行政组织法范文10篇

行政组织法范文篇1

一个国家的公共行政在顺应社会需要的基础上应包括哪些职能，这些职能在各级各类行政机关中应当怎样进行分配，国家应如何设置、变更或撤销行政机关，各级、各类行政机关的性质、地位、任务是什么，它们分别拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则，它们如何组成，编制怎样确定，其属下公务人员的任用、培训、考核、奖惩、晋升、流动等如何进行，凡此种种，都可容纳于“公共行政组织”这一研究课题。①概而言之，公共行政组织包括行政机关的组织、编制和公务员等三个方面的内容，这是广义的指称。在狭义层面上，公共行政组织通常仅指向行政机关的组成、性质、地位、职能和建立、变更、撤销的程序，而不包括同编制和公务员相关的一系列问题。出于研究旨趣和集中探讨的需要，本文取其狭义内涵。

一、公共行政组织受制于法治原则的意义

公共行政组织与国家的存在是并行的，而且，在古代绝对君主制的国家形态下，它就已经受到法律的规范。例如，我国唐朝的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织均设有专门的规定。②然而，立基于专制主义的规范国家组织结构或活动（包括行政机关的设置、变更和撤销，组织与职权等）的法律，其实质是君主的旨意，其目的主要在于维护君主的有效统治，尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。这即为法律与公共行政组织之间的旧的关系架构：国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制，法律只是一种推行君主旨令制度化的工具，而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。这个曾在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构，受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是，在某些君主制基础深厚的国家，一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治主义”之下，“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念，因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇=行政府固有的权限与大权”。[3]

公共行政的组织必须受制于法治原则的理念及相关制度，生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，因同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异，甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换，但是，坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。

公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式，即由自由公民的整体（thewholebodyoffreecitizens）掌握主权，直接或间接地通过一种代表制度行使主权。[4]就制度的现实运作而言，由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题，因而，没有一个国家有资格宣称民主已经彻底实行。不过，在理念层面上，人民主权（民主主义）至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑，一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由。人民授权通常是由人民代表机关（制宪会议、议会、人民代表大会等）以制定宪法或法律的方式进行。籍此，公共行政组织受法律的规范与约束，而不是由行政机关自行决定。我国自1949年建国以来，始终坚持人民民主的基本立国原则。当然，人民民主的各种具体制度尚未健全，其中包括公共行政组织尚没有完全受制于法治原则。行政机关组织法体系目前很不完善，行政部门未经法律授权即以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然这在某种程度上损害了人民民主的原则。

以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循，这还只是法治原则的一个形式层面的价值要求。二战以来，由于法西斯专政的历史教训，人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分，那就是对人权的促进和保障。1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视，即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件，要求对制止行政权的滥用提供法律保障，并且使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。[5]现代公共行政是国家干预社会的一种主动、直接、广泛的权力，它对公民权益有着相当重大的影响。因此，公共行政组织应受制于形式主义与实质正义相统一的法治原则。加强对公共行政组织的法律调整和改进行政组织法的内容在当代中国尤其具有特殊意义：其一，目前尚存在较严重的政企不分、行政直接干预企业生产经营活动的现象，这不仅损害了企业作为市场经济主体所应享有的自主权，而且阻碍了以提高人民生活水平为旨向的市场经济制度总体的发展，更是形成了滋长行政官员腐败的温床。如何确立政府与企业关系合理的“度”，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，需要立法对公共行政组织予以系统规范。其二，由于行政组织法不健全，导致各行政机关职权范围不明、权限重叠、冲突，取得一些行政部门在利益驱动下自行设定管理权能与手段，这样既造成多头管理、企业和公民个人的负担加重或无所适从，又为行政机关乱罚款、滥收费大开方便之门，公民权益难以获得保障。其三，以市场经济的生长为契机，国家与社会良性互动关系的建构不仅仅限于经济生活领域，还应扩展到其他社会生活领域。[6]通过符合形式和实质正义要求的现代行政法对公共行政组织加以规范，即可在较大程度上改变政府在许多方面管得过多、统得过死的状况，从而促进和保障公民以及社会团体在政治、经济、文化等生活领域所应享有的自治权利。

公共行政组织必须由人民代表机关制定的法律予以授权和限制，其活动必须以促进与保障人权为其宗旨，政府必须对公众负责。现代政府存在与活动的合法性应当建立在为人民创造福祉，即为人民服务的基础上，而不应立足于为少数人或行政官员自身利益服务的基础之上，这一点应为对政府的道德要求，并通过法律确定为一种普遍法律责任。当然，不可否认，任何国家机关都是由具有一定个人利益的人所组成的，要求所有公职人员完全以利他的动机来处理一切公共事务从而对公众负责，是一种不现实的主张。然而，政府公务人员的工资、福利和活动经费均是由作为纳税人的民众提供的，如同雇主与受雇人之间的关系那样，人民有权要求其尽责为公众办事。而一个普通人为了自我生存和发展，更多地从利己的动机考虑问题，要求其出于利他的立场为民众服务，只是社会提倡的一般道德要求。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构肮臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。

二、法治原则在公共行政组织领域的具体要求

无论是在不同国度或在同一国度内，人们对法治原则的理解或阐述并不完全一致。尽管如此，对法治原则仍有着很多共识。而且，随着国际、国内学术、文化交流的发展，这种共识有愈益增加的趋势。在公共行政组织领域，法治原则大致有以下一些具体要求：

1.公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。[7]的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对公共行政组织予以规范的必要性与可行性，就会在事实上纵容行政专制。对公共行政组织进行民主化管理并不仅仅是民主的一个理念，而且是民主实际运作的必须。依法规范公共行政组织对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。行政组织法定主义在现代的要求绝非像在近代那样严格和机械，并非一切公共行政组织问题都要由法律事无巨细地加以严密规定，因为这种机械的依法授权行政已经落后于现代社会对行政组织机动性的需求。现代法治往往通过法律的原则性规定、行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。

2.关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性。法律规范所具备的上述属性，是公认的现代法治主义的要求。[8]公开性系指法律规范必须予以公布。“秘密法”必然导致少数人的专制，法不公开也不利于人们对法律优劣的评判，所以，公开性是尊重人权和推动法律进步的一项原则。由于人民代表机关的立法不可能完全覆盖现代公共行政组织的所有问题，行政机关往往有权进行委任立法，因而，公开性原则在延展适用于有关的行政立法领域有着更为重要的意义。确定性系指法律规范应当是明晰、确切的。模棱两可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律调整的对象以及其他公民、组织在理解上的歧义，形成法律在实行过程中出现混乱不堪的局面，在实际上也由此容易滑向否认法律统治的人治状态。虽然追求法律的纯粹确定性是一种不可能实现的绝对理性主义的幻想，现代国家的立法中不乏“符合公益利益”、“正当程序”、“适当决定”等原则性的规定，但是，法律尽可能地确定化仍然是法治原则的一个基本要求。就公共行政组织而言，如果法律规范不能做到基本的确定性，行政机关就可以在机构设置、职权设定等方面任意行事，自由裁量权过于宽泛极易导致执法者在“合法”外衣下专断和滥用权力，出于部门利益考虑而争权越权。一致性指法律规范必须彼此协调、统一，不得相互矛盾。法律规范旨在把政府和公民的行为控制在一定的框架之内，如果它们在设定怎样的行为模式方面存在矛盾而不具备一致的规则，那么，政府或公民均会因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政组织问题，行政机关往往会选择对本部门最为有利的法律规范来设置机构或确定职权，以保证其行为具有合法的前提。各个行政部门或公民都在不相一致的法律规范中寻求合法的最佳选择，这势必助长行政机关之间的权限冲突以及行政机关与公民之间的冲突。尽管有“后法优于前法”、“特殊法优于一般法”、“上位阶法优于下位阶法”等解决规范冲突的原则，也无法完全消除法律的不一致性所引发的各种危害。

3.关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权。这是法治原则在公共行政组织领域的一个实质性要求，也是实现难度最大的一个要求。一个国家有多少行政机关，它们分别负责哪些公共管理职能，权限范围有多大，诸如此类要在制定关于公共行政组织的法律规范时予以考虑的问题，不单单关涉公共行政的组织体系，更关涉国家社会经济的发展和公民的权利。近代以来，曾出现过“国家对社会放任自由”和“国家对社会全面管制”两种关系形态，但是，它们都随着市场经济的发展和自由、平等、安全等人权主张的发展而渐遭淘汰。现代社会由于经济、政治、文化的多元化发展，要求国家与社会处于良性互动关系：国家必须保障社会具备相当程度的自治，尊重公民应有的自由权利；同时，针对那些社会在自行运作中出现的、社会又无力自行消解的矛盾和问题，建立一定的机制予以解决和处理，以保障社会经济的正常、有序进行和人权的实现。立法对公共行政组织的规范，必须顺应和促进这种关系的发展。当然，现实的具体制度建设绝非如此简单，在“国家该管什么、不该管什么”问题上历来争论不休，这给立法活动以及对立法活动的评判造成很多困难。不过，法治原则的上述实质要求不能因此而被否定，人们应通过努力尽可能地力争使法律对公共行政组织的调整接近这一要求。

4.行政机关必须依法对公共行政组织进行运作，实施任何违法行为都要承担相应的法律责任。法治原则的核心是要求政府守法。政府与普通公民一样，其违法行为也必须受到法律的追究，有关机关或官员必须承担相应的法律责任。在公共行政组织领域，如果没有责任追究机制，违法设置机构、擅自增加编制、任意增加人员，在职权行使上互相推诿、互相扯皮、争权越权、滥用权力的现象就无法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我国行政组织法发展的基本状况

共和国创建初期（1945-1954年），社会动荡尚未平息，新政权尚未稳定，新秩序尚在建立之中。当时，普选产生全国人民代表机关（即全国人民代表大会，以下简称全国人大）的条件显然尚不具备。然而，新政权需要建立比较强大的、深入全国各地的、系统的行政组织机构，以推动各项社会改革的进行以及国民经济的迅速恢复和发展。为此，由中国共产党、各派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面代表组成的中国人民政治协商会议，代行全国人大的权力，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》），选举产生了中央人民政府委员会作为当时的集体国家元首。《中央人民政府组织法》对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等作出规定（第13-22条），并且授权中央人民政府委员会具体组织国家政务的最高执行机关──政务院（第5条、第条、第21条、第22条）。之后，在1949-1950年间，中央人民政府委员会制定了《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》等。依据《共同纲领》、《中央人民政府组织法》以及这些组织通则，结合建国之初必要的军事管制（为《共同纲领》所确认，第14条），全国性的公共行政组织体系得以初步形成。

这个非常时期的行政机关组织具有下列特色：（1）中国人民政治协商会议由一定程度上代表民意的社会精英构成，以临时性法律规定中央行政机关的组织；（2）由于政治协商会议只是起临时的权力机关作用，故没有条件对全国各公共行政组织予以法律规范，因而，当时的最高行政机关──政务院虽未经政治协商会议明确授权，[9]仍应时势所需，通过一系列组织通则，自行完成对本系统内行政组织的规范；（3）《中央人民政府组织法》的规范的对象包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员、最高人民法院及最高人民检察署等。所以，它们并非纯粹意义上的行政组织法法源；（4）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则的规范对象覆盖从基层人民政府直至中央人民政府的整个行政系统，建立了当时比较配套的行政机关组织法体系；（5）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则对各级人民政府的具体部门工作机构都作出了原则性规定，当时规定的上下级政府部门并不完全对口；[10]（6）有关组织通则对行政机关创制具体组织规则方面的权限作出了明确规定。例如，省、市人民政府委员会获得授权（即政务院的授权），可以依据有关通则的一般规定和实际情况拟定其组织条例，送政务院核准后试行；县人民政府委员会组织条例由省人民政府委员会依据相应通则的一般规定和实际情况拟定草案，送政务院核准后试行；（7）有关组织通则规定省、市、县人民政府工作机构的编制实行精简原则，相应政府确定的本级政府编制须报上一级政府核准。

五年过渡时期的行政组织规范，虽为行政系统的建置提供了法律依据，但由于当时国家权力的组成与结构没有定型，相应法律规则的功能只是暂时的。1954年第一届全国人大经普选产生，全国人大通过的《宪法》把国家立法权、行政权和司法权的关系结构予以定位。在公共行政组织领域，全国人大制定了《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。根据1954年宪法成立的全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）又通过了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所条例》等行政组织法令，[11]以及《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和人民委员会组织条例》、《湖南省江华瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》等大量有关自治地方人民政府的组织法令。国务院亦先后制定了《中华人民共和国监察部组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国家计量局组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国家档案局组织简则》、《国务院专家工作局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《地方各级人民委员会计划委员会暂行组织通则》、《中华人民共和国体育运动委员会组织简则》、《中华人民共和国劳动部组简则》等一系列行政组织法规。这些法律、法规，大多是对在过渡时期初步形成的行政组织法体系的修正、补充。就形式而言，较为显著的发展是以专门的法令来规定民族自治地方人民政府的组织和以专门行政法规来规定国务院有关部门的组织；就内容而言，这些行政组织法律、法令、法规继承了行政组织法初创之时的某些特色，如对国务院和地方各级人民委员会设立哪些部门作出原则性规定，对地方各级人民委员会组成人员规定具体名额限制等。

1982年现行宪法颁布以后，全国人大重新制定了《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》），全国人大常委会就1979年重新制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人大和政府组织法》），又作过三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政机关组织法的主要渊源就是这两部法律。当然，广义的行政组织法还包括其它分散的有关行政组织的法律性、法规性文件，如第七届全国人大第五次会议（1988年）、第八届全国人大第一次会议（1993年）和第九届全国人大第一次会议（1998年）通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、《国务院关于成立工商行政管理总局的通知》（1978年）、《国务院关于清理非常设机构的通知》（1986年）等。广义的行政组织法还包括单行行政管理法律的有关行政组织规范，[12]如《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定，“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合……。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”与1982年以前的行政机关组织法相比，从形式上看，共和国成立初期比较配套的规定中央至地方各级政府以及中央政府各部门组织的法律法规体系已不复存在，许多部门的内部组织规则（如“三定方案”）并不为公众所知晓；从内容上看，由于情势的变迁，其具体规定已大有改变，但“三定方案”的基本结构和内容要素与以前的行政组织法大体相同。

综观我国行政机关组织法发展的基本状况，不难发现，无论过去还是现在，我国行政组织法在内容上还存在较大欠缺。比较突出的有：基本的组织法律既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础；基本的组织法律亦缺乏对公民权利保障的原则性条款，从而难以避免行政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果；[13]基本的组织法律对在公共行政组织方面的行政违法行为缺乏法律责任和追究机制的规定，致使行政官员可以随意不负责地扩充机构和人员；基本的组织法律对中央和地方在规制公共行政组织的权限上没有规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱；等等。在现行行政组织法体系上，缺少必要的与国务院组织法和地方人民政府组织法相匹配的法律、法规以及经法律、法规授权制定的其他行政组织规范文件，这也是形成目前许多行政机关职权不明、争权、越权的一个重要原因。当然，若欲在公共行政组织领域建立现代法治，绝非仅仅依赖制定法律规则可以达到。如果制定法不能转化为社会运作机制的现实，只能是形同一纸空文，而且会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实，取决于多维因素以及它们互动形成的合力，诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等。1954年宪法及此后制定的大量行政组织法律文件在“”中以及之前遭到现实的冷落，[14]说明我们不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。

当然，这丝毫也不意味着可以轻视或忽视制定法的作用。毫无疑问，制定法的完善是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造责任政府的一个必要途径。正因为如此，我们必须对加强和完善我国行政组织法予以极大的关注和重视。

四、健全、完善我国行政组织法的若干设想

国务委员罗干在九届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明中指出，为顺利完成政府机构改革，必须“加强行政组织体系的法制建设。建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。[15]目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）以及散见于宪法和其它法律有关行政机关组织的规范构成。显然，这个体系是不完善的。行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的各种行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法无法对不同类别行政机关的组织、职权等作出具体、明确的规定。《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题即规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系也应在上两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法律文件（如条例、简则等），应该在修改上两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。鉴于全国人大及其常委会的立法任务过重，各级人民政府及其组成部门的组织规范不可能都以法律形式确立。为了既维护民主原则又兼顾行政组织立法的机动性，有必要加强以下几方面工作：首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。

无论法律还是授权立法，对行政机关组织问题的规定都应具备一定的框架和一些基本内容，基中主要包括：（1）法律依据。即制定相应行政组织法律文件所依据的宪法或法律授权；（2）行政机关的基本组成，如国务院由总理、副总理、国务院委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；（3）相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系（领导或指导关系）；（4）相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；（5）相应行政机关的职权、职责（行政组织法最重要的内容）；（6）相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等（如各级人民政府的全体会议和常务会议制度、行政首长负责制度等；（7）相应行政机关设立、变更和撤销的程序；（8）法律责任。即违反相应组织法规定而设置机构、配置职权、职责（有关行政机关及主要负责人员）所应承担的法律责任。[16]

进行行政组织立法，在上述框架的基础上，在内容上还需要注意完善下述条款：

1.授权条款。既然国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定其具体工作部门组织规则的权限，那么，全国人大在修改《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围内制定哪些组织规则。虽然根据宪法第62条第3项的规定，制定关于国家机构的基本法律的职权属于全国人大，但这并不否定全国人大在已经制定基本法律的基础上进行必要的授权。如果坚持机械的法定主义，会使行政机关要么无法运作，要么任意所为。而通过授权立法机制，不仅适应现实需要，而且可以加强对行政机关的监督与约束。当然，对授权必须严格限定，全国人大不能任意地、宽泛地授出本应属于它自己专属权限的权限；对于影响公民权益重大的授权，全国人大应在进行认真讨论后慎重通过。接受委任的机关在其制定的组织法中，必须指明具体的授权条款，以昭示该行政组织法的合法性，并便于公众对相应行政机关进行监督。

2.公民权利保障条款。行政机关的权限职责直接关涉公民的权利义务，如果行政组织法只是笼统地规定各个行政机关的管理权范围，势必给一些行政机关在其管理领域任意限制公民权利和任意设定公民义务留下余地。因此，在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》这两个基本组织法律之中，有必要增加关于公民权利保障的原则条款，比如：“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利”。其实，类似的理念已经在1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》中有所体现：该法对行政法规、地方性法规、行政规章的行政处罚设定权均予以了限制。然而，必须认识到，现实中对公民义务的设定和权利的限制远不限于行政处罚，应该通过基本组织法律的规定使该原则具有普适性。[17]

3.权限冲突解决条款。虽然通过行政机关组织法的完善，将在很大程度上解决行政机关之间职责不明、权限冲突的问题，但是，现实行政管理的复杂性使得行政机关在权限上的争议仍然无法彻底避免。权限冲突不只是行政系统内部职权归属问题，它在很多情形下也直接影响公民的权益。[18]为及时解决权限争议，使公民相关的权利义务尽快摆脱不稳定状态，有必要在行政组织法中规定专门的条款，比如，“国务院各部、各委员会之间发生权限争议时，由国务院总理及时召开国务院全体会议或常务会议予以解决，情况紧急时由总理或主管副总理直接处理。”

4.监督机制和法律责任追究机制条款。违反行政组织法的行为必须承担一定的法律责任，并由国家有权机关通过监督机制予以追究。其中，有的违法行为，如超越行政组织法明确规定的职权范围作出的抽象或具体行政行为，一些现行的法律规范业已规定有监督机制和责任追究机制，如全国人大常委会基于其监督权可以撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，人民法院可以在行政诉讼中撤销违法的具体行政行为。但是，针对有的违法行为，如非法设定机构、配置职权等行为，目前还没有比较完备的法律责任规范和相关的监督机制。因此，有必要在行政组织法中规定诸如撤销非法设定的行政机构、对直接责任人员处以一定行政处分等条款，以使行政组织法制定后真正得到实现。

以上是我们健全、完善我国行政组织法的若干设想。当然，这些设想只是原则性的，至于如何制定具体的规范，还需要进行更为细致、深入的研究。另外，需要特别指出的是，行政组织法与行政机关编制法、公务员法是密切联系、相辅相成的，组织法的完善同编制法、公务员法的制定应配套进行。[19]

①现代国家担当行政职能的还有少量非行政机关的社会团体，由于它们并非行政的主要力量，且它们的组织问题较为特殊，故本文暂略不论。

②参见蒲坚：《中国古代行政立法》，北京大学出版社1990年版。

[3]（日）室井力主编，《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第21页。

[4]SeeBlack‘sLawDictionary，5thedn.，（WestPublishingCo.，1979），pp.388-9.

[5]参见王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1989年版，第131页。

[6]例如，有的学者指出政府职能转变还应包括“政事分开”，提出“我国是否需要仅仅在一个文化领域，就设那么多部委？”──参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第490页。“政府为了适应高度集中的计划经济体制的需要，不仅在经济方面存在着管得过多、统得过死的问题，而且在社会事务上也存在着管得过多、统得过死的问题。……政府在重点转变对经济管理职能的同时，要重视对社会各项事务的管理职能，……”──参见张志坚主编：《中国行政管理体制和机构改革》，中国大百科全书出版社1994年版，第72页。

[7]参见（日）室井力主编：《日本现代行政法》，第23、270页。

[8]参见王人博、程燎原：《法治论》，第198-203页；沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第59-61页、第89页。法治原则还要求法律具有普遍性、稳定性等属性，这些同样适用于有关公共行政组织的立法，鉴于我国目前有关公共行政组织的立法在公开性、确定性和一致性方面存在问题较大，本文对此予以重点论述。

[9]《中央人民政府组织法》第15条第5款只是笼统规定政务院有权“领导全国各地方人民政府的工作”。

[10]例如，《市人民政府组织通则》第6条：“市人民政府委员会，……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、公安、财政、建设、文教、卫生、劳动等局、处、科；并得设财经委员会。……”《县人民政府组织通则》第6条：“县人民政府委员会……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、财政、教育、公安等科或局。……”。

[11]当时的（直至1982年）全国人大常委会没有制定法律的权力，它所通过的规范性文件称为“法令”。

[12]有些西方国家没有专门的行政组织法典，除了宪法对政府的基本构成进行原则规定以外，大多数关于行政组织的规范散见于调整具体领域的行政管理法律之中。

[13]在这方面，日本行政组织法的规定可资借鉴。《日本国内阁法》第11条规定，“无法律委任，政令不得制定赋予义务或限制权利的规定”（政令由日本内阁总理大臣，相当于我国国务院制定的行政法规和的命令、决定等）。《日本国国家行政组织法（总则）》第12条规定，为施行法律、政令或根据法律、政令的特别委任，各主管大臣对主管行政工作有权各机关的命令（总理政令、省令），但若没有法律的委任，不能设罚则、规定义务和限制国民权利。

[14]这一时期，全国人大长期没有召开；共和国主席长期空缺；中共中央文化革命领导小组和中共中央军委办事组控制国家大部分权力，国务院职权被削弱；乡级政权被“”所取代：“革命委员会”成为地方各级人大的常设机关和地方各级人民政府；等等。参见魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社1989年版，第221-222页、第264页。

[15]1998年3月7日《人民日报》，第2版。

[16]参见应松年：《论行政机关组织法》，载于中国政法大学行政法教研室1985年编选的《行政法研究资料》；第120-136页；熊先觉、皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第124-128页。

[17]至于是否需要有类似的原则性规定来约束地方人大，亦值得探讨。

行政组织法范文篇2

（一）组织的构成

组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和未来。所谓组织，简单而言，就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。

组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。但就社会组织而言，不同国家有着不同的分类方式。一些西方国家基本上把社会组织分为三类：即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。[1]而在中国，一般把社会组织分为四类：即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。近年来，还出现了一种新的社会组织类别-民办非企业单位（民办事业单位）。

由于各国国情不同，社会组织的构成也不同。西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念，而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构；有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴，但在我国，一般不将政党组织视为社会团体。[2]

（二）行政组织的含义

我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是惟一的行政组织。[3]

从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。

而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应地，行政组织包括政府组织与非政府组织。

在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织[管理或参与管理。这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务，被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。

因此，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约，管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。

（三）行政组织法的含义和研究范围

关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。

狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在中国，狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。而在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。[4]

广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[5]在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成[6]，即为传统上广义的行政组织法。

但对行政组织法的研究范围，学者主张不一，大致有几种观点：一是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员；二是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物；三是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织、地方政府组织、公务员；四是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。

实际上，在现代国家中，一般而言，行政组织主要由两大部分组成，即中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织与地方行政组织。

（1）中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织属于国家行政组织，它们依据法律、法规而设立，组成机关，自成系统，并办理中央政府（联邦政府和成员国政府）职权范围之行政事项。

（2）地方行政组织，包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。

（3）行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位，实则以构成机关之公务员为主要因素。公务员的任用及其权利义务，均为行政组织的重要问题，因而有以法律、法规规范之必要。规定这种有关公务员制度的法律规范的总称，即为公务员法，为行政组织的重要部分。

（4）随着社会的发展，各国的公共行政主体发生了一定的变化，“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。[7]在中国，学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。因此，非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。

但是，仅仅进行法律制度研究，局限于“已有的行政组织法规范，呈现出很大的封闭性”。[8]故笔者认为，行政组织法的研究范围，除了上述基本制度作为主要内容外，还应包括行政组织法基本原理、行政组织法的实施问题等内容。

（四）现代行政组织法的发展趋势

现代各国制定的行政组织法，其历史背景、条件、国情等各有不同，因此很难概括出适用于所有国家行政组织法的一般结论，但总的来说，各国行政组织法或多或少表现出以下特点或趋势：

1.行政组织结构的民主化、专业化

现代行政组织不同于传统的“官僚机构”，它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则；组织成员不再以“官僚”自居，而以“公仆”形态出现；专业人员与行政人员协调配合，在组织中各有职位；更重视专业分工和专业组织；等等。

2.行政组织机构的扩大化

随着社会的发展，现代行政组织职能日益扩充，行政组织机构规模扩大、编制增加，造成行政权的扩张，故现代行政组织立法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。

3.行政组织法规的标准化

在各国加强行政组织立法的形势下，组织法规呈标准化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分，但同类同级组织具有共同标准。有的国家已制定了行政组织法典，如日本国家行政组织法，即为日本中央行政组织机构的准则。

4.行政组织的非政府化

现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势是：随着社会的发展和变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。相应地，行政组织法逐步发展成为政府组织法与非政府组织法。

5.行政组织之间的分权化

随着全球经济的一体化，各国的政府制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的地方政府表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。行政组织之间分权化将逐渐成为一种世界性现象。

二、政府与政府组织

（一）政府或行政机关的涵义

对政府一词，学术界有广义和狭义两种不同的解释。

1.广义上的政府

广义上的政府通常由三个部门组成：掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府，即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。[9]

在大多数西方国家，“政府”一词主要是在广义上使用。在具体使用政府一词时，美国的“政府”尽可能涵盖联邦及各州全部的立法、行政和司法机关；而英国的“政府”范围相对狭窄，主要是指中央和地方的行政机关[10].

2.狭义上的政府

在中国，政府主要在狭义上使用。一般认为，“政府即国家行政机关”[11]，是指“一个国家的统治阶级运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关”。[12]或是指“依法行使国家行政权，负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。”[13]

而对行政机关涵义，也有不同的见解：一种意见认为，行政机关是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。另一种意见则认为，行政机关也包括司法部门的官员。也有的人理解得更窄，认为行政机关仅仅指“国家最高的行政机构，或者称为中央行政机关。”[14]

（二）行政机关的法律意义

行政机关主要有以下两层法律意义。

1.行政机关是表现国家意志的机关

行政机关代表国家管理行政事务，表现的是国家意志，其行为应视为国家行为，行政机关的行为之效果应归于国家，而非行政机关本身。行政机关是执行国家意志、推行政令之工具。

2.行政机关是行使国家行政职权的机关

国家机关因行使职权的不同，分为国家权力机关或立法机关、行政机关、司法机关等。行政机关为国家机关之一种，其所行使的是国家的行政权，其所表现的仅是国家的行政行为。[15]

在中国，关于行政机关的意义主要有两种观点：

一是从国家机关的角度来说明行政机关，认为行政机关是国家机关之一种，它是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权、掌管行政事务的机关。

行政机关的特征是：（1）行政机关是一种国家机关，是国家机关的组成部分，这使它不同于非国家机关的企事业单位、社会团体；（2）行政机关就其性质而言，具有执行性质，它是权力机关的执行机关；（3）行政机关行使国家行政权，而非立法机关享有的立法权和司法机关享有的司法权。[16]这种观点主要是从中国政治制度中的情形来说明行政机关的概念的。

二是从行政机关自身的特征说明行政机关。认为行政机关是行使行政职权，执行法律，组织和管理国家行政事务的国家机关。[17]并认为行政机关的构成有以下三种要素：（1）有独立的组织，而非某一机关的内部单位；（2）有一定的组织人员，即员额编制。如果只有临时组织的一些人办公，没有明确的编制和固定工作人员，这种组织不能算作行政机关；（3）有一定的预算，即由国家按期拨给的一定经费。

在日本，现行法制上使用的行政机关有两种意义：

一是从行政作用法（以及行政救济法）的观点出发，即从行政机关承担行政事务，是作为权限分配的单位来理解行政机关的概念。

二是从行政机关是事务分配的单位来理解行政机关的概念，认为行政机关是各个行政机构的综合体。[18]

（三）行政机关的法律地位

行政机关的法律地位，是指行政机关是否具有法律上的独立人格问题。对此，学术界有几种不同意见：

1.机关人格说、机关人格否定说

机关人格说认为，行政机关对国家具有一定的权利义务，行政机关相互间也有权利义务关系，故行政机关不但为国家之工具，亦得为权利义务之主体。

机关人格否定说认为，行政机关的行为是代表国家的行为。行政机关组成人员的意志，即为国家的意志，在国家人格之外，不复有独立之机关人格存在。[19]

2.否定说、肯定说、相对肯定说

否定说认为，行政机关是国家自身构成的一部分，不能成为法人。行政机关仅能代表国家实施行政行为，不具有独立的人格。

肯定说认为，行政机关根据建立它们的法律或决定取得职权，并在其行使职权活动中根据有关法律享有权利和承担义务。因此，行政机关可以作为权利义务的主体，具有法律上的人格。

相对肯定说认为，行政机关既有政治地位又具法律地位。从政治地位看，行政机关是权力机关的执行机关；从法律地位看，行政机关享有一定职权，可依法处理自己职权范围内的行政事务，成为法律上的人格、权利义务的主体。[20]

其实，行政机关的法律地位始终与其行政职权有关。不论是国家行政机关，还是地方自治行政机关，其职权都是由法律确定的。行政职权与公民个人和法人的权利不同：公民和法人可以为法律不禁止的事，而行政机关只能为法律允许的事。国家行政机关在法律上，只是国家机构的组成部分，体现国家意志。从这个意义上说，国家行政机关不能成为行政法上独立的法人，如果国家行政机关也成为法人，则与国家为双重人格。这种理论为多数人所不接受，也为我国法律所不采用。但是在实行地方自治的国家，地方自治行政机关作为地方自治机关的组成部分，有的本身就是地方自治机关，执行的是当地居民的意志，在法律上有独立的人格。转（四）行政机关的分类

行政机关可以根据不同的标准进行分类：

1.国家行政机关与自治行政机关

国家行政机关由国家任命公务员，对全国范围内或某一范围行政区域行使职权，以完成国家行政任务为目的，其行政行为之效果直接归属于国家，国家行政机关一般包括两类：一是全国性行政机关，即中央政府（联邦政府和成员国政府）机关及派驻机构；二是未实行自治的地方行政机关，亦属于国家行政机关系统。

自治行政机关是行使地方自治职权、由地方公民依法选举或以其他方式产生人员担任首长而组成的机关，除办理地方自治事务外，还接受上级行政机关委派任务，因此从广义上而言，似可属于国家行政组织的一部分，但这种机关的法律地位、行政首长身份、与当地居民关系、与上级政府关系均有不同，故在学理上常常作出区分。

2.中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关与地方行政机关

活动范围及于全国行政区域的行政机关为中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关，拥有对全国行政事务的管理权。

地方行政机关的活动范围仅限于本行政区域，只负责处理本行政区域的行政事务。

3.独任制行政机关、合议制行政机关与混合制行政机关

独任制行政机关是指机关组织为首长制，职权的行使依首长个人意志决定即发生法律效力这种体制下的行政机关。

合议制行政机关是指机关组织为委员会制，职权的行使依多数人意志决定才发生法律效力这种体制下的行政机关。

混合制行政机关是指机关组织折衷于首长制和委员会制，职权行使在某些情况下依多数人意志决定这种体制下的行政机关。

4.常设行政机关与临时行政机关

常设行政机关是指所管理的事务具有经常性和永久性因而常年存在的行政机关；临时行政机关是指为处理某一临时或特定行政事务而成立的行政机关

5.一般行政机关与特殊行政机关

一般行政机关处理全面性、综合性的事务；特殊行政机关处理局部性、专门性的事务。

此外，行政法学界还将行政机关分为决策机关、执行机关和监督机关，统率机关、咨询机关、监察机关、辅助机关及执行机关，内部行政机关与外部行政机关，职权行政机关与授权行政机关等等。

（五）行政机关的结构和体制

1.行政机关的结构

有的学者指出：行政机关的结构是指构成行政机关各要素的排列组合方式。包括行政机关层次结构与部门结构（或称纵向结构与横向结构）。各级政府上下之间、每级政府各组成部门上下之间构成领导或指导的主从关系，即行政机关的纵向结构。决定行政机关纵向结构形式的有两个重要因素：一是管理层次；一是管理幅度。所谓管理层次是指纵向结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少管理层次。所谓管理幅度，是指一级行政机关或者是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般地说，管理层次多，管理幅度就小；反之，管理层次少，管理幅度就大。同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间，构成为协调的平行关系，即行政机关的横向结构。[21]

2.行政机关的体制

行政机关的体制，是指根据政治、经济发展的需要，通过法定程序，将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。一般说，有如下几种形式：

（1）首长制和委员会制：前者是法律规定由行政首长承担最高行政决策权力和责任的体制；后者是法律规定由委员会集体承担最高行政决策权力和责任的体制。

（2）层级制和职能制：前者指国家行政机关纵向划分成若干层次，下对上逐层负责的体制；后者指将某一层级行政机关平行地划分为若干部门，各部门之间工作相互关联，相互配合，都以实现该行政机关的总目标为工作对象，各部门所辖业务性质不同，但其管辖范围却相同的体制。

（3）集权制和分权制：前者指行政权力集中于中央行政机关，地方无自由裁量权的体制；后者指将行政权力分散给地方行政机关，使其能在自己的职责范围内，独立处理事务的体制。[22]

三、中国政府组织与政府组织法

（一）中国政府组织基本范畴

1.行政机关与行政组织

行政机关与行政组织的概念有时并不一致，在前面有关行政组织的涵义中已有说明。但行政机关必有其组织，故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织，或者说行政组织之主要因素即为行政机关。只是行政机关侧重于行政机关自身本体，而行政组织则侧重于行政机关的构成。至于广义的行政组织则指行政机关的体系，包括纵的系统与横的集合，与行政机关的意义有所区别。最广义的行政组织还包括非政府组织。

2.行政机关与行政机构

按行政法的观点，行政机关是指各行政机关内各单位的整体而言；行政机构则是指构成各行政机关的个体而言。行政法上的行政机关系指依法设立的，具有独立编制、预算，能够对外行文，并独立行使行政职权的机关整体，与行政机构含义不同。

3.行政机关与行政主体

行政机关与行政主体是两个联系密切的概念，因为成为行政主体的主要是行政机关，但两者有很大不同。行政主体是一个法学概念，指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织；行政机关则既是法律用语，又是法学用语。

行政机关与行政主体的主要区别在于：

（1）行政机关是主要的行政主体，但行政机关并非在任何场合都是行政主体。在行政机关以民事主体资格参与民事活动时，它就不是行政主体，而是“机关法人”。因此，严格地说，行政机关只是行政法上的行政主体。

（2）行政主体不限于行政机关，还包括得到行政机关授权的非国家行政机关的社会团体、企事业单位和其他组织，虽然它们不是行政机关，但按法律、法规的授权，同样在行政法上具有行政主体资格。

（3）并非所有行政机关的组成部分-行政机构都能成为行政主体，有的行政机构不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动，故不具有行政主体资格。

4.政府组织与行政组织

政府组织与行政组织也有区别。行政组织过去一般是行政机关和行政机构的合称，即行政组织就是政府组织；而现在有了变化，行政组织除了指行政机关和行政机构等政府组织外，还包括非政府组织。

（二）政府组织的成立、法律地位和范围

1.政府组织的成立

政府组织，即行政机关和行政机构，是最主要的行政主体。政府组织作为行政主体，自成立之日起就取得行政主体资格，即享有管理社会公共事务的职权，能以自己名义实施行政管理，并独立承担相应的法律后果。因此政府组织成立的条件即其主体资格取得的条件。

政府组织又称为“职权性行政主体”。政府组织成为行政主体的条件是：

（1）政府组织已获有权机关的批准或通过。如根据我国宪法的规定和惯例，国务院由每一届全国人民代表大会第一次会议产生；每一届国务院组成部门，由本届全国人民代表大会第一次会议审议批准产生；国务院直属机构等由本届国务院第一次全体会议审议通过。（2）有自己的名称、组织机构和办公所处。（3）政府组织管理公共事务的职权和职责已由宪法或组织法及有关法律或决定明确规定。（4）已获得独立行政经费或预算。（5）政府机关成立已在有关媒体上公告。

此外，政府组织的行政主体资格取得后，如果出现法定事由，如政府组织分立、合并或撤销，会使该政府机关公共管理主体资格发生转移或丧失。

2.政府组织的法律地位

从一般意义而言，中国的政府组织，具有行政主体、相对人和民事主体三种法律地位和身份。

（1）作为行政主体：从其依法管理公共事务而言，政府组织作为行政主体，享有法律、法规规定的行政职权和行政职责。

（2）作为特定情况下的相对人：从其接受业务主管机关管理和监督而言，政府组织作为非主管行政机关，在特定情况下可以作为相对人，具有机关法人的地位。[23]

（3）作为民事主体：从其从事各种民事活动而言，有独立经费的政府组织根据《民法通则》第50条的规定，具有机关法人的地位，即从成立之日起，即取得法人资格。

3.作为行政主体的政府组织的范围

政府组织是法定的行政主体。我国目前有关政府组织的职权、机构设置等的法律依据，主要有宪法的有关规定、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以及有关机构改革的决定、通知等规范性文件等。

根据这些规定，我国作为行政主体的政府组织主要有：

（1）国务院：即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院根据宪法产生并依照宪法和国务院组织法行使职权。

（2）国务院组成部门：是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的行政机关。包括国务院各部、委、审计署和中国人民银行，本届国务院共有28个组成部门。

（3）国务院直属机构：是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机构。如海关总署、国家工商行政管理总局等机构。

（4）国务院组成部门管理的国家行政机构：一般称为“国务院组成部门管理的国家局”，是由国务院组成部门管理的、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构，如国家粮食局等机构。

（5）地方各级人民政府：分为省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民政府。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》产生并行使职权。

（6）县级以上地方各级人民政府工作部门：包括组成部门和直属机构（限于省级政府）。根据工作需要和精干原则，按地方组织法设立并依法行使职权。

（7）地方人民政府的派出机关：即省级人民政府设立的行政公署、县级人民政府设立的区公所以及市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处。

（三）政府组织法的基本内容和渊源形式

1.政府组织法的基本内容

政府组织法的基本内容，也即行政机关组织法的基本事项，决定于各政府组织管理的对象和管理的方法，具体主要包括以下四项主要内容：

（1）隶属关系：即行政组织之间的上下级关系，由此产生的指挥监督关系，以及虽无隶属关系而由法律规定的领导或指挥、指导关系。

（2）职权：即政府组织为履行职能而应有的权限，其规定方式有三：

一是由产生政府组织的母法列举规定其职权，政府组织法中作概括规定，如《宪法》、《国务院组织法》。

二是由本政府组织法对该行政组织权或内部单位职权作列举性规定，这是通常做法。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府职权的列举性规定。

三是由本政府组织法对该行政组织职权作概括规定，对内设机构职权作列举规定。如国务院行政机构各自的《职能配置、内设机构和人员编制规定》（“三定”规定）。

（3）内部机构设置：政府组织为行使职权和履行职责，需要设立各种机构分管各类事务。内设机构的多少，主要取决于所需管理的事务范围与为便于管理事务而作的分类。其中与其他内设机构联系较多的机构如财务、人事等机构有时称之为横向机构；而与其他机构联系较少、只全面负责某一专门事务的机构则称之为纵向机构。内部设置的机构还有法定机构与非法定机构的区别。

（4）人员编制：即组成政府组织的人数、职位（务）配置问题，也是政府组织法必须规定的内容之一。

至于政府组织的基本内容，因法而异，但总体上说，内容大致包括：（1）政府组织的性质与任务；（2）政府组织的职位组成；（3）政府组织的职权与职责；（4）政府组织的活动原则与方式；（5）政府组织建立、变更、撤销的程序。

有学者认为，除了上述内容外，政府组织法的内容还应包括会议制度、工作程序、机构和编制等。[24]还有学者认为，从我国已有政府机关组织法看，应规定以下内容：（1）法律依据；（2）机构性质；（3）隶属关系；（4）机构设置；（5）职责权限；（6）任职期限；（7）工作原则；（8）副职设置；（9）法律责任；（10）设置、变更或撤销的程序等等。[25]

2.政府组织法的渊源形式

政府组织法的渊源，即政府组织有关法律、法规、规章的表现形式。政府组织法主要属于行政法的范围，另外还包括宪法等相关条款。依政府组织法的法律规范效力等级的不同，可以将政府组织法的表现形式作如下的分类。

（1）宪法的有关规定：宪法作为国家根本法，具有最高法律效力。宪法有关国家机构的条款，是政府组织存在和合法性的基础和核心，属于政府组织法的第一层次的规范，也是制定政府组织专门法律的基本依据。

如我国宪法第三章第三节关于国务院的规定，第五节关于地方人民政府的规定，这些都是制定我国政府组织其他法律的基本依据。

（2）政府组织法及相关法中的有关规范：法律包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律。

除了《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，有的相关法中有许多关于政府组织法的内容，特别是各类行政法律中有关于行政机关体制或职权的规定。如《土地管理法》规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

还有一些法律中适用于政府组织的内容，也是政府组织法的渊源，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等有关规定。

（3）行政法规：行政法规内容广泛、数量众多，是政府组织法的主要渊源之一。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》等。

（4）地方性法规或规章：地方性法规也是政府组织法的渊源之一。如北京、山西、广东等地方先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章等。

此外，还有国务院和地方各级政府的职能配置、内设机构和人员编制规定（“三定”规定）也是目前我国政府组织法的主要渊源之一。

四、中国政府组织立法及其完善

（一）中国政府组织立法沿革及特点

新中国成立以后，我国政府组织立法的产生和发展，经历了三个阶段，并表现出不同的特点。

1.建国初期-1954年。根据当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》，规定由当时行使国家政权的最高机关中央人民政府委员会组织的政务院，是国家政务的最高执行机关。政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。在1949年至1950年间，我国制定或颁布了一系列的政府组织通则或部门组织条例。政府组织通则有《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》；部门组织条例有《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》、《省市劳动局暂行组织条例》、《各级人民政府民族事务委员会试行组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于全国人大没有召开，政府组织立法采用适合于当时情况的过渡性措施，由中国人民政治协商会议和政务院承担；二是没有制定独立的中央行政机关的组织法，中央人民政府是全国政权机关的统称，其分类和性质都不够明确；三是按照不同地方特点分门别类地制定地方组织通则，建立了比较完善的地方政府组织法律体系。而且有的部门组织条例也开始制定。

2.1954年-1979年。1954年《宪法》颁布后，又陆续制定了一系列的政府组织法或部门组织条例，如《国务院组织法》，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，国家计划委员会、监察部、劳动部、国家体育委员会、国家计量局、国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部门的工作条例或组织简则，《地方各级人民委员会计划委员会组织通则》、《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于制定了宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，由全国人大和国务院承担；二是中央与地方各级人民政府均仅仅是各该级行政机关，其分类和性质比较明确；三是制定了统一的国务院组织法，并改变建国初期分门别类地制定地方组织通则的模式，制定了统一综合的地方组织法；四是许多国务院部门制定了部门工作条例或组织简则。

3.1979年至今。改革开放以来，1979年，全国人大制定并颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以后又先后于1982年、1986年和1995年对该法进行了三次修正。1982年宪法公布施行后，国务院重新制定了《国务院组织法》。1997年8月，国务院颁布了我国关于机构编制的第一部专门行政法规《国务院行政机构设置和编制管理条例》。这期间，由于国务院经历了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次机构改革，先后由全国人大通过了一些关于国务院机构或单位改革的决定或一些法律的修改涉及机构改革的内容，如2003年3月10日十届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、2003年4月26日十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》、十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》和十届全国人大常委会第六次会议通过的新的《中国人民银行法》。国务院也制定了一系列国务院机构设置的其他规范性文件，如1998年3月29日国务院的《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》等；2003年3月国务院制定了《国务院工作规则》。[26]

对国务院各部门职能配置、内设机构和人员编制，主要由中共中央机构编制委员会办公室拟订、国务院常务会议通过的国务院各部门的《职能配置、内设机构和人员编制规定》规定（“三定”规定）。此外，北京、海南、山西、广东等地方也先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于颁布了1982年宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，主要由全国人大、国务院承担，地方组织法修改较为频繁，但国务院组织法因机构改革未作修正；此外，有的地方还制定了少量的地方性法规或规章；二是在机构改革频繁的情况下，制定了一些关于机构改革的决定或其他规范性文件；三是对部门职能配置、内设机构和人员编制，制定了“三定”规定，且多在机构改革之后，但缺乏应有的法律效力。

（二）政府组织立法的不足

综观我国行政组织立法的产生和发展状况，客观地说，不同时期的行政组织立法对巩固人民政权和机构改革的成果，建立健全行政管理的法律机制，逐步实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的科学化、法定化，起到了应有的作用。

但也不难看出，无论是过去还是现在，行政组织立法都存在一些问题。有学者指出了主要问题，一是目标模式不明确；二是主体模式不合理；三是程序模式不民主；四是载体模式不科学，并认为最直接的原因有三个方面；一是行政法治意识淡漠；二是行政组织立法艰难；三是不重视行政组织法研究。[27]

笔者认为，总的来看，行政组织立法存在的主要不足，主要体现在以下几方面。

一是政府组织立法不够系统、完备，距建立完备立法框架的要求尚有差距：

在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院直属的特设机构等的法律规定。

在宪法或有关法律中尚缺乏中央政府与地方政府之间组织和职权的规范，使有关中央政府与地方政府组织的设定和职权的划分和行使缺乏严格的依据。

在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。

二是已有的政府组织立法不够完善。现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定。

有的立法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。

有的立法的内容过于庞杂：如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。

有的立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力。如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”规定，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏应有的规范性、稳定性和权威性。

有的立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应机构进行监督。

有的规定本身不很科学、完善，没有很好地解决有些政府组织之间职责和权限的划分问题，有的职责、权限不清，职能重复。

三是政府组织立法尚不能适应建立市场经济体制、依法治国的需要和政治文明建设、政府机构改革的要求。现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架：“地方组织法”虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定；对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能上下大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。

此外，由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同。因此，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。

（三）健全和完善政府组织立法的意义

首先，健全和完善政府组织立法有利于巩固机构改革成果。政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来，先后进行了六次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年和1998年进行了四次机构改革。六轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经六轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。六轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。实践证明，如果不加强行政组织立法，则很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制。

其次，健全和完善政府组织立法有利于规范和保障政府职能转变。精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。十六大明确提出，进一步转变政府职能，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。随着经济体制改革的不断深入，传统行政管理体制已经成为市场经济发展的阻力。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善政府组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。

最后，健全和完善行政组织立法有利于促进依法行政。十五大从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。十六大提出，要依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。依法行政，其实质是要实现国家行政管理的法治化，作为现代政府活动的基本准则，是依法治国的重要组成部分。依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范，而政府组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容，为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障，从而能有效地规范政府行政行为，监督和防止滥用行政权力，保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。

（四）健全和完善政府组织立法的设想

健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。

1.加强对行政组织立法的研究，掌握现代行政组织立法的发展趋势

现代行政法学的研究日新月异，行政组织的立法趋势也异于往昔。在传统时期：政府行政组织较为单纯；政府行政组织专业分工亦不明晰；行政组织以“官僚化”为普遍形态；行政组织的立法功能处于弱势地位；行政组织结构受传统社会结构的影响，行政效率不高。而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势，主要表现为：民主化；专业化；效率化；标准化。[28]制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。而在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。行政法学界80年代对行政组织法作了初步探讨，但是90年代行政组织法问题却倍受冷落，几乎到了无人问津的地步，[29]这一状况严重制约了行政组织立法的发展，因此，应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究。具体而言：

一是要加强对行政组织法的理论研究，弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制，探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能，把握现代行政组织立法的发展趋势；

二是要对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么职能、应有哪些权限等问题进行深入研究，弄清哪些职能是应划出、划入的，哪些是应下放的，哪些是应交由社会中介组织或事业单位的，哪些是应交由企业依法自主经营的；

三是要加强对建国以来政府组织立法的研究，总结成功的经验和不足之处；

四是要加强对西方国家政府组织立法的比较研究和旧中国政府组织立法的研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。

2.明确政府组织立法的原则

十六大提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为了完成这些任务，需要运用法律、法规推进整体与配套的改革。

一是要正确认识和处理政府组织立法和政府机构改革的关系。目前，政府机构改革正在进行，政府机构如何进行职能转变，也正在探索之中，这些在客观上都给行政组织立法带来一定的难度：政府机构改革的特点是“变”，变革原有的机构和体制。政府组织立法的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府组织都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的政府行政组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法工作者要正确处理政府组织立法和政府机构改革的关系，既要坚持政府机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持立法的相对稳定性，又要随着机构改革的深化和形势发展的需要适时修改政府组织法。

二是全面体现机构改革精神，对行政机关的权力加以规范、制约和监督。十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，并强调建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。这对今后政府组织立法工作提出了两个方面的任务：一是按照机构改革的精神，相应地修改现行的有关法律、法规的某些不完善的规定。二是今后政府组织立法必须体现机构改革精神，体现对国家行政机关的权力进行规范、制约和监督的原则，改变以往的行政组织立法中存在注重对行政管理相对人的行为规范，忽视对行政机关进行规范、制约和监督的倾向。

3.政府组织、职能和编制的科学化、法定化

政府机构贯彻科学化、法定化原则，就是要在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，逐步做到行政机构组织、职能的法定化，行政机构编制的法定化，行政机构工作程序的法定化，并强化对行政组织法律、法规实施的监督检查。

行政组织立法涉及的内容很多，需要建立一套完整的框架，包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次。按照建立完整的行政组织立法体系的要求，当前或今后亟待进行以下立法工作，并按现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对现有行政组织立法进行科学界定和完善：

一是完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长，规定国务院组成部门包括中国人民银行；增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。

二是修订、完善《国务院组织法》。如规定国务院组成人员的范围、组成部门具体包括的各部、各委员会、中国人民银行和审计署的种类或名称；规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构；规定国务院副总理、国务委员的职数和分工，规定国务院常务会议和全体会议的任务及相互关系；规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序；特别是对国务院的职能和权限，应根据十五大和十六大的精神，结合近几年来政府转变职能的实践经验，尽可能具体地分别作出规定。修订《国务院组织法》早已列入“国务院1998年立法工作安排”，且由国务院常务会议于1999年6月审议通过了《国务院组织法》（修改草案）。在继续推进国务院机构改革基础上，应当对修改草案进一步修改，由国务院提交全国人大审议。

三是修改《国务院行政机构设置和编制管理条例》。《国务院行政机构设置和编制管理条例》是1997年8月制定的，实施7年多来，对规范国务院行政机构发挥了一定作用，随着国务院机构的变化和改革，原有的一些规定已不能适应形势发展的需要，如近年来国务院机构改革中，设立了一些新的机构类别，需要在该条例中得到反映。

四是制定国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。1988年、1993年机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制，是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的，1998年政府机构改革中，上述国务院机构采用了“三定”规定形式。这些“三定”方案或“三定”规定缺乏应有的法律效力，且有的本身就不很完善。从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看，还是应制定单独的国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。

五是制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。对地方政府机构，1998年国务院法制办曾将《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》列入当年立法规划，由于地方机构改革至今未见出台。目前有关地方机构设置和编制的内容主要见于各级地方政府的“三定方案”中。为巩固机构改革成果，应尽快制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》，在“三定规定”基础上逐步制定各部门组织通则，并尽快颁布《公务员法》。

此外，在已经制定《立法法》的条件下，应根据十六届三中全会关于划分中央与地方权限的要求[30]，进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域，包括财税、金融、投资等方面的权限划分。

注释

[1][2]吴忠泽主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第1页。

[3]罗豪才：《行政法与依法行政》，载《国家行政学院学报》，2000年第1期。

[4]参见[日]和田英夫，《现代行政法》，第78页；[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第269页。

[5]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，第268页。

[6]参见任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，第126页。

[7]黎军著：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第65页。

[8]应松年、薛刚凌著《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[9]《中国大百科全书》（政治学卷），中国大百科全书出版社1992年版，第480页。

[10]朱国斌著：《中国宪法和政治制度》，法律出版社1997年版，第171页。

[11]参见《法学词典》（增订版），上海辞书出版社1984年版，第672页。

[12]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第44页。

[13]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第109页。

[14]赵宝煦主编，张宏生，骆静兰副主编：《政治学概论》（高等学校法学试用教材），北京大学出版社1982年版，第103页。

[15]张载宇著：《行政法要论》，第119~120页。

[16][17]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第110—111页。

[18]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第275—276页。

[19]参见张载宇著：《行政法要论》，第121—122页。

[20]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，第111—112页。

[21]皮纯协，胡锦光编著：《行政法与行政诉讼法》，中央广播电视大学出版社1996年版，第46-47页。

[22]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第114-118页。

[23]如审计机关对被审计单位的审计监督中，有的行政机关就是作为被审计单位的相对人；财政机关监督其他行政机关财政行为，其他行政机关就是相对人等。

[24]姜明安著：《行政法概论》，北京大学出版社1989年版，第40-43页。

[25]任建新主编：《社会主义法制建设基本知识读本》，法律出版社，1996年版，第126-127页。

[26]2004年6月修改。

[27]应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[28]乔育彬著：《行政组织法》，1994年版，第45页。

行政组织法范文篇3

（一）组织的构成

组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和未来。所谓组织，简单而言，就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。

组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。但就社会组织而言，不同国家有着不同的分类方式。一些西方国家基本上把社会组织分为三类：即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。[1]而在中国，一般把社会组织分为四类：即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。近年来，还出现了一种新的社会组织类别-民办非企业单位（民办事业单位）。

由于各国国情不同，社会组织的构成也不同。西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念，而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构；有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴，但在我国，一般不将政党组织视为社会团体。[2]

（二）行政组织的含义

我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是惟一的行政组织。[3]

从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。

而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应地，行政组织包括政府组织与非政府组织。

在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织[管理或参与管理。这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务，被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。

因此，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约，管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。

（三）行政组织法的含义和研究范围

关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。

狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在中国，狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。而在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。[4]

广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[5]在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成[6]，即为传统上广义的行政组织法。

但对行政组织法的研究范围，学者主张不一，大致有几种观点：一是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员；二是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物；三是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织、地方政府组织、公务员；四是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。

实际上，在现代国家中，一般而言，行政组织主要由两大部分组成，即中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织与地方行政组织。

（1）中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织属于国家行政组织，它们依据法律、法规而设立，组成机关，自成系统，并办理中央政府（联邦政府和成员国政府）职权范围之行政事项。

（2）地方行政组织，包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。

（3）行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位，实则以构成机关之公务员为主要因素。公务员的任用及其权利义务，均为行政组织的重要问题，因而有以法律、法规规范之必要。规定这种有关公务员制度的法律规范的总称，即为公务员法，为行政组织的重要部分。

（4）随着社会的发展，各国的公共行政主体发生了一定的变化，“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。[7]在中国，学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。因此，非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。

但是，仅仅进行法律制度研究，局限于“已有的行政组织法规范，呈现出很大的封闭性”。[8]故笔者认为，行政组织法的研究范围，除了上述基本制度作为主要内容外，还应包括行政组织法基本原理、行政组织法的实施问题等内容。

（四）现代行政组织法的发展趋势

现代各国制定的行政组织法，其历史背景、条件、国情等各有不同，因此很难概括出适用于所有国家行政组织法的一般结论，但总的来说，各国行政组织法或多或少表现出以下特点或趋势：

1.行政组织结构的民主化、专业化

现代行政组织不同于传统的“官僚机构”，它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则；组织成员不再以“官僚”自居，而以“公仆”形态出现；专业人员与行政人员协调配合，在组织中各有职位；更重视专业分工和专业组织；等等。

2.行政组织机构的扩大化

随着社会的发展，现代行政组织职能日益扩充，行政组织机构规模扩大、编制增加，造成行政权的扩张，故现代行政组织立法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。

3.行政组织法规的标准化

在各国加强行政组织立法的形势下，组织法规呈标准化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分，但同类同级组织具有共同标准。有的国家已制定了行政组织法典，如日本国家行政组织法，即为日本中央行政组织机构的准则。

4.行政组织的非政府化

现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势是：随着社会的发展和变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。相应地，行政组织法逐步发展成为政府组织法与非政府组织法。

5.行政组织之间的分权化

随着全球经济的一体化，各国的政府制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的地方政府表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。行政组织之间分权化将逐渐成为一种世界性现象。

二、政府与政府组织

（一）政府或行政机关的涵义

对政府一词，学术界有广义和狭义两种不同的解释。

1.广义上的政府

广义上的政府通常由三个部门组成：掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府，即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。[9]

在大多数西方国家，“政府”一词主要是在广义上使用。在具体使用政府一词时，美国的“政府”尽可能涵盖联邦及各州全部的立法、行政和司法机关；而英国的“政府”范围相对狭窄，主要是指中央和地方的行政机关[10].

2.狭义上的政府

在中国，政府主要在狭义上使用。一般认为，“政府即国家行政机关”[11]，是指“一个国家的统治阶级运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关”。[12]或是指“依法行使国家行政权，负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。”[13]

而对行政机关涵义，也有不同的见解：一种意见认为，行政机关是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。另一种意见则认为，行政机关也包括司法部门的官员。也有的人理解得更窄，认为行政机关仅仅指“国家最高的行政机构，或者称为中央行政机关。”[14]

（二）行政机关的法律意义

行政机关主要有以下两层法律意义。

1.行政机关是表现国家意志的机关

行政机关代表国家管理行政事务，表现的是国家意志，其行为应视为国家行为，行政机关的行为之效果应归于国家，而非行政机关本身。行政机关是执行国家意志、推行政令之工具。

2.行政机关是行使国家行政职权的机关

国家机关因行使职权的不同，分为国家权力机关或立法机关、行政机关、司法机关等。行政机关为国家机关之一种，其所行使的是国家的行政权，其所表现的仅是国家的行政行为。[15]

在中国，关于行政机关的意义主要有两种观点：

一是从国家机关的角度来说明行政机关，认为行政机关是国家机关之一种，它是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权、掌管行政事务的机关。

行政机关的特征是：（1）行政机关是一种国家机关，是国家机关的组成部分，这使它不同于非国家机关的企事业单位、社会团体；（2）行政机关就其性质而言，具有执行性质，它是权力机关的执行机关；（3）行政机关行使国家行政权，而非立法机关享有的立法权和司法机关享有的司法权。[16]这种观点主要是从中国政治制度中的情形来说明行政机关的概念的。

二是从行政机关自身的特征说明行政机关。认为行政机关是行使行政职权，执行法律，组织和管理国家行政事务的国家机关。[17]并认为行政机关的构成有以下三种要素：（1）有独立的组织，而非某一机关的内部单位；（2）有一定的组织人员，即员额编制。如果只有临时组织的一些人办公，没有明确的编制和固定工作人员，这种组织不能算作行政机关；（3）有一定的预算，即由国家按期拨给的一定经费。

在日本，现行法制上使用的行政机关有两种意义：

一是从行政作用法（以及行政救济法）的观点出发，即从行政机关承担行政事务，是作为权限分配的单位来理解行政机关的概念。

二是从行政机关是事务分配的单位来理解行政机关的概念，认为行政机关是各个行政机构的综合体。[18]

（三）行政机关的法律地位

行政机关的法律地位，是指行政机关是否具有法律上的独立人格问题。对此，学术界有几种不同意见：

1.机关人格说、机关人格否定说

机关人格说认为，行政机关对国家具有一定的权利义务，行政机关相互间也有权利义务关系，故行政机关不但为国家之工具，亦得为权利义务之主体。

机关人格否定说认为，行政机关的行为是代表国家的行为。行政机关组成人员的意志，即为国家的意志，在国家人格之外，不复有独立之机关人格存在。[19]

2.否定说、肯定说、相对肯定说

否定说认为，行政机关是国家自身构成的一部分，不能成为法人。行政机关仅能代表国家实施行政行为，不具有独立的人格。

肯定说认为，行政机关根据建立它们的法律或决定取得职权，并在其行使职权活动中根据有关法律享有权利和承担义务。因此，行政机关可以作为权利义务的主体，具有法律上的人格。

相对肯定说认为，行政机关既有政治地位又具法律地位。从政治地位看，行政机关是权力机关的执行机关；从法律地位看，行政机关享有一定职权，可依法处理自己职权范围内的行政事务，成为法律上的人格、权利义务的主体。[20]

其实，行政机关的法律地位始终与其行政职权有关。不论是国家行政机关，还是地方自治行政机关，其职权都是由法律确定的。行政职权与公民个人和法人的权利不同：公民和法人可以为法律不禁止的事，而行政机关只能为法律允许的事。国家行政机关在法律上，只是国家机构的组成部分，体现国家意志。从这个意义上说，国家行政机关不能成为行政法上独立的法人，如果国家行政机关也成为法人，则与国家为双重人格。这种理论为多数人所不接受，也为我国法律所不采用。但是在实行地方自治的国家，地方自治行政机关作为地方自治机关的组成部分，有的本身就是地方自治机关，执行的是当地居民的意志，在法律上有独立的人格。

（四）行政机关的分类

行政机关可以根据不同的标准进行分类：

1.国家行政机关与自治行政机关

国家行政机关由国家任命公务员，对全国范围内或某一范围行政区域行使职权，以完成国家行政任务为目的，其行政行为之效果直接归属于国家，国家行政机关一般包括两类：一是全国性行政机关，即中央政府（联邦政府和成员国政府）机关及派驻机构；二是未实行自治的地方行政机关，亦属于国家行政机关系统。

自治行政机关是行使地方自治职权、由地方公民依法选举或以其他方式产生人员担任首长而组成的机关，除办理地方自治事务外，还接受上级行政机关委派任务，因此从广义上而言，似可属于国家行政组织的一部分，但这种机关的法律地位、行政首长身份、与当地居民关系、与上级政府关系均有不同，故在学理上常常作出区分。

2.中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关与地方行政机关

活动范围及于全国行政区域的行政机关为中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关，拥有对全国行政事务的管理权。

地方行政机关的活动范围仅限于本行政区域，只负责处理本行政区域的行政事务。

3.独任制行政机关、合议制行政机关与混合制行政机关

独任制行政机关是指机关组织为首长制，职权的行使依首长个人意志决定即发生法律效力这种体制下的行政机关。

合议制行政机关是指机关组织为委员会制，职权的行使依多数人意志决定才发生法律效力这种体制下的行政机关。

混合制行政机关是指机关组织折衷于首长制和委员会制，职权行使在某些情况下依多数人意志决定这种体制下的行政机关。

4.常设行政机关与临时行政机关

常设行政机关是指所管理的事务具有经常性和永久性因而常年存在的行政机关；临时行政机关是指为处理某一临时或特定行政事务而成立的行政机关

5.一般行政机关与特殊行政机关

一般行政机关处理全面性、综合性的事务；特殊行政机关处理局部性、专门性的事务。

此外，行政法学界还将行政机关分为决策机关、执行机关和监督机关，统率机关、咨询机关、监察机关、辅助机关及执行机关，内部行政机关与外部行政机关，职权行政机关与授权行政机关等等。

（五）行政机关的结构和体制

1.行政机关的结构

有的学者指出：行政机关的结构是指构成行政机关各要素的排列组合方式。包括行政机关层次结构与部门结构（或称纵向结构与横向结构）。各级政府上下之间、每级政府各组成部门上下之间构成领导或指导的主从关系，即行政机关的纵向结构。决定行政机关纵向结构形式的有两个重要因素：一是管理层次；一是管理幅度。所谓管理层次是指纵向结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少管理层次。所谓管理幅度，是指一级行政机关或者是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般地说，管理层次多，管理幅度就小；反之，管理层次少，管理幅度就大。同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间，构成为协调的平行关系，即行政机关的横向结构。[21]

2.行政机关的体制

行政机关的体制，是指根据政治、经济发展的需要，通过法定程序，将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。一般说，有如下几种形式：

（1）首长制和委员会制：前者是法律规定由行政首长承担最高行政决策权力和责任的体制；后者是法律规定由委员会集体承担最高行政决策权力和责任的体制。

（2）层级制和职能制：前者指国家行政机关纵向划分成若干层次，下对上逐层负责的体制；后者指将某一层级行政机关平行地划分为若干部门，各部门之间工作相互关联，相互配合，都以实现该行政机关的总目标为工作对象，各部门所辖业务性质不同，但其管辖范围却相同的体制。

（3）集权制和分权制：前者指行政权力集中于中央行政机关，地方无自由裁量权的体制；后者指将行政权力分散给地方行政机关，使其能在自己的职责范围内，独立处理事务的体制。[22]

三、中国政府组织与政府组织法

（一）中国政府组织基本范畴

1.行政机关与行政组织

行政机关与行政组织的概念有时并不一致，在前面有关行政组织的涵义中已有说明。但行政机关必有其组织，故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织，或者说行政组织之主要因素即为行政机关。只是行政机关侧重于行政机关自身本体，而行政组织则侧重于行政机关的构成。至于广义的行政组织则指行政机关的体系，包括纵的系统与横的集合，与行政机关的意义有所区别。最广义的行政组织还包括非政府组织。

2.行政机关与行政机构

按行政法的观点，行政机关是指各行政机关内各单位的整体而言；行政机构则是指构成各行政机关的个体而言。行政法上的行政机关系指依法设立的，具有独立编制、预算，能够对外行文，并独立行使行政职权的机关整体，与行政机构含义不同。

3.行政机关与行政主体

行政机关与行政主体是两个联系密切的概念，因为成为行政主体的主要是行政机关，但两者有很大不同。行政主体是一个法学概念，指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织；行政机关则既是法律用语，又是法学用语。

行政机关与行政主体的主要区别在于：

（1）行政机关是主要的行政主体，但行政机关并非在任何场合都是行政主体。在行政机关以民事主体资格参与民事活动时，它就不是行政主体，而是“机关法人”。因此，严格地说，行政机关只是行政法上的行政主体。

（2）行政主体不限于行政机关，还包括得到行政机关授权的非国家行政机关的社会团体、企事业单位和其他组织，虽然它们不是行政机关，但按法律、法规的授权，同样在行政法上具有行政主体资格。

（3）并非所有行政机关的组成部分-行政机构都能成为行政主体，有的行政机构不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动，故不具有行政主体资格。

4.政府组织与行政组织

政府组织与行政组织也有区别。行政组织过去一般是行政机关和行政机构的合称，即行政组织就是政府组织；而现在有了变化，行政组织除了指行政机关和行政机构等政府组织外，还包括非政府组织。

（二）政府组织的成立、法律地位和范围

1.政府组织的成立

政府组织，即行政机关和行政机构，是最主要的行政主体。政府组织作为行政主体，自成立之日起就取得行政主体资格，即享有管理社会公共事务的职权，能以自己名义实施行政管理，并独立承担相应的法律后果。因此政府组织成立的条件即其主体资格取得的条件。

政府组织又称为“职权性行政主体”。政府组织成为行政主体的条件是：

（1）政府组织已获有权机关的批准或通过。如根据我国宪法的规定和惯例，国务院由每一届全国人民代表大会第一次会议产生；每一届国务院组成部门，由本届全国人民代表大会第一次会议审议批准产生；国务院直属机构等由本届国务院第一次全体会议审议通过。（2）有自己的名称、组织机构和办公所处。（3）政府组织管理公共事务的职权和职责已由宪法或组织法及有关法律或决定明确规定。（4）已获得独立行政经费或预算。（5）政府机关成立已在有关媒体上公告。

此外，政府组织的行政主体资格取得后，如果出现法定事由，如政府组织分立、合并或撤销，会使该政府机关公共管理主体资格发生转移或丧失。

2.政府组织的法律地位

从一般意义而言，中国的政府组织，具有行政主体、相对人和民事主体三种法律地位和身份。

（1）作为行政主体：从其依法管理公共事务而言，政府组织作为行政主体，享有法律、法规规定的行政职权和行政职责。

（2）作为特定情况下的相对人：从其接受业务主管机关管理和监督而言，政府组织作为非主管行政机关，在特定情况下可以作为相对人，具有机关法人的地位。[23]

（3）作为民事主体：从其从事各种民事活动而言，有独立经费的政府组织根据《民法通则》第50条的规定，具有机关法人的地位，即从成立之日起，即取得法人资格。

3.作为行政主体的政府组织的范围

政府组织是法定的行政主体。我国目前有关政府组织的职权、机构设置等的法律依据，主要有宪法的有关规定、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以及有关机构改革的决定、通知等规范性文件等。

根据这些规定，我国作为行政主体的政府组织主要有：

（1）国务院：即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院根据宪法产生并依照宪法和国务院组织法行使职权。

（2）国务院组成部门：是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的行政机关。包括国务院各部、委、审计署和中国人民银行，本届国务院共有28个组成部门。

（3）国务院直属机构：是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机构。如海关总署、国家工商行政管理总局等机构。

（4）国务院组成部门管理的国家行政机构：一般称为“国务院组成部门管理的国家局”，是由国务院组成部门管理的、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构，如国家粮食局等机构。

（5）地方各级人民政府：分为省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民政府。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》产生并行使职权。

（6）县级以上地方各级人民政府工作部门：包括组成部门和直属机构（限于省级政府）。根据工作需要和精干原则，按地方组织法设立并依法行使职权。

（7）地方人民政府的派出机关：即省级人民政府设立的行政公署、县级人民政府设立的区公所以及市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处。

（三）政府组织法的基本内容和渊源形式

1.政府组织法的基本内容

政府组织法的基本内容，也即行政机关组织法的基本事项，决定于各政府组织管理的对象和管理的方法，具体主要包括以下四项主要内容：

（1）隶属关系：即行政组织之间的上下级关系，由此产生的指挥监督关系，以及虽无隶属关系而由法律规定的领导或指挥、指导关系。

（2）职权：即政府组织为履行职能而应有的权限，其规定方式有三：

一是由产生政府组织的母法列举规定其职权，政府组织法中作概括规定，如《宪法》、《国务院组织法》。

二是由本政府组织法对该行政组织权或内部单位职权作列举性规定，这是通常做法。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府职权的列举性规定。

三是由本政府组织法对该行政组织职权作概括规定，对内设机构职权作列举规定。如国务院行政机构各自的《职能配置、内设机构和人员编制规定》（“三定”规定）。

（3）内部机构设置：政府组织为行使职权和履行职责，需要设立各种机构分管各类事务。内设机构的多少，主要取决于所需管理的事务范围与为便于管理事务而作的分类。其中与其他内设机构联系较多的机构如财务、人事等机构有时称之为横向机构；而与其他机构联系较少、只全面负责某一专门事务的机构则称之为纵向机构。内部设置的机构还有法定机构与非法定机构的区别。

（4）人员编制：即组成政府组织的人数、职位（务）配置问题，也是政府组织法必须规定的内容之一。

至于政府组织的基本内容，因法而异，但总体上说，内容大致包括：（1）政府组织的性质与任务；（2）政府组织的职位组成；（3）政府组织的职权与职责；（4）政府组织的活动原则与方式；（5）政府组织建立、变更、撤销的程序。

有学者认为，除了上述内容外，政府组织法的内容还应包括会议制度、工作程序、机构和编制等。[24]还有学者认为，从我国已有政府机关组织法看，应规定以下内容：（1）法律依据；（2）机构性质；（3）隶属关系；（4）机构设置；（5）职责权限；（6）任职期限；（7）工作原则；（8）副职设置；（9）法律责任；（10）设置、变更或撤销的程序等等。[25]

2.政府组织法的渊源形式

政府组织法的渊源，即政府组织有关法律、法规、规章的表现形式。政府组织法主要属于行政法的范围，另外还包括宪法等相关条款。依政府组织法的法律规范效力等级的不同，可以将政府组织法的表现形式作如下的分类。

（1）宪法的有关规定：宪法作为国家根本法，具有最高法律效力。宪法有关国家机构的条款，是政府组织存在和合法性的基础和核心，属于政府组织法的第一层次的规范，也是制定政府组织专门法律的基本依据。

如我国宪法第三章第三节关于国务院的规定，第五节关于地方人民政府的规定，这些都是制定我国政府组织其他法律的基本依据。

（2）政府组织法及相关法中的有关规范：法律包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律。

除了《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，有的相关法中有许多关于政府组织法的内容，特别是各类行政法律中有关于行政机关体制或职权的规定。如《土地管理法》规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

还有一些法律中适用于政府组织的内容，也是政府组织法的渊源，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等有关规定。

（3）行政法规：行政法规内容广泛、数量众多，是政府组织法的主要渊源之一。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》等。

（4）地方性法规或规章：地方性法规也是政府组织法的渊源之一。如北京、山西、广东等地方先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章等。

此外，还有国务院和地方各级政府的职能配置、内设机构和人员编制规定（“三定”规定）也是目前我国政府组织法的主要渊源之一。

四、中国政府组织立法及其完善

（一）中国政府组织立法沿革及特点

新中国成立以后，我国政府组织立法的产生和发展，经历了三个阶段，并表现出不同的特点。

1.建国初期-1954年。根据当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》，规定由当时行使国家政权的最高机关中央人民政府委员会组织的政务院，是国家政务的最高执行机关。政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。在1949年至1950年间，我国制定或颁布了一系列的政府组织通则或部门组织条例。政府组织通则有《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》；部门组织条例有《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》、《省市劳动局暂行组织条例》、《各级人民政府民族事务委员会试行组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于全国人大没有召开，政府组织立法采用适合于当时情况的过渡性措施，由中国人民政治协商会议和政务院承担；二是没有制定独立的中央行政机关的组织法，中央人民政府是全国政权机关的统称，其分类和性质都不够明确；三是按照不同地方特点分门别类地制定地方组织通则，建立了比较完善的地方政府组织法律体系。而且有的部门组织条例也开始制定。

2.1954年-1979年。1954年《宪法》颁布后，又陆续制定了一系列的政府组织法或部门组织条例，如《国务院组织法》，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，国家计划委员会、监察部、劳动部、国家体育委员会、国家计量局、国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部门的工作条例或组织简则，《地方各级人民委员会计划委员会组织通则》、《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于制定了宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，由全国人大和国务院承担；二是中央与地方各级人民政府均仅仅是各该级行政机关，其分类和性质比较明确；三是制定了统一的国务院组织法，并改变建国初期分门别类地制定地方组织通则的模式，制定了统一综合的地方组织法；四是许多国务院部门制定了部门工作条例或组织简则。

3.1979年至今。改革开放以来，1979年，全国人大制定并颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以后又先后于1982年、1986年和1995年对该法进行了三次修正。1982年宪法公布施行后，国务院重新制定了《国务院组织法》。1997年8月，国务院颁布了我国关于机构编制的第一部专门行政法规《国务院行政机构设置和编制管理条例》。

这期间，由于国务院经历了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次机构改革，先后由全国人大通过了一些关于国务院机构或单位改革的决定或一些法律的修改涉及机构改革的内容，如2003年3月10日十届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、2003年4月26日十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》、十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》和十届全国人大常委会第六次会议通过的新的《中国人民银行法》。国务院也制定了一系列国务院机构设置的其他规范性文件，如1998年3月29日国务院的《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》等；2003年3月国务院制定了《国务院工作规则》。[26]

对国务院各部门职能配置、内设机构和人员编制，主要由中共中央机构编制委员会办公室拟订、国务院常务会议通过的国务院各部门的《职能配置、内设机构和人员编制规定》规定（“三定”规定）。此外，北京、海南、山西、广东等地方也先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于颁布了1982年宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，主要由全国人大、国务院承担，地方组织法修改较为频繁，但国务院组织法因机构改革未作修正；此外，有的地方还制定了少量的地方性法规或规章；二是在机构改革频繁的情况下，制定了一些关于机构改革的决定或其他规范性文件；三是对部门职能配置、内设机构和人员编制，制定了“三定”规定，且多在机构改革之后，但缺乏应有的法律效力。

（二）政府组织立法的不足

综观我国行政组织立法的产生和发展状况，客观地说，不同时期的行政组织立法对巩固人民政权和机构改革的成果，建立健全行政管理的法律机制，逐步实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的科学化、法定化，起到了应有的作用。

但也不难看出，无论是过去还是现在，行政组织立法都存在一些问题。有学者指出了主要问题，一是目标模式不明确；二是主体模式不合理；三是程序模式不民主；四是载体模式不科学，并认为最直接的原因有三个方面；一是行政法治意识淡漠；二是行政组织立法艰难；三是不重视行政组织法研究。[27]

笔者认为，总的来看，行政组织立法存在的主要不足，主要体现在以下几方面。

一是政府组织立法不够系统、完备，距建立完备立法框架的要求尚有差距：

在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院直属的特设机构等的法律规定。

在宪法或有关法律中尚缺乏中央政府与地方政府之间组织和职权的规范，使有关中央政府与地方政府组织的设定和职权的划分和行使缺乏严格的依据。

在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。

二是已有的政府组织立法不够完善。现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定。

有的立法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。

有的立法的内容过于庞杂：如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。

有的立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力。如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”规定，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏应有的规范性、稳定性和权威性。

有的立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应机构进行监督。

有的规定本身不很科学、完善，没有很好地解决有些政府组织之间职责和权限的划分问题，有的职责、权限不清，职能重复。

三是政府组织立法尚不能适应建立市场经济体制、依法治国的需要和政治文明建设、政府机构改革的要求。现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架：“地方组织法”虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定；对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能上下大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。

此外，由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同。因此，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。

（三）健全和完善政府组织立法的意义

首先，健全和完善政府组织立法有利于巩固机构改革成果。政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来，先后进行了六次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年和1998年进行了四次机构改革。六轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经六轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。六轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。实践证明，如果不加强行政组织立法，则很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制。

其次，健全和完善政府组织立法有利于规范和保障政府职能转变。精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。十六大明确提出，进一步转变政府职能，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。随着经济体制改革的不断深入，传统行政管理体制已经成为市场经济发展的阻力。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善政府组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。

最后，健全和完善行政组织立法有利于促进依法行政。十五大从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。十六大提出，要依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。依法行政，其实质是要实现国家行政管理的法治化，作为现代政府活动的基本准则，是依法治国的重要组成部分。依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范，而政府组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容，为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障，从而能有效地规范政府行政行为，监督和防止滥用行政权力，保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。

（四）健全和完善政府组织立法的设想

健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。

1.加强对行政组织立法的研究，掌握现代行政组织立法的发展趋势

现代行政法学的研究日新月异，行政组织的立法趋势也异于往昔。在传统时期：政府行政组织较为单纯；政府行政组织专业分工亦不明晰；行政组织以“官僚化”为普遍形态；行政组织的立法功能处于弱势地位；行政组织结构受传统社会结构的影响，行政效率不高。而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势，主要表现为：民主化；专业化；效率化；标准化。[28]制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。而在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。行政法学界80年代对行政组织法作了初步探讨，但是90年代行政组织法问题却倍受冷落，几乎到了无人问津的地步，[29]这一状况严重制约了行政组织立法的发展，因此，应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究。具体而言：

一是要加强对行政组织法的理论研究，弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制，探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能，把握现代行政组织立法的发展趋势；

二是要对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么职能、应有哪些权限等问题进行深入研究，弄清哪些职能是应划出、划入的，哪些是应下放的，哪些是应交由社会中介组织或事业单位的，哪些是应交由企业依法自主经营的；

三是要加强对建国以来政府组织立法的研究，总结成功的经验和不足之处；

四是要加强对西方国家政府组织立法的比较研究和旧中国政府组织立法的研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。

2.明确政府组织立法的原则

十六大提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为了完成这些任务，需要运用法律、法规推进整体与配套的改革。

一是要正确认识和处理政府组织立法和政府机构改革的关系。目前，政府机构改革正在进行，政府机构如何进行职能转变，也正在探索之中，这些在客观上都给行政组织立法带来一定的难度：政府机构改革的特点是“变”，变革原有的机构和体制。政府组织立法的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府组织都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的政府行政组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法工作者要正确处理政府组织立法和政府机构改革的关系，既要坚持政府机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持立法的相对稳定性，又要随着机构改革的深化和形势发展的需要适时修改政府组织法。

二是全面体现机构改革精神，对行政机关的权力加以规范、制约和监督。十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，并强调建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。这对今后政府组织立法工作提出了两个方面的任务：一是按照机构改革的精神，相应地修改现行的有关法律、法规的某些不完善的规定。二是今后政府组织立法必须体现机构改革精神，体现对国家行政机关的权力进行规范、制约和监督的原则，改变以往的行政组织立法中存在注重对行政管理相对人的行为规范，忽视对行政机关进行规范、制约和监督的倾向。

3.政府组织、职能和编制的科学化、法定化

政府机构贯彻科学化、法定化原则，就是要在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，逐步做到行政机构组织、职能的法定化，行政机构编制的法定化，行政机构工作程序的法定化，并强化对行政组织法律、法规实施的监督检查。

行政组织立法涉及的内容很多，需要建立一套完整的框架，包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次。按照建立完整的行政组织立法体系的要求，当前或今后亟待进行以下立法工作，并按现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对现有行政组织立法进行科学界定和完善：

一是完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长，规定国务院组成部门包括中国人民银行；增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。

二是修订、完善《国务院组织法》。如规定国务院组成人员的范围、组成部门具体包括的各部、各委员会、中国人民银行和审计署的种类或名称；规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构；规定国务院副总理、国务委员的职数和分工，规定国务院常务会议和全体会议的任务及相互关系；规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序；特别是对国务院的职能和权限，应根据十五大和十六大的精神，结合近几年来政府转变职能的实践经验，尽可能具体地分别作出规定。修订《国务院组织法》早已列入“国务院1998年立法工作安排”，且由国务院常务会议于1999年6月审议通过了《国务院组织法》（修改草案）。在继续推进国务院机构改革基础上，应当对修改草案进一步修改，由国务院提交全国人大审议。

三是修改《国务院行政机构设置和编制管理条例》。《国务院行政机构设置和编制管理条例》是1997年8月制定的，实施7年多来，对规范国务院行政机构发挥了一定作用，随着国务院机构的变化和改革，原有的一些规定已不能适应形势发展的需要，如近年来国务院机构改革中，设立了一些新的机构类别，需要在该条例中得到反映。

四是制定国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。1988年、1993年机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制，是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的，1998年政府机构改革中，上述国务院机构采用了“三定”规定形式。这些“三定”方案或“三定”规定缺乏应有的法律效力，且有的本身就不很完善。从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看，还是应制定单独的国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。

五是制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。对地方政府机构，1998年国务院法制办曾将《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》列入当年立法规划，由于地方机构改革至今未见出台。目前有关地方机构设置和编制的内容主要见于各级地方政府的“三定方案”中。为巩固机构改革成果，应尽快制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》，在“三定规定”基础上逐步制定各部门组织通则，并尽快颁布《公务员法》。

此外，在已经制定《立法法》的条件下，应根据十六届三中全会关于划分中央与地方权限的要求[30]，进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域，包括财税、金融、投资等方面的权限划分。

注释

[1][2]吴忠泽主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第1页。

[3]罗豪才：《行政法与依法行政》，载《国家行政学院学报》，2000年第1期。

[4]参见[日]和田英夫，《现代行政法》，第78页；[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第269页。

[5]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，第268页。

[6]参见任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，第126页。

[7]黎军著：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第65页。

[8]应松年、薛刚凌著《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[9]《中国大百科全书》（政治学卷），中国大百科全书出版社1992年版，第480页。

[10]朱国斌著：《中国宪法和政治制度》，法律出版社1997年版，第171页。

[11]参见《法学词典》（增订版），上海辞书出版社1984年版，第672页。

[12]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第44页。

[13]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第109页。

[14]赵宝煦主编，张宏生，骆静兰副主编：《政治学概论》（高等学校法学试用教材），北京大学出版社1982年版，第103页。

[15]张载宇著：《行政法要论》，第119~120页。

[16][17]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第110—111页。

[18]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第275—276页。

[19]参见张载宇著：《行政法要论》，第121—122页。

[20]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，第111—112页。

[21]皮纯协，胡锦光编著：《行政法与行政诉讼法》，中央广播电视大学出版社1996年版，第46-47页。

[22]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第114-118页。

[23]如审计机关对被审计单位的审计监督中，有的行政机关就是作为被审计单位的相对人；财政机关监督其他行政机关财政行为，其他行政机关就是相对人等。

[24]姜明安著：《行政法概论》，北京大学出版社1989年版，第40-43页。

[25]任建新主编：《社会主义法制建设基本知识读本》，法律出版社，1996年版，第126-127页。

[26]2004年6月修改。

[27]应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[28]乔育彬著：《行政组织法》，1994年版，第45页。

行政组织法范文篇4

（一）组织的构成

组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和未来。所谓组织，简单而言，就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。

组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。但就社会组织而言，不同国家有着不同的分类方式。一些西方国家基本上把社会组织分为三类：即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。[1]而在中国，一般把社会组织分为四类：即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。近年来，还出现了一种新的社会组织类别-民办非企业单位（民办事业单位）。

由于各国国情不同，社会组织的构成也不同。西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念，而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构；有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴，但在我国，一般不将政党组织视为社会团体。[2]

（二）行政组织的含义

我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是惟一的行政组织。[3]

从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。

而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应地，行政组织包括政府组织与非政府组织。

在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织[管理或参与管理。这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务，被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。

因此，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约，管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。

（三）行政组织法的含义和研究范围

关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。

狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在中国，狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。而在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。[4]

广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[5]在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成[6]，即为传统上广义的行政组织法。

但对行政组织法的研究范围，学者主张不一，大致有几种观点：一是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员；二是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物；三是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织、地方政府组织、公务员；四是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。

实际上，在现代国家中，一般而言，行政组织主要由两大部分组成，即中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织与地方行政组织。

（1）中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织属于国家行政组织，它们依据法律、法规而设立，组成机关，自成系统，并办理中央政府（联邦政府和成员国政府）职权范围之行政事项。

（2）地方行政组织，包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。

（3）行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位，实则以构成机关之公务员为主要因素。公务员的任用及其权利义务，均为行政组织的重要问题，因而有以法律、法规规范之必要。规定这种有关公务员制度的法律规范的总称，即为公务员法，为行政组织的重要部分。

（4）随着社会的发展，各国的公共行政主体发生了一定的变化，“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。[7]在中国，学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。因此，非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。

但是，仅仅进行法律制度研究，局限于“已有的行政组织法规范，呈现出很大的封闭性”。[8]故笔者认为，行政组织法的研究范围，除了上述基本制度作为主要内容外，还应包括行政组织法基本原理、行政组织法的实施问题等内容。

（四）现代行政组织法的发展趋势

现代各国制定的行政组织法，其历史背景、条件、国情等各有不同，因此很难概括出适用于所有国家行政组织法的一般结论，但总的来说，各国行政组织法或多或少表现出以下特点或趋势：

1.行政组织结构的民主化、专业化

现代行政组织不同于传统的“官僚机构”，它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则；组织成员不再以“官僚”自居，而以“公仆”形态出现；专业人员与行政人员协调配合，在组织中各有职位；更重视专业分工和专业组织；等等。

2.行政组织机构的扩大化

随着社会的发展，现代行政组织职能日益扩充，行政组织机构规模扩大、编制增加，造成行政权的扩张，故现代行政组织立法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。

3.行政组织法规的标准化

在各国加强行政组织立法的形势下，组织法规呈标准化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分，但同类同级组织具有共同标准。有的国家已制定了行政组织法典，如日本国家行政组织法，即为日本中央行政组织机构的准则。

4.行政组织的非政府化

现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势是：随着社会的发展和变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。相应地，行政组织法逐步发展成为政府组织法与非政府组织法。

5.行政组织之间的分权化

随着全球经济的一体化，各国的政府制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的地方政府表现出某种共同的发展趋势，

如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。行政组织之间分权化将逐渐成为一种世界性现象。

二、政府与政府组织

（一）政府或行政机关的涵义

对政府一词，学术界有广义和狭义两种不同的解释。

1.广义上的政府

广义上的政府通常由三个部门组成：掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府，即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。[9]

在大多数西方国家，“政府”一词主要是在广义上使用。在具体使用政府一词时，美国的“政府”尽可能涵盖联邦及各州全部的立法、行政和司法机关；而英国的“政府”范围相对狭窄，主要是指中央和地方的行政机关[10].

2.狭义上的政府

在中国，政府主要在狭义上使用。一般认为，“政府即国家行政机关”[11]，是指“一个国家的统治阶级运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关”。[12]或是指“依法行使国家行政权，负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。”[13]

而对行政机关涵义，也有不同的见解：一种意见认为，行政机关是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。另一种意见则认为，行政机关也包括司法部门的官员。也有的人理解得更窄，认为行政机关仅仅指“国家最高的行政机构，或者称为中央行政机关。”[14]

（二）行政机关的法律意义

行政机关主要有以下两层法律意义。

1.行政机关是表现国家意志的机关

行政机关代表国家管理行政事务，表现的是国家意志，其行为应视为国家行为，行政机关的行为之效果应归于国家，而非行政机关本身。行政机关是执行国家意志、推行政令之工具。

2.行政机关是行使国家行政职权的机关

国家机关因行使职权的不同，分为国家权力机关或立法机关、行政机关、司法机关等。行政机关为国家机关之一种，其所行使的是国家的行政权，其所表现的仅是国家的行政行为。[15]

在中国，关于行政机关的意义主要有两种观点：

一是从国家机关的角度来说明行政机关，认为行政机关是国家机关之一种，它是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权、掌管行政事务的机关。

行政机关的特征是：（1）行政机关是一种国家机关，是国家机关的组成部分，这使它不同于非国家机关的企事业单位、社会团体；（2）行政机关就其性质而言，具有执行性质，它是权力机关的执行机关；（3）行政机关行使国家行政权，而非立法机关享有的立法权和司法机关享有的司法权。[16]这种观点主要是从中国政治制度中的情形来说明行政机关的概念的。

二是从行政机关自身的特征说明行政机关。认为行政机关是行使行政职权，执行法律，组织和管理国家行政事务的国家机关。[17]并认为行政机关的构成有以下三种要素：（1）有独立的组织，而非某一机关的内部单位；（2）有一定的组织人员，即员额编制。如果只有临时组织的一些人办公，没有明确的编制和固定工作人员，这种组织不能算作行政机关；（3）有一定的预算，即由国家按期拨给的一定经费。

在日本，现行法制上使用的行政机关有两种意义：

一是从行政作用法（以及行政救济法）的观点出发，即从行政机关承担行政事务，是作为权限分配的单位来理解行政机关的概念。

二是从行政机关是事务分配的单位来理解行政机关的概念，认为行政机关是各个行政机构的综合体。[18]

（三）行政机关的法律地位

行政机关的法律地位，是指行政机关是否具有法律上的独立人格问题。对此，学术界有几种不同意见：

1.机关人格说、机关人格否定说

机关人格说认为，行政机关对国家具有一定的权利义务，行政机关相互间也有权利义务关系，故行政机关不但为国家之工具，亦得为权利义务之主体。

机关人格否定说认为，行政机关的行为是代表国家的行为。行政机关组成人员的意志，即为国家的意志，在国家人格之外，不复有独立之机关人格存在。[19]

2.否定说、肯定说、相对肯定说

否定说认为，行政机关是国家自身构成的一部分，不能成为法人。行政机关仅能代表国家实施行政行为，不具有独立的人格。

肯定说认为，行政机关根据建立它们的法律或决定取得职权，并在其行使职权活动中根据有关法律享有权利和承担义务。因此，行政机关可以作为权利义务的主体，具有法律上的人格。

相对肯定说认为，行政机关既有政治地位又具法律地位。从政治地位看，行政机关是权力机关的执行机关；从法律地位看，行政机关享有一定职权，可依法处理自己职权范围内的行政事务，成为法律上的人格、权利义务的主体。[20]

其实，行政机关的法律地位始终与其行政职权有关。不论是国家行政机关，还是地方自治行政机关，其职权都是由法律确定的。行政职权与公民个人和法人的权利不同：公民和法人可以为法律不禁止的事，而行政机关只能为法律允许的事。国家行政机关在法律上，只是国家机构的组成部分，体现国家意志。从这个意义上说，国家行政机关不能成为行政法上独立的法人，如果国家行政机关也成为法人，则与国家为双重人格。这种理论为多数人所不接受，也为我国法律所不采用。但是在实行地方自治的国家，地方自治行政机关作为地方自治机关的组成部分，有的本身就是地方自治机关，执行的是当地居民的意志，在法律上有独立的人格。

（四）行政机关的分类

行政机关可以根据不同的标准进行分类：

1.国家行政机关与自治行政机关

国家行政机关由国家任命公务员，对全国范围内或某一范围行政区域行使职权，以完成国家行政任务为目的，其行政行为之效果直接归属于国家，国家行政机关一般包括两类：一是全国性行政机关，即中央政府（联邦政府和成员国政府）机关及派驻机构；二是未实行自治的地方行政机关，亦属于国家行政机关系统。

自治行政机关是行使地方自治职权、由地方公民依法选举或以其他方式产生人员担任首长而组成的机关，除办理地方自治事务外，还接受上级行政机关委派任务，因此从广义上而言，似可属于国家行政组织的一部分，但这种机关的法律地位、行政首长身份、与当地居民关系、与上级政府关系均有不同，故在学理上常常作出区分。

2.中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关与地方行政机关

活动范围及于全国行政区域的行政机关为中央政府（联邦政府和成员国政府）行政机关，拥有对全国行政事务的管理权。

地方行政机关的活动范围仅限于本行政区域，只负责处理本行政区域的行政事务。

3.独任制行政机关、合议制行政机关与混合制行政机关

独任制行政机关是指机关组织为首长制，职权的行使依首长个人意志决定即发生法律效力这种体制下的行政机关。

合议制行政机关是指机关组织为委员会制，职权的行使依多数人意志决定才发生法律效力这种体制下的行政机关。

混合制行政机关是指机关组织折衷于首长制和委员会制，职权行使在某些情况下依多数人意志决定这种体制下的行政机关。

4.常设行政机关与临时行政机关

常设行政机关是指所管理的事务具有经常性和永久性因而常年存在的行政机关；临时行政机关是指为处理某一临时或特定行政事务而成立的行政机关

5.一般行政机关与特殊行政机关

一般行政机关处理全面性、综合性的事务；特殊行政机关处理局部性、专门性的事务。

此外，行政法学界还将行政机关分为决策机关、执行机关和监督机关，统率机关、咨询机关、监察机关、辅助机关及执行机关，内部行政机关与外部行政机关，职权行政机关与授权行政机关等等。

（五）行政机关的结构和体制

1.行政机关的结构

有的学者指出：行政机关的结构是指构成行政机关各要素的排列组合方式。包括行政机关层次结构与部门结构（或称纵向结构与横向结构）。各级政府上下之间、每级政府各组成部门上下之间构成领导或指导的主从关系，即行政机关的纵向结构。决定行政机关纵向结构形式的有两个重要因素：一是管理层次；一是管理幅度。所谓管理层次是指纵向结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少管理层次。所谓管理幅度，是指一级行政机关或者是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般地说，管理层次多，管理幅度就小；反之，管理层次少，管理幅度就大。同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间，构成为协调的平行关系，即行政机关的横向结构。[21]

2.行政机关的体制

行政机关的体制，是指根据政治、经济发展的需要，通过法定程序，将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。一般说，有如下几种形式：

（1）首长制和委员会制：前者是法律规定由行政首长承担最高行政决策权力和责任的体制；后者是法律规定由委员会集体承担最高行政决策权力和责任的体制。

（2）层级制和职能制：前者指国家行政机关纵向划分成若干层次，下对上逐层负责的体制；后者指将某一层级行政机关平行地划分为若干部门，各部门之间工作相互关联，相互配合，都以实现该行政机关的总目标为工作对象，各部门所辖业务性质不同，但其管辖范围却相同的体制。

（3）集权制和分权制：前者指行政权力集中于中央行政机关，地方无自由裁量权的体制；后者指将行政权力分散给地方行政机关，使其能在自己的职责范围内，独立处理事务的体制。[22]

三、中国政府组织与政府组织法

（一）中国政府组织基本范畴

1.行政机关与行政组织

行政机关与行政组织的概念有时并不一致，在前面有关行政组织的涵义中已有说明。但行政机关必有其组织，故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织，或者说行政组织之主要因素即为行政机关。只是行政机关侧重于行政机关自身本体，而行政组织则侧重于行政机关的构成。至于广义的行政组织则指行政机关的体系，包括纵的系统与横的集合，与行政机关的意义有所区别。最广义的行政组织还包括非政府组织。

2.行政机关与行政机构

按行政法的观点，行政机关是指各行政机关内各单位的整体而言；行政机构则是指构成各行政机关的个体而言。行政法上的行政机关系指依法设立的，具有独立编制、预算，能够对外行文，并独立行使行政职权的机关整体，与行政机构含义不同。

3.行政机关与行政主体

行政机关与行政主体是两个联系密切的概念，因为成为行政主体的主要是行政机关，但两者有很大不同。行政主体是一个法学概念，指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织；行政机关则既是法律用语，又是法学用语。

行政机关与行政主体的主要区别在于：

（1）行政机关是主要的行政主体，但行政机关并非在任何场合都是行政主体。在行政机关以民事主体资格参与民事活动时，它就不是行政主体，而是“机关法人”。因此，严格地说，行政机关只是行政法上的行政主体。

（2）行政主体不限于行政机关，还包括得到行政机关授权的非国家行政机关的社会团体、企事业单位和其他组织，虽然它们不是行政机关，但按法律、法规的授权，同样在行政法上具有行政主体资格。

（3）并非所有行政机关的组成部分-行政机构都能成为行政主体，有的行政机构不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动，故不具有行政主体资格。

4.政府组织与行政组织

政府组织与行政组织也有区别。行政组织过去一般是行政机关和行政机构的合称，即行政组织就是政府组织；而现在有了变化，行政组织除了指行政机关和行政机构等政府组织外，还包括非政府组织。

（二）政府组织的成立、法律地位和范围

1.政府组织的成立

政府组织，即行政机关和行政机构，是最主要的行政主体。政府组织作为行政主体，自成立之日起就取得行政主体资格，即享有管理社会公共事务的职权，能以自己名义实施行政管理，并独立承担相应的法律后果。因此政府组织成立的条件即其主体资格取得的条件。

政府组织又称为“职权性行政主体”。政府组织成为行政主体的条件是：

（1）政府组织已获有权机关的批准或通过。如根据我国宪法的规定和惯例，国务院由每一届全国人民代表大会第一次会议产生；每一届国务院组成部门，由本届全国人民代表大会第一次会议审议批准产生；国务院直属机构等由本届国务院第一次全体会议审议通过。（2）有自己的名称、组织机构和办公所处。（3）政府组织管理公共事务的职权和职责已由宪法或组织法及有关法律或决定明确规定。（4）已获得独立行政经费或预算。（5）政府机关成立已在有关媒体上公告。

此外，政府组织的行政主体资格取得后，如果出现法定事由，如政府组织分立、合并或撤销，会使该政府机关公共管理主体资格发生转移或丧失。

2.政府组织的法律地位

从一般意义而言，中国的政府组织，具有行政主体、相对人和民事主体三种法律地位和身份。

（1）作为行政主体：从其依法管理公共事务而言，政府组织作为行政主体，享有法律、法规规定的行政职权和行政职责。

（2）作为特定情况下的相对人：从其接受业务主管机关管理和监督而言，政府组织作为非主管行政机关，在特定情况下可以作为相对人，具有机关法人的地位。[23]

（3）作为民事主体：从其从事各种民事活动而言，有独立经费的政府组织根据《民法通则》第50条的规定，具有机关法人的地位，即从成立之日起，即取得法人资格。

3.作为行政主体的政府组织的范围

政府组织是法定的行政主体。我国目前有关政府组织的职权、机构设置等的法律依据，主要有宪法的有关规定、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以及有关机构改革的决定、通知等规范性文件等。

根据这些规定，我国作为行政主体的政府组织主要有：

（1）国务院：即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院根据宪法产生并依照宪法和国务院组织法行使职权。

（2）国务院组成部门：是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的行政机关。包括国务院各部、委、审计署和中国人民银行，本届国务院共有28个组成部门。

（3）国务院直属机构：是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机构。如海关总署、国家工商行政管理总局等机构。

（4）国务院组成部门管理的国家行政机构：一般称为“国务院组成部门管理的国家局”，是由国务院组成部门管理的、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构，如国家粮食局等机构。

（5）地方各级人民政府：分为省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民政府。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》产生并行使职权。

（6）县级以上地方各级人民政府工作部门：包括组成部门和直属机构（限于省级政府）。根据工作需要和精干原则，按地方组织法设立并依法行使职权。

（7）地方人民政府的派出机关：即省级人民政府设立的行政公署、县级人民政府设立的区公所以及市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处。

（三）政府组织法的基本内容和渊源形式

1.政府组织法的基本内容

政府组织法的基本内容，也即行政机关组织法的基本事项，决定于各政府组织管理的对象和管理的方法，具体主要包括以下四项主要内容：

（1）隶属关系：即行政组织之间的上下级关系，由此产生的指挥监督关系，以及虽无隶属关系而由法律规定的领导或指挥、指导关系。

（2）职权：即政府组织为履行职能而应有的权限，其规定方式有三：

一是由产生政府组织的母法列举规定其职权，政府组织法中作概括规定，如《宪法》、《国务院组织法》。

二是由本政府组织法对该行政组织权或内部单位职权作列举性规定，这是通常做法。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府职权的列举性规定。

三是由本政府组织法对该行政组织职权作概括规定，对内设机构职权作列举规定。如国务院行政机构各自的《职能配置、内设机构和人员编制规定》（“三定”规定）。

（3）内部机构设置：政府组织为行使职权和履行职责，需要设立各种机构分管各类事务。内设机构的多少，主要取决于所需管理的事务范围与为便于管理事务而作的分类。其中与其他内设机构联系较多的机构如财务、人事等机构有时称之为横向机构；而与其他机构联系较少、只全面负责某一专门事务的机构则称之为纵向机构。内部设置的机构还有法定机构与非法定机构的区别。

（4）人员编制：即组成政府组织的人数、职位（务）配置问题，也是政府组织法必须规定的内容之一。

至于政府组织的基本内容，因法而异，但总体上说，内容大致包括：（1）政府组织的性质与任务；（2）政府组织的职位组成；（3）政府组织的职权与职责；（4）政府组织的活动原则与方式；（5）政府组织建立、变更、撤销的程序。

有学者认为，除了上述内容外，政府组织法的内容还应包括会议制度、工作程序、机构和编制等。[24]还有学者认为，从我国已有政府机关组织法看，应规定以下内容：（1）法律依据；（2）机构性质；（3）隶属关系；（4）机构设置；（5）职责权限；（6）任职期限；（7）工作原则；（8）副职设置；（9）法律责任；（10）设置、变更或撤销的程序等等。[25]

2.政府组织法的渊源形式

政府组织法的渊源，即政府组织有关法律、法规、规章的表现形式。政府组织法主要属于行政法的范围，另外还包括宪法等相关条款。依政府组织法的法律规范效力等级的不同，可以将政府组织法的表现形式作如下的分类。

（1）宪法的有关规定：宪法作为国家根本法，具有最高法律效力。宪法有关国家机构的条款，是政府组织存在和合法性的基础和核心，属于政府组织法的第一层次的规范，也是制定政府组织专门法律的基本依据。

如我国宪法第三章第三节关于国务院的规定，第五节关于地方人民政府的规定，这些都是制定我国政府组织其他法律的基本依据。

（2）政府组织法及相关法中的有关规范：法律包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律。

除了《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，有的相关法中有许多关于政府组织法的内容，特别是各类行政法律中有关于行政机关体制或职权的规定。如《土地管理法》规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

还有一些法律中适用于政府组织的内容，也是政府组织法的渊源，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等有关规定。

（3）行政法规：行政法规内容广泛、数量众多，是政府组织法的主要渊源之一。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》等。

（4）地方性法规或规章：地方性法规也是政府组织法的渊源之一。如北京、山西、广东等地方先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章等。

此外，还有国务院和地方各级政府的职能配置、内设机构和人员编制规定（“三定”规定）也是目前我国政府组织法的主要渊源之一。

四、中国政府组织立法及其完善

（一）中国政府组织立法沿革及特点

新中国成立以后，我国政府组织立法的产生和发展，经历了三个阶段，并表现出不同的特点。

1.建国初期-1954年。根据当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》，规定由当时行使国家政权的最高机关中央人民政府委员会组织的政务院，是国家政务的最高执行机关。政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。在1949年至1950年间，我国制定或颁布了一系列的政府组织通则或部门组织条例。政府组织通则有《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》；部门组织条例有《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》、《省市劳动局暂行组织条例》、《各级人民政府民族事务委员会试行组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于全国人大没有召开，政府组织立法采用适合于当时情况的过渡性措施，由中国人民政治协商会议和政务院承担；二是没有制定独立的中央行政机关的组织法，中央人民政府是全国政权机关的统称，其分类和性质都不够明确；三是按照不同地方特点分门别类地制定地方组织通则，建立了比较完善的地方政府组织法律体系。而且有的部门组织条例也开始制定。

2.1954年-1979年。1954年《宪法》颁布后，又陆续制定了一系列的政府组织法或部门组织条例，如《国务院组织法》，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，国家计划委员会、监察部、劳动部、国家体育委员会、国家计量局、国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部门的工作条例或组织简则，《地方各级人民委员会计划委员会组织通则》、《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》等。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于制定了宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，由全国人大和国务院承担；二是中央与地方各级人民政府均仅仅是各该级行政机关，其分类和性质比较明确；三是制定了统一的国务院组织法，并改变建国初期分门别类地制定地方组织通则的模式，制定了统一综合的地方组织法；四是许多国务院部门制定了部门工作条例或组织简则。

3.1979年至今。改革开放以来，1979年，全国人大制定并颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以后又先后于1982年、1986年和1995年对该法进行了三次修正。1982年宪法公布施行后，国务院重新制定了《国务院组织法》。1997年8月，国务院颁布了我国关于机构编制的第一部专门行政法规《国务院行政机构设置和编制管理条例》。

这期间，由于国务院经历了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次机构改革，先后由全国人大通过了一些关于国务院机构或单位改革的决定或一些法律的修改涉及机构改革的内容，如2003年3月10日十届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、2003年4月26日十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》、十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》和十届全国人大常委会第六次会议通过的新的《中国人民银行法》。国务院也制定了一系列国务院机构设置的其他规范性文件，如1998年3月29日国务院的《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》等；2003年3月国务院制定了《国务院工作规则》。[26]

对国务院各部门职能配置、内设机构和人员编制，主要由中共中央机构编制委员会办公室拟订、国务院常务会议通过的国务院各部门的《职能配置、内设机构和人员编制规定》规定（“三定”规定）。此外，北京、海南、山西、广东等地方也先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章。

这一时期政府组织立法的特点，一是由于颁布了1982年宪法，政府组织立法采用宪法规定的方式，主要由全国人大、国务院承担，地方组织法修改较为频繁，但国务院组织法因机构改革未作修正；此外，有的地方还制定了少量的地方性法规或规章；二是在机构改革频繁的情况下，制定了一些关于机构改革的决定或其他规范性文件；三是对部门职能配置、内设机构和人员编制，制定了“三定”规定，且多在机构改革之后，但缺乏应有的法律效力。

（二）政府组织立法的不足

综观我国行政组织立法的产生和发展状况，客观地说，不同时期的行政组织立法对巩固人民政权和机构改革的成果，建立健全行政管理的法律机制，逐步实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的科学化、法定化，起到了应有的作用。

但也不难看出，无论是过去还是现在，行政组织立法都存在一些问题。有学者指出了主要问题，一是目标模式不明确；二是主体模式不合理；三是程序模式不民主；四是载体模式不科学，并认为最直接的原因有三个方面；一是行政法治意识淡漠；二是行政组织立法艰难；三是不重视行政组织法研究。[27]

笔者认为，总的来看，行政组织立法存在的主要不足，主要体现在以下几方面。

一是政府组织立法不够系统、完备，距建立完备立法框架的要求尚有差距：

在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院直属的特设机构等的法律规定。

在宪法或有关法律中尚缺乏中央政府与地方政府之间组织和职权的规范，使有关中央政府与地方政府组织的设定和职权的划分和行使缺乏严格的依据。

在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。

二是已有的政府组织立法不够完善。现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定。

有的立法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。

有的立法的内容过于庞杂：如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。

有的立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力。如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”规定，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏应有的规范性、稳定性和权威性。

有的立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应机构进行监督。

有的规定本身不很科学、完善，没有很好地解决有些政府组织之间职责和权限的划分问题，有的职责、权限不清，职能重复。

三是政府组织立法尚不能适应建立市场经济体制、依法治国的需要和政治文明建设、政府机构改革的要求。现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架：“地方组织法”虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定；对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能上下大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。

此外，由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同。因此，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。

（三）健全和完善政府组织立法的意义

首先，健全和完善政府组织立法有利于巩固机构改革成果。政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来，先后进行了六次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年和1998年进行了四次机构改革。六轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经六轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。六轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。实践证明，如果不加强行政组织立法，则很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制。

其次，健全和完善政府组织立法有利于规范和保障政府职能转变。精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。十六大明确提出，进一步转变政府职能，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。随着经济体制改革的不断深入，传统行政管理体制已经成为市场经济发展的阻力。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善政府组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。

最后，健全和完善行政组织立法有利于促进依法行政。十五大从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。十六大提出，要依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。依法行政，其实质是要实现国家行政管理的法治化，作为现代政府活动的基本准则，是依法治国的重要组成部分。依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范，而政府组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容，为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障，从而能有效地规范政府行政行为，监督和防止滥用行政权力，保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。

（四）健全和完善政府组织立法的设想

健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。

1.加强对行政组织立法的研究，掌握现代行政组织立法的发展趋势

现代行政法学的研究日新月异，行政组织的立法趋势也异于往昔。在传统时期：政府行政组织较为单纯；政府行政组织专业分工亦不明晰；行政组织以“官僚化”为普遍形态；行政组织的立法功能处于弱势地位；行政组织结构受传统社会结构的影响，行政效率不高。而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势，主要表现为：民主化；专业化；效率化；标准化。[28]制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。而在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究，但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。行政法学界80年代对行政组织法作了初步探讨，但是90年代行政组织法问题却倍受冷落，几乎到了无人问津的地步，[29]这一状况严重制约了行政组织立法的发展，因此，应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究。具体而言：

一是要加强对行政组织法的理论研究，弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制，探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能，把握现代行政组织立法的发展趋势；

二是要对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么职能、应有哪些权限等问题进行深入研究，弄清哪些职能是应划出、划入的，哪些是应下放的，哪些是应交由社会中介组织或事业单位的，哪些是应交由企业依法自主经营的；

三是要加强对建国以来政府组织立法的研究，总结成功的经验和不足之处；

四是要加强对西方国家政府组织立法的比较研究和旧中国政府组织立法的研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。

2.明确政府组织立法的原则

十六大提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为了完成这些任务，需要运用法律、法规推进整体与配套的改革。

一是要正确认识和处理政府组织立法和政府机构改革的关系。目前，政府机构改革正在进行，政府机构如何进行职能转变，也正在探索之中，这些在客观上都给行政组织立法带来一定的难度：政府机构改革的特点是“变”，变革原有的机构和体制。政府组织立法的特点是“定”，一旦规定下来，各级政府组织都要一体执行。因此，新旧体制转换时期的政府行政组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法工作者要正确处理政府组织立法和政府机构改革的关系，既要坚持政府机构的改革方向，又要为进一步的机构改革留有充分余地；既要保持立法的相对稳定性，又要随着机构改革的深化和形势发展的需要适时修改政府组织法。

二是全面体现机构改革精神，对行政机关的权力加以规范、制约和监督。十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，并强调建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。这对今后政府组织立法工作提出了两个方面的任务：一是按照机构改革的精神，相应地修改现行的有关法律、法规的某些不完善的规定。二是今后政府组织立法必须体现机构改革精神，体现对国家行政机关的权力进行规范、制约和监督的原则，改变以往的行政组织立法中存在注重对行政管理相对人的行为规范，忽视对行政机关进行规范、制约和监督的倾向。

3.政府组织、职能和编制的科学化、法定化

政府机构贯彻科学化、法定化原则，就是要在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上，逐步做到行政机构组织、职能的法定化，行政机构编制的法定化，行政机构工作程序的法定化，并强化对行政组织法律、法规实施的监督检查。

行政组织立法涉及的内容很多，需要建立一套完整的框架，包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次。按照建立完整的行政组织立法体系的要求，当前或今后亟待进行以下立法工作，并按现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对现有行政组织立法进行科学界定和完善：

一是完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长，规定国务院组成部门包括中国人民银行；增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。

二是修订、完善《国务院组织法》。如规定国务院组成人员的范围、组成部门具体包括的各部、各委员会、中国人民银行和审计署的种类或名称；规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构；规定国务院副总理、国务委员的职数和分工，规定国务院常务会议和全体会议的任务及相互关系；规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序；特别是对国务院的职能和权限，应根据十五大和十六大的精神，结合近几年来政府转变职能的实践经验，尽可能具体地分别作出规定。修订《国务院组织法》早已列入“国务院1998年立法工作安排”，且由国务院常务会议于1999年6月审议通过了《国务院组织法》（修改草案）。在继续推进国务院机构改革基础上，应当对修改草案进一步修改，由国务院提交全国人大审议。

三是修改《国务院行政机构设置和编制管理条例》。《国务院行政机构设置和编制管理条例》是1997年8月制定的，实施7年多来，对规范国务院行政机构发挥了一定作用，随着国务院机构的变化和改革，原有的一些规定已不能适应形势发展的需要，如近年来国务院机构改革中，设立了一些新的机构类别，需要在该条例中得到反映。

四是制定国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。1988年、1993年机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制，是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的，1998年政府机构改革中，上述国务院机构采用了“三定”规定形式。这些“三定”方案或“三定”规定缺乏应有的法律效力，且有的本身就不很完善。从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看，还是应制定单独的国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。

五是制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。对地方政府机构，1998年国务院法制办曾将《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》列入当年立法规划，由于地方机构改革至今未见出台。目前有关地方机构设置和编制的内容主要见于各级地方政府的“三定方案”中。为巩固机构改革成果，应尽快制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》，在“三定规定”基础上逐步制定各部门组织通则，并尽快颁布《公务员法》。

此外，在已经制定《立法法》的条件下，应根据十六届三中全会关于划分中央与地方权限的要求[30]，进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域，包括财税、金融、投资等方面的权限划分。

注释

[1][2]吴忠泽主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第1页。

[3]罗豪才：《行政法与依法行政》，载《国家行政学院学报》，2000年第1期。

[4]参见[日]和田英夫，《现代行政法》，第78页；[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第269页。

[5]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，第268页。

[6]参见任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，第126页。

[7]黎军著：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第65页。

[8]应松年、薛刚凌著《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[9]《中国大百科全书》（政治学卷），中国大百科全书出版社1992年版，第480页。

[10]朱国斌著：《中国宪法和政治制度》，法律出版社1997年版，第171页。

[11]参见《法学词典》（增订版），上海辞书出版社1984年版，第672页。

[12]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第44页。

[13]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第109页。

[14]赵宝煦主编，张宏生，骆静兰副主编：《政治学概论》（高等学校法学试用教材），北京大学出版社1982年版，第103页。

[15]张载宇著：《行政法要论》，第119~120页。

[16][17]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第110—111页。

[18]参见[日]室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第275—276页。

[19]参见张载宇著：《行政法要论》，第121—122页。

[20]参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，第111—112页。

[21]皮纯协，胡锦光编著：《行政法与行政诉讼法》，中央广播电视大学出版社1996年版，第46-47页。

[22]熊先觉，皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第114-118页。

[23]如审计机关对被审计单位的审计监督中，有的行政机关就是作为被审计单位的相对人；财政机关监督其他行政机关财政行为，其他行政机关就是相对人等。

[24]姜明安著：《行政法概论》，北京大学出版社1989年版，第40-43页。

[25]任建新主编：《社会主义法制建设基本知识读本》，法律出版社，1996年版，第126-127页。

[26]2004年6月修改。

[27]应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第7页。

[28]乔育彬著：《行政组织法》，1994年版，第45页。

行政组织法范文篇5

一、我国行政主体理论的形成及基本内容

对行政主体理论的检讨，自然离不开对该理论的形成与现状的考察。

（一）行政主体理论的形成

行政主体理论是一舶来品，而非我国的发明。最早使用行政主体概念的是《行政法学原理》、3《中国行政法学》。4九十年代后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类和资格要件等，形成了独特的行政主体理论。5但不知为何很少有专门研究行政主体的论文问世。

八十年代末，行政主体理论在我国的出现主要有三方面的原因：

第一、行政法学界研究行政组织角度的变化。自八十年代初行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度。行政主体理论正是在这一需求下出现的。有学者论证说，对行政组织的研究应当是从行政主体的角度出发，因为行政法学对行政组织的研究应从法律的角度，主要是研究行政组织在法律上的地位，而行政组织的法律地位即在于其作为行政上的主体。6

第二、国外行政主体制度及理论的传入。八十年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。7学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。

第三、行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效，至此，行政诉讼制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然行政诉讼法对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，有学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度，并逐步获得学术界的认同。

不无遗憾的是，行政主体理论虽已获得普遍接受，但对行政主体的研究多年来并没有取得实质性进展。

（二）行政主体理论的基本内容。

一般认为，行政主体理论包括四部分内容：

1、行政主体的界定。对行政主体的界定，学者们在表述上大同小异，基本一致。有的

学者认为，行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。并认为，行政机关在行政法上的地位就是行政主体1.有的学者把行政主体定义为能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行政效果承担责任的组织2.可见，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律法规授权的组织。

2、行政主体的范围。按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规

授权组织两部分。具体包括以下十类：

（1）国务院；

（2）国务院的组成部门；

（3）国务院直属机构；

（4）经法律法规授权的国务院办事机构；

（5）国务院部委管理的国家局；

（6）地方各级人民政府；

（7）地方各级人民政府的职能部门；

（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构3；

（9）经法律法规授权的行政机关内部机构；

（10）法律法规授权的其他组织。

行政机关内部的机构、公务员以及受行政机关委托实施管理的组织都不是行政主体。

3、行政主体的职权与职责。关于行政主体的职权与职责，学者常从不同的角度加以归纳。一般认为行政主体的权职可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件，后者如对具体的人或事做出处理。还有学者强调行政主体具有优越的地位，享有行政优益权。另外。学者们认为行政主体的职权与职责具有统一性。行政主体有义务合法公正地行使职权，否则，将承担不利的法律后果。

4、行政主体的资格及确认。一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一、行政主体必须是依法享有行政职权的组织。第二、行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织。第三、行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。

对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的，当然不是。

二、我国和法国、日本行政主体理论的比较

我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与法国、日本的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。法国、日本的行政主体均为法律创造，包括国家、地方团体和公务法人三类。行政主体间相对独立，依法行使权利并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体及公务法人的控制只能依法进行。行政主体间的行政争议由法律手段解决。法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。

将我国的行政主体理论和法国、日本的相比较，不难得出以下区别：

第一、法国、日本的行政主体理论是对具体的行政主体制度的研究，而具体的行政主体制度又与行政的民主化、地方分权、公务分权不可分离。在法国，行政主体是作为行政分权的法律技术出现的。国家通过立法设立地方团体和公务法人，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。日本的行政主体制度也与地方自治相联系。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位。具有行政主体资格者，才能对外管理。

第二、法国、日本的行政主体理论强调行政组织的统一和协调。行政组织以及作为行政组织基础单位的行政机关都是行政主体的组织或机关，他们以行政主体的名义进行活动，统一在行政主体之下。我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性。行政主体在通常情况下指依法享有行政权的单个行政机关，而不论该机关是否隶属于其他行政机关。

第三、法国、日本的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格。认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格。认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内，可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。

第四、法国、日本行政主体理论中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系。凡不承担行政上的独立财产责任者，不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任。认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。

第五、法国、日本的行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是出于诉讼的方便，是便宜之计，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体理论则与行政诉讼被告制度紧密相联。只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。行政主体理论的出现在很大程度是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。

第六、法国、日本的行政主体理论强调行政主体间的相对独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主体间的相对独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂。有的是隶属关系。如省政府是行政主体，省政府下的农业厅也是行政主体。农业厅当然隶属于所在的省政府。也有的为部分与整体的关系。如行政机关的内部机构因法律授权而成为行政主体。另外，行政主体间还可能存在业务指导关系。严格的说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位。其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。

第七、法国、日本的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分。因而，在探讨行政主体理论的同时，不排除对行政组织其他法律问题的研究。如日本十分强调行政组织法定原则，注重通过立法来建构行政组织体系，通过立法设置行政机关和控制公务员的规模。我国的行政主体理论是从行政法学研究行政组织的角度提出的，因而，排斥对行政组织其他法律问题的研究。例如有学者认为，凡是在法律上能够作为一个主体存在的，它就具有法律意义。至于该组织的规模，人员多少，内部结构都可为法律所忽略不计。因此，行政法学要研究的是一个行政组织能否成为行政主体，成为行政主体所应具备的标准和条件，以及作为社会存在的具体组织中哪些具有行政主体资格。1

三、我国行政主体理论的缺陷分析

笔者认为我国的行政主体理论先天不足，其内在的缺陷是致命的，难于克服。

（一）我国行政主体理论的内在不足

我国行政主体理论就其自身来说，存在以下问题：

1、行政主体的概念不科学。在法学研究中，法学术语往往反映了学者对某一类事物的价值判断和价值取向。行政主体的概念也不例外。笔者认为行政主体的概念不科学。从语言范畴来看，主体和客体是相对应的。如果将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则隐藏着把管理相对人视为行政客体。这很容易使人们误解为在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等地位。这与行政法治的内在要求和时代精神不相适应。行政法的根本目的在于确保公民权益1的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体的地位。正是由于上述原因，日本的许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而取而代之为“行政体”，使行政法学中的术语能适应行政法发展的需要，与时代精神合拍。

2、行政主体的责任定位错误。我国行政主体理论强调，凡是享有法定行政职权的行政机关或法律法规授权组织都应对自己在管理中的行为负责。这种责任定位值得商榷：首先，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行为被诉之法院，就由该行政机关作被告，但行政赔偿责任最终由国家来承担。实施侵权行为的行政机关仅作为行政赔偿义务机关，不是赔偿主体。其次，即使每个行政机关都能独立承担责任，这种责任定位也是不合理的。行政活动责任的分散化不符合行政管理的规律。行政管理需要统一、协调、高效，为此，各类行政机关的活动都应置于政府的控制和监督之下。过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。

3、行政主体的资格条件过低。按照我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件，即有法定的行政职权；能以自己的名义独立对外管理；能独立承担其行为后果。事实上，上述三个条件可以归为一个，即依法享有职权。后两个资格要件常依附于第一个条件，如果某一个组织依法享有行政权力，我们也就认为这个组织可以以自己的名义对外进行管理，并能独立承担责任。行政主体资格条件过低的后果有三：第一、一部分行政主体很难胜任其职责。有些行政主体自身本是企业组织，因法律法规授权而获得行政主体资格。当履行职责与其经济利益相联系时，这些组织自然无法同时扮演好两种角色，难以保证其行政活动的公正。另外，有些授权行政主体中的工作人员不具备公务员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。第二、行政主体的设置随意性大，行政主体过多、过滥。由于法律法规授权没有任何限制条件，因而行政机关、行政机关的内部组织以及行政机关外的组织都可能因法律法规授权而为行政主体。这样，即使在县一级政府，也可能存在几十个甚至上百个行政主体。第三、增加管理环节和成本，给相对人带来诸多不便。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，自然影响行政效益，影响相对人的利益。

（二）我国行政主体理论的依据不足

关于我国行政主体理论存在的理由或依据，有学者认为主要有以下几个方面：

第一、是实施依法行政的需要。依法行政是行政法的根本目的所在。要实现依法行政，行政机关必须对自己的行为承担责任，而承担责任的基本要求是主体明确。主体不明，容易扯皮或相互推委责任，依法行政也就无从谈起。

第二、是确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以行政机关为被告的诉讼。但对于行政机关工作人员的行为，或者某一机构的行为，究竟以谁为被告，需要运用行政主体理论判断被诉行为主体是那一个行政机关或授权组织。

第三、是确定行政行为效力的需要。判断行政行为是否有效有多种标准，其中之一就是行为主体资格是否合法。主体资格不合法，可以导致该行政行为无效和撤消的后果。

第四、是保持行政活动连续性、统一性的需要。行政活动有着连续、统一的内在要求。但行政活动又分别由各个公务员具体实施。怎样保证众多的公务员的行为连续统一，由谁来承担各公务员行为的责任？依法行政原则要求以行政主体为中心，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为而产生的法律后果。1

笔者认为上述理由难以成立。

第一、行政主体理论与依法行政并没有必然的逻辑联系。依法行政的确要求行政机关依法行使职权，并对其管理活动承担责任，但这并不意味由单个的行政机关自己负责而免除政府乃至国家的责任。此外，在普通法系国家，没有行政主体理论并不妨碍其追求依法行政的目标。

第二、行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联。行政诉讼被告制度的设定需要考虑许多相关因素，如方便当事人行使诉权，直接解决争议，当然也会考虑诉讼后果的承担问题。但决不意味谁作被告谁就一定是责任主体。在许多国家，为方便当事人进行行政诉讼，规定由引起争议的行政机关作被告，但这些行政机关并不是行政主体。我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告。但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。事实是行政诉讼的被告制度设定在前，行政主体理论出现在后。行政主体理论在很大程度上是来源于行政诉讼的被告制度。

第三、行政主体理论与行政行为的效力确认无关。行政主体论者常强调行政主体合法是行政行为合法有效的条件之一。实际上，这一主体要件就是职权合法要件，即具体行政行为必须由具有法定职权的行政机关行使。没有行政主体理论不影响对行政行为效力的确认。行政诉讼法关于撤消判决的条件的规定就是采用了职权要件，而非主体要件。

第四、我国的行政主体理论不能保证行政活动的统一性。的确，行政活动由许许多多的行政机关及其公务员实施，需要确立最终的责任者，以保障行政的统一。但现行行政主体理论将行政主体降为享有行政权的行政机关及法律法规授权的组织，并强调它们各自责任的独立，与行政的统一性要求正好相悖。可见，我国的行政主体理论不仅难以保障行政活动的协调统一，相反，极易造成行政管理中的各自为政。

行政主体论者强调从行政机关在行政管理中的法律地位这一角度来研究行政组织，有三个原因：

其一，学者们以行政诉讼为基本出发点来展开对行政法律现象的研究。而在行政诉讼中，行政机关的唯一法律意义就是看其是否具有管理资格、是否具有对外管理的权限。行政机关涉及的其他法律问题不会在行政诉讼中显现。

其二，学者们直接以民事法律制度以及民法学为蓝本研究行政法律现象。在民事活动中，哪些组织具有民事主体地位至关重要。相应的在行政法学研究中，行政机关的法律意义在于其是否具有行政主体地位。

其三，学者们以国外的行政主体理论为参照。

这里有必要对上述三个原因进行分析。

首先，以行政诉讼为基本出发点研究行政法的观点值得商榷。在现代社会，公权力领域的法治是以公权力和私权利的对峙以及权力的分工和制约为基础的，并不完全建立在诉讼之上。虽然行政诉讼是行政法治的保障，但国家的政治、经济、文化和科学技术的进步都可能促进行政法治的发展，而非只有诉讼才能反映社会对法律的要求，换言之，行政法律制度的发展取决于综合因素的影响，而不是单一的行政诉讼制度就能决定。此外，行政法发展至今，已成为多渠道、多环节、多层次保障公民行政权益实现的宏大法律体系，包括行政组织法、行政程序法、行政管理中的具体法律制度以及行政救济法等。行政诉讼制度仅是行政法律制度的重要组成部分。因此，仅从行政诉讼的角度研究行政法律现象，会遗漏掉许多重要的内容，显然不可取。

其次，以民事法律制度和民法学为蓝本研究行政法律现象也存有问题。行政法学研究固然可以参照民法学的成果，但必须考虑行政法自身的特点。例如，所有的民事法律规范都是以司法程序为最终保障。但行政法律规范却例外。尤其在我国，行政诉讼的受案范围较窄，仅有一部分行政法律规范能进入行政诉讼程序。另外，民法学虽然重视民事主体法律地位的研究，但并没有忽视对民事主体内部的规范，如现代企业制度的确立就是最好的证明。

最后，国外的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分，并建立在相应的法律制度之上。不知是由于对国外行政主体理论的误解还是为了适应我国的国情，学者们在借鉴国外行政主体理论时，只是用其名，抛弃了其特定的内涵。

四、我国行政主体理论带来的负面影响

行政主体理论在我国的出现并非毫无道理，而有其合理的一面。首先，行政主体理论适应了行政诉讼的需要。虽然我国行政诉讼被告制度的规定在前，行政主体理论出现在后，但行政主体理论在行政诉讼被告的确认方面仍有一定的用武之地，因而很容易为人们所接受。其次，行政主体理论强调行政主体独自承担责任。这有利于行政管理步入有序化的轨道，改变以往行政管理中行政机关有权无责、有责无权的状态。再次，行政主体作为一个便宜的、技术性的概念，能够涵盖行政管理中所有能独立对外行使行政职权的组织，可避免表述上的累赘，给学术研究带来方便。

行政主体理论的存在尽管有一定的合理之处，但其固有的缺陷决定了其不可能对行政法的发展以及行政法学研究产生积极影响。行政主体理论产生的负面效应不容低估。具体的说，我国行政主体理论的负面效应表现在以下几个方面：

（一）不利于公民在行政法上主体地位的确立

笔者认为现代行政法应当构筑一种新型的行政关系，在这种关系中，公民处于主体地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应当得到充分肯定，并受到法律的保护。行政机关的行为应受到法律的控制，行政机关没有凌驾于个人之上的任何特权。行政机关存在的唯一目的就是保障公民的发展，保障社会的进步。

我国现行的行政主体理论正好与前述观点相左。在观念上，行政主体理论的误导有两个方面：其一，行政主体理论强调行政主体的重要性，容易使人们误解为在行政活动中，作为管理者的行政机关和法律法规授权组织具有优越于相对人的法律地位。其二，行政主体理论更多的关注行政机关，容易使人们忽略相对人的利益。正是由于观念的误导以及传统文化的影响，在实践中，行政法律规范的制定和实施往往以行政机关为重心，强调行政机关的权力、手段；强调相对人的义务。而不是以相对人为中心来设计各项行政法律制度，以确保相对人行政权益的实现。虽然近年来我国行政法已有长足发展，也制定一些保护公民权益的法律，但对公民在行政法上的地位并没有清楚的认识，公民在行政法上的主体地位并没有确立。

（二）阻碍了法学界对行政组织法的全面研究

行政主体理论研究的是行政组织在公共行政中的法律地位。受该思路的限制，学者们只关注行政主体的界定、种类、权限以及行政主体资格的取得等。法学界对行政组织的法律研究呈现出极大的封闭性。与此相对应，行政组织的许多重要法律问题没有得到深入、系统研究。如行政组织、行政机关的界定；行政权的范围和设定；行政机关的设置和权限；中央和地方行政权的划分；行政机关的编制管理等等。有人认为上述问题是纯管理学问题，其实不然。法学和管理学研究的角度各不相同。拿行政机关的设置来说，行政管理学探讨的是行政机关设置的客观规律，如行政机关的设置要符合精简原则，管理层次应当适度等；而行政法学要探讨的是如何从法律制度上来保障行政机关的设置符合客观规律，此外，还要探讨如何在行政机关的设置上融入民主、公正的精神，真正符合法治要求，排除人为因素的非理性干预。因此，在行政机关的设置问题上，行政法学具体要研究谁有权设置行政机关？通过什么方式设置（是否必须通过立法设定）？行政机关的设置应当遵循哪些程序？行政机关的设置与公民权益的关系如何？行政机关的设置对经济、社会的发展有何影响等？

在行政主体论者看来，行政组织在行政法上的意义，除了其法律地位值得研究外，其他问题都无足轻重。他们甚至不承认行政组织其他法律问题的存在。这一观念的盛行严重地阻碍了法学界对行政组织法的全面研究。笔者认为，行政组织在行政法上的法律地位固然重要，但更有必要对行政组织涉及的法律问题全面予以探讨，研究行政组织法律制度的应然状态，寻找健全完善行政组织法律制度的途径。

（三）阻碍了行政组织的法治化进程

无可否认，理论对实践有巨大的指导作用。行政组织法学研究的薄弱以及行政主体理论自身的局限，严重制约着我国行政组织法律制度的发展和完善。从法律规定来看，我国目前仅有两个行政组织法，即《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。这两个组织法的规定比较原则，可操作性不强，对行政组织的许多法律问题没有涉及。因而，现行行政组织法对行政组织的规范和控制有很大局限。虽然国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条理》1，但仅涉及国务院行政机构的设置程序及编制审批程序，并没有从根本上解决行政组织存在的无序化。而且行政机关自己规范自己的做法是否合乎理性，也是有待深思的。此外，国务院还制定有规范行政机关的“三定方案”（三定指定职能、定机构、定编制），但“三定方案”属行政法规还是内部规定并不明确。而且，“三定方案”并没有解决行政机关之间的职能交叉。从行政管理的实践来看，行政权的界限不清，管理体制不顺，行政组织整体失控，行政机关的设置重复、执法多头、效率低下。行政组织自身管理的无序化、非理性化已成为我国经济体制改革、社会发展的桎.

行政组织系统的无序化固然有许多方面的原因，但行政组织法学研究的落后以及行政主体理论的误导无疑是其中的影响因素之一。尤其是行政主体理论强调行政机关的个别责任，忽视行政组织的整体性以及行政管理的统一性和协调性，严重制约了行政组织的法治化进程。

需要指出的是，我国行政主体理论虽然先天不足，存在重大缺陷和负面影响，但并不能得出行政主体理论必须全盘否定的结论。至少在现阶段，在行政诉讼被告的确认方面，行政主体理论仍可发挥一定的功能。至于行政主体理论应当如何修正、如何完善，是一个重大的课题。既涉及观念的转变，也与行政管理体制的改革相关联，当然，也取决于我们对行政主体的理性认识。这已超出本文所要探讨的内容。

五、全面研究行政组织法的必要性

行政组织法的研究与行政主体理论本相互依存，并行不悖。在很大程度上，行政主体理论是行政组织法研究的组成部分。但由于我国的行政主体理论从诞生起就以取代对行政组织法的研究为要旨，因而该理论本能地排斥对行政组织法的全面研究。然而，行政组织的无序化现状迫使我们回过头来认真地检讨我们的理论，检讨我们的研究角度和方向。本文前揭部分分析说明：那种推崇行政主体理论，忽视行政组织其他法律问题研究的做法是只见树木，不见森林，必须予以改变。行政法学界应当全面开展对行政组织法的研究。全面研究行政组织法的必要性如下：

（一）是推进行政组织法治化进程的需要

行政组织作为行政权的承担者，在行政管理中占有重要地位。遗憾的是，人们一般认为行政组织的设置、权限范围以及编制规模属于政府内容的事情，无须法律规范。1982年宪法也明确规定行政机关的职权划分，中央和地方的行政权划分由国务院自行决定。但从依法行政的理念出发，行政组织自身的设置与管理应当受法律的严格规范和制约，以排除个人意志和人为因素的干预。换言之，行政组织的自身管理应当建立在理性的基础上，并符合民主、公正、效率的要求。行政组织的法治化无疑需要多方面的条件，但首要的条件是对行政组织法律问题进行全方位的研究。这是因为，首先，这项工作可以引起社会各界对行政组织法治化进程的重视，有利于人们思想观念的转变。要实现行政组织法治化，必须改变陈旧的观念。如有人认为行政组织的管理主要是事实问题，行政机关需要多大权力就应当授予多大权力。这一观点显然是不正确的。行政权与公民权益关系密切，行政权的界定直接影响公民的自由度。行政权的范围越宽，公民的自由就越受到限制。其次，对行政组织法的研究将为行政组织法定原则的确立，行政组织法律法规的制定以及行政组织法律制度的建立奠定基础。例如，确立行政组织法定原则的必要性；如何对行政权进行界定和划分；如何确保行政机关设置的科学性和民主性，现行法律的哪些规定可行，哪些规定不足需要修正，哪些方面缺乏规定而需要补充等，都需要研究。

（二）是完善其他行政法律制度的需要

在行政法体系中，行政组织法处于重要地位，许多具体行政法律制度的建立都以行政组织法为基础。如行政许可制度、行政处罚制度、行政强制制度、行政裁决制度等都涉及有关行政权力的范围、设定、分配，实施机关的资格、种类等，都与行政组织法相关。现实生活中存在的行政权力设定随意；行政授权混乱；执法多头、职权交叉等问题无不与行政组织法律制度的不健全相关连。可见，行政许可等具体行政法律制度的完善有赖于对行政组织法律问题进行全面研究。虽然在实践中，对各项具体行政法律制度涉及的行政组织问题也作专门考察和分析，并作专门规定1，但难于从根本上解决问题。如由于现行行政机关的设置非理性化，因而，行政处罚法无法彻底根除执法主体过多、过滥以及执法交叉的弊端。

（三）是推进行政改革的需要

在当代社会，行政改革是任何国家无法回避的重大课题。因为随着经济、社会的发展，行政权不断拓展，行政组织日益庞大。而按照民主、效率的要求，又必须维持一个精干、简洁的政府。因此，政府需要进行自我调整。行政改革就是政府调节的一种有效手段。行政改革涉及行政组织的权限、规模、行政机关的调整以及公务员管理制度的完善等，实际上都属于行政组织法的规范领域。因而，对行政组织法的全面研究将推进行政改革。首先，该项研究将为行政改革指明方向，并明确改革目标，以确保行政改革的科学合理。其次，对行政组织法的研究可为行政改革立法提供理论依据。综观美国、日本等西方国家的行政改革，无不立法先行。即通过制定相应的改革法或组织法来规范行政改革，保障行政改革的顺利进行，并保障行政改革的成果。我国虽然从八十年代以来进行过三次规模较大的机构改革2，但都没有达到预期目标。这里与对行政组织法律制度缺乏研究以及缺乏法律手段的保障有很大的关系。最后，对行政组织法的研究可为行政改革提供理论支持。这主要指为行政改革作舆论准备，以取得社会的认同，减少行政改革的阻力。

（四）是完善行政法学体系的需要

完整的行政法学体系应涵盖对所有行政法律制度的研究。行政组织法作为行政法的重要组成部分，当然应为行政法学体系所包容。行政法学如果舍弃对行政组织法的整体研究，在内容上无疑有残缺，还会影响行政法律制度其他方面的研究。笔者认为，完整的行政法学体系包含行政法的基本理论、行政组织法理论、行政程序法理论、行政管理中的具体法律制度以及行政救济法理论五部分。这几部分相互联系、相互影响，构成一个完整的整体。以往的教科书中以行政主体理论取代行政组织法的研究，导致了人们对行政组织法律制度的忽视，实为遗憾。这一状况有待改变。

行政组织法范文篇6

关键词：给付行政；行政组织法；行政任务；多元化一、问题的提出作为一种学理概念，给付行政一词源自德国，大多被用于侵害行政，或维护秩序行政的对比上。[1]而作为一种对于社会现象的描述，给付行政被用来描述这样的社会背景，即伴随着国家职能的扩展，“行政法使行政与个人或团体之间产生了一种‘指导与服务性的’法律关系，来保障个人的福祉。”[2]此种背景下，越来越多地开始要求国家逐渐承担公民的生存照顾义务并积极地给予人民各种利益。例如，社会保障、公用事业的提供以及各类补贴、贷款等，国家的职能也日益由消极转为积极。从这层意义上来看，给付行政一词的出现是与国家行政任务的变迁密切关联。而行政任务一词意指，行政机关依据法规范所承担的或者以合法的形式执行的所有事务。[3]随着福利国家及其给付行政的发展，行政任务日益逐渐多元化，这使得已有的行政组织无力承担更多的行政任务与功能。因此，出现了越来越多的替代方式，例如私人开始在行政任务的实现中发挥更多作用。非政府组织等也开始承担越来越多的行政职能。在这种背景下，政府与其他组织之间如何协调以及原有的行政组织在横向以及纵向上如何分配职权，这都属于行政组织法所需要关心的问题。而传统行政法学研究往往更多的以行政行为为中心，更多的围绕行政行为的类型化及其诉讼问题展开。回溯相关文献，可以发现学者对于行政组织法的关注仍不足以应对行政任务的多元化背景。本文试图以给付行政为中心，描述伴随行政任务多元化中的给付行政对行政组织法提出的挑战及行政组织法的应因之道。二、行政组织型态的多样化给付行政及福利国家的发展，使得行政任务不在集中于传统的秩序维护，而更多的任务表现为社会公共福祉的提供。在传统的秩序维护阶段，为确保组织之间的相互协调与控制，行政机关的设置往往以科层制为中心。这种制度一旦确立，便总是运用其权力维护其地位，而不是促进变迁和革新。[4]而在给付行政领域，单一的依靠行政权力来实现行政目标，似乎已经变得力不从心。例如，政府与穷人之间所建立的社会保障关系，其目标在于给予公民基本的生存保障或者更高层次的社会保险。而每个穷人要想获得社会保障金，往往需要进行一定的家庭调查，而由于地域不同，获得的社会保障金数额也可能不同。如果想要严格的划定某一界限，并严格依循某种组织设定规则，便容易忽略社会保障领域中的个性特征。而贫穷问题的解决，政府也并不能严格依循科层制来设定层层行政部门，很多情况下还需要依靠社会自组织的力量来实现行政任务。因此，在这种背景下，传统的科层制设定已并非放之四海而皆准。此外，由于给付行政通常不需要强制。因此，行政机关在选择以公法形式抑或私法形式来实现行政任务方面具有一定的选择自由。这种选择自由不仅与行政机构的组织形式有关，而且与给付或者使用关系的具体形式有关。[5]这种选择自由也使得行政组织的型态，由于行政机关的选择而变得多元化。1.承担行政任务的行政机关行政机关仍旧作为重要的机构形式存在于给付行政领域之中。而实际上，尽管各国在给付行政领域引入了较多社会力量，而对于大多数国家而言，很多项目仍旧是以政府机构行使管理权为主导的，这也是由于这一领域往往涉及到较多的资金与财政问题所致。例如，我国的社会保障领域，民政部与劳动与社会保障部仍发挥着重要的监管职能。这两个部门作为社会保障领域的主要监管部门，负责灾害救济、社会保险以及社会福利等多种项目。从二者的权属划分来看，前者主要负责维持公民最低生存的保障项目及有关紧急状态下的救助，而后者则负责一个更为常规化、持续化的项目，这些项目包涵养老、工伤、失业、医疗、生育等，这些多与公民的劳动权益相关联。这些部门之间涉及到的核心问题是职权如何分配。行政机关的职权，其涵义为行政机关依法享有的对某一个特定社会事务的管理权限，这是行政权的具体化。“行政管理权限的划分问题是行政立法中最复杂的问题。许多法律草案起草了十几年也出不了台，原因之一就是对法律中所涉及到的行政管理权限划分不清”。[6]给付行政涉及到的项目较多，而每一项目均关联到公民利益的实现；此外，诸如水、电、公共基础设施等项目，又往往涉及到丰富的经济利益，无论对政府权限而言还是对企业的实施而言，这都可能引发更多的部门利益之争。这都为相关部门的权限划分提出了挑战。而基于选择自由，行政机关往往又可以选择私法形式的行政组织，这种情形又使得原有的行政机关从直接的参与者转为对其他组织的监督者，这些组织可能是企业、非营利组织等，这也改变了固有的官僚制设计。在这一阶段，行政组织的主要任务在于增进社会的公共福祉。2.私法形式的行政组织20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，其主题在于政府不断让渡一些职能于市场。通过民营化的方式，可以由政府、企业与社会共同承担公共福祉的提供，缓解政府财政压力并促进社会服务质量与效率的提高，进而实现社会治理下的共赢。正如美国学者萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。”[7]在这种背景下，诸多行政组织也由原先的公法形式转为私法形式。其中，某些情形下可由国家依私法规定设立企业，例如电力公司负责提供电力等。在公司治理结构上，这些企业往往采取政府直接参股或完全占有全部资本的形式。此类行政组织的私法化，一般认为应受到私法或特别组织法规之拘束。其导致的结果之一为母体行政组织由原先自己承担行政任务履行最后责任的角色，转变为对子公司承担监督与影响之责。[8]在我国，很多事业单位与企业单位，承担了较多的行政任务，但是其往往以私法出现，这些也应纳入组织法的视野。这些单位承担了更多的以公益为目的的给付职能，主要集中于教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力。而在我国政企改革中，一些特殊的企业模式也应加以区分，即所谓的“行政性公司”，这类企业往往既行使行政权力、担负行政职能，同时又进行商业活动。但是，这种企业不同于我们此处所言的公用企业，前者更多遵循市场规律，而后者则是我国在政府职能转变以及机构改革过程中，由原政府主管部门转变或改建而成，往往被称为“翻牌公司”，此种企业类型与政企分开的精神不相符合。实际上，设立国有企业，可能存在两种目标，一种为营利，另外一种则为组织的私法化，依此实现行政任务。因此，纯粹的依据公司法进行国有化改造，往往会忽视国有企业的不同功能。[9]

3.承担行政任务的私人除上述私法形式的行政组织之外，私人在给付行政中越来越发挥着积极的作用。例如，完全的市场化模式，即将行政任务完全交由私人实现，其往往通过企业化模式运作，政府在资金等各方面已不再直接参与。在给付行政领域，较为典型的两种方式为外包（Contractingout）及特许经营。外包适用于各个领域，包涵垃圾收集、基建服务、道路养护、街道清洁等各个领域。而特许经营则一般适用于各种场所的特殊使用以及具有垄断性特征的领域。这些方式的出现是各国行政改革所具备的共同点。这些方式的存在改变了原有的公共行政任务空间。此外，最为明显的特征在于，非营利组织和第三部门承担着越来越多的行政任务。一般而言，它们往往承担以下功能：从事社会公益活动、扶贫、保护环境、扶持弱势群体、帮助失学儿童、促进社区发展等，它能够有效地利用和配置社会资源。它一般被看作是国家官僚政治与精英管理的替代选择和政府与市场二者之间的公共领域。第三部门与非营利组织在我国立法中的表现，经历了从“社会团体”到“民间组织”的变化。根据1989年10月国务院《社会团体登记管理条例》规定，协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等属于社会团体。由于单位制改革的逐渐深入，由国家兴办的事业单位开始部分转向由私人或社会资金兴办，20世纪90年代“民办事业单位”开始出现。国务院1998年颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，民办非企业单位为“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”，社会团体为“由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。民政部原社会团体管理司也被改为“民间组织管理局”。从立法中来看，协会、基金会等都被纳入了第三部门。这一类型的组织在我国给付行政领域，尤其是社会保障领域发挥着越来越重要的作用。例如，各种慈善协会与社会保障基金等，这减轻了政府财政积累以及实际承担社会服务的压力。此类组织与行政机关之间，可能也存在某种授权或委托关系。政府为实现自己的目标可将给付提供的职能委托给第三部门进行，也可以通过与协会或专业团体签订协议的方式实现职能委托。政府部门不再直接提供服务，而是由第三部门通过非政府组织通过平等竞争机制获得政府的资助，签订相关合同并履行相应义务。在目前行政改革中，第三部门的作用也是富有争议和令人关注的命题之一。例如，民间行业协会的发展与其自治性、政府对行业协会应持有的态度等。由于很多行业协会往往受控于业务主管部门，失去了其作为自治组织的应有之义。从未来的发展方向来看，强调协会的自立性，并要求政府更好地辅助第三部门是方向之一。例如，为社会公益事业，诸如福利院、养老院等设施提供减免税的优惠等。4.承担行政任务的公营造物一般而言，给付行政一方面通过为个人提供特定目的的支持，如社会救助、助学金等，另一方面则通过建设公共设施（交通企业、养老院、幼儿园、学校、医院）等，保障与改善公民的生活条件。[10]而后者往往与德国法上的“公营造物”概念相关联。这一概念源自德国，其创始者为德国行政法学者奥托？麦耶（OttoMayer），根据他的定义，公营造物是人与物的结合。公营造物可能表现为，医院、图书馆、养老院、孤儿院等社会福利设施以及博物馆、美术馆等为公民提供文教性服务的机构。随着国家任务的不断扩充，国家承担了大量的服务行政任务，有些任务具有特殊性与技术性，出于执行的便利，便成立了公共营造物，以此来执行这些任务，其中最明显的如邮政、银行、铁路、公路、水电事业、专卖事业等。可见公共营造物的大量出现是行政分权的产物，行政机关与国家将其任务分散到其他独立的行政主体。因为，它虽然有使用人与工作人员，但是却并无相应的成员。[11]从我国目前的法律法规来看，尚不存在对于公营造物的明确规定，这也就使得当依托于这些公营造物实现行政任务出现问题时，缺乏足够的法律保障。此种型态在我国行政组织法中如何定位，以及在相关的法律上如何规定，都是需要研究的课题。三、给付行政功能下的中央与地方行政组织伴随着福利国家与给付行政的发展，各国纷纷建立各种社会保障措施以及相关的公用设施。在这一过程中，发达国家开始发现福利制度所带来的物质主义非但能够带来人们所期望的幸福感，反而成为酿就新的城市贫困、社会排斥边缘群体的温床。[12]在这种状况下，居委会与街道办事处等地方组织的功能被开始重新审视。这为行政职权的纵向配置，主要涉及到中央与地方行政组织的关联，注入了新的元素并提供了新的发展可能。1.中央行政组织的调整与职权分配以我国为例，为适应机构改革以及不断增加的公共事务要求，民政部与劳动与社会保障部门的管理体制也逐渐变革。1998年以前，作为给付行政重要组成部分的社会保障，其管理权限往往为“多龙治水”。例如，社会保险事项分属劳动部、人事部、民政部及铁道部以及交通部等各个部门。1998年之后，国家首先在政府内部理顺了社会保障管理体制，在保留民政部并调整其职能之后，新组建劳动与社会保障部门负责统一管理全国社会保险等事务。[13]除此之外，两个部门的内设机构也发生了相应的调整与并立。以民政部的变革为例，1981年的机构精简中，民政部便撤销了史料室，将该室的烈士褒扬部分合并到优抚局；缩减信访局、优抚局、安置局和办公厅的编制，使民政部机关的总编制仍保持不变。而1998年机构改革中，则作出了多项调整。例如，将优抚局与安置司合并为优抚安置局；社会福利司与社会事务司合并为社会福利和社会事务司；社团和民办非企业单位管理司更名为民间组织管理局。调整后共有10个职能司（厅、局）。民政部与劳动社会保障部门的改革是在整体机构改革过程中进行的。经历数次的政府机构改革之后，在部门的设定方面已经较为合理，从整体上来看，中央政府基于财政以及一些需要政府信赖的事务考虑，依旧承担着一定的公共服务以及社会福利提供职能。例如，全国范围内的社会保障基金监管，以及一些大型工程的建设与实施，一些重大的国际扶贫项目的承担等等。因此，同其他部门改革一样，这往往是“运动式”的变革，缺乏整体上长期的规划及其设计。这也是今后行政组织法完善所需要注意的问题。

2.地方行政组织承担的行政任务在传统行政管理体制改革过程中，地方治理作为实现善治目标所采取的一种新型理念与制度，为许多学者与改革实践者所倡导。研究人员还发现，中央政府将行政与公共事务管理权下放至地方或者转移给民营机构、非营利组织，原因还在于一些发展中国家政府的行政管理与财政能力都相对较弱，缺乏必要的人力与财力支持其战略发展。因此，中央政府也必然通过分权化治理的结构，通过向地方分权的方式，实现公共管理与服务的提供。[14]在给付行政领域更是如此。例如，在德国战后，地方政府机关成为了福利政策的主要实施机构。地方在城市规划、交通、住房津贴，以及社会福利和教育方面的职责幅度增加。即使在英国，也是如此，大量的地方政府部门承担着越来越多的公共设施提供以及社会福利职能。[15]在我国，从客观需要来看，由于现代行政事务的不断增加，随着现代公共事务的不断增加，一些专业性或者更适合地方执行的任务已转由地方执行。同时，在给付行政领域，由于往往涉及到中央与地方之间的预算以及财政分配，因此为了缓解过多的财政压力，更多的事务也被转移到地方政府来执行。例如，在我国，大部分国营特困企业的职工集中在地方，相应的县级与乡镇级在大量的教育、医疗、贫困者的福利、公共项目等方面承担着大量的职能。因而，在这个过程中，地方基层自治组织开始发挥着日益重要的作用。实际上，很多给付制度与这些部门之间原本就具有法律上的关联。例如，根据《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。由县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作。由县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。这些均表明地方在承担给付行政职能中的重要地位。在这个过程中，尽管我国并非分权制也并非联邦制国家，但在地方行政组织的建设方面仍可以吸收某些联邦制国家地方治理的经验。通过上述论述，我们可以看出，以给付行政为重心，地方政府承担着越来越多的公共服务职能，而对于中央政府而言，也开始出现以相关的行政事务为中心来调整行政组织类型的情形。这其中，直接关涉到给付行政的质量与提供程度的问题即财政分配体制改革的问题。这是因为，对于给付行政而言，它往往直接关联到社会资源的再分配，其中相关的资金分配是最为现实的要素之一。因而，财政分配体系的变革对于中央与地方行政组织实现行政任务，尤其是给付功能的实现而言具有更为现实的意义。自1994年税务改革以来，中央向省级政府进行的转移支付比例大幅度提高，但仍不足以弥合相关的开支责任和税收资源间的落差。因此，从给付行政的实现来看，政府的财政预算应当在与公民密切相关的给付领域增加投入，例如，社会保险、基础教育和医疗卫生领域。以此，中央及地方行政组织的改革才具备了关键性支持，才不至于成为“无源之水”。

四、给付行政与行政组织规范的构建以给付为目的的行政任务不断增加，为行政职权的纵向与横向划分提出了新的挑战与问题。特别是私人作用的不断引入，很多传统行政组织所承担的行政任务出现了公私混合性质的中间领域，这都使得更为关注官僚制的传统行政组织法，需要组织规范上的进一步调整。1.行政组织的类型建构在以官僚制为中心的传统行政组织法规范中，行政组织法的研究内容和对象更为关注各个部门之间的职权配置，尤其是上级对下级部门的命令、指导以及监督与控制。而这期间，行政组织法的规范要素中，行政机关以及各级行政机关中的公务员研究占有相当空间。在给付行政中，由于多种样态的行政组织不断出现，以事务和公共行政任务为中心的组织大量出现。例如，美国社会保障管理中的“信托基金会”以及与此较为类似的我国的社会保障基金理事会[16]，这类机构往往具有一定的行政管理职能，但在具体的组织建构等方面又引入了企业化管理的色彩。因而，对于它们来说往往集独立性、企业性与公共性为一身。而其中的“公共性”即意味着这类机构承担着大量的公共行政任务实现职能。因而，对于行政组织法而言，在诸多特性形成的光谱中，最为重要的即是“公共性”，这也是将它们纳入行政组织法调整范围的重要基础之一。因而，这其中便可能包涵：传统行政组织法意义上的行政机关与公务员、承担公共行政任务的私人组织、公设财团法人以及政府公司、独立管制机构等要素，这些要素均应成为行政组织法的类型。同时，伴随着社会发展，除政府行政之外的社会公共行政也应纳入行政组织法的关注范围。例如，非政府组织的相关法律制度研究，同样需要行政组织法的视野。它们往往履行一定的行政任务，并以多种方式参与在公共政策的制定之中，与行政机关之间往往呈现出一种新型的协商关系。当然，这并不意味着便以此为依据排除了其他部门法的调整。对于很多组织来说，例如基金会，其在组织体系建构中，往往会受到公司法及其他法律规范的调整，这正是公法与私法相互交融的印证。2.纵向行政职权配置的调整在中央和地方行政组织规范中，正如上文所言，以给付行政为重心，中央与地方行政职权划分所呈现的状态与不同功能。因而，对于中央行政机关而言，考虑到给付行政中行政任务的多样性，可以以“任务”和“功能”为改革导向，使得为解决同一问题的行政组织成为同一机构。当然，面临着日趋复杂的行政事务，各个部门之间不可避免会发生各种各样的权限争议，此时，设立或者规定一个机构来协调它们之间的争议是富有意义的。同时，可以增补一些特殊行政领域内的特殊行政机关种类。例如，我国已经设立的保监会、电监会等机构的设立便符合了这样的要求。今后，还可以根据较为集中的事务领域设立一定的特殊行政机关。这是对社会多元利益的考量，同时也往往因为公共行政任务具有高度的专业化需求。[17]从地方基层组织的改革来看，也存在诸多需要解决的问题。例如，街道办事处作为人民政府的派出机构，十六届三中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》中明确了机构改革的任务。在以往改革中，政府只对街道办事处的内设机构、人员编制进行调整，但对街道办事处在行政管理体制中存在的突出矛盾和问题，却没有通过改革得到根本解决。再如，根据城市居民委员会条例的规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在城市居民以自我管理、自我教育、自我服务为目的的社区自治活动中，在事关居民切身利益的社会治安、社区环境、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等方面，居委会正在越来越多地承担起《城市居民委员会组织法》赋予它的职能。而在实际情况中，居委会所扮演的角色更是一种半官方的行政组织，这便引发了诸多与法律规范不符的情形。因此，在行政组织法的变革中，应对其应有地位加以审视，应将这类所组织认定为一个独立的公法人，拥有自己的财产，在法律规定的范围内对地方行政拥有决策权，并承担由此产生的权利、义务和责任。它对于乡镇干预其自治权的行为，有权通过向司法机关提起行政诉讼的方式来维护自己的自治权利。[18]此外，社区以及私人业主委员会等，在住房制度改革中，也成为了一种新型的地方基层组织。这些组织往往也承担着邻里照顾等社会功能。这些问题同样需要我们加以关注。

行政组织法范文篇7

关键词：能源监管；体制改革；组织法;职能定位；权力配置；机构设置能源

作为国民经济命脉，对一国的政治、经济、国家安全、社会生活等起着至关重要的作用。由于能源在勘探、开采、运输、交易等环节会产生一系列安全、环境、垄断等问题，因此，能源行业亟需政府监管来化解这些难题。这里所谓的能源监管通常是指能源监管主体对能源市场活动及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和。其中，能源监管机构的职能定位、权力配置、机构设置是实现能源监管目标的体制保障。在规范层面，《煤炭法》《电力法》《石油天然气管道保护法》，以及正在制定的《能源法》与列入立法计划的《能源监管条例》等法律法规Œ中关于能源监管机构的职能、权力的规定，初步构成我国的能源监管体制。我国能源监管体制的历史发展经历了这样几个阶段：19491978年是政府对能源行业进行计划管理时期，19781993年是政企初步分开时期，19932014年是专业监管起步时期，2014年到现在的能源体制革命，是全面深化改革时期。考察我国能源监管体制的历史发展，可以发现，我国能源监管体制改革是政策推动型改革，这导致我国能源监管体制改革变动性较大，稳定性不足。针对这些问题，国家能源局于2013年1月7日在全国能源工作会议上提出了“深化能源体制改革”的要求；2014年6月13日中央财经领导小组第六次会议召开，推动能源革命的战略构想被明确提出[1]。另外，党的三中全会的《深化党和国家机构改革方案》指出，推进国家机构改革需要从政府职能转变、政府与市场机制的作用角度出发，构建权责清晰的政府治理体系。上述会议、政策、方案精神实质上为能源监管体制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推进，则改革应当于法有据，需要有组织法保障。

1我国能源监管体制的历史与现状

能源监管机构的建立、合并、撤销，以及能源监管机构与大型能源企业之间关系的发展演变，基本构成了我国能源监管体制的现实图景。1.1我国能源监管体制的发展脉络。1.1.119491978年：计划管理时期该阶段由于我国实行高度集中的计划经济，与其他行业一样，能源行业由政府设立工业主管部门管理，主要根据国家计划进行能源生产和供应，政企不分，基本是政府主管燃料工业的人、财、物和产、供、销。尽管在不同时期政府主管部门进行了合并和分拆，但计划管理的主导模式始终没有变。可见，能源监管机构在计划经济体制下没有存在的空间。1.1.219781993年：政企初步分开时期1978年，在改革开放的推动下，能源行业政企分开逐步推进，采取的措施有：第一，建立能源政策协调机构。为了增强不同能源种类之间的政策协调性，1980年国家能源委员会成立，煤炭、电力、石油三个部门由其统筹，但国家能源委员会在1982年即被撤销。第二，启动政企分开。依据我国对外开放政策战略部署，能源行业的政企分开，最初在利用外资的领域展开（如利用外资办电，1982年成立华能国际电力开发公司），同时组建中国海洋石油总公司，负责海洋石油对外合作事务。第三，成立统一的能源机构管理能源。顺应经济体制改革的需要，依据1988年国务院机构改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工业部的全部和水利电力部的部分政府职能组成的能源部，对能源进行统一管理；积极推进政企分开，成立中国石油化学工业总公司、中国电力联合会、中国核工业总公司。但计划经济体制尚未打破，传统的监管方式仍然发挥着重要作用，致使能源部于1993年被撤销，没有实现预设的目标。1.1.319932014年：专业监管起步时期1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，在市场经济目标下，能源监管体制改革的主要内容有：第一，转变政府行业管理职能，推进能源市场化改革。1998年依据国务院的机构改革方案，撤销煤炭、电力、石油等工业部门，成立石油和化学工业局，同时成立国家煤炭工业局，并进行职能转移，由国家经贸委主管。撤销核工业部，成立中国核工业集团公司，其政府职能划归国防科工委。除神华集团公司、中煤能源集团公司外，全部下放地方管理。第二，推进政企分开，建立现代能源企业。1998年，油气行业重组成中石油、中石化、中海油三大集团公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，将1996年成立的国家电力公司拆分为中央直管的两个电网公司、五个发电公司等企业。第三，成立专业的能源监管机构。根据《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》的要求，2000年1月，成立国家煤矿安全监察局。在电力行业，2001年3月，统一履行电力监管职责的国家电力监管委员会（简称电监委）宣告成立。2013年3月，《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》提出撤销电监委，将国家能源局、电监委的职责整合到国家能源局，由国家发改委管理[2]。第四，建立统一的能源管理机构和议事协调机构。2005年成立国家能源领导小组，下设办事机构“国家能源领导小组办公室”[3]。2008年3月，国务院机构改革方案要求设立国家能源委员会，组建国家能源局。2008年8月整合国家发改委能源行业管理职责、国家能源领导小组的职责、国防科工委的核电管理职责，成立国家能源局，由国家发改委管理，主要负责履行能源领域的监管职责[4]。2010年1月，根据《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》精神设立国家能源委员会，负责研究拟订、审议、统筹协调国内能源开发、国际合作、安全、发展中的重大问题[5]。1.1.42014年至今：推进能源体制革命，全面深化改革时期2014年6月13日，在中央财经领导小组第六次会议上提出“能源革命”战略构想。其中体制革命强调要转变能源监管方式，健全能源法治体系，形成主要由市场决定能源价格的机制[6]。2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，进一步明确了石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。另外，依据党的三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，国家能源局部管局的地位没有变化，只是将储备相关职能划归新组建的国家粮食和物资储备局。同时，决定将国家煤矿安全监察局划归应急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源监管体制进入全面深化改革时期。1.2我国能源监管体制的现实图景。能源监管体制经过上述发展演变，煤炭、电力、油气、可再生能源等种类能源形成如下监管格局：第一，煤炭监管体制。在中央设置煤矿安全监察机构，实现安全监管和行业管理的统一；在地方设煤矿安全监察机构，行业管理任务重的地方依旧保留行业管理部门。第二，油气监管体制。我国油气行业的监管体制形成于1998年国务院机构改革，然而，迄今没有设立专门的油气监管机构。依据2008年国务院机构改革方案的规定，油气行业管理职能划归国家能源局，但仍有相当多的监管职能分散在其他相关的国家机关Œ。第三，电力监管体制。2013年3月，《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》撤销电监委，重新组建国家能源局。另外，我国的核电安全监管交由生态环境部国家核安全局负责。第四，可再生能源监管体制。当前我国可再生能源根据法律规范初步形成由国家能源局统一行使监管职能、其他部门对其开发利用进行监管的监管体制Ž。可见，我国能源监管形成了以能源主管部门、能源协调机构、监管机构以及地方能源派出机构为主而构成的监管体制。

2我国能源监管体制改革面临的困境及原因

从我国能源监管体制的历史发展脉络与现实图景中可以发现，我国能源监管体制在职能定位、权力配置、机构设置方面面临一定的困境。2.1能源监管体制改革面临的困境。2.1.1能源监管职能定位不准。如前所述，专业、独立的能源监管机构设立，意味着我国能源监管与宏观管理职能逐步分离，但这种分离仍然十分有限，其职能定位当前还面临如下问题。一方面，能源监管机构对内职能划分不明。能源监管和能源管理部门职能不清，主要指能源管理部门既要承担宏观管理职能，也负有微观监管的职能，形成“政监合一”的监管模式。如，国家能源局作为能源主管部门，既负责制定能源发展战略、规划及政策，也承担诸如油气管道安全监管等职能。又如，国家发改委既负责能源战略和规划的制定，也负责监管能源价格等职能。另一方面，能源监管机构职能与能源企业、能源行业协会等主体之间的权责关系尚未理顺。其一，能源监管机构与市场界限不明。在市场经济下，能源企业本应按照能源监管政策、法律、环境标准从事生产，实现自己的经济利益。但是，在政企不分的背景下，没有理清政府和市场（企业）之间的关系，能源监管机构管了很多不该管的事，能源监管出现越位、缺位、错位现象。具体来说，政府越位表现为：能源监管机构过度干预能源企业，直接取代能源企业的市场竞争，导致政府和市场界限不清，影响能源企业经营判断；政府错位体现在能源与能源管理部分，且能源监管较少发挥作用；政府缺位表现在能源安全、环境、职业健康、能源普遍服务领域监管缺失，导致大量的能源公共事件频发。其二，能源监管机构与行业协会的职能范围不清。具有专业能力的能源行业协会参与能源监管，能够解决监管中的一些专业性问题。但是，我国能源行业协会独立性不够，并且没有形成能源行业协会制度化参与监管的制度，导致能源协会的监管作用尚未充分发挥。2.1.2能源监管权力配置不科学。根据行政组织法的一般原理，法律是配置监管权力的依据。域外能源监管机构的设定一般采取立法授权，并且通过组织法科学地配置权力。但是，从我国的能源监管机构的权力配置来看，我国能源监管权力配置面临如下问题。一方面，能源监管部门横向配置界限不明，出现权力交叉。现有的法律，尤其是单行能源法律以及法规规章对能源监管机构权力配置不科学。如上述被撤销的电监委，除了欠缺法律依据以外，各级能源监管机构间的地位也不明确。另外，据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条第3款、第5款的规定，存在国务院组成部门与国务院直属机构在主管特定业务和专门业务之间界限不清的问题。另一方面，能源监管机构纵向权力配置同质化，与各层级能源监管事权不匹配Œ[7]。在规范层面，我国《宪法》第107条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定“县级以上各级人民政府”配置相同的能源监管权力，按照这种权力配置模式，各级能源监管机构上下同粗，形成职责同构的“网状行政体制”[8]。然而，这种上下同粗的网状行政体制与各层级能源监管事权不一致，导致能源上下级监管机构监管权责不匹配。2.1.3能源监管机构设置不合理。自1998年国务院机构改革以来，在独立性、专业化和适度集中方面我国能源监管机构设置逐步趋于科学。但囿于长期计划经济体制影响，我国按不同行业将监管职能划分至不同的监管机构，导致能源监管机构出现综合协调性差、监管效率低下等问题。从横向上看，除国家能源局的监管职能较为集中外，其他能源监管职能分散在不同的监管部门，如资源监管职能属于自然资源部；能源国有企业资产监管职能属于国有资产监督管理委员会；能源价格监管和市场准入监管属于发改委；能源环境监管和核电安全监管职能主要划归生态环境部；能源大宗商品的贸易监管职能属于商务部等。从纵向上看，能源行业的上中下游由不同的监管机构监管，如自然资源部负责煤矿开采监管；煤矿生产中的安全监管属于煤矿安全监察局；煤炭生产许可证的颁发和煤炭经营监管、价格监管归于发改委。上述职能配置导致监管机构设置分散，难以凝聚监管合力，以致监管效率低下。2.2造成能源监管体制改革困境的原因。造成我国能源监管体制改革困境的原因主要有以下三方面。第一，能源监管体制改革缺乏整体布局。能源监管体制改革涉及中央政府与地方政府以及各层级政府能源监管机构职能转变、权力配置与机构设置，涉及政府与市场、社会关系的配置，这些因素要发挥良好作用，需要统一布局和规划。但是从历次能源监管体制改革的实践来看，都存在一定问题。一是能源监管体制缺乏总体目标设定。历次能源监管机构改革采取不同的目标表述，导致各次能源监管体制改革相互之间缺乏关联性和递进性，不利于实现能源监管体制改革的总体目标。二是能源监管体制改革缺乏顶层设计。我国能源监管体制目前没形成顶层设计统揽，缺乏对能源监管体制改革与行政体制改革、经济发展形势的整体把握，导致能源监管体制改革对能源监管机构、能源企业、能源行业协会缺乏统一安排。三是能源监管体制改革缺乏推动主体。由于能源监管体制改革涉及重大的利益博弈，如果没有具体的推动主体，会导致改革的动力不足。第二，以政策推动的能源监管体制改革缺乏法治保障。国外政府监管机构设立的一般经验是“立法先行”。但是，我国能源立法主要开始于20世纪80年代，起步较晚。迫于市场经济改革的需要，能源监管机构的设立、改革一般采取政策推动的方式，如电力体制改革（以电力行业为例，我国设立了国家电力监管委员会，依据是2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》和《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》，这两个文件从性质上看仅仅是国务院办公厅的文件，所以其设立之初就缺乏法律依据）。以能源局“三定方案”来规范我国能源体制管理职责方面的部分内容，但是“三定方案”对能源监管机关只做简单的规定，存在职责权限划分不明确、法律规范效力低、变动性大等问题。这显现出我国能源监管机构设置以政策调整的弊端。就目前我国能源监管体制的法律规范来说，没有形成能源监管的法律体系。主要原因为：一是能源监管的能源基本法规范供给不足。在我国，能源法是能源监管的基本法律依据，应该由《能源法》对政府能源监管的范围、权限大小、如何管制等进行明确规定。然而我国的能源法未能出台，导致能源机构的设立规范依据不足。二是规定能源监管的单行法内容滞后。比如我国正在实施的《电力法》中对于监管方面的规定不能满足目前社会的现实要求，需要不断地修改。三是能源配套法之间欠缺逻辑性的兼顾，导致能源监管机构职能定位、权力配置、机构设置不科学，甚至出现冲突。综上，我国能源法律体系不健全导致的一个最直接也是最现实的问题就是能源监管体制的混乱。第三，能源监管体制改革公众参与法律程序不健全。能源监管体制改革的目的是理顺各级政府能源管理部门及其监管部门的关系，继而提高行政效率，为公众提供更优质的能源公共服务。但我国能源监管体制改革公众参与渠道不畅，对能源使用者的利益诉求考虑不足。具体而言，就是在能源监管体制改革实践中，公众参与法律程序机制不完善。首先，政府在公共政策的参与渠道方面引导不够，导致参与的范围有限，能源体制改革不能反映民众的意愿。其次，能源监管体制改革的参与程序，公众的表达、反映诉求程序不完善。最后，政府主导公众参与的结果，公众参与并不能得到政府的良好回应，这使公众与政府间的关系较为紧张，使民众质疑能源监管体制改革的决策，对其产生信任危机。

3能源监管体制改革的基本原则

一般而言，体制改革需要遵循基本原则进行，能源监管体制改革也不例外，具体包括如下原则。3.1组织法定原则。对于机构改革而言，应当于法有据，但是，我国能源监管机构设置组织法依据不足，导致能源监管体制改革乱象。具体而言，能源监管机构的职能定位、权力配置、机构设定应当有组织法依据。然而，我国行政组织法仅仅是对中央和地方人民政府的设立和职权作了原则性的规定，并没有制定各级地方政府组织法、部门行政组织法，也没有监管机构组织法，部门的设立和职权划分在很大程度上只是由行政管理法承担[9]。为了使能源监管机构改革法定化、制度化，组织法定原则是关键。因此，应从制度逻辑上把握能源监管机构的职能、权力、机构之间的内在关系，在组织法定原则指引下，明确能源监管机构职能，通过组织法配置能源监管机构的权力，为能源机构提供组织法依据。3.2“政监分离”原则。从我国当前能源监管职能划分中可以发现，我国能源监管体制是“政监合一”的模式。在该模式下，我国能源管理部门和监管部门职能混淆，监管效率低下。在能源监管领域，监管机构的独立是发挥效用的关键，能源监管机构的职能在内部应与能源管理职能相独立，在外部应独立于传统的行政管理部门，这也是监管独立的本质要求。为此，就能源监管体制的职能配置而言，应当遵循“政监分离”原则，保证能源监管机构独立地发挥监管实效。“政监分离”原则是指政府管理和监管二者职能分开，由不同的机构来履行。可以说，坚持“政监分离”原则既能满足能源监管的专业性要求，又能够保证能源监管机构的独立性，同时确保能源监管政策的连贯性[10]。3.3合作监管原则。从能源监管体制的机构设置而言，单一的能源监管主体难以回应能源监管的复杂性、系统性问题。针对传统政府监管难以很好回应监管实践的问题，西方主要国家于20世纪80年代启动监管体系改革，产生了合作监管制度。因此，我国可借鉴西方合作监管经验，充分发挥企业、协会等主体的作用，实现监管目标。所谓“合作监管”，即是为了实现公共管理的目标而采取的由多元主体（政府、市场、社会主体）运用多种手段在监管领域相互作用的一种监管模式[11]。在能源监管领域，合作监管原则就是将能源监管机构、企业、协会在明确各自的职能前提下，充分发挥能源企业、行业协会的专业优势，共享信息，互相协作，各自承担责任以保障监管实效[12]。可见，合作监管突破了传统监管理论认为政府是唯一监管权力行使者的认识。该原则要求能源监管机构、能源企业、能源行业协会各主体在合理划分彼此之间的职能界限之后应当合作完成能源监管任务。

4行政组织法视野下能源监管体制改革的路径选择

我国能源监管体制改革困难重重，很大程度上是因为行政组织法依据不足、改革成果不能制度化导致的。因此，能源监管体制改革应在行政组织法框架下，确定能源监管机构之间的职能、权力、机构，建立现代化能源监管体制。4.1以优化政府职能为目标，通过行政组织法明确。能源监管机构职能一方面，处理好能源监管机构之间的关系。其一，明确监管机构与管理机构的职能。一般而言，管理职能通过法律、政策的形式体现，一般由政府管理部门掌握和控制；具有极高专业性和技术性的微观监管职能通过具体的标准、规范等形式体现。其二，合理配置上下级能源监管机构的职能。即是在中央和地方能源管理部门与监管部门之间，明确各自的职能范围。另一方面，明确界定监管机构与市场、社会之间的职能范围。其一，主要是处理好能源监管机关与能源企业之间的关系。政府主要通过对国有企业、国有控股等企业建立专门的资产管理部门进行资产监管，满足其保值增值要求。因此，政府应该致力于制定相应的能源监管政策、标准，而不是干预市场中的具体事宜；应该把市场中的具体事项交由市场自身来调整，提高企业的市场竞争力。其二，增强能源行业协会的独立性，充分发挥行业协会的作用，将具有专业性与技术性的监管职能交由具有专业知识的独立监管机构予以执行，使能源监管更加科学高效。4.2以事权划分为基础，运用行政组织法差异化配。置能源监管权力由于各层级能源监管机构的监管事权不一样，因此，应在明确上下级、同级不同能源监管机构事权的前提下，通过行政组织法给能源监管机构配置不同的权力，确保能源监管机构的权责匹配。一方面，横向上看，通过法律合理配置能源决策、管理与监管机构的权力。我国虽然初步形成了统一监管与分行业监管相结合的体制，但是，由于能源监管包括煤炭、油气、电力、新能源等不同能源种类，监管范围非常广泛，导致各能源种类监管机构职责权限不清，协调难度大。针对以上问题，应理顺能源监管机构之间关系，明确各监管机构的职责权限，通过行政组织法配置统一的监管权力。另一方面，纵向上看，上下级能源监管机构之间的职责权限可通过行政组织法差异化配置。我国能源管理体制存在纵向关系不顺的问题，理顺能源监管体制纵向关系，需要明确国家层面与地方能源监管机构在事权上的差异性，运用行政组织法差异化配置能源监管权力。具体而言，我国地方能源监管以区域监管为主，各省能源监管机构负责提出、组织制定区域能源发展战略、目标以及特许经营计划，并组织实施。这种权力划分尽管利于地方能源监管，但能源领域如电力、天然气等还存在跨区域的能源利用问题，这就突显出以区域监管为主的能源监管体制的弊端，不利于跨区域能源监管。因此，加强上级能源主管部门对下级能源主管部门的监督与领导，将跨省区的能源管理职权统归于国家能源监管机构，这样既充分发挥了地方能源监管的作用，同时又利于国家能源管理机构进行必要的宏观控制，进而充分发挥中央与地方的积极性。4.3以“政监分离”为前提，为统一的能源监管机构。提供行政组织法依据从国际经验来看，监管机构是在“政监分离”原则之上、在政府部门之外从国家层面建立统一的能源监管机构，以便对能源系统进行统一监管。我国能源监管主要由国家能源委员会和国家能源局来进行，但其部分职能受相关能源管理部门制约，管理职能还不完善。而独立性对于监管机构发挥实效是最为重要的前提和基础，所以根据我国能源发展的现实需要，整合各部门能源监管职能，建立更具权威性的能源监管机构是体制改革的必然趋势。具体而言，能源监管机构的改革应分阶段采取循序渐进的改革路径。其一，先分行业建立能源监管机构。结合我国煤炭、电力、石油、天然气、核能、新能源等各类能源监管的现实状况，建立分行业的能源监管机构。其二，建立独立、统一权威的能源监管机构。整合煤、电、油、气等各行业监管机构，进行职能合并，建立统一的能源监管机构，并在《能源法》中对能源监管机构的法律性质、地位、组成、职权和监管范围明确规定；同时，尽快将《能源监管法》的制定提上日程，对能源监管做全方位的规定。

5结语

行政组织法范文篇8

有关行政组织的研究一直是行政法学争论的焦点之一。作为法学，究竟应当立于何种角度来研究行政组织，不仅制约着行政组织法学研究的深化，而且影响着行政法学理论体系的科学构架，以及其它相关理论研究的广度和深度。本文立足于行政权的归属主体，从其内部构成、互动关系等方面剖析行政组织之法学研究的独特内容及其方法，从而进一步阐明深化行政组织研究的法学价值。

一、行政组织的法学研究内容

行政法学研究的实质在于探究如何规范行政权的运作。行政组织作为行政权的载体和物化形式，其法学研究的独特内容何在？究竟应当立于何种高度来研究行政权的归属者？成为行政法学不可回避的问题。

回顾二十年有关行政组织的研究，大体可以分为两个阶段。第一阶段（从80年代初至80年代末），是我国行政法学恢复和初步发展时期，理论体系尚末健全。从内容上讲，将行政组织作为整个行政法学研究的重心，其研究面涉及行政组织法的概念，行政机关的性质、分类、职能、行政组织结构、活动原则以及公务员管理制度等。这一阶段，研究的主要缺陷体现为；在内容和方法上没有形成法学研究的特色，没有同行政学、组织学在研究内容上区别开来，将行政组织法学研究的价值，局限于对行政学、组织学研究成果的法律确认以及法条注释。第二阶段（从80年代末90年代初至今），是我国行政法学繁荣和突进时期。学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织的法律调整进行概括，都没有脱离行政学、组织学所述的行政组织的基本内容，从而提出一种新的研究视角，即法学的角度。认为任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即独立的法律人格，因而，法学应从主体的角度来研究行政组织。这种新的研究视角和方法，无疑为行政法学注入了新的活力，促使行政法学的理论基础、研究内容、构成体系等发生了根本性的突破，并在此基础之上，逐步奠定了我国行政法学研究的基本理论框架。但，由于理论研究的背景以及立足点的原因，导致当时理论界对行政主体的定位偏低，使得这种研究仅停留在表象和浅层化阶段，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政组织的全部理论研究，造成我国行政组织法学研究许多领域的空白与滞后。

随着研究的深化以及实践的需求，理论界开始对现实行政组织的研究进行反思，到底应当如何确立行政组织法学研究的内容，再次成为行政法学界关注的焦点。

笔者认为行政法学对行政组织的研究，应当是全方位、深层次、多角度的。在研究内容具有以下几个方面的特点：

（一）行政主体理论是整个行政组织法学研究的基石立于何种角度来研究行政组织，是确立行政组织法学研究内容的关键，也是法学与行政学，组织学在行政组织研究上的分水岭。正如90年代初我国学者指出的，任何组织和个人在法律上的意义，都体现为能否成为主体。基于这点，行政法学对行政组织研究的出发点应当在其主体资格。但存在分歧的是，对行政权的归属主体倒底应当如何定位。这一问题不仅制约着行政主体理论本身的研究深度，而且决定着整个行政组织法学研究内容的涵盖面及其理论价值。

成熟化的行政主体理论，应当立足于现代行政管理产生的行政分权制度，研究行政权在中央与地方以及其它公务法人之间的合理配置。在此基础之上，层层剖析行政主体的内部构造，进而对行政职权（行政权在不同行政机关的具体化）的性质、行政机关的种类及各自权限（如决策机关、执行机关、咨询机关等）、相互运作关系等进行研究。这一立足点与研究视角，不仅拓宽了行政组织法学研究的广度与深度，使其更具包容性，而且与行政行为、行政责任的研究相关联、相统一，直接影响着行政法学理论体系的构成与研究内容的深化。

（二）研究内容具有多层性行政组织法学研究的内容，应当包括行政权的归属以及具体落实两个方面的内容，分为三个层面的研究。第一层面，行政主体。主要研究行政权的归属者，具体包括：行政主体的法律地位、种类、不同行政主体的权力范围、行政主体多元化的原因；第二层面，行政机关。主要研究行政权的具体落实，包括：行政机关的性质、设定原则和程序、分类、职能；第三层面，研究行政权具体落实的人和物的因素：公务员和公产。主要应当借签法国行政法学中有关公产管理制度的研究。

其研究内容可进一步细化为：第一，内部构造研究，主要剖析行政主体这一公法拟制人格的内部构造，研究重心在于明确行政主体与行政机关各自的法律地位。第二，权责配置研究，主要从行政权运作的角度，研究行政权的具体化和外化形式（行政机关的具体职能）。研究目的在于形成权责配套统一的运行机制。其中包括行政授权、行政委托等涉及行政职权具体行使与落实的研究。第三，运作关系研究，主要从行政权运作关系与互动作用的角度来研究行政组织。包括：1、行政主体相互关系研究。明确不同主体各自的独立权力范围，以及国家作为行政权的原始主体对其它派生主体的监控手段。2、行政主体与隶属行政机关的关系研究。明确各自的法律地位。3、行政机关相互关系研究。包括横向协助关系与纵向隶属关系的研究。

（三）研究内容的涵盖面广这种全方位、深层次、多角度的研究使其内容的涵盖面十分广泛。完整的行政组织法学研究，既有主体内部构造的研究，又有外部运作机制的研究；既包括静态制度的研究，又包括动态关系的研究；既涉及抽象化的理论分析，又涉及具体性的操作规范以及立法技术的研究。其研究的核心在于规范行政权的配置，并以此为主导贯彻于整个行政组织法学研究之中。其研究目的在于探求如何以法律的手段来保障行政权的高效、民主

二、行政组织的法学研究方法

理论研究的方法往往决定着研究内容的深度。在行政组织的法学研究中，究竟是以联系、发展、全面的辨证思维方式，还是以孤立、静止、片面的形而上学态度对待研究对象，不仅制约着行政组织法学研究的内容，而且决定着这一领域理论研究的前景与生命力。正确构架行政组织法学研究的内容与体系，首先应当解决的是研究方法的问题。总结我们研究中的经验与不足，越发可以深刻地体会到这点。因而，从研究方法的角度进行反思，对于重构我国行政组织法学研究的内容与体系是十分必要的。

（一）以共性为出发点，以个性为归结点前两个阶段的研究，最大的失误就在于没有正确处理好共性与个性的问题。其中，第一阶段，由于没有把握住法学对行政组织研究的特殊性，造成与行政学、组织学研究内容的重合，抹杀了行政组织法学研究的独特理论价值。第二阶段，研究的重大突破在于寻找到了正确的入手点，但由于没有认识到公法研究的特殊性，简单地将民法学界研究法人的方法引入行政组织的研究，套用私法的研究方法来研究公法上的特殊主体，造成了研究内容的狭隘化、浅层化。

“以共性为出发点”的＂共性＂，是指行政法学与其它部门法学研究所具有的普遍性。无论公法还是私法，其研究的第一步都在于明确法律适用的对象、归纳主体的种类。行政法学研究的目的在于规范行政权的运作。其中，首要的问题是明确行政权的归属主体。这点对于建立在行政分权与国家责任基础之上的现代行政法尤为重要。因而，以行政权在中央、地方以及其它公务法人之间的合理配置为基础，研究行政法中权力与责任的最终归属主体，应当是行政组织法学研究的出发点与入手点。

所谓＂个性＂，是指行政主体作为公法上的特殊主体，所具备的不同于私法主体的特点。即必须借助庞大复杂的机构网络方能实现其行为能力。换言之，行政权的实现必须依赖于进一步落实为每一个具体的行政职能，因而，在整个行政管理活动中，处于最积极活跃状态的是行政机关。基于以上特点，要规范行政权的运作，必须对行政主体的内部构造进行分析研究，明确行政权的行使者――行政机关的法律地位、职能、相互关系以及运作机制等，从而实现国家行政管理的有机统一。以此为基础，构建行政组织研究的全部内容与框架是行政主体研究的归结点。

（二）分析研究与综合研究相结合分析与综合是就研究的整体与部分研究而言的。所谓分析是在思维中将研究对象分解成不同的组成、方面和特点的逻辑方法。在行政法学研究中，分析方法的运用体现为，将整个行政法学的研究内容归纳为：行政组织、行政行为、行政救济三部分，分门别类地研究。具体到行政组织的研究中，又分若干专题内容（如：主体、机关、公务员等），这种研究方法的优势在于，有助于研究内容的专门化和纵深化；不足之处体现为，这是一种微观式的分散研究，不利于研究的系统化。

综合是将若干组成部分按其内在联系，结合成一个统一整体的思维方式。运用综合方法对行政组织进行研究，其关键在于用联系而不是孤立的方式对待研究对象，立足于行政组织、行政行为、行政救济三方面研究的关联性，从整体来把握行政组织法学研究的内容和价值。

分析与综合相结合，其目的在于将行政组织的具体研究，与整个行政法学的研究相统一，从而实现行政法学理论体系的系统化。造成目前我国行政组织法学研究的片面性，原因之一，就在于缺乏这种综合思维方式，没有把握住行政组织、行政行为以及行政救济研究之间的相互关联性、制约性，只注重条块分割式的专门研究，缺乏对行政权运作的系统分析，忽视理论与理论之间的相互衔结。因而，要重新认识行政组织法学研究的理论价值，必须首先改变这种形而上学式的研究方法，从整个行政法学体系着眼，使不同部分的研究组成一个有机统一整体。

（三）通过理性的抽象实现理性的具体从感性的具体——理性的抽象——理性的具体，反映了思维的规律，也体现出理论研究与落实的过程。行政法学研究的实质在于：从行政管理的现象以及具体规范中，抽象出行政权运作的本质规律，加以归纳，上升到理性的高度。指导具体制度与规范的形成，再作用于行政管理的实践，实现理性的具体。在这一过程中，理论的成熟与深化是具体制度形成与健全的前提条件。这就要求我们的研究，不能仅就制度而论制度，而应透过现象与具体制度，去挖掘事物的本质与规律。

我国现有的行政组织法学研究，绝大部分仍停留在简单、粗浅的注释法学阶段。所谓的研究，只是对零散的法律条文进行归纳与介绍，缺乏必要的理论探索；只是就现状而论现状，缺乏对行政权合理配置等应然关系的研究。这种方法上的落后，导致我国行政组织的法学研究远远地滞后于实践，没有发挥出理论的前瞻作用。因而，改变这种落后的研究方法，加强行政组织法学研究中的理性分析，并用以指导和促进我国行政改革的具体实践，已成当务之急。

（四）力求历史与逻辑的统一历史与逻辑思维方式的区别，在于立足点不同。逻辑的方法指通过概念本身的逻辑关系来探求事物的本质。历史的方法是在历史发展的自然过程中揭示事物的本质和规律。在行政组织的研究中，用逻辑分析的方法来揭示行政组织自身的特点，必须立足于行政组织的现实状态，从行政权现实运作的需要出发，探求行政组织法律规制的规律。同时，又应当用历史分析的手法，对行政权的演化与发展进行研究，从中归纳出行政权运作的历史规律性，进而将这种规律性渗透于行政组织，行政行为等具体研究之中。

历史与逻辑思维方法的统一，要求我们立足于现实，但不能拘泥于现实；要求我们的研究是一个过程性的动态研究，而不是割裂历史的阶段性研究。将历史、现实与未来统一于我们的研究之中，立足于现实、着眼于未来。这样的研究才能既具有实效性，又具有预测性。具体到行政组织法学研究之中，既应从现实行政权运作的协调、统一的角度来研究，又应从行政权的历史变迁来分析。这样，才能充分地发挥出理论研究的预测与指导作用。

三、行政组织法学研究的学理价值

总结前两个阶段理论研究的经验与不足，可见，澄清行政组织法学研究的价值，取决于如何确立其研究内容与方法。正是由于研究方法的欠缺，行政组织法学研究的独立价值，在我国行政法学界一直未得到应有的重视。随着行政机构改革的深化，对完善我国行政组织法提出了现实需要。基于此，理论界开始改变一往的偏颇态度，逐步重视起行政组织的研究，但这种重视多少带有务实与随机的色彩。毋庸质疑，实践是理论研究的基础与目的，然而，这种应时性研究又使理论失去了自身的理性与超然。因而，笔者认为抛开任何机会与务实的因素，真正从理性的高度来分析行政组织法学研究的理论价值，是十分必要的。

（一）行政组织的研究制约着行政行为研究的广度与深度行政法是规范行政权运作的法律，而行政权的运作必然是一定行政机关作用的结果。因此，组织与行为之间，组织法与行为法的研究之间，必然存在着一定的关联性。具体体现为以下几个方面：

1、行政权的配置决定着行政行为的空间与效力

行政权的配置包括两个层面的内容。一方面，指行政权在不同行政主体之间的分配。这是现代行政中，国家同其它行政主体之间分担行政的结果；另一方面，指行政权的具体化，即行政权具体落实为不同行政机关的行政职权。因而，完善的行政组织法中应当包括：中央、地方以及公务法人之间、不同行政职能部门之间各自明确的权限范围。

在行政行为的研究中，行为空间取决于行为者的权限范围，行为效力则受行为者的法定活动空间的制约，超越权限属于无效行为。因而，行政行为空间与效力的具体研究，必然不能脱离组织法中有关行政权配置的内容。现代行政是羁束与自由的统一体，行政自身的特点决定其行为应当具有一定的自由活动空间，但法治主义又限定行为必须有法律授权，以法律为依据。协调好行政行为的羁束性与自由性两大特征，是充分发挥行政管理作用的前提。如何确定两者的关系，在多大程度上给予行政行为自由活动的空间，则取决于行政组织法中授权的范围和方式。

2、行政主体多元化导致了行政行为方式的多样性

现代行政的一个突出特点是行政主体的多元化趋势。既有公法组织，又有私法组织；既有地域性组织，又有成员性、目的性组织。这种多元化趋势是行政管理方式民主化，和行政活动领域日益扩大化共同作用的产物。不同性质的行政主体有其独特的行为方式。因而，随着现代行政功能的加强，以及国家行政主体的多元化，行政活动的方式也必然趋于多样化和复杂化，既存在着传统的单方命令式行为，又存在着新兴的契约，指导以及其它准私法性行为。从行政作用来看，不仅有传统的秩序行政作用，而且增加了整备行政和给付行政作用。在理论上，要求我们根据不同行政主体的性质和特点，研究其行为方式。这不仅是行政组织，而且也是行政行为，乃至整个行政法学研究的核心问题。

3、行政组织规范是行政行为规范的基础

行政法的一个显著特点在于实体与程序的兼容性。即在同一部门法中，既包括实体性法律规范，又包括程序性的法律规范。显而易见，以规范行政组织的职权，职责为主要内容的行政组织法属于实体性的法律规范。而绝大多数行为规范，则是落实这些职权、职责的具体操作性要求（如行政程序法）。就具体法律而言，有关职权归属问题（如《行政处罚法》中处罚的设定权、行使权等）属于组织法的范畴，而职权的具体运用则属于行为法的研究领域。因而，两者是目的与手段的关系，一方面，行政组织规范是行为规范的基础与实质；另一方面，行政行为规范则是组织规范的落实与保障。

4、行政组织与行政行为的研究内容存在交叉

杨建顺先生在其所著《日本行政法通论》中介绍到：关于行政组织法和行政作用法，行政组织法和行政救济法的关系，最近成为日本行政法学最普遍关注的问题，对于某项特定的行为，到底是行政组织法上的行为还是行政作用法上的行为，成为讨论的焦点。这里暂且不论行政作用同我国行政法学中行政行为的区别，单从我国行政行为的既定概念出发，也存在着组织法与行为法研究内容上的交叉。主要体现为：组织行为(设立、变更、终止行政机关的行为)、行政委托、行政授权等，既涉及行政职权的配置，又涉及具体行为的问题，处于行政法学研究的模糊地带。这种研究的交叉与模糊地带的出现，从另一个角度再次反映出组织法与行为法研究内容的紧密关联性。诸如此类问题在我国行政法学界，尚未引起足够的重视。随着行政改革以及法制化的进程，对此类问题深入研究，并加以规范已成当务之急。这取决我们对行政组织的研究，仅限定于静态的组织结构分析，还是有必要扩展到设立、变更、终止行政职权等动态行为领域。这一问题的解决，不仅为我们再次反思我国行政法学体系构成的科学合理性提供了契机，而且影响到“组织法定”这一行政法治原则的具体落实。

(二)行政组织法是监督救济的法律基础

1、行政组织法是监督与救济的权力来源

要使不同职能、不同层级的行政组织成为一个完整、协调的有机整体，既实现行政管理高效、民主;又保障国家行政的统一。一方面，要有明晰的权责分工，做到权责法定，克服权力配置的随意性;另一方面，应有健全的监控体制，保障权责的具体落实，实现监控手段的法律化。而健全监控体系的第一步，是确立不同隶属、不同层级的行政机关的相互关系，明确层级监督与专门监督各自的范围与方式，赋予上级机关与专门机关法定监督职权，从而形成权责明晰、相互配合、相互制约的关系网络。这种相互制约关系的规范与确认属于行政组织的研究范畴。同时，又为行政救济制度提供了前提和基础。因而，行政救济法是组织法中监控关系的进一步落实。两者的立足点不同，组织法立足于保障行政系统内部的有效监控；而救济法的目的则在于维护相对人的合法权益。两者又有着密切的联系，一方面，行政组织法中关于监控关系的确立决定着行政救济的方式（如：层级救济与专门救济等），是监督与救济的权力来源；另一方面，行政救济是监控关系的体现与落实，两者在实质内容上有许多重合之处。

2、行政组织法是行政救济中合法性审查的实体依据

行政行为合法的首要条件是行为者拥有合法的行政职权。一切行政行为必须以行政职权为基础，无职权便无行政，不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础，这是行政法治中的法律保留原则在组织法上的要求。基于这点，行政救济中首先要审查行为者，即行为者是否拥有合法的权力来源。正如学者指出的：对于行政主体来说，其行为没有法律根据本身就是违法，而无需用另外的法律规范来加以衡量。这里所谓的法律依据，包括是否符合行政组织法中有关行政职权与职责的规定，是否符合行政委托与授权的法定要求。

3、健全责任体制有待于行政组织与行政救济法学研究的共同深化

责任是不履行义务而产生的法律后果。民主、现代的行政管理必须有健全的责任体制相配套。行政法中监督与救济的功效，最终归结于责任的落实。而完善的责任体制的建立，又亟待行政组织法学研究的深化。两者的联系体现为：第一、行政救济中责任主体的范围应当同行政主体理论相适应，确保行政主体概念内涵与外延的一致性。第二，公务员个人责任的构成、承担方式应当同公务员管理制度相配套。此外，诸如责任的种类、归责原则、责任竞合的处理、责任方式以及其它具体操作性问题，则属于行政救济的研究范畴。因而，完善与健全责任体制，需要行政法学这两方面研究的相互配合、相互促进。

(三)正确认识行政组织的法学研究是科学构架行政法学体系的前提

行政法学的研究目的在于规范行政权的运作。因而，研究的首要任务是明确行政权的归属者，无论从主体还是从组织的角度来研究，这点都是不可逾越的。区别在于：不同的角度和方法所导致的研究内容以及理论体系大相径庭。

就两大法系而言，由于法律文化的传统以及对行政法的理解不同，两者在研究内容与体例结构上存在很大差异，这点也毫不例外地反映到行政组织的法学研究之上。行政程序以及司法审查是普通法系行政法研究的核心，有关行政组织法的内容只涉及立法部门对行政部门的权限委托。这并不意味着英美行政法学绝对排斥有关组织方面的实体内容，只是表明由于宪政体制和法律传统的差异，研究的侧重点不同而已。将逻辑视为法律的生命的大陆法系，素以力求理论的抽象与逻辑完整为传统。具体到行政法学的研究上，都无不例外地首先对行政权的归属主体作专门分析研究，将行政组织的研究视为行政法学理论体系逻辑完整的前提。因而，有关行政组织和公务员等实体内容在行政法学中占有十分重要的地位。

行政组织法范文篇9

一

我国关于行政组织的法律规范古已有之，而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下，古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要，一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”，并设置3—4级地方政府管理地方行政事务。《唐六典》、《明会典》等就是中国古代行政组织法律规范的集大成者，其详尽、细密、完备程度，在世界古代史上是罕见的。新中国成立以后，中央人民政府不仅在起临时宪法作用的《共同纲领》中规定了行政组织法律规范，而且制定了专门的《中央人民政府组织法》、《政务院及所属机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》，同时还制定了一些部门组织法，如《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》等。1954年，我国第一部《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》的颁布，开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后，陆续制定了国家计委工作条例和监察部、劳动部、国家体委、国务院秘书厅、国家计量局，国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部委办局的组织简则，制定了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》等基层政府派出机构的行政组织法，健全了各级民族自治地方的行政组织法，这就标志着我国当时已初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构，地方各级人民政府及其相关派出机构，民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。在经历十年动乱和停顿之后，新时期我国的行政组织法制建设主要是拨乱反正，恢复五四宪法、《国务院组织法》和《地方政府组织法》的规定，其间虽然也有局部内容的增删和修改，虽然也有一些新的法律、法规规定有新的行政组织法律规范，但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。

从国外的行政组织立法来看，由于存在着联邦制和单一制、普通法系和大陆法系、发达国家和发展中国家的区别；因此，不可能存在统一的立法模式。世界上大部分国家主要是以宪法来规定行政组织法律规范，美国、法国、德国等均是如此。英国作为普通法系的代表国家，则既没有宪法法典，也未制定专门的内阁法或中央政府组织法之类的法律、法规，而是以大量的宪法性惯例来规定行政组织法律规范。这些宪法性惯例主要有：内阁的主要职责及其与议会的关系，首相和部长的权限，部的设置、变更、规模、组织等。英国虽然没有法律对部的数目加以限制，但自第一次世界大战以来部一直保持在18—21个左右，没有大幅度膨胀。与没有专门的内阁法相反，英国的部门组织法却较为完善。在英国，如需设立一个新的部，必须通过法律加以规定，一般称作《××部法》或《××委员会法》。英国部门组织法的历史与中央各部的历史同样悠久，许多部门组织法制定于十八、十九世纪，以后随着该部职能的变化而不断修改。部门组织法的内容主要包括：（1）序言，即设立某某部，从何时开始行使职权；（2）部长（部）的职权；（3）部长（部）行使职权的方式及程序；（4）部的主要内设机构；（5）有关部的人员结构方面的规定，如1919年的《农业和渔业部法》规定设立若干名部副长，1919年的《卫生部法》规定该部的内设委员会必须由男性和女性共同组成。与英国没有一部成文法来规定中央政府的组织规范相反，印度宪法则对中央政府和地方政府的职权进行了最明确、最具体和最严格的规定，但实际执行情况却很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏权威，以致一位美国官员竟如此评论：“印度的宪法是世界上最好的宪法之一，而印度政府的腐败现象、执行不力情况与其他国家相比，有过之而无不及。”在世界主要国家的行政组织立法方面，似应以日本的立法最为完备，执行得也十分严格。日本除在《宪法》中规定行政组织法律规范外，还制定有专门的《国家行政组织法》、《内阁法》、内阁各省厅设置法，以及规定地方政府机构设置的《地方自治法》、各郡道府及市町村机构设置法等。

综合比较世界各国的行政组织法，是为了为我所用，借鉴适合于我国国情的做法和经验。就我国行政组织立法的现状来看，的确存在着诸多问题。择其要者，主要有以下几点：其一、内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。《国务院组织法》和《地方政府组织法》基本上是在计划经济体制下制定的，没有很好地体现党政分开、政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求，在这方面要下大的工夫研究，动大的动作修改。其二，条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。《国务院组织法》只有十一条，不到1200字；《地方政府组织法》规定政府的条款也只有15条，3300字左右。这对于我国这样一个有着12亿人口、960万平方公里土地、政治经济文化发展很不平衡的大国来说，显然是过于简单了。如在宪法、《国务院组织法》中要不要对国务院副总理、国务委员的人数进行限定，要不要对国务院组成部门的数目进行限定，要不要对国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等作出规定。又如国务院实行总理负责制与重大问题经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定之间是什么关系，遇意见分歧时决策是实行合议制还是实行一长制，国务院常务会议和全体会议是决策机构还是决策咨询机构，哪些重大事项应当由国务院常务会议讨论决定，哪些重大事项应当由国务院全体会议讨论决定，等等。又如是否应当对不同地区、不同级别、不同类型的政府的设置、组成、职能等作不同的规定。其三，体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组织法体系。中央政府只有《国务院组织法》，没有各部委办局组织法；地方各级政府不仅没有分级的政府组织法，而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起，没有独立；民族自治地方政府、城市政府也没有自己的组织法。

综上所述，我国应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，抓紧修改《国务院组织法》，使其更加科学、具体、完备；抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则，可以考虑将“三定方案”上升为由国务院批准颁布的行政法规，以加强其权威性，增加其规范性；适时修改《地方政府组织法》，将其与地方人民代表大会组织法分开制定，最好在《地方政府组织法》外，再分别制定《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《民族自治地方人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡镇人民政府组织通则》。《地方政府组织法》规定各级地方政府设置、组成、职权、撤销等共性内容，由全国人民代表大会通过；地方各类政府组织通则则规定各类别政府设置、组成、职权、撤销等个性内容，并可考虑再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况，对各类别政府分别作出不同的规定，如同是县级人民政府，由于上述诸因素不同，其副县长人数、组成部门数目和工作人员编制等均应有所不同，该类组织通则可由全国人民代表大会常务委员会通过。在修改和制定了《国务院组织法》、国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构组织简则、《地方政府组织法》、地方各类别政府组织通则之后，我国的行政组织立法将形成一个以宪法为统帅、以《国务院组织法》和《地方政府组织法》两个基本法律为主干、以地方各类别政府组织通则（法律）和国务院各部委办局组织简则（行政法规）为辅翼的、完备的行政组织法律体系，它既是对我国行政管理体制和机构改革成果的直接确认与总结，又是防止旧体制回归的有效法律控制。

二

所谓政府职能的法定化，就是以法律的形式确定各级政府及其职能部门的管理领域以及实现该管理任务所应具有的行政职权。政府职能是经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的着力点和落脚点，是行政组织法的核心。行政机关是否需要设立，其主要依据是职能；甲行政机关区别于乙行政机关，其主要依据也是职能。职能的内核是职权。我国的整个改革过程，就是政府职能不断转变、过分集中的权力逐步下放的过程。对此，邓小平曾作过大量的论述。他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”

完整的政府职能包括政府的政治职能、经济职能和社会职能三个方面。而在我国现阶段，政府职能的法定化则主要是对政府的经济职能转变、社会职能加强以及权力下放等改革成果的一种法律确认。它涉及到对三个方面关系的行政法调整：

（一）政府与企业之间的关系

政企职责分开，转变政府职能，一直是我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的主要内容。党的十五大报告明确指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。”这段话说得十分明确，十分到位。至于哪些属于企业的权力，哪些属于政府的权力，其中大部分已经在改革的实践中逐步达成共识，少部分还需要根据改革的深入发展，从经济学、法学和行政学的角度多方加以研究。

行政组织法要调整和解决的，是对转变后的政府职能进行确认。这大体有五种情况：一是保留政府的一部分职能，如保留综合经济部门的宏观调控职能，同时某些保留的职能也有局部调整或内容更新，如宏观调控从行政手段为主转向以经济手段和法律手段为主；二是取消政府的一部分职能，如取消专业经济部门对企业直接进行管理的职能；三是转移政府的一部分职能，如将专业经济部门的职能转移到综合经济部门；四是加强政府的某些职能，如加强工商、税务、审计等政府部门行政执法和监管的职能；五是增加政府一些新的职能，如社会保障职能成为一项十分重要的新的职能。

要根据政府职能总体转变和总体配置的要求来决定政府机构的保留、新设、合并、分立、更名或撤销，并以行政组织法加以确认。如这次政府机构改革撤销15个部委，新设4个部委，更名3个部委，保留22个部、委、行、署。改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署。要在政府的经济职能中强调为企业服务，而不是过多干预企业。在这方面一些西方市场经济国家的政府做得比较好。如英国的贸工部是负责英国贸易和工业发展的主要部门。该部职能中规定的总目标是“全心全意为在欧洲及世界各国的英国企业服务”。其具体职责是：“（1）通过对话和分析国内外竞争政策对经济的影响，了解企业的需求；（2）保证和促使政府及欧共体考虑企业的这些需求；（3）努力实现全球的自由贸易，使英国企业在国际市场上发挥优势；（4）创造竞争环境，为企业提供更多的机会；（5）开发能源并监督能源的有效利用；（6）在减少政府加给企业的负担的同时，通过立法保证公平竞争和消费者的权益；（7）鼓励技术创新；（8）促进中、小企业的发展；（9）针对不同地区的特殊困难和需要，采取不同的策略；（10）合理考虑环境问题，确保政府的环保政策对企业的影响；（11）教育、引导贸工部的全体职员更好地为企业服务”。

（二）中央政府与地方政府之间的关系

中央政府与地方政府的关系，是行政组织法调整的主要内容，它的实质内容是中央政府与地方政府的职权划分。我国宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”宪法和《地方政府组织法》分别以列举的方式规定了中央政府与地方政府的职权范围。但是，这些规定显然过于笼统和原则。

在中国古代，中央与地方关系的协调程度，直接决定着每个朝代的兴衰。在两千多年的历史长河中，既产生过中央与地方关系协调时期的“贞观之治”、“开元盛世”和“康乾盛世”，也出现过中央与地方权力失衡时期的社会动荡、封建割据。新中国成立以后，中央与地方的关系经历了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以后的三次大调整，目的都是为了将中央与地方关系调整到既能保证国家稳定、又能利于经济发展的最佳状态。

国外中央政府与地方政府的关系主要是通过宪法加以调整。其中联邦制国家中央政府的权力相对小一些，地方政府的权力相对大一些，但各国的规定也不尽相同。如美国宪法对联邦政府的权力采取列举式规定，剩余权力属于各州所有，联邦政府不得行使。而印度宪法则既规定了中央政府享有的97项权限，又规定了地方政府享有的66项权限，同时还规定了中央政府与地方政府共同享有的47项权限。单一制国家中央政府的权力较大，地方政府的权力较小，法国即是典型代表，英国虽然实行地方自治，但地方政府实际上权力也很小。目前世界各国总体上是要求扩大地方政府权力的呼声较高，一些国家也采取了一些改革措施。

我国在运用宪法、政府组织法规范中央政府与地方政府的关系时，可以借鉴西方发达国家成功的做法，将外交、国防、国家安全、货币、邮政、宏观经济调控等涉及国家主权、安全、统一的职能划归中央政府承担；将管理纯地方性事务的政府职能划归地方政府承担；介于两者之间的政府职能，则或者归中央政府承担，由中央政府直接在地方设置机构管理；或者归地方政府承担，由地方政府在中央政府的统一规范和领导下管理。

（三）政府各职能部门之间的关系

职能交叉，机构重叠，效率低下，是这次机构改革之前各级政府普遍存在的现象。这一问题的根本解决，需要统一配置政府职能，理顺政府各工作部门之间的关系，对职能相近的部门予以合并，成立综合管理部门；对职能交叉的部门进行重组，成立新的部门；对职能重叠或消失的部门予以撤销。要以各部门组织通则的形式对各部门的职能进行梳理、规范和确认，以调整好政府各职能部门之间的关系，杜绝“五龙治水”之类现象的发生；同时，也要对各部门内设机构的职能予以规范。

三

早在1975年7月，邓小平同志就提出了编制的法定化问题。他严肃地指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”1980年3月，他又进一步深化了这一思想，指出：“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。总之，这一套制度要建立起来。”“这一套制度”就是编制法律制度。

所谓编制，狭义上指的是一个单位的人员定额和人员结构。行政编制是编制的核心部分，属于行政法的调整范围。要实现行政机关人员定额和人员结构的法定化，防止公务员人数和职数无限膨胀，就必须完善行政编制法律制度。《贞观政要》一书的法释者在评论唐代“贞观之治”时，认为“贞观之善政，以省官为首”。由此可见行政编制的重要。而唐贞观年间之所以能做到省官，皆应归功于《唐律》的严厉规定。《唐律。职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置（谓非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”

行政编制到底是应由行政组织法统一调整，还是单独制定行政编制法专门予以调整，在理论界和实际工作部门均有争论。赞成由行政组织法统一调整者的主要论据是：（1）行政编制是行政组织的一个有机组成部分，不可能离开行政组织而单独存在；因此，行政编制法律规范显然应当放在行政组织法中统一规定。（2）世界各国除了日本的《行政机关职员定员法》外，尚无制定独立的行政编制法的先例；而且即使日本的《行政机关职员定员法》，也仅是规定行政机关职员总数和各部门职员数，而没有关于编制核定的实体和程序的规定。赞成单独制定行政编制法专门调整编制者的主要论据也有两点：（1）现行《国务院组织法》和《地方政府组织法》关于编制的规定过于简单，而修改这两个组织法的动作又太大，难以迅速完成；（2）虽然外国没有单独的行政编制法，但我们完全可以根据中国国情和实际需要制定。

争论可以不必停止，法制建设却丝毫不能停顿。1997年8月3日，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》。现在看来，该条例的颁布虽然满足了编制管理的亟需，但似也存在着几个明显的弱点：其一，该条例的大部分内容规定的是国务院的机构设置管理，而这本来应当由《国务院组织法》加以规定，有越俎代庖之嫌；其二，该条例未对编制的申报、审查、论证、批准等各项程序作出具体而严格的规定，不利于从程序上加强对编制的严格控制；其三，该条例的法律责任条款尚不够细密、有力，不利于条例的严格实施。

为了有利于对行政机关的组织、职能和编制进行统一规范，同时也提高编制法律规范的立法层次，建议在修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》时，列专章规定行政编制管理问题。在该章中，要突出对行政编制的实体和程序双重控制，要加大违法者的法律责任。在行政组织法之外，可不再制定单独的行政编制法，但可以借鉴日本的做法，以《国家公务员定员法》（法律）的形式规定中央政府公务员的最高限额，以《国家公务员定员令》（行政法规）的形式规定中央政府各部门公务员的定额；后者由中央政府在一定时期内，人员总数不得突破中央政府总人员限额，但可根据行政职能的变化在各政府部门之间灵活配置与调剂。按照这样的立法设想，就可以形成以行政组织法规定行政编制实体与程序控制法律规范，以公务员定员法和定员令规定行政编制人数的总量守恒与“动态”调节相结合的、完备的行政编制法律规范体系。

四

实现行政机关工作程序的法定化，这是党的十五大和这次行政管理体制与机构改革提出的又一项迫切任务。行政机关的工作程序，既包括外部的行政执法程序，也包括内部的行政管理程序；前者直接影响公民、法人的合法权益，后者直接影响行政机关的内部管理。二者共同构成完整的行政程序。我国现行调整行政程序的法律规范，主要散见于大量的单行法律、法规中，如《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《审计条例》，等等。这些程序性的规定既很不系统和完整，也缺乏一个明确而统一的立法宗旨加以统率，有些程序之间甚至相互冲突；因此，亟需制定一部行政程序法典统一规范内外行政程序。

1989年我国《行政诉讼法》的颁布，为提高行政程序的地位作出了突破性的贡献，它在第五十四条明确规定，行政机关作出的具体行政行为“违反法定程序的”，应当判决撤销。该规定向我国一直重实体、轻程序，重司法程序、轻行政程序的立法、行政和司法传统提出了挑战。1996年颁布的《行政处罚法》，则第一次对行政处罚程序作出了较为系统、完整的规定，特别是关于听证程序的规定，更是我国行政程序立法的重大突破，对于切实维护公民、法人的合法权益，有着十分重大的意义。正是由于有以上行政程序立法的法律基础和理论基础，更由于我国法制建设实践的迫切需要；因此，近年来我国行政法学者和全国人大法工委一起开始讨论制定《行政程序法》问题，并即将进入试拟稿的起草阶段。毫无疑问，《行政程序法》的制定和实施，将全面解决我国行政机关工作程序法定化的问题。

要制定行政程序法，首先必须解决行政程序的功能问题。对此，国外主要有三种观点。第一种观点认为，行政程序的主要功能是提高行政效率。这一观点兴起于19世纪末、20世纪初，以1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法为标志，以生产的高度社会化要求政府予以迅速、有效的干预为背景。第二种观点认为，行政程序法的主要功能是监督行政机关依法行政，保护公民的合法权益。这一观点兴起于20世纪四、五十年代，以1946年美国行政程序法的颁布为标志，以公众强烈反对行政权专横、武断、不受制约为背景。在美国，正当法律程序是其法治的基石之一，行政程序法是其行政法的核心。很多美国行政法学者甚至认为，美国行政法的主要内容甚至全部内容就是行政程序法。第三种观点则认为，行政程序兼有保护公民权利和提高行政效率的双重功能，二者可有所侧重，但不可偏废。这种观点体现在六、七十年代以后一些国家制定的行政程序法之中。由于第三种观点兼顾了民主与效率的统一，因而为愈来愈多的人所接受。

行政组织法范文篇10

公共行政组织与国家的存在是并行的，而且，在古代绝对君主制的国家形态下，它就已经受到法律的规范。例如，我国唐朝的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织均设有专门的规定。②然而，立基于专制主义的规范国家组织结构或活动（包括行政机关的设置、变更和撤销，组织与职权等）的法律，其实质是君主的旨意，其目的主要在于维护君主的有效统治，尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。这即为法律与公共行政组织之间的旧的关系架构：国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制，法律只是一种推行君主旨令制度化的工具，而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。这个曾在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构，受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是，在某些君主制基础深厚的国家，一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治主义”之下，“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念，因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇=行政府固有的权限与大权”。[3]

公共行政的组织必须受制于法治原则的理念及相关制度，生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，因同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异，甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换，但是，坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。

公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式，即由自由公民的整体（thewholebodyoffreecitizens）掌握主权，直接或间接地通过一种代表制度行使主权。[4]就制度的现实运作而言，由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题，因而，没有一个国家有资格宣称民主已经彻底实行。不过，在理念层面上，人民主权（民主主义）至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑，一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由。人民授权通常是由人民代表机关（制宪会议、议会、人民代表大会等）以制定宪法或法律的方式进行。籍此，公共行政组织受法律的规范与约束，而不是由行政机关自行决定。我国自1949年建国以来，始终坚持人民民主的基本立国原则。当然，人民民主的各种具体制度尚未健全，其中包括公共行政组织尚没有完全受制于法治原则。行政机关组织法体系目前很不完善，行政部门未经法律授权即以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然这在某种程度上损害了人民民主的原则。

以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循，这还只是法治原则的一个形式层面的价值要求。二战以来，由于法西斯专政的历史教训，人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分，那就是对人权的促进和保障。1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视，即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件，要求对制止行政权的滥用提供法律保障，并且使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。[5]现代公共行政是国家干预社会的一种主动、直接、广泛的权力，它对公民权益有着相当重大的影响。因此，公共行政组织应受制于形式主义与实质正义相统一的法治原则。加强对公共行政组织的法律调整和改进行政组织法的内容在当代中国尤其具有特殊意义：其一，目前尚存在较严重的政企不分、行政直接干预企业生产经营活动的现象，这不仅损害了企业作为市场经济主体所应享有的自主权，而且阻碍了以提高人民生活水平为旨向的市场经济制度总体的发展，更是形成了滋长行政官员腐败的温床。如何确立政府与企业关系合理的“度”，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，需要立法对公共行政组织予以系统规范。其二，由于行政组织法不健全，导致各行政机关职权范围不明、权限重叠、冲突，取得一些行政部门在利益驱动下自行设定管理权能与手段，这样既造成多头管理、企业和公民个人的负担加重或无所适从，又为行政机关乱罚款、滥收费大开方便之门，公民权益难以获得保障。其三，以市场经济的生长为契机，国家与社会良性互动关系的建构不仅仅限于经济生活领域，还应扩展到其他社会生活领域。[6]通过符合形式和实质正义要求的现代行政法对公共行政组织加以规范，即可在较大程度上改变政府在许多方面管得过多、统得过死的状况，从而促进和保障公民以及社会团体在政治、经济、文化等生活领域所应享有的自治权利。

公共行政组织必须由人民代表机关制定的法律予以授权和限制，其活动必须以促进与保障人权为其宗旨，政府必须对公众负责。现代政府存在与活动的合法性应当建立在为人民创造福祉，即为人民服务的基础上，而不应立足于为少数人或行政官员自身利益服务的基础之上，这一点应为对政府的道德要求，并通过法律确定为一种普遍法律责任。当然，不可否认，任何国家机关都是由具有一定个人利益的人所组成的，要求所有公职人员完全以利他的动机来处理一切公共事务从而对公众负责，是一种不现实的主张。然而，政府公务人员的工资、福利和活动经费均是由作为纳税人的民众提供的，如同雇主与受雇人之间的关系那样，人民有权要求其尽责为公众办事。而一个普通人为了自我生存和发展，更多地从利己的动机考虑问题，要求其出于利他的立场为民众服务，只是社会提倡的一般道德要求。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构肮臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。

二、法治原则在公共行政组织领域的具体要求

无论是在不同国度或在同一国度内，人们对法治原则的理解或阐述并不完全一致。尽管如此，对法治原则仍有着很多共识。而且，随着国际、国内学术、文化交流的发展，这种共识有愈益增加的趋势。在公共行政组织领域，法治原则大致有以下一些具体要求：

1.公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。[7]的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对公共行政组织予以规范的必要性与可行性，就会在事实上纵容行政专制。对公共行政组织进行民主化管理并不仅仅是民主的一个理念，而且是民主实际运作的必须。依法规范公共行政组织对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。行政组织法定主义在现代的要求绝非像在近代那样严格和机械，并非一切公共行政组织问题都要由法律事无巨细地加以严密规定，因为这种机械的依法授权行政已经落后于现代社会对行政组织机动性的需求。现代法治往往通过法律的原则性规定、行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。

2.关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性。法律规范所具备的上述属性，是公认的现代法治主义的要求。[8]公开性系指法律规范必须予以公布。“秘密法”必然导致少数人的专制，法不公开也不利于人们对法律优劣的评判，所以，公开性是尊重人权和推动法律进步的一项原则。由于人民代表机关的立法不可能完全覆盖现代公共行政组织的所有问题，行政机关往往有权进行委任立法，因而，公开性原则在延展适用于有关的行政立法领域有着更为重要的意义。确定性系指法律规范应当是明晰、确切的。模棱两可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律调整的对象以及其他公民、组织在理解上的歧义，形成法律在实行过程中出现混乱不堪的局面，在实际上也由此容易滑向否认法律统治的人治状态。虽然追求法律的纯粹确定性是一种不可能实现的绝对理性主义的幻想，现代国家的立法中不乏“符合公益利益”、“正当程序”、“适当决定”等原则性的规定，但是，法律尽可能地确定化仍然是法治原则的一个基本要求。就公共行政组织而言，如果法律规范不能做到基本的确定性，行政机关就可以在机构设置、职权设定等方面任意行事，自由裁量权过于宽泛极易导致执法者在“合法”外衣下专断和滥用权力，出于部门利益考虑而争权越权。一致性指法律规范必须彼此协调、统一，不得相互矛盾。法律规范旨在把政府和公民的行为控制在一定的框架之内，如果它们在设定怎样的行为模式方面存在矛盾而不具备一致的规则，那么，政府或公民均会因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政组织问题，行政机关往往会选择对本部门最为有利的法律规范来设置机构或确定职权，以保证其行为具有合法的前提。各个行政部门或公民都在不相一致的法律规范中寻求合法的最佳选择，这势必助长行政机关之间的权限冲突以及行政机关与公民之间的冲突。尽管有“后法优于前法”、“特殊法优于一般法”、“上位阶法优于下位阶法”等解决规范冲突的原则，也无法完全消除法律的不一致性所引发的各种危害。

3.关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权。这是法治原则在公共行政组织领域的一个实质性要求，也是实现难度最大的一个要求。一个国家有多少行政机关，它们分别负责哪些公共管理职能，权限范围有多大，诸如此类要在制定关于公共行政组织的法律规范时予以考虑的问题，不单单关涉公共行政的组织体系，更关涉国家社会经济的发展和公民的权利。近代以来，曾出现过“国家对社会放任自由”和“国家对社会全面管制”两种关系形态，但是，它们都随着市场经济的发展和自由、平等、安全等人权主张的发展而渐遭淘汰。现代社会由于经济、政治、文化的多元化发展，要求国家与社会处于良性互动关系：国家必须保障社会具备相当程度的自治，尊重公民应有的自由权利；同时，针对那些社会在自行运作中出现的、社会又无力自行消解的矛盾和问题，建立一定的机制予以解决和处理，以保障社会经济的正常、有序进行和人权的实现。立法对公共行政组织的规范，必须顺应和促进这种关系的发展。当然，现实的具体制度建设绝非如此简单，在“国家该管什么、不该管什么”问题上历来争论不休，这给立法活动以及对立法活动的评判造成很多困难。不过，法治原则的上述实质要求不能因此而被否定，人们应通过努力尽可能地力争使法律对公共行政组织的调整接近这一要求。

4.行政机关必须依法对公共行政组织进行运作，实施任何违法行为都要承担相应的法律责任。法治原则的核心是要求政府守法。政府与普通公民一样，其违法行为也必须受到法律的追究，有关机关或官员必须承担相应的法律责任。在公共行政组织领域，如果没有责任追究机制，违法设置机构、擅自增加编制、任意增加人员，在职权行使上互相推诿、互相扯皮、争权越权、滥用权力的现象就无法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我国行政组织法发展的基本状况

共和国创建初期（1945-1954年），社会动荡尚未平息，新政权尚未稳定，新秩序尚在建立之中。当时，普选产生全国人民代表机关（即全国人民代表大会，以下简称全国人大）的条件显然尚不具备。然而，新政权需要建立比较强大的、深入全国各地的、系统的行政组织机构，以推动各项社会改革的进行以及国民经济的迅速恢复和发展。为此，由中国共产党、各派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面代表组成的中国人民政治协商会议，代行全国人大的权力，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》），选举产生了中央人民政府委员会作为当时的集体国家元首。《中央人民政府组织法》对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等作出规定（第13-22条），并且授权中央人民政府委员会具体组织国家政务的最高执行机关──政务院（第5条、第条、第21条、第22条）。之后，在1949-1950年间，中央人民政府委员会制定了《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》等。依据《共同纲领》、《中央人民政府组织法》以及这些组织通则，结合建国之初必要的军事管制（为《共同纲领》所确认，第14条），全国性的公共行政组织体系得以初步形成。

这个非常时期的行政机关组织具有下列特色：（1）中国人民政治协商会议由一定程度上代表民意的社会精英构成，以临时性法律规定中央行政机关的组织；（2）由于政治协商会议只是起临时的权力机关作用，故没有条件对全国各公共行政组织予以法律规范，因而，当时的最高行政机关──政务院虽未经政治协商会议明确授权，[9]仍应时势所需，通过一系列组织通则，自行完成对本系统内行政组织的规范；（3）《中央人民政府组织法》的规范的对象包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员、最高人民法院及最高人民检察署等。所以，它们并非纯粹意义上的行政组织法法源；（4）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则的规范对象覆盖从基层人民政府直至中央人民政府的整个行政系统，建立了当时比较配套的行政机关组织法体系；（5）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则对各级人民政府的具体部门工作机构都作出了原则性规定，当时规定的上下级政府部门并不完全对口；[10]（6）有关组织通则对行政机关创制具体组织规则方面的权限作出了明确规定。例如，省、市人民政府委员会获得授权（即政务院的授权），可以依据有关通则的一般规定和实际情况拟定其组织条例，送政务院核准后试行；县人民政府委员会组织条例由省人民政府委员会依据相应通则的一般规定和实际情况拟定草案，送政务院核准后试行；（7）有关组织通则规定省、市、县人民政府工作机构的编制实行精简原则，相应政府确定的本级政府编制须报上一级政府核准。

五年过渡时期的行政组织规范，虽为行政系统的建置提供了法律依据，但由于当时国家权力的组成与结构没有定型，相应法律规则的功能只是暂时的。1954年第一届全国人大经普选产生，全国人大通过的《宪法》把国家立法权、行政权和司法权的关系结构予以定位。在公共行政组织领域，全国人大制定了《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。根据1954年宪法成立的全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）又通过了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所条例》等行政组织法令，[11]以及《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和人民委员会组织条例》、《湖南省江华瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》等大量有关自治地方人民政府的组织法令。国务院亦先后制定了《中华人民共和国监察部组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国家计量局组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国家档案局组织简则》、《国务院专家工作局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《地方各级人民委员会计划委员会暂行组织通则》、《中华人民共和国体育运动委员会组织简则》、《中华人民共和国劳动部组简则》等一系列行政组织法规。这些法律、法规，大多是对在过渡时期初步形成的行政组织法体系的修正、补充。就形式而言，较为显著的发展是以专门的法令来规定民族自治地方人民政府的组织和以专门行政法规来规定国务院有关部门的组织；就内容而言，这些行政组织法律、法令、法规继承了行政组织法初创之时的某些特色，如对国务院和地方各级人民委员会设立哪些部门作出原则性规定，对地方各级人民委员会组成人员规定具体名额限制等。

1982年现行宪法颁布以后，全国人大重新制定了《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》），全国人大常委会就1979年重新制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人大和政府组织法》），又作过三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政机关组织法的主要渊源就是这两部法律。当然，广义的行政组织法还包括其它分散的有关行政组织的法律性、法规性文件，如第七届全国人大第五次会议（1988年）、第八届全国人大第一次会议（1993年）和第九届全国人大第一次会议（1998年）通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、《国务院关于成立工商行政管理总局的通知》（1978年）、《国务院关于清理非常设机构的通知》（1986年）等。广义的行政组织法还包括单行行政管理法律的有关行政组织规范，[12]如《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定，“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合……。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”与1982年以前的行政机关组织法相比，从形式上看，共和国成立初期比较配套的规定中央至地方各级政府以及中央政府各部门组织的法律法规体系已不复存在，许多部门的内部组织规则（如“三定方案”）并不为公众所知晓；从内容上看，由于情势的变迁，其具体规定已大有改变，但“三定方案”的基本结构和内容要素与以前的行政组织法大体相同。

综观我国行政机关组织法发展的基本状况，不难发现，无论过去还是现在，我国行政组织法在内容上还存在较大欠缺。比较突出的有：基本的组织法律既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础；基本的组织法律亦缺乏对公民权利保障的原则性条款，从而难以避免行政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果；[13]基本的组织法律对在公共行政组织方面的行政违法行为缺乏法律责任和追究机制的规定，致使行政官员可以随意不负责地扩充机构和人员；基本的组织法律对中央和地方在规制公共行政组织的权限上没有规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱；等等。在现行行政组织法体系上，缺少必要的与国务院组织法和地方人民政府组织法相匹配的法律、法规以及经法律、法规授权制定的其他行政组织规范文件，这也是形成目前许多行政机关职权不明、争权、越权的一个重要原因。当然，若欲在公共行政组织领域建立现代法治，绝非仅仅依赖制定法律规则可以达到。如果制定法不能转化为社会运作机制的现实，只能是形同一纸空文，而且会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实，取决于多维因素以及它们互动形成的合力，诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等。1954年宪法及此后制定的大量行政组织法律文件在“”中以及之前遭到现实的冷落，[14]说明我们不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。

当然，这丝毫也不意味着可以轻视或忽视制定法的作用。毫无疑问，制定法的完善是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造责任政府的一个必要途径。正因为如此，我们必须对加强和完善我国行政组织法予以极大的关注和重视。

四、健全、完善我国行政组织法的若干设想

国务委员罗干在九届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明中指出，为顺利完成政府机构改革，必须“加强行政组织体系的法制建设。建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。[15]目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）以及散见于宪法和其它法律有关行政机关组织的规范构成。显然，这个体系是不完善的。行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的各种行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法无法对不同类别行政机关的组织、职权等作出具体、明确的规定。《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题即规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系也应在上两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法律文件（如条例、简则等），应该在修改上两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。鉴于全国人大及其常委会的立法任务过重，各级人民政府及其组成部门的组织规范不可能都以法律形式确立。为了既维护民主原则又兼顾行政组织立法的机动性，有必要加强以下几方面工作：首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。

无论法律还是授权立法，对行政机关组织问题的规定都应具备一定的框架和一些基本内容，基中主要包括：（1）法律依据。即制定相应行政组织法律文件所依据的宪法或法律授权；（2）行政机关的基本组成，如国务院由总理、副总理、国务院委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；（3）相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系（领导或指导关系）；（4）相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；（5）相应行政机关的职权、职责（行政组织法最重要的内容）；（6）相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等（如各级人民政府的全体会议和常务会议制度、行政首长负责制度等；（7）相应行政机关设立、变更和撤销的程序；（8）法律责任。即违反相应组织法规定而设置机构、配置职权、职责（有关行政机关及主要负责人员）所应承担的法律责任。[16]

进行行政组织立法，在上述框架的基础上，在内容上还需要注意完善下述条款：

1.授权条款。既然国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定其具体工作部门组织规则的权限，那么，全国人大在修改《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围内制定哪些组织规则。虽然根据宪法第62条第3项的规定，制定关于国家机构的基本法律的职权属于全国人大，但这并不否定全国人大在已经制定基本法律的基础上进行必要的授权。如果坚持机械的法定主义，会使行政机关要么无法运作，要么任意所为。而通过授权立法机制，不仅适应现实需要，而且可以加强对行政机关的监督与约束。当然，对授权必须严格限定，全国人大不能任意地、宽泛地授出本应属于它自己专属权限的权限；对于影响公民权益重大的授权，全国人大应在进行认真讨论后慎重通过。接受委任的机关在其制定的组织法中，必须指明具体的授权条款，以昭示该行政组织法的合法性，并便于公众对相应行政机关进行监督。

2.公民权利保障条款。行政机关的权限职责直接关涉公民的权利义务，如果行政组织法只是笼统地规定各个行政机关的管理权范围，势必给一些行政机关在其管理领域任意限制公民权利和任意设定公民义务留下余地。因此，在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》这两个基本组织法律之中，有必要增加关于公民权利保障的原则条款，比如：“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利”。其实，类似的理念已经在1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》中有所体现：该法对行政法规、地方性法规、行政规章的行政处罚设定权均予以了限制。然而，必须认识到，现实中对公民义务的设定和权利的限制远不限于行政处罚，应该通过基本组织法律的规定使该原则具有普适性。[17]

3.权限冲突解决条款。虽然通过行政机关组织法的完善，将在很大程度上解决行政机关之间职责不明、权限冲突的问题，但是，现实行政管理的复杂性使得行政机关在权限上的争议仍然无法彻底避免。权限冲突不只是行政系统内部职权归属问题，它在很多情形下也直接影响公民的权益。[18]为及时解决权限争议，使公民相关的权利义务尽快摆脱不稳定状态，有必要在行政组织法中规定专门的条款，比如，“国务院各部、各委员会之间发生权限争议时，由国务院总理及时召开国务院全体会议或常务会议予以解决，情况紧急时由总理或主管副总理直接处理。”

4.监督机制和法律责任追究机制条款。违反行政组织法的行为必须承担一定的法律责任，并由国家有权机关通过监督机制予以追究。其中，有的违法行为，如超越行政组织法明确规定的职权范围作出的抽象或具体行政行为，一些现行的法律规范业已规定有监督机制和责任追究机制，如全国人大常委会基于其监督权可以撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，人民法院可以在行政诉讼中撤销违法的具体行政行为。但是，针对有的违法行为，如非法设定机构、配置职权等行为，目前还没有比较完备的法律责任规范和相关的监督机制。因此，有必要在行政组织法中规定诸如撤销非法设定的行政机构、对直接责任人员处以一定行政处分等条款，以使行政组织法制定后真正得到实现。

以上是我们健全、完善我国行政组织法的若干设想。当然，这些设想只是原则性的，至于如何制定具体的规范，还需要进行更为细致、深入的研究。另外，需要特别指出的是，行政组织法与行政机关编制法、公务员法是密切联系、相辅相成的，组织法的完善同编制法、公务员法的制定应配套进行。[19]

①现代国家担当行政职能的还有少量非行政机关的社会团体，由于它们并非行政的主要力量，且它们的组织问题较为特殊，故本文暂略不论。

②参见蒲坚：《中国古代行政立法》，北京大学出版社1990年版。