衡问题。因此，我们在考虑保障水平时，绝不应单纯算替人率的帐，而应从保障老年人必要生活出发，多方面考虑筹集养老基金办法，否则将陷入单纯算帐越算越困难的境地。目前我们还属于低工资国家，压低替代率虽然有利于养老基金收支平衡，但压得过低，不仅难以保障退休人员必要的生活水平，还影响其家庭生活水平。因为压行过低，退休人员的生活水平下降甚至难以维持，势必增加家庭中在职人员的负担，这将会被迫增加在职人员工资，否则也会影响在职人员的劳动积极性。所有，替代率过高不利于国民经济的发展，同样过低也会妨碍经济社会的发展。此外，保障老年人必要的生活水平，这是社会主义制度决定的，养老问题决不仅仅是生活问题，它也是一个政治问题。

实行上述方案后，年轻一代的养老保险由个人帐户上积累的资金来解决。对于已经退休或即将退休而个人帐户上没有积累的老年人，由社会统筹来提供养老保障。将来随着这部分人的自然消亡，国家将逐步摆脱重担。

养老保障范文篇8

乡村医生是农村医疗卫生服务体系的重要力量，对做好农村基本医疗和公共卫生服务发挥了积极作用。为切实解决乡村医生养老保障问题，稳定农村卫生队伍，经省政府同意，现就乡村医生养老保险有关问题提出如下意见，请各地认真执行。

一、凡经注册取得执业证书的乡村医生，尚未参加社会养老保险的，可参加企业职工基本养老保险，参照灵活就业人员的参保政策执行。

二、乡村医生参加企业职工基本养老保险，其缴费中未记入个人账户的部分，地方政府给予补助，有条件的乡镇卫生院也应给予补助。省在安排省级养老保险补助方案时对经济薄弱地区给予适当支持。

三、参加企业职工基本养老保险的乡村医生，男年满60周岁、女年满55周岁以上且缴费年限满15年的，按企业职工基本养老金计发办法按月领取基本养老金。缴费年限不满15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止基本养老保险关系；如本人自愿也可继续缴费，直至缴满15年后按月计发基本养老金。

养老保障范文篇9

摘要：农村工作关乎到我国的长治久安,在政府各级部门的关心下取得了较大成效。在市场经济快速发展的影响下,农村养老工作仍然存在一些新的问题,这种问题的出现既有人为因素的影响,也有现实的政策因素,值得认真地分析和探究。

关键词：农村养老问题对策研究

瞻养老人是中华民族的传统美德,也是法律赋予各级政府、社会团体和每个公民的责任和义务。改革开放以来,我国社会主义建设取得了重大成就,广大人民群众生活水平不断提高,人口老龄化日益加重,养老问题也日益凸显。农村养老问题关系到广大农民的基本生活权益,关系到农村的繁荣和稳定,关系到我国农业的可持续发展,关系到国家的长治久安,思考如何解决和完善农村居民养老问题对现实社会的发展有着重大意义。

1农村养老的表现形式与现状分析

农村的养老问题大致包括经济上供给、生活上的照料、精神上的抚慰三个方面,养老方式大致可分为家庭养老、集体养老、商业保险养老三种类型。

1.1家庭养老

在中国古代社会,自给自足的小农经济家庭以老年人为中心,老年人拥有家庭财产的支配权,为家庭养老提供了经济基础。传统文化中的孝道思想是人们的行为准则,在现实社会中有着重大影响,家庭养老依然是农村养老的主要表现形式,但随着社会经济快速发展和社会转型,固有的农村经济发展模式的转变和道德体系的崩清,农村居民养老面临着一些新问题。

第一,家庭规模的缩小和人口结构发生变化,使青年夫妇的经济负担加重。与古代农村相比,现在农村家庭大多为独生子女,一对青年夫妇通常要瞻仰2～4位老人和1～2个孩子,青年夫妇经济负担的加重,使农村养老正在成为突出的社会问题。

第二,农村工业化、城镇化进程,使越来越多的土地被工厂、楼房、道路占用,人均可耕土地数量急剧下降,农村经济结构的改变弱化了以土地为中心的养老机制。现实农业生产力的低下和可耕土地的减少,造成农业收益难以保障普通家庭的经济支出,也导致了传统家庭养老方式与社会发展的不相识应。

第三,外出打工成为农村居民经济收入的主要来源,严重冲击了传统农业生产的主导地位,青壮年成为家庭经济的主导者,老年人的家庭权威地位越来越低,逐渐失去了家庭财产的支配权,经济来源的重大转变使家庭养老的经济基础受到削弱。

第四,多子女家庭通常形成多个独立经济单位,他们虽然都是瞻仰老人的主体,但一些多子女家庭为了自己小家庭的利益,在瞻仰老人问题上通常又相互推诿,最终出现谁也不养活父母的的局面。这种情况虽然不多,新闻媒体却不断曝光,兄弟姐妹为了养活父母而对薄公堂的案例屡见不鲜,负面影响很大。

与城镇居民相比,农村老人大都与子女同住,因而家庭养老占主要地位。家庭养老以血缘关系为纽带,由家庭成员负责老年的衣食住行、照料老年人的日常生活,老年人的晚年生活主要由子女负责。随着年龄的增长,老年人劳动能力逐渐降低以至丧失,最终完全依靠子女的供养。由于农村经济不发达、青年夫妇瞻仰老人和培养子女日益加重,家庭养老所面临的问题越来越多。

1.2集体养老

集体养老是农村养老的又一表现形式,由集体筹资解决老年人的生活资料。新中国建立后,党和政府非常关心老人的晚年生活,采取多种方式保障孤寡老人的衣食住行。主要有以下几种方式:

第一,五保户制度。改革开放之前,对于丧失劳动能力的老年人,由生产队从集体财产中供给各种生活资料,负责孤寡老人的吃、穿、医、住、丧葬问题。1980年农业经济体制改革以后,农村普遍实行联产承包责任制,生产队不再掌握农村劳动产品的分配权,农业产品归各户所有,五保户的供养由生产队各户分担。最近几年免除农业税和农业提留以后,农村五保户制度正在消失。

第二,乡镇敬老院。改革开放以后,农村乡镇普遍建立了敬老院,用于解决孤寡老人的晚年生活。农村提留取消以后,五保老人的晚年生活日益受到政府重视,各级政府制订了相应政策,实行集中供养与分散供养相接合。随着敬老院建设步伐的加快,集中供养正在成为孤寡老人养老的重要方式。

农村敬老院的资金非财政全供,房间设施及生活标准分为不同等级,根据入住人的要求收取相应费用,收费标准通常为每月500元至上千元不等。事实上,现在敬老院入住者多为经济较好家庭,其子女因工作繁忙而无暇照顾。真正的孤寡老人进入敬老院存在较多困难,一是政府部门的资金投入有限,不能满足每个孤寡老人的入住需求;二是孤寡老人没有子女提供费用,本人丧失劳动能力而无法支付每月费用。

第三,低保制度。低保最初试行于城镇,是城镇居民最低生活保障的简称,1997年,国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发[1997]29号),要求1999年年底前,县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。对于家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的非农业户口的城市居民,均纳入城市居民最低生活保障范围,所需资金由地方各级人民政府列入财政预算。

从现有的农村养老方式比较来看,农村低保制度建设受到各级政府的重视,具有较大的发展前景。只有筹资渠道稳定,制定出严格的资金管理和发放制度,该项措施的推行将对农村老年人的晚年生活产生积极影响。

1.3保险养老

由于农村经济发展水平低,和其他保险业理赔难等因素的影响,购买商业养老保险农民近乎为零。20世纪80年代初恢复的商业养老保险虽然是解决农民养老问题的一个途径,但由于受农民收入水平和购买能力制约,商业养老保险只是在我国少数发达地区的富裕农户中存在,多数农民被排斥在经济壁垒支外,人数微乎其微,对我国农村养老保险大局几乎不构成任何影响。

农村养老保险存在的问题主要宝现在两个方面:一是资金匮乏,农村居民可支配性收入不多,没有多余资金购买个人养老保险;农村集体经济的发展水平普遍不高,没有资金承担老龄人口的养老保险;国家没有提供资金支持。由于资金问题,购买养老保险的农民不多。二是缺乏制度性保障,现行的农村养老保险制度的运行、保险金的发放,缺乏严格的法律程序,大都按照地方政府部门制定一些规章制度执行,在保险金的管理和发放过程缺乏相应的法律保障和监管措施。

2建设农村养老保障机制的思考

我国是农业大国,绝大多数人口生活在农村,农村老年人的养老保障在和谐社会构建过程中有着重要地位。农村情况比城市复杂,建议将农村地区划分为富裕、中等和欠发达三大类,政府部门应考虑各地区特殊的社会经济状况及实际需要,有针对性地制定相应政策和法律法规,引导各社会团体、企业事业组织以及社会成员,按照各自责任,共同做好老年人权益保障工作。

2.1发扬中华民族敬老、爱老传统,巩固完善家庭养老

我国已进入老龄化社会,且农村老龄人口明显多于城镇,政府对农村社会养老的资源供给却很有限。在人口基数庞大、生产力水平相对落后的农村,农民的收入低且增长速度缓慢,在前期储备缺乏的广大农村,家庭养老在很大程度上承担着政府社会保障的缺位,部分减轻了政府财政负担过重的难题。

加强家庭美德教育,继续发挥农村家庭养老在我国老年人生活中的作用。在中国历史上,封建统治者出于稳定社会局势、维护其统治地位的需要,均大力宣扬儒家的忠、义、孝、悌思想,历代表彰孝子的例子不绝于史。在媒体迅速发展的今天,宣传部门和新闻媒体要在全社会深入持久地开展敬老、爱老的传统教育,从正反两方面收集素材,采用新闻、影视等多种渠道表扬那些敬老、爱老者的光荣事迹,对那些不愿赡养父母的人,以公开栏、曝光台等形式在社会上进行公开批评,加强舆论监督,在全社会逐步形成尊老敬老光荣,虐待老人可耻的良好社会氛围。在强化社会舆论的同时,也要制定出相应的法律法规,从道义和制度两方面巩固家庭养老功能。通过相应的法律程序,使老人的合法权益和子女应尽的义务公开化、制度化,使政府部门的监管有章可循。

同时,政府应要采取一定措施,给赡养老人的子女以适当的优惠政策,在物质、精神上给予支持和鼓励。比如对赡养老年的低收入家庭,应给予适当的生活补助,对赡养高龄老人的农户,如住房紧张,要优先划拨宅基地,当地企业招工优先让他们进厂上班等。

中华民族有着优久的敬老、爱老传统,孝敬父母、尊敬老人在广大群众心目中有着良好的历史背景。某些社会思潮虽然冲击了个别人的敬老观念,如果加以正确的引导并给以相应的政策性鼓励,对于在家庭养老方面有着突出成绩的单位和个人,政府部门给予相应的物质和荣誉奖励,敬老、爱老的传统观念将会得到发扬光大,家庭养老也将会在农村养老方面发挥更大的作用。

2.2大力推广集体养老,扩大低保的覆盖面

农村社区既是人们生活和劳动的村落,又是人们生活交往的集合体。农村集体养老主要形式表现为乡镇、和村委会建立敬老院或老年公寓等。这些农村养老组织离农村老年人生活的地方很近,人文环境与他们的生活方式、生活习惯等大体相同,能安心、平静地在此生活,同时,也便于老人的子女对社区养老组织工作的监督管理,有助于促进农村社会养老保障事业的发展。集体养老曾被看作是社会主义制度优越性的体现,也确实发挥了一定作用,但随着集体经济的削弱,集体养老也出现了一系列问题。

农村集体经济是集体养老的资金来源,农村的基层组织是生产队和村委会,村委会属于村民自治组织,开支不在政府财政预算之列,村干部务工补助、村务活动、建设支出,主要依赖于发展村集体经济。虽然有一些村、队的工商业取得较大发展,拥有雄厚的经济基础,而大多数生产队和村委会没有工商业,取消农业税和村提留以后几乎没有经济来源,以现有的经济水平根本不能履行村委会管辖范围内的孤寡老人养老问题。税费改革后,乡村收入大幅度减少,现在的许多村委会不再申报老年人入“五保”现象。个别村办敬老院也是形同虚设,有的敬老院地盘当成了村办企业或个人承包干其它事情。

乡镇是地方一级政府,具有较为稳定的财政收入,应该在农村养老方面发挥较大作用。现在的乡镇敬老院存在的问题是规模小,能够接纳的老年人数有限。各级政府应加大资金投入,加快养老设施的建设步伐,使每个乡的“三无”老年人在敬老院里颐养天年。进一步精简政府机构,将富足人员分流到敬老院里照顾老人,使养老逐步形成一种产业。随着经济的发展和设施的完善,不断吸收有子女且经济来源较好的老人有偿入住,增加敬老院的收入,以养老事业促进养老事业健康发展,形成良性循环。

相比而言,“低保”是简便宜行的农村养老保障措施之一。农村低保资金的筹措应以政府财政投入为主,提高农村低保专项补助资金比例,组建一个有效率的组织机构来施行。鉴于城市低保制度建设经验,应督促各级民政部门建立专门的低保管理机构,就农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求,确保农村低保工作的顺利开展。

为保障低保的公平有效,政府应规范农村低保的申报、审核、审批程序。对各乡镇农村低保核查扩面提出具体要求,放宽准入条件,收紧审批权限。由乡镇(街道、开发区)民政干部入户走访,参加村民代表评议,公示无异议后审核上报,将农村低保发放花名册、工作规程、新申报(调整)低保待遇名单、举报电话等相关内容常年公开,使广大群众普遍关注的这一惠民政策一目了然,使许多农村特困户就是通过低保而获得低保救助的。

2.3发展农村养老保险,减轻政府财政负担

我国现行的农村社会养老保险,没有城镇养老保险中社会统筹部分,集体补助比重过小,国家扶持微乎其微。应通过立法手段确立农村社会养老保险的法律地位,保证其具有制度上的稳定性。从国家经济发展的战略出发,加大国民收入再分配向农民和农村的倾斜力度,使农村养老保险真正具有“社会性”、“福利性”、“互济性”,调动广大农民参保的积极性。

我国城镇企业职工养老保险基金管理机构的管理费由财政拨款,而农村社会养老保险机构的工作经费却是从农民社保基金中按比例提取,这种制度本身就不公平和不平等。应比照城镇企业职工养老保险基金的管理机构管理费方法,对经办机构经费实行财政拨款,使农民交纳的保险费更多地用在农民身上。

从长远的观点来看,应该大力发展农村社会养老。家庭养老和社会养老是养老制度的两个方面,在家庭供养资源减少、供养力下降、传统家庭养老受到前所未有挑战的形势下,只有发展社会养老,才是解决家庭养老问题的根本途径。国家应及时增加对农村养老工作的财力支持,优先解决无子无女老人的生活保障,照顾独生子女老人的生活,有计划地发展农村养老保险,既能解决农村老年人的后顾之忧,也有利于最终减轻政府部门在农村养老方面的财政投资。

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养老保障范文篇10

他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于“进退两难”的尴尬境地。他们既不享有城镇居民的社会保障，也不享有农村的土地保障，生产生活都存在着风险。计划生育的推行，城市化的推进，人口向城市的流动，空巢家庭在农村的大量涌现，导致传统“养儿防老”农村养老体制的崩溃，如何在推进城市化的过程中，保障农民的权利，构建起中国特色社会主义制度下农村养老体制，是一个值得深思的问题。本文希望通过对学界已有文献的梳理，对现有农村养老体制的发展过程及其中存在的问题的探讨，达到初步清晰农村养老体制的目的。

一、失地农民的由来

1.失地农民的界定。关于失地农民的定义，国内学界多有表述，温晶峰说“失地农民是中国在工业化和城市化快速发展的进程中出现的一个新的社会群体，这个群体有别于城市居民，又不同于农民，成为我们社会中的一个被逐步边缘化的特殊群体”；刘长飞认为，失地农民是指因土地被征用失去土地以后的农民,主要的原因是农民的土地被无条件征用。而根据政府文件的表述，失地农民，是指土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民，并且是因国家征用农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时仍享有农村集体土地承包权的在册农业人口。

2.失地农民的历史。农民大规模的失去土地，最早可以追溯到欧洲15世纪末至19世纪初的圈地运动。其时，西欧的新兴资产阶级和新封建贵族通过大规模圈占土地，建造私有大牧场，完成了资本原始积累，也造就了大批丧失土地和家园的农民，为之后的产业革命提供大量廉价劳动力。

中国在计划经济时代，失地农民已经出现。为了完成工业化的原始积累，国家通过政策性措施，实行严格的城乡二元结构，通过剪刀差，将利益从农村输送到城市，将大量人口滞留在农村从事种养业和简单手工劳动。到了改革开放时代，家庭联产承包责任制推行之后，土地成为农民几乎唯一的收入来源，扮演着生产资料、经济基础、社会保障等多重角色。陈锡文指出,如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿元~8000亿元的话,那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

进入到新世纪，随着城市化的不断加速，城市用地的不断扩张，吞并附近的农村用地，使失地农民数量急剧增加，而这一部农民因为无法有效的转变为城镇居民，其社会保障问题日益明显，加上老龄化问题，被征地农民养老保障问题成为迫切需要解决的问题。

3.涉及到失地农民的现行法规。中国《宪法》第10条规定，“城市土地属于国家所有”，第10条第2款规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途,这种征用权的行使应属于滥用。1998年修订的《土地管理法》第2条第4款也规定，“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，被征地农民是为了公共利益，被牺牲了个人利益。

同时《土地管理法》第43条同时规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”即在城市化过程中对农村土地的征用首先就是将土地国有化。

1982年国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补助费，并指出了安置的主要途径，在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取代土地保障的特点。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。该法在总结经验的基础上，采纳了条例中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，将其上升为法律。

1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第8条规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。第22条则规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。

2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五章第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。

2005年8月发出《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府及其国土资源厅，力争在当年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制定及公布工作，为接下来“同地同价”的推行奠定基础。

二、现行的农村养老保障模式比较

按照现行的社会保障制度，失地农民因为在户籍上依然属于农村户口，所以并未纳入到城镇居民社会养老保障系统中，直到2006年国务院才颁布了全国性文件《关于转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》，要求各级政府从失地农民的基本生活和长远生计出发必须尽快建立失地农民社会保障制度。“对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水准和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水准不下降的办法和养老保障办法”。而先行较早的沿海地区则已摸索出较为成熟的方法，成为全国效仿的例子。目前各地的失地农民养老保险制度分为两种类型，一种以浙江嘉兴为代表，另一种以浙江义乌为代表。

1.嘉兴模式。在1998年嘉兴市就出台了嘉兴市区土地征用人员分流办法》，核心是“以土地换保障”。失地农民“农转非”，进入社会养老保险体系，按月领取养老金。以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，进行统一政策统一办理，实行统一的补偿政策，资金由个人、集体和政府三方负担，设立“安置费”转户。并按年龄阶段对投保标准和享受待遇做出了划分。

首先，土地征用由政府按统一政策统一办理，社会保障和国土两个部门具体承办。国土资源局按征用土地数量和土地上的人口确定失地农民数量，就业局办理失地农民的相关手续并按规定计算每个人需缴纳的养老金，然后国土资源局据此计算土地成本，并向征地部门提出合理的土地价格，最后将征地部门支付的土地价格的一部分作为社保基金纳入社保基金的财政专户，由财政局统一监管。其次，个人承担部分由征地安置补助费抵缴，征地安置补助费划入劳动保障部门设立的“安置费”专户；集体承担部分从土地补偿费中抵支；政府承担部分从土地出让金中支出，起“兜底”作用。并在投保标准和待遇享受方面按不同的年龄阶段进行安置。征地时男满60岁、女满50岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费（2003年为每人3.5万元），次月开始按月领取养老金398元（按当年最低社会养老金标准）。征地时男45～59岁、女35～49岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费，到退休年龄后按退休时的标准发放养老金。征地时男16～44岁、女16～34岁的，安置方式有两种：自谋职业的，一次性发给自谋职业费，并按其农村劳动年限，一次性缴纳最高15年的养老保险统筹费；自主择业的，按其农村劳动年限，每两年为其缴纳一年养老保险统筹费，最高十五年。未满16岁的农民或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。不难看出是一种典型的政府性模式，运作失地农民养老保险式，有较强的官办性、强制性。

2.义乌模式。义乌市失地农民的安置采用的是发放土地补偿款并利用商业保险为失地农民的养老进行保障的模式。以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位，各投保行政村交了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。

具体实施过程中，政府规定土地补偿费按2∶4∶4的比例分配，村集体留20%，40%用于村民分配，40%由村集体统一用于养老保险。同时，中国人寿保险公司义乌支公司推出“团体年金分红保险”等新险种，规定统一由村集体投保，保险费从集体的土地补偿费中列支，签订保险合同，寿险公司履行给付金义务。本金归村集体所有，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利来支付男年满60岁、女年满55岁的失地农民的养老金。

这种模式有自愿性、商业性、继承性等特点，属于商业型失地农民养老保险模式。

3.两种模式的共同点。两种方案都是在“土地换保障”的基本思路下，根据两地的具体情况设计出来的，也已成为全国各地参考的对象，相同的基本思路使两种模式存在以下共同点：（1）两种模式的主体思想都是将失去土地的农民纳入社会保障范畴，而非把现金一次性发放给农民。这是一种可持续的安置方式。（2）都离不开政府的支持。模式从办法制定到资金筹集和管理都由政府负责，并且财政承担“兜底”责任；商业型模式在推广过程中要得到农民的认可，就需要政府的大力支持,并且要使这种模式正常运行,确保农民的利益不受侵害,政府的监督也相当重要。

4.两种模式的区别。（1）资金筹集方式不同。资金筹集方式上,政府型模式的资金由政府强制划拨,征缴较为方便,但实际操作中，农民长期以来都视土地为最后保障，再加上他们自身缺乏保险意识，必然会对政府的这种做法产生抵触情绪，甚至会引起农民群体上访事件；商业型模式由商业保险公司派员到行政村进行宣传等方式劝说农民参保，而农民是否参保是自愿的，这样农民不容易产生抵触情绪，但他们的保险意识不强，认为得保险不如得钱实在，所以收缴难度很大。（2）资金的运营方式不同。资金的运营上，政府型模式筹集的资金主要用于储蓄，风险虽小，但缺乏增值性；商业型模式所筹集的资金交由商业保险公司营运，利用其拥有的专业人才和雄厚的资金实力，有利于资金保值增值。但增值空间有多大，还取决于诸多因素，因此风险较大。（3）基金管理不同。基金管理上，政府型模式筹集的基金纳入财政专户，专款专用；商业型模式由保险公司管理，体现出市场经济的要求。（4）保障水平不同。从保障水平来看，政府型模式的保障水平虽低却较稳定；商业型模式的保障水平视分红而定，浮动性较大。

三、现行农村养老保障模式存在的问题

1.政府责任缺失。现有的失地农民养老保险制度存在政府责任缺失的问题。周延等指出，政府在失地农民养老保险问题上存在着责任与义务的缺失，以牺牲失地农民的利益为代价，为自己谋求经济利益。漠视农民利益，存在政府制度性寻租问题现象。刘万兆等认为，中国政府财政支出用于社会保障的比例与其他国家相比是较低的。

2.养老保险政策缺乏一定的强制性。强制性是社会保障政策的一个重要特征，各地失地农民养老保险大多数采取自愿参加的方式，导致一部分失地农民没有纳入失地农民养老保险体系。史先峰等的调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8.3%。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题做出合理的安排。

3.养老保障水平低，机制尚未完善。保险金给付额固定，未建立起养老金正常的调查和增加机制。史先峰等提到，有22.1%的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前，各地的养老金发放标准多在200元~300元，有的地区不到100元，靠这点微薄的养老金要想实现“养老无忧”几乎是不可能的。王莉丽认为，政府型失地农民养老保险没有相关的基金保值和增值机制。政府在收取保险费后主要以银行存款的方式保值。而在现行通胀率下，这意味着购买力的不断下降。

4.失地农民养老保险基金存在空账隐患。王莉丽认为，“各地土地安置补偿费普遍偏低，甚至存在不到位的现象；对于财政专户建立前的被征地农民而言，由于补偿款早已发放，大部分人由于短视和盲目投资，早已将其用于建房或其他投资，而要他们自己交一笔数额不小的保障费，很多人已无力负担”。栾量海等提出，现有的养老保障是以个人缴费为主、集体适当补助的全额储蓄积累式保障。这种保障方式经过十多年运行后遇到新问题，即集体企业改制和产权明晰后，集体补助多有名无实。

5.管理不完善，缺乏长期监督机制。保险费筹集、管理和使用的机构均都设置在具体运作部门地方劳动保障局之下，具有基金管理者和基金使用监督者双重身份，这不符合三权分离的国际通行做法。加之地方劳动保障局又受当地政府管辖，政府部门挤占、挪用养老保险基金的事件就难以从制度上彻底杜绝，所造成的亏空最终只能由国家财政承担。

四、完善中国失地农民养老保险体系的途径

针对以上中国失地农民养老保险存在的主要问题，中国应加快建设完善的失地农民养老保险体系。在体系的构建过程中，我们应充分考虑到以下几点：

1.首先，加大政府投入力度，建立国家失地农民保障基金。政府投入力度不够是失地农民养老保险个人缴费比例过高和养老金水平较低的根本原因。各级政府应竭尽所能，加大投入力度，更多地承担起保障失地农民基本生活的责任。中央政府可以考虑设立专项失地农民保障基金，补贴失地农民养老保险。其次，地方各级政府应拿出土地征收收益中的一定比例来补贴失地农民养老保险，适当提高承担比，减轻失地农民的负担。同时加大宣传力度，让失地农民切实地了解针对他们的养老保险制度，并知道他们能够享受到何种的优惠政策，调动他们参保的积极性。

打破城乡隔离，设计有效的途径，使失地农民能够轻松地参加城镇养老保险体系。对于“农转工”人员，可按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，可单独为其开辟参加养老保险的渠道，允许一次性补缴保险费，使他们与城镇职工享受同等的养老保险待遇。

学术界曾提出过，强制从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。李长远等认为，应明确基本养老保险制度的核心地位，可采取强制的办法予以实施，征地劳动力在办理农转手续后，由征地单位为征地劳动力一次性缴纳十五年基本保险费。周蓓蓓等认为，地方政府应该拿出土地出让金的一个固定比例投入社保基金，以解决所有失地农民的养老保障问题，至于拿多大的比例这与当地的经济发展水平和生活指数相关。