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行政组织范文10篇

时间：2023-03-14 16:57:12

行政组织

行政组织范文篇1

政府机构改革并非是改革开放后才进行的，而是从建国以来一直在不断探索和研究的重要议题。改革开放前我国政府机构进行了三次改革，分别在1955年、1959年和1968年。这几次行政机构和人员的精简是与当时的政治经济背景的变化分不开的。但其改革过程中缺乏长远的思考，政府管理职能和管理方式没有得到转变，更没有制度的保障，只是为了发展经济而进行权力的上下左右移动，使得政府机构改革摆脱不了这三个“循环圈”：人员的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”，权力的“上收—下放—再上收—再下放”，机构的“合并—分开—再合并—再分开”，这种状况使政府机构改革收效甚微。

十一届三中全会的召开是一个历史的转折点。经济体制的改革必然要求作为上层建筑的政治体制进行相应的调整，政府机构的改革已远远跟不上市场经济发展的要求。至1981年底，国务院机构共有100个，达到历史最高峰。随着经济体制改革的深入，政府机构臃肿、层次重叠、职责不清、效率低下的现状严重阻碍了政府职能的转变和商品经济的发展。

1982年提出了精简机构，这次改革各级政府机构普遍地调整了领导班子，提出了干部“四化”原则，开始打破领导职务终身制，撤并了一些重叠的机构。

1993年3月，八届人大一次会议再次提出了机构改革。1998年，一场世纪之交的更大规模的机构改革，在九届人大一次会议上再被提上重要议事日程。历次改革后的再膨胀未改变，但这次机构改革，从中央到地方裁减机构之多，分流人员之众，力度之大，决心之狠，都是前所未有的。这次改革后，国务院机构减少了11个。

2005年再度被定为政府改革年，旨在深化政府机构和政府服务的改革，建设一个更具服务性、更有效率、更能体现民主政治发展要求的政府。中央政府综合了各界专家学者的意见，提出了科学发展观、和谐社会、服务政府等理论。这些理论成果都是在吸取历次改革的经验教训中取得的。

二、我国行政组织改革现状

1.明确行政改革的人本取向

以人为本是科学发展观的核心价值理念，也是行政改革的基本价值理念。有学者提出以人为本，夯实行政改革的合法性基础。坚持以人为本，就是行政改革要体现对人的关怀，满足人的基本权利和需求，在处理政府与公民的关系上，要以公民的根本利益为出发点和落脚点，人的全面发展是目的，政府管理只是实现人的全面发展的工具与手段。以人为本从五个方面规定了我国公共行政改革的基本价值取向：以民为本的服务理念，即公共利益至上的理念；根本价值标准是绩效与效率。政府服务也是一种经济行为，需要进行成本效益分析；消费者至上的价值目标；依法行政的价值实现途径；至诚至信的价值伦理。对进一步调整和转变政府职能的研究：服务型行政的方向。

2.阐发了制度创新的动力意义

制度建设对行政改革更具有根本性。党的十六届六中全会对关系人民切身利益的行政改革制度创新指出：创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。通过制度创新建立和维护制度选择，实现合理、有效的制度安排并向社会提供制度选择，是政府基本的公共职能；营造制度环境，在既定的环境中有效地改变行政改革的生态环境；通过制度创新，对既定锚度的次级制度进行某种变革，通过规范的方式加以确认。

3.培育中介组织，建立公民社会，建立健全公众、参与行政管理机制

许多专家学者对培育具有自治精神和能力的公民社会、大力培育社会中介组织的原因、意义及途径等方面进行了有益的研究。他们认为我国公民社会过于弱小是历次机构改革成效不理想的主要原因，政府机构改革成功与否，从某种意义上说影响到能否有效阻止政府权力的过分扩张，使之受到必要的约束，并被控制在一个适当的范围内。善治的实质在于政府与公民的良好合作，这种合作常常需要中介组织的协调。公民社会的建立不仅是还政于民的过程，也是实现政府有效治理的现实基础，有利于实现国家、社会和公民个人之间的平衡。

三、面向未来我国行政组织改革的趋势

根据我国行政组织改革的历史经验和当前的要求，我们今后的改革应遵循如下原则：

（1）适应性原则。行政组织体制作为社会管理中的一个系统，与其它管理系统共同构成一个完整的、互为条件的有机整体，政府的行政组织体制具有从属性和适应性，受经济体制和政治体制制约。

（2）整体原则。行政组织是由许多要素构成的有机整体。行政组织改革必着眼于全局和整体，追求整体效率和综合效益，不能只追求单一的局部目标。

（3）计划性原则。行政组织改革必须坚持计划性原则,要有整体设计，规划出实施的步骤，避免盲目性的重复性，既要解决当前的弊端，又应考虑长远的发展趋势。

（4）观念领先原则。行政组织改革首先要转变观念。只有观念更新，各项改革才能顺利进行。

参考文献：

（1）张凌云.我国公共行政改革的基本价值意蕴.党政干部论坛，2004，（11）.

（2）徐法根.论我国行政改革与政府制度创新.邓小平理论研究，2004，（11）.

（3）肖建彬.行政改革的核心：塑造现时代的行政精神.广东行政学院学报，2005，（1）.

行政组织范文篇2

1982年提出了精简机构，这次改革各级政府机构普遍地调整了领导班子，提出了干部“四化”原则，开始打破领导职务终身制，撤并了一些重叠的机构。

二、我国行政组织改革现状

1.明确行政改革的人本取向

2.阐发了制度创新的动力意义

制度建设对行政改革更具有根本性。党的十六届六中全会对关系人民切身利益的行政改革制度创新指出：创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。

通过制度创新建立和维护制度选择，实现合理、有效的制度安排并向社会提供制度选择，是政府基本的公共职能；营造制度环境，在既定的环境中有效地改变行政改革的生态环境；通过制度创新，对既定锚度的次级制度进行某种变革，通过规范的方式加以确认。

3.培育中介组织，建立公民社会，建立健全公众、参与行政管理机制

三、面向未来我国行政组织改革的趋势

根据我国行政组织改革的历史经验和当前的要求，我们今后的改革应遵循如下原则：

（2）整体原则。行政组织是由许多要素构成的有机整体。行政组织改革必着眼于全局和整体，追求整体效率和综合效益，不能只追求单一的局部目标。

行政组织范文篇3

一、行政事业单位财务管理的现状

我国的行政事业单位财务管理一直处在一个中等的发展水平阶段，虽然没有严重的滞后，但是发展也不是很迅速。随着我国行政事业单位的发展与壮大，就给我们提出了更高的要求，改革与创新已经是势在必行的。分析当前行政事业单位财务管理的现状，可以发现以下几点问题：第一、行政事业单位财务管理理念落后，对于预算外的经费管理处于一种“捆不住、收不拢”的局面；第二、行政事业单位财务管理人力资源方面的缺陷，相当一部分的事业性费用支出没有计划，在资金使用的时候没有进行提前的预算，只有在使用之后才发现是否已经超出了预算；第三、行政事业单位会计监督难以体现，在出现利益分歧的过程中，单位成本会计往往都是先考虑自身的利益，或者是只维护自身部门的利益，对全局利益的考虑不够全面。

二、行政事业单位财务管理的改革与创新

(一)充分发挥财务管理预测功能

许多的行政事业单位，由于没有充分发挥财务管理预测的功能，往往会造成在经费的开支上面超出了基本预算。在通常情况下，行政事业单位在资金使用的时候没有进行提前的预算，只有在使用之后才发现是否已经超出了预算，明显没有将财务管理预算功能放进日常管理之中，造成了行政事业单位不能够对资金有效控制的想象出现。因此，财政部门要结合行政事业单位的现实情况和自身特点，对资金的流动情况进行有效的分析预测，将资金的优化设计提高到一个更深的层次。在一般情况下，最先要做的事情就是要完成行政事业单位的各项任务，对于任务的有效完成，就需要扩大事业性支出的比重。根据相关的资料显示和我国行政事业单位的长期实践，能够看出用于事业性支出的额度不能够低于整体额度的80%，对于行政事业单位的各项支出，要不断地进行分析和研究，并根据我国制定的《行政事业单位财务管理规定》中的标准，有效的制定资金使用的额度。要根据实际情况，制定出事业性支出额度与整体额度的比例，并定额行政事业单位中各个部门的最高资金支出额度，对出现超额的部门要进行处罚，对有大量结余的部门要进行奖励。

(二)充分发挥财务管理核算功能

就当前我国的基本国情来看，在行政事业单位中，成本会计的引用，能够有效的在一些情况下控制行政事业单位资金的支出，并且通过对资金额度的计算看出行政事业单位各个部门的工作状态：一是成本会计在单位月、季、年的结转时，对各项账目、应收账款、应付费用等进行审核，并对固定资产进行折旧预算，利用成本会计所核算出来的所有资金，对行政事业单位各个部门的工作和费用做出效益分析；二是要能够使行政事业单位内部中各个部门使用的费用进行分摊，虽说行政事业单位的各个部门都是独立的工作单位，但是，正是因为独立的个性，行政事业单位部门之间的工作和任务都不同，却有着一定的联系。以为一个单位是统一的整体，分出了各个独立的分散个体，所有个体都是为了整体而服务，所以，互相之间是一种承接的关系，有的部分所作的工作就是为其它部门进行服务的。

(三)充分发挥财务管理监督功能

行政事业单位财务管理的改革与创新，就要对财务人员管理制度进行改革，能够真正发挥出财务管理监督功能。行政事业单位的财务在一般情况下都是由单位的领导把管的，在进行单位财务收支的过程中，只有单位的领导和财务人员明确情况，其余的人员基本上都不会清楚。单位的财务人员直接受命与领导，在领导对财务的控制不合理使用的过程中，单位财务人员不能按照事实反应情况，所以成本会计就发挥不出自身的作用。想要充分的发挥出财务管理监督的功能，就要做到以下两点：第一，行政事业单位财务人员的任命与罢免，都要由单位财务部门进行批准；第二，按照行政事业单位财政预算的特点，对单位内所有的财务人员进行统一的管理和控制，不用直接受命与领导，改变传统的管理机制。

行政组织范文篇4

关键词：行政组织；非正式组织；组织行为；影响；管理

“非正式组织”的概念是人际关系学派的奠基者美国哈佛大学教授梅奥通过霍桑实验于20世纪30年代首次提出来。社会系统学派创始者巴纳德在总结吸收梅奥非正式理论的基础上，提出“系统组织理论”，并把非正式理论引申到行政组织之中，使之理论化、系统化。巴纳德所理解的非正式组织是无形的，不具备正式的组织结构及其清晰的共同愿景和目标，只是因为工作关系而偶然接触和联系，从而形成共同的习惯、规矩或引起思想共鸣、行为默契而最后结成松散的联合体，他认为非正式组织对行政组织目标的达成起促进、限制和阻碍三种作用。巴纳德的非正式理论在现代行政管理学中。具有深远的启示作用。

一、非正式组织的特点

所谓行政组织中的非正式组织，它是行政组织中的成员在相互交往过程中，出于共同的情感或利益需要，自发地聚集在一起形成的松散的非正式群体，因而它的组织特征带有鲜明的人身依附和利益关联。非正式组织在行政组织中作为一种群体集合体，它所呈现的特点与正式组织有显著的不同。

(一)行政组织中的非正式组织是一种网络结构

网络化组织的组织形式既不同于市场，也不同于科层，它不是市场和科层的一种组合，而是一种独特的、具有自身统一逻辑的经济活动组织形式，即网络组织。网络化组织具有两个特征：第一，网络化的组织形式的社会脉络是由持续的互动形成的交换方之间稳定的关系模式。我国行政组织内的非正式组织最明显的特征便是“关系本位”观念的凸显，人际关系在非正式组织的运行中发挥着首要作用。第二，这种关系模式下的制裁和约束力往往体现为规范而非法律，行政组织内的非正式组织运行的原则恰恰也是感情、互惠或人际关系。因此，我国行政组织内的非正式组织的组织结构既不同于市场，也异于西方国家的行政科层，而是一种网络化的组织。

(二)非正式组织具有很强的群体规范。群体效率高

非正式组织一般都具有自己的组织规范，它从非正式组织成员的共同利益、共同需要、共同情趣和爱好出发，规范非正式组织成员的行为，调节内部关系。这些规范反映了组织成员的集体利益和要求，虽然不成文，但非正式组织的规范的作用往往大于行政组织明文规定的规则，那些违反了规范的人往往受到很大的压力，要求其纠正自己的行为。这些制度和与手段，保证了非正式组织活动的效率很高。

(三)非正式组织自然形成领导核心

非正式组织的领导一般是内生的、自然的，他的产生以依靠个人的人格魅力或者其他个人特质而自发形成。非正式组织虽然没有上级任命的领导，但实际上每个非正式组织都有自己的“领导”。这些人虽然没有组织赋予他们的职务、地位和权力，但由于其本身的特点，如知识丰富、技术水平高、办事公道、待人热情等等，故对其他成员具有特殊的影响力。他们在行政组织的非正式组织中具有权威性，发挥着维护群体的相对稳定性和提供行为规则等作用。由于自然形成的领导在非正式组织中处于核心地位，因此成员的拥戴程度比正式组织高、号召力强。

二、非正式组织对行政组织的影响

非正式组织在发展过程中，既可以促进正式组织的发展，也可能给正式组织带来不良的影响。它在帮助完成一个行为的同时，也能破坏它，在传授有用信息时，也可能在散播谣言，一个非正式的组织可以帮助员工在工作中取得成绩，相反，同样是这个组织，它可以抵制、扰乱、排斥其他员工，严重挫伤他们的工作积极性。因此，在大多数非正式组织中，正负两面效应同时存在。

(一)非正式组织的积极作用

1非正式组织的存在有利于增强行政组织内部的合作与协调，增强行政组织的内聚力

由于传统行政组织存在着条块分割、等级分明的特征，这在一定程度上影响了行政组织内部的协调合作。而非正式组织的成员构成往往不受部门与级别的限制，他们通过在非正式组织中的相互接触和了解，产生合作精神，这种合作精神带到行政组织的工作中，有利于增强行政组织内部的横向联系和沟通，增强合作和协调，使行政组织产生较强的内聚力。

2非正式组织的存在有利于对信息进行双向交流，是完善行政组织的意见沟通的途径

行政组织中的意见沟通途径往往显得较为有限且内容也较为正式，沟通时多须遵循一定程序，同时，基于控制的需要，信息的流动是单向的。员工有关企业的信息主要来自于上级，而在信息从上级一步一步地向下级传递的过程中，信息量是逐级递减的。而非正式组织的沟通不受这种限制，可以通过其网状体系迅速遍布于行政组织的每个角落。尤其是一些难以确定的事情、意见、疑问，一些容易引起争议的问题，以及行政组织的某些改革设想等，如果通过行政组织的正式渠道来传递或沟通，其效果往往不会太好，甚至会引起对抗和冲突。而非正式组织可以通过“明星式”的或“全通道式”的沟通途径来弥补行政组织的这一不足。

3非正式组织有利于弥补行政组织正式命令的不足

行政组织的一项正式命令下达后，由于时间仓促或考虑不周，容易发生缺失。此时非正式组织会迅速作出反应，迫使管理阶层改变措施，消除成员的不满情绪，促进组织的稳定。比如行政领导在制定机关制度上考虑不周，有些框框不切合实际，导致机关工作人员怨声载道，这时往往会有非正式组织的领导人物向组织反映大家的所思所想，行政机关的领导可以根据这些信息调整思路，完善制度。

(二)非正式组织的消极作用

1非正式组织可能阻碍行政组织目标的顺利完成

在一般情况下，当行政组织的目标和政策影响非正式组织成员的利益和需求时，它们有可能集体抑制，使其不能顺利实现。如果非正式组织与行政组织的目标大相径庭，甚至是针锋相对，那么此时的非正式组织就会与行政组织发生目标冲突。非正式组织成员可能会为了维护非正式组织的利益而放弃行政组织的利益，他们就会成为行政组织实现其目标的重大障碍和异己力量，从而不利于实现目标。2非正式组织降低行政组织工作效率

从霍桑实验中。我们已经发现非正式组织限制个人自由，减少个人努力程度，强求一致，从而使工作效率大打折扣。此外，每个社会成员在作为正式组织成员的同时，也是一个或几个非正式组织的成员，每个非正式组织都有自身的利益，它有可能和行政组织的利益或者其他非正式组织的利益相冲突，这些矛盾冲突以及维护所属非正式组织的利益而产生的自私自利，有时强大到降低工作激情和满意度，最终造成生产力低下，从而使行政组织和非正式组织以及成员个人的利益同时遭到损失。

3非正式组织容易滋生形成一些不良的组织氛围

情感性和非规范性是非正式组织的重要特征，非正式组织很容易因为情面问题而破坏行政组织的规章制度，导致出现“公事私办、私事公办”的人情买卖；由于非正式沟通网络中信息来源的不可信或难以辨伪性，因此准确的消息与虚假的谣言一起在非正式组织沟通网络内传递。这些不准确的消息因其重要程度不同而对行政组织产生不同程度的影响，一个“重磅”型谣言，哪怕仅仅只有一个，都可能在行政组织内引起恐慌，导致“小道消息满天飞”。

三、非正式组织对行政组织管理的启示

综上所述，非正式组织既可能促进行政组织的发展及其目标的实现，也可能阻碍甚至破坏行政组织的发展及其目标的实现。因此，对行政管理人员来说，探讨如何管理非正式组织显得非常重要。

(一)将非正式组织目标与行政组织目标统一于一体

非正式组织的某些目标可能和行政组织目标毫不相干或没有必然的联系甚至相冲突，这样就必须强化非正式组织对行政组织目标的认同感和责任感。比如，可以根据某个非正式组织的具体特点，有意识地让他们独立地去实现某一行政目标。这样做，既可以有效化解行政组织与非正式组织之间的目标冲突，使非正式组织及其成员在心理上和行动上融入行政组织目标之中，还可以分担领导者的任务，这是最有效的一种手段。当然这种强化是一种十分复杂的组织行为，由于环境和非正式组织具体情况的不同而必须运用不同的方式，但总的来说，还必须考虑精神需求和物质需求两方面的因素。另外，在行政组织的目标设置方面，也可考虑科学的目标管理方法，MBO的目标管理是将非正式组织目标与组织目标统一于一体的有力手段。MBO的目标设置是自上而下与自下而上的结合，并且是双向的，它提供了一种将组织的整体目标转换为组织单位和每个成员目标的有效方式。MBO的目标有一个层次结构，目标虽然有大小之分，却无方向之别。某一层的目标与其前后目标环环相扣，使得非正式组织不得不考虑其在整个目标链中的地位。纵然他们有另外与总目标背向的目标，他们也会对选择的危害程度作更为慎重的斟酌。如果在其目标与组织目标不是不共戴天的情况下，非正式组织也会因为MBO的实施对组织目标作更多关注。

(二)加强行政组织文化建设．摧毁非正式组织的小集体主义

非正式组织与行政组织之间的冲突本质上是两种文化之间的冲突，是行政组织文化与非正式组织亚文化之间的冲突，一般而言，非正式组织内部的文化强度要大于整个组织。组织应该建立接受程度和承诺大的基本价值观来加强自身文化的强度以抵御非正式组织强文化对其内部成员施加的不利于组织发展的亚文化。因而，要想使非正式组织与正式组织真正协调一致、和平相处可以通过以下两方面来影响、引导和改变非正式组织的行为规范和价值取向，使之与正式组织的目标协调一致。一是用“协作”造成同化。协作状态使得建构的连续性紧密，从而模糊了非正式组织的界限。使得非正式组织在组织的协作链条上无暇或较少思考其内部的“文化建设”，从而向组织的一统文化靠拢。二是将组织的思维方式和行为方式强有力地向非正式组织渗透，把组织性格强加于非正式组织，进而同化之。

(三)善于把握中层管理者。把握住非正式组织的核心人物

行政组织范文篇5

关键词：行政组织；非正式组织；组织行为；影响；管理

一、非正式组织的特点

(一)行政组织中的非正式组织是一种网络结构

(二)非正式组织具有很强的群体规范。群体效率高

(三)非正式组织自然形成领导核心

二、非正式组织对行政组织的影响

(一)非正式组织的积极作用

1非正式组织的存在有利于增强行政组织内部的合作与协调，增强行政组织的内聚力

2非正式组织的存在有利于对信息进行双向交流，是完善行政组织的意见沟通的途径

3非正式组织有利于弥补行政组织正式命令的不足

(二)非正式组织的消极作用

1非正式组织可能阻碍行政组织目标的顺利完成

3非正式组织容易滋生形成一些不良的组织氛围

三、非正式组织对行政组织管理的启示

(一)将非正式组织目标与行政组织目标统一于一体

(二)加强行政组织文化建设．摧毁非正式组织的小集体主义

(三)善于把握中层管理者。把握住非正式组织的核心人物

行政组织范文篇6

一个国家的公共行政在顺应社会需要的基础上应包括哪些职能，这些职能在各级各类行政机关中应当怎样进行分配，国家应如何设置、变更或撤销行政机关，各级、各类行政机关的性质、地位、任务是什么，它们分别拥有哪些职权、承担哪些职责、其活动遵循哪些基本规则，它们如何组成，编制怎样确定，其属下公务人员的任用、培训、考核、奖惩、晋升、流动等如何进行，凡此种种，都可容纳于“公共行政组织”这一研究课题。（注：现代国家担当行政职能的还有少量非行政机关的社会团体，由于它们并非行政的主要力量，且它们的组织问题较为特殊，故本文暂略不论。）概而言之，公共行政组织包括行政机关的组织、编制和公务员等三个方面的内容，这是广义的指称。在狭义层面上，公共行政组织通常仅指向行政机关的组成、性质、地位、职能和建立、变更、撤销的程序，而不包括同编制和公务员相关的一系列问题。出于研究旨趣和集中探讨的需要，本文取其狭义内涵。

一、公共行政组织受制于法治原则的意义

公共行政组织与国家的存在是并行的，而且，在古代绝对君主制的国家形态下，它就已经受到法律的规范。例如，我国唐朝的法典《唐六典》曾经对行政中枢机构中书省、门下省和尚书省以及六部等的组织均设有专门的规定。（注：参见蒲坚：《中国古代行政立法》，北京大学出版社1990年版。）然而，立基于专制主义的规范国家组织结构或活动（包括行政机关的设置、变更和撤销，组织与职权等）的法律，其实质是君主的旨意，其目的主要在于维护君主的有效统治，尽管君主在一定程度上也把人民的福祉纳入对其统治的长久意义的考虑之中。这即为法律与公共行政组织之间的旧的关系架构：国家行政系统的最高首长有权决定本体系的建制，法律只是一种推行君主旨令制度化的工具，而无法在终极意义上对抗或束缚行政的自行组织。这个曾在世界范围内较为普遍存在的旧的关系架构，受到近代置根于民主主义的法治理念的冲击而终被颠覆。但是，在某些君主制基础深厚的国家，一个时期内它仍然得以延续和维系。如在日本明治时期的“天皇制法治主义”之下，“‘依法行政’的原理本来被认为是有关行政作用的理念，因此有关行政组织的规范被认为在日本也是属于天皇＝行政府固有的权限与大权”。（注：（日）室井力主编，《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第21页。）

公共行政的组织必须受制于法治原则的理念及相关制度，生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，因同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所沿循。虽然这一理念或制度的具体内容在不同国家的体现存在差异，甚至在同一国家也随着历史的变迁而发生转换，但是，坚持人民主权（民主主义）、促进和保障人权、政府对公众负责等一直是其内蕴的精神。

公共行政组织受制于法治原则首先是人民主权的要求和体现。现代国家多采取民主的政体形式，即由自由公民的整体（thewholebodyoffreecitizens）掌握主权，直接或间接地通过一种代表制度行使主权。（注：seeblack‘slawdictionary，5thedn.，（westpublishingco.，1979），pp.388-9.）就制度的现实运作而言，由于代表制度对民意的真正体现与维护总是存在这样那样的问题，因而，没有一个国家有资格宣称民主已经彻底实行。不过，在理念层面上，人民主权（民主主义）至今仍是人类可以选择奉行的治理国家的最佳方式。根据这一理念的逻辑，一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由。人民授权通常是由人民代表机关（制宪会议、议会、人民代表大会等）以制定宪法或法律的方式进行。籍此，公共行政组织受法律的规范与约束，而不是由行政机关自行决定。我国自1949年建国以来，始终坚持人民民主的基本立国原则。当然，人民民主的各种具体制度尚未健全，其中包括公共行政组织尚没有完全受制于法治原则。行政机关组织法体系目前很不完善，行政部门未经法律授权即以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力。显然这在某种程度上损害了人民民主的原则。

以民主主义为基础的法律得到社会的普遍遵循，这还只是法治原则的一个形式层面的价值要求。二战以来，由于法西斯专政的历史教训，人们越来越多地倾向于在法治原则中注入或强调实质性的价值成分，那就是对人权的促进和保障。1959年国际法学家会议在印度通过《德里宣言》所表述的法治原则充分反映了对人权的重视，即法治原则要求立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件，要求对制止行政权的滥用提供法律保障，并且使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。（注：参见王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1989年版，第131页。）现代公共行政是国家干预社会的一种主动、直接、广泛的权力，它对公民权益有着相当重大的影响。因此，公共行政组织应受制于形式主义与实质正义相统一的法治原则。加强对公共行政组织的法律调整和改进行政组织法的内容在当代中国尤其具有特殊意义：其一，目前尚存在较严重的政企不分、行政直接干预企业生产经营活动的现象，这不仅损害了企业作为市场经济主体所应享有的自主权，而且阻碍了以提高人民生活水平为旨向的市场经济制度总体的发展，更是形成了滋长行政官员腐败的温床。如何确立政府与企业关系合理的“度”，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，需要立法对公共行政组织予以系统规范。其二，由于行政组织法不健全，导致各行政机关职权范围不明、权限重叠、冲突，取得一些行政部门在利益驱动下自行设定管理权能与手段，这样既造成多头管理、企业和公民个人的负担加重或无所适从，又为行政机关乱罚款、滥收费大开方便之门，公民权益难以获得保障。其三，以市场经济的生长为契机，国家与社会良性互动关系的建构不仅仅限于经济生活领域，还应扩展到其他社会生活领域。（注：例如，有的学者指出政府职能转变还应包括“政事分开”，提出“我国是否需要仅仅在一个文化领域，就设那么多部委？”-参见朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第490页。“政府为了适应高度集中的计划经济体制的需要，不仅在经济方面存在

着管得过多、统得过死的问题，而且在社会事务上也存在着管得过多、统得过死的问题。……政府在重点转变对经济管理职能的同时，要重视对社会各项事务的管理职能，……”-参见张志坚主编：《中国行政管理体制和机构改革》，中国大百科全书出版社1994年版，第72页。）通过符合形式和实质正义要求的现代行政法对公共行政组织加以规范，即可在较大程度上改变政府在许多方面管得过多、统得过死的状况，从而促进和保障公民以及社会团体在政治、经济、文化等生活领域所应享有的自治权利。

公共行政组织必须由人民代表机关制定的法律予以授权和限制，其活动必须以促进与保障人权为其宗旨，政府必须对公众负责。现代政府存在与活动的合法性应当建立在为人民创造福祉，即为人民服务的基础上，而不应立足于为少数人或行政官员自身利益服务的基础之上，这一点应为对政府的道德要求，并通过法律确定为一种普遍法律责任。当然，不可否认，任何国家机关都是由具有一定个人利益的人所组成的，要求所有公职人员完全以利他的动机来处理一切公共事务从而对公众负责，是一种不现实的主张。然而，政府公务人员的工资、福利和活动经费均是由作为纳税人的民众提供的，如同雇主与受雇人之间的关系那样，人民有权要求其尽责为公众办事。而一个普通人为了自我生存和发展，更多地从利己的动机考虑问题，要求其出于利他的立场为民众服务，只是社会提倡的一般道德要求。当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿，很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的；而机构肮臃肿、人浮于事、效率低下，造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重，使得大量的社会公共事业，如公共交通、环保等，因资金不足而无法进行。这些事实从反面说明，公共行政组织应受制于法治原则，应以法律定分各行政机关的权责范围和工作程序，以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展，从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。

二、法治原则在公共行政组织领域的具体要求

无论是在不同国度或在同一国度内，人们对法治原则的理解或阐述并不完全一致。尽管如此，对法治原则仍有着很多共识。而且，随着国际、国内学术、文化交流的发展，这种共识有愈益增加的趋势。在公共行政组织领域，法治原则大致有以下一些具体要求：

1.公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。（注：参见（日）室井力主编：《日本现代行政法》，第23、270页。）的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对公共行政组织予以规范的必要性与可行性，就会在事实上纵容行政专制。对公共行政组织进行民主化管理并不仅仅是民主的一个理念，而且是民主实际运作的必须。依法规范公共行政组织对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。行政组织法定主义在现代的要求绝非像在近代那样严格和机械，并非一切公共行政组织问题都要由法律事无巨细地加以严密规定，因为这种机械的依法授权行政已经落后于现代社会对行政组织机动性的需求。现代法治往往通过法律的原则性规定、行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。

2.关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性。法律规范所具备的上述属性，是公认的现代法治主义的要求。（注：参见王人博、程燎原：《法治论》，第198—203页；沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第59—61页、第89页。法治原则还要求法律具有普遍性、稳定性等属性，这些同样适用于有关公共行政组织的立法，鉴于我国目前有关公共行政组织的立法在公开性、确定性和一致性方面存在问题较大，本文对此予以重点论述。）公开性系指法律规范必须予以公布。“秘密法”必然导致少数人的专制，法不公开也不利于人们对法律优劣的评判，所以，公开性是尊重人权和推动法律进步的一项原则。由于人民代表机关的立法不可能完全覆盖现代公共行政组织的所有问题，行政机关往往有权进行委任立法，因而，公开性原则在延展适用于有关的行政立法领域有着更为重要的意义。确定性系指法律规范应当是明晰、确切的。模棱两可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律调整的对象以及其他公民、组织在理解上的歧义，形成法律在实行过程中出现混乱不堪的局面，在实际上也由此容易滑向否认法律统治的人治状态。虽然追求法律的纯粹确定性是一种不可能实现的绝对理性主义的幻想，现代国家的立法中不乏“符合公益利益”、“正当程序”、“适当决定”等原则性的规定，但是，法律尽可能地确定化仍然是法治原则的一个基本要求。就公共行政组织而言，如果法律规范不能做到基本的确定性，行政机关就可以在机构设置、职权设定等方面任意行事，自由裁量权过于宽泛极易导致执法者在“合法”外衣下专断和滥用权力，出于部门利益考虑而争权越权。一致性指法律规范必须彼此协调、统一，不得相互矛盾。法律规范旨在把政府和公民的行为控制在一定的框架之内，如果它们在设定怎样的行为模式方面存在矛盾而不具备一致的规则，那么，政府或公民均会因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政组织问题，行政机关往往会选择对本部门最为有利的法律规范来设置机构或确定职权，以保证其行为具有合法的前提。各个行政部门或公民都在不相一致的法律规范中寻求合法的最佳选择，这势必助长行政机关之间的权限冲突以及行政机关与公民之间的冲突。尽管有“后法优于前法”、“特殊法优于一般法”、“上位阶法优于下位阶法”等解决规范冲突的原则，也无法完全消除法律的不一致性所引发的各种危害。

3.关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权。这是法治原则在公共行政组织领域的一个实质性要求，也是实现难度最大的一个要求。一个国家有多少行政机关，它们分别负责哪些公共管理职能，权限范围有多大，诸如此类要在制定关于公共行政组织的法律规范时予以考虑的问题，不单单关涉公共行政的组织体系，更关涉国家社会经济的发展和公民的权利。近代以来，曾出现过“国家对社会放任自由”和“国家对社会全面管制”两种关系形态，但是，它们都随着市场经济的发展和自由、平等、安全等人权主张的发展而渐遭淘汰。现代社会由于经济、政治、文化的多元化发展，要求国家与社会处于良性互动关系：国家必须保障社会具备相当程度的自治，尊重公民应有的自由权利；同时，针对那些社会在自行运作中出现的、社会又无力自行消解的矛盾和问题，建立一定的机制予以解决和处理，以保障社会经济的正常、有序进行和人权的实现。立法对公共行政组织的规范，必须顺应和促进这种关系的发展。当然，现实的具体制度建设绝非如此简单，在“国家该管什么、不该管什么”

问题上历来争论不休，这给立法活动以及对立法活动的评判造成很多困难。不过，法治原则的上述实质要求不能因此而被否定，人们应通过努力尽可能地力争使法律对公共行政组织的调整接近这一要求。

4.行政机关必须依法对公共行政组织进行运作，实施任何违法行为都要承担相应的法律责任。法治原则的核心是要求政府守法。政府与普通公民一样，其违法行为也必须受到法律的追究，有关机关或官员必须承担相应的法律责任。在公共行政组织领域，如果没有责任追究机制，违法设置机构、擅自增加编制、任意增加人员，在职权行使上互相推诿、互相扯皮、争权越权、滥用权力的现象就无法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我国行政组织法发展的基本状况

共和国创建初期（1945—1954年），社会动荡尚未平息，新政权尚未稳定，新秩序尚在建立之中。当时，普选产生全国人民代表机关（即全国人民代表大会，以下简称全国人大）的条件显然尚不具备。然而，新政权需要建立比较强大的、深入全国各地的、系统的行政组织机构，以推动各项社会改革的进行以及国民经济的迅速恢复和发展。为此，由中国共产党、各派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面代表组成的中国人民政治协商会议，代行全国人大的权力，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》），选举产生了中央人民政府委员会作为当时的集体国家元首。《中央人民政府组织法》对政务院的组成人员、职权、领导体制、会议制度、组成部门等作出规定（第13—22条），并且授权中央人民政府委员会具体组织国家政务的最高执行机关-政务院（第5条、第9法治原则与公共行政组织条、第21条、第22条）。之后，在1949—1950年间，中央人民政府委员会制定了《中央人民政府政务院及所属各机关组织通则》，政务院先后制定了《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民政府组织通则》等。依据《共同纲领》、《中央人民政府组织法》以及这些组织通则，结合建国之初必要的军事管制（为《共同纲领》所确认，第14条），全国性的公共行政组织体系得以初步形成。

这个非常时期的行政机关组织具有下列特色：（1）中国人民政治协商会议由一定程度上代表民意的社会精英构成，以临时性法律规定中央行政机关的组织；（2）由于政治协商会议只是起临时的权力机关作用，故没有条件对全国各公共行政组织予以法律规范，因而，当时的最高行政机关-政务院虽未经政治协商会议明确授权，（注：《中央人民政府组织法》第15条第5款只是笼统规定政务院有权“领导全国各地方人民政府的工作”。）仍应时势所需，通过一系列组织通则，自行完成对本系统内行政组织的规范；（3）《中央人民政府组织法》的规范的对象包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员、最高人民法院及最高人民检察署等。所以，它们并非纯粹意义上的行政组织法法源；（4）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则的规范对象覆盖从基层人民政府直至中央人民政府的整个行政系统，建立了当时比较配套的行政机关组织法体系；（5）《中央人民政府组织法》及所从属的各组织通则对各级人民政府的具体部门工作机构都作出了原则性规定，当时规定的上下级政府部门并不完全对口；（注：例如，《市人民政府组织通则》第6条：“市人民政府委员会，……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、公安、财政、建设、文教、卫生、劳动等局、处、科；并得设财经委员会。……”《县人民政府组织通则》第6条：“县人民政府委员会……设立各部门工作机构，原则上规定如左：（一）设民政、财政、教育、公安等科或局。……”。）（6）有关组织通则对行政机关创制具体组织规则方面的权限作出了明确规定。例如，省、市人民政府委员会获得授权（即政务院的授权），可以依据有关通则的一般规定和实际情况拟定其组织条例，送政务院核准后试行；县人民政府委员会组织条例由省人民政府委员会依据相应通则的一般规定和实际情况拟定草案，送政务院核准后试行；（7）有关组织通则规定省、市、县人民政府工作机构的编制实行精简原则，相应政府确定的本级政府编制须报上一级政府核准。

五年过渡时期的行政组织规范，虽为行政系统的建置提供了法律依据，但由于当时国家权力的组成与结构没有定型，相应法律规则的功能只是暂时的。1954年第一届全国人大经普选产生，全国人大通过的《宪法》把国家立法权、行政权和司法权的关系结构予以定位。在公共行政组织领域，全国人大制定了《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法。根据1954年宪法成立的全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）又通过了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所条例》等行政组织法令，（注：当时的（直至1982年）全国人大常委会没有制定法律的权力，它所通过的规范性文件称为“法令”。）以及《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和人民委员会组织条例》、《湖南省江华瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》等大量有关自治地方人民政府的组织法令。国务院亦先后制定了《中华人民共和国监察部组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国家计量局组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国家档案局组织简则》、《国务院专家工作局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《地方各级人民委员会计划委员会暂行组织通则》、《中华人民共和国体育运动委员会组织简则》、《中华人民共和国劳动部组简则》等一系列行政组织法规。这些法律、法规，大多是对在过渡时期初步形成的行政组织法体系的修正、补充。就形式而言，较为显著的发展是以专门的法令来规定民族自治地方人民政府的组织和专门行政法规来规定国务院有关部门的组织；就内容而言，这些行政组织法律、法令、法规继承了行政组织法初创之时的某些特色，如对国务院和地方各级人民委员会设立哪些部门作出原则性规定，对地方各级人民委员会组成人员规定具体名额限制等。

1982年现行宪法颁布以后，全国人大重新制定了《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》），全国人大常委会就1979年重新制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人大和政府组织法》），又作过三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政机关组织法的主要渊源就是这两部法律。当然，广义的行政组织法还包括其它分散的有关行政组织的法律性、法规性文件，如第七届全国人大第五次会议（1988年）、第八届全国人大第一次会议（1993年）和第九届全国人大第一次会议（1998年）通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、《国务院关于成立工商行政管理总局的通知》（1978年）、《国务院关于清理非常设机构的通知》（1986年）等。广义的行政组织法还包括单

行行政管理法律的有关行政组织规范，（注：有些西方国家没有专门的行政组织法典，除了宪法对政府的基本构成进行原则规定以外，大多数关于行政组织的规范散见于调整具体领域的行政管理法律之中。）如《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定，“国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合……。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。”与1982年以前的行政机关组织法相比，从形式上看，共和国成立初期比较配套的规定中央至地方各级政府以及中央政府各部门组织的法律法规体系已不复存在，许多部门的内部组织规则（如“三定方案”）并不为公众所知晓；从内容上看，由于情势的变迁，其具体规定已大有改变，但“三定方案”的基本结构和内容要素与以前的行政组织法大体相同。

综观我国行政机关组织法发展的基本状况，不难发现，无论过去还是现在，我国行政组织法内容上还存在较大欠缺。比较突出的有：基本的组织法律既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础；基本的组织法律亦缺乏对公民权利保障的原则性条款，从而难以避免行政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果；（注：在这方面，日本行政组织法的规定可资借鉴。《日本国内阁法》第11条规定，“无法律委任，政令不得制定赋予义务或限制权利的规定”（政令由日本内阁总理大臣，相当于我国国务院制定的行政法规和的命令、决定等）。《日本国国家行政组织法（总则）》第12条规定，为施行法律、政令或根据法律、政令的特别委任，各主管大臣对主管行政工作有权各机关的命令（总理政令、省令），但若没有法律的委任，不能设罚则、规定义务和限制国民权利。）基本的组织法律对在公共行政组织方面的行政违法行为缺乏法律责任和追究机制的规定，致使行政官员可以随意不负责地扩充机构和人员；基本的组织法律对中央和地方在规制公共行政组织的权限上没有规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱；等等。在现行行政组织法体系上，缺少必要的与国务院组织法和地方人民政府组织法相匹配的法律、法规以及经法律、法规授权制定的其他行政组织规范文件，这也是形成目前许多行政机关职权不明、争权、越权的一个重要原因。

当然，若欲在公共行政组织领域建立现代法治，绝非仅仅依赖制定法律规则可以达到。如果制定法不能转化为社会运作机制的现实，只能是形同一纸空文，而且会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实，取决于多维因素以及它们互动形成的合力，诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等。1954年宪法及此后制定的大量行政组织法律文件在“”中以及之前遭到现实的冷落，（注：这一时期，全国人大长期没有召开；共和国主席长期空缺；中共中央文化革命领导小组和中共中央军委办事组控制国家大部分权力，国务院职权被削弱；乡级政权被“”所取代：“革命委员会”成为地方各级人大的常设机关和地方各级人民政府；等等。参见魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社1989年版，第221—222页、第264页。）说明我们不能仅凭制定法来确立行政组织的法治。当然，这丝毫也不意味着可以轻视或忽视制定法的作用。毫无疑问，制定法的完善是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造责任政府的一个必要途径。正因为如此，我们必须对加强和完善我国行政组织法予以极大的关注和重视。

四、健全、完善我国行政组织法的若干设想

国务委员罗干在九届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明中指出，为顺利完成政府机构改革，必须“加强行政组织体系的法制建设。建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。（注：1998年3月7日《人民日报》，第2版。）目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）以及散见于宪法和其它法律有关行政机关组织的规范构成。显然，这个体系是不完善的。行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的各种行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法无法对不同类别行政机关的组织、职权等作出具体、明确的规定。《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题即规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系也应在上两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法律文件（如条例、简则等），应该在修改上两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。鉴于全国人大及其常委会的立法任务过重，各级人民政府及其组成部门的组织规范不可能都以法律形式确立。为了既维护民主原则又兼顾行政组织立法的机动性，有必要加强以下几方面工作：首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。

无论法律还是授权立法，对行政机关组织问题的规定都应具备一定的框架和一些基本内容，基中主要包括：（1）法律依据。即制定相应行政组织法律文件所依据的宪法或法律授权；（2）行政机关的基本组成，如国务院由总理、副总理、国务院委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；（3）相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系（领导或指导关系）；（4）相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；（5）相应行政机关的职权、职责（行政组织法最重要的内容）；（6）相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等（如各级人民政府的全体会议和常务会议制度、行政首长负责制度等；（7）相应行政机关设立、变更和撤销的程序；（8）法律责任。即违反相应组织法规定而设置机构、配置职权、职责（有关行政机关及主要负责人员）所应承担的法律责任。（注：参见应松年：《论行政机关组织法》，载于中国政法大学行政法教研室1985年编选的《行政法研究资料》；第124—136页；熊先觉、皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第124—128页。）

进行行政组织立法，在上述框架的基础上，在内容上还需要注意完善下述条款：

1.授权条款。既然国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定其具体工作部门组织规则的权限，那么，全国人

大在修改《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围内制定的哪些组织规则。虽然根据宪法第62条第3项的规定，制定关于国家机构的基本法律的职权属于全国人大，但这并不否定全国人大在已经制定基本法律的基础上进行必要的授权。如果坚持机械的法定主义，会使行政机关要么无法运作，要么任意所为。而通过授权立法机制，不仅适应现实需要，而且可以加强对行政机关的监督与约束。当然，对授权必须严格限定，全国人大不能任意地、宽泛地授出本应属于它自己专属权限的权限；对于影响公民权益重大的授权，全国人大应在进行认真讨论后慎重通过。接受委任的机关在其制定的组织法中，必须指明具体的授权条款，以昭示该行政组织法的合法性，并便于公众对相应行政机关进行监督。

2.公民权利保障条款。行政机关的权限职责直接关涉公民的权利义务，如果行政组织法只是笼统地规定各个行政机关的管理权范围，势必给一些行政机关在其管理领域任意限制公民权利和任意设定公民义务留下余地。因此，在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》这两个基本组织法律之中，有必要增加关于公民权利保障的原则条款，比如：“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利”。其实，类似的理念已经在1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》中有所体现：该法对行政法规、地方性法规、行政规章的行政处罚设定权均予以了限制。然而，必须认识到，现实中对公民义务的设定和权利的限制远不限于行政处罚，应该通过基本组织法律的规定使该原则具有普适性。（注：至于是否需要有类似的原则性规定来约束地方人大，亦值得探讨。）

3.权限冲突解决条款。虽然通过行政机关组织法的完善，将在很大程度上解决行政机关之间职责不明、权限冲突的问题，但是，现实行政管理的复杂性使得行政机关在权限上的争议仍然无法彻底避免。权限冲突不只是行政系统内部职权归属问题，它在很多情形下也直接影响公民的权益。（注：安徽省某市发生一起行政诉讼案件，起因是城建部门、水利部门关于城市地下水资源费征收权发生冲突。暂且不论其中的法律、法规、规章、行政决定等关于职权的规定之间不相一致的地方，我们也无需详细描述复杂的案情，只要听听原告（某矿务局几家单位）的意见，就可以明了问题之所在：“让我们交水费没问题，但不应让我们重复交吧！”）为及时解决权限争议，使公民相关的权利义务尽快摆脱不稳定状态，有必要在行政组织法中规定专门的条款，比如，“国务院各部、各委员会之间发生权限争议时，由国务院总理及时召开国务院全体会议或常务会议予以解决，情况紧急时由总理或主管副总理直接处理。”

行政组织范文篇7

教育作为各国可持续发展战略的基础，成为全世界倍加关注的焦点。教育改革的关键，莫过于教育行政组织的重组和优化。在我国，把握好这一关键的一个视角，就是对中美教育行政组织的比较研究。

探讨中美两国教育行政组织理论发展的历程、模式，两国教育行政组织在组织体制、组织制度、组织职能、组织权责体系及其运行机制层面的性质与差异，总结不同性质与类型的国家在教育行政发展过程中的经验教训，为我国教育行政改革提供借鉴，是本文的要义。

一、中美教育行政组织比较研究的对象、目的和意义

（一）中美教育行政组织比较研究的对象

所谓比较教育行政（ComparativeEducationalAdministration)，是以比较研究法研究两种以上教育行政制度的一门科学。它分别了解、分析不同教育行政制度的特征、共性及优劣，进而归纳出教育行政的一般原理原则，为教育行政改革提供指导和参考，以促进教育的进步和发展。比较教育行政组织是比较教育行政的一个分支，涉及的内涵范围广、层次多。本文主要阐述、分析和比较的对象是中美两国教育行政组织的体制、制度、职能、权责体系及其运行机制。

1．组织体制。教育行政组织体制的核心是各级教育行政职能结构，载体是教育行政组织结构，两种结构分别由层级化和部门化构成各自的网络体系，并叠加成一个有机整体。任何教育行政组织体制的设计、建立与改革、完善，都是着眼于教育行政职权的划分或分配，体现为教育行政组织的设置和调整。教育行政组织是一个庞大的体系，既包括中央和地方政府的教育行政组织，又包括各级政府其它职能部门中承担教育管理职能的机构。不同国家教育行政组织体制形成的原理、依据、方式和形态，有同有异。探讨中美教育行政组织体制之异同，目的在于吸收借鉴他国教育行政组织体制之优点，促进我国的教育行政组织体制的改革，使我国教育行政职能和机构设置符合精简、统一、高效的根本目标。

2．组织职能。教育行政组织职能是指教育行政组织根据国家、社会发展的需要，依法对教育活动进行管理所具有和发挥的功效和能量，明显地反映教育行政组织代表的国家性质和管理运作的基本方向。研究中美教育行政组织职能的设置和划分，目的在于为我们在改革中，怎样准确地确定教育行政组织究竟应该管什么，管到什么范围和程度，提供宽泛的视角，把达成目标、适应环境、内部统合、型态维护的一般组织职能，具体化为具有现代适应性的教育行政组织职能。

3．组织制度。教育行政组织制度是教育行政组织体制的法律保障，是教育行政组织存在和发挥功能的依据和规范。加强教育行政组织的法律制度建设，是实现对教育行政法律控制的重要方式。组织制度是否健全、合理，适应经济和社会发展要求的程度和运行效果如何，决定能否实现教育行政组织的目标，决定能否有效推进教育的改革、建设和发展。各国教育行政组织制度的历史和现状差别较大，但现行运作中的许多要素不乏可借鉴性。国外的教育立法和组织制度建设较之我国起步较早，许多发达国家已形成比较完备的体系。对比中美教育行政组织制度，旨在把握教育行政组织制度发展的规律，促进我国这方面的建设和发展。

4．组织权责体系。教育行政组织体系的构建应体现权责一致的原则，确立行政权力与行政责任的对应关系，并用合理、科学、严格和准确的行政规章制度加以规定。教育行政组织体系中的每一个层级和部门究竟应该具有什么样的权力以及相应的责任，这是各个国家教育行政改革面临的共同课题。比较中美两国在这个问题上的情况和异同，旨在推动我国教育行政改革的研究及改革方案的实施。

5．组织运行机制。教育行政组织的运行机制体现为，教育行政组织通过怎样的逻辑、程序、程式和手段履行职能，实现目标。市场经济体制的建立和完善，要求教育行政组织运行机制的宏观模式，必须定位在正确把握市场规律和教育规律关系的基础上。在我国，这是一个全新的课题。比较中美教育行政组织的运行机制，目的是了解不同国家教育行政组织运行的规律，以及根据经济和社会发展不断进行调整的动向，激活我们的机制，促使教育行政组织朝着符合改革和发展需要的方向良性运行。

（二）中美教育行政组织比较研究的目的

古代希腊的特尔斐神殿里，挂着“你要认识你自己”的铭文。认识自己是自古以来人们的永恒课题之一。古罗马的历史学家塔西佗曾说：“要想认识自己，就要把自己同别人进行比较。”为什么要比较，就是为了更好地发展自己。比较研究教育行政，目的在于把握两国教育行政组织的历史沿革，探讨两国教育行政组织设置的利弊、以及经验教训，总结教育行政组织发展的一般规律与趋势，以指导我国教育行政组织在改革中按照科学化、现代化、高效化的总体要求健康运转。

1．把握两国教育行政组织的历史沿革

任何事物的今天，都是昨天的延续。要想把握现实，就得了解历史。

任何事物的发展，都是在特定的系统、要素和环境的相互作用中实现的。中美教育行政组织变革至今，每一步都有历史的道理。每一个道理，都值得我们注意和思索。每一次注意和思索，都能为我们提供有益的信息。

中国和美国的教育行政组织，都分别经历了轮复一轮的历史变迁。各自沿革的整个过程，积淀了探索、创新的经验和教训，也透着在今天看来仍有现实意义的启示。通过对其了解和比较，无疑可以加深我们对两种不同的教育行政体系怎样产生，怎样变化，怎样发展的情况的认识，可以从这种认识中进一步把握两种不同的教育行政体系和理论的特点及发展趋势。

2．探讨两国教育行政组织设置的利弊、以及经验教训

历史总是在二律背反中前进的，任何事物的现实成果都包含着成功与失败、经验与教训。经验指导我们正对未来往前看，看出高度，看出档次；教训指导我们正对未来往后看，看出回避，看出忌讳，从而，用聪明去迎接新事物。

每个国家教育行政组织的设置，必然受到传统因素、政治因素、经济因素和文化因素的影响，而处于一种背景中的教育行政组织，必然有可以让处于另一种背景中的教育行政组织借鉴的要素。“他山之石可以攻玉”，通过对中美两国教育行政组织设置的比较研究，分析各自的利弊，有利于我们了解自己尚未经历过，但的确又是有利于自己的经验，从而取人之长补己之短，改进我们的教育行政组织设置。

3．总结教育行政组织发展的一般规律与趋势

任何事物的发展必定有规律可循，有趋势可依。自觉把握发展规律和趋势，必然克服前进中的盲目性和被动性。社会制度和体制不同，会使不同国家教育行政组织发展的特殊规律和趋势各异，然而，作为具有履行共同职能的各国教育行政组织，依然要遵循普遍发展规律和趋势。通过对中美两国教育行政组织的比较研究，可以从联系和区别中总结这种一般规律与趋势，使我们能够在更加宽泛的范围中思考和增强我国教育行政组织在现时代的适应性。

（三）中美教育行政组织比较研究的意义

比较研究的出发点是发现长短，落脚点则是取长补短、扬长避短。邓小平同志关于“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”的要求，为中美教育行政组织比较研究提供了指南，由此引发出比较研究的重要意义。

1．有利于面向未来调整我国教育行政组织改革的战略

教育本来就是一种面向未来的事业，任何一项教育改革的战略，也都应该以面向未来和适应未来为支点。

改革开放二十几年来，随着经济、教育、科技体制改革和政治、文化领域改革的不断深入，我国各方面社会事业取得了长足进步。经济体制改革的不断深入，社会对教育的有效需求的不断增大，《教育法》和《高等教育法》的深入贯彻实施，面向21世纪教育改革项目的不断落实，都要求进一步调整我国教育行政组织改革的战略。1985年5月27日公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管理起来。”基于改变这些弊病的考虑，我们调整教育行政组织改革战略的出发点和着力点在哪里？目前，我国正在致力于建立和完善具有中国特色的社会主义市场经济，面向未来调整政府的教育行政职能应以市场为导向，以宏观调整为基本手段，通过处理好控权和放权的关系，加强学校的办学自主权，激活学校自主办学的活力，促使学校真正面向社会依法自主办学。

比较中美两国的教育行政组织，可以使我们从原有改革规划和各种经验的基础上理清改革战略的思绪，明确深化教育行政组织改革的指导思想、目标、方针、原则、重点、手段和整体框架，形成与未来要求相适应的改革战略。

2．有利于面向世界充实我国教育行政组织改革的思路

教育行政组织改革的举措新不新，步子大不大，效果优不优，关键取决于思路先进不先进。先进的改革思路，必须体现先进经验，体现前沿水平。在国际间政治、经济、文化交流和联系日益密切的今天，加强与国际沟通，研究他国教育行政组织改革的历程，大胆借鉴各国现代化建设的成功经验，有利于形成我国教育行政组织改革的崭新思路。

比较研究中美教育行政组织，可以使我们通过了解世界的一个侧面，再调整教育行政职能体系，明确各层级教育行政组织的职能范围和界限；调整教育行政权力体系，正确处理集权与分权的关系；调整、改革教育行政组织，按照机能一致、权责一致、精简效能原则建立教育行政组织机构，并保证机构的完整性；健全教育行政组织运行机制，通过规范、目标、分工、程序、监督等因素的有机配合形成灵活高效运转的运行机制；健全教育行政法制体系，依法行政等方面，形成既与世界发展趋势相吻合，又符合我国国情的改革方案。

3．有利于面向现代化推动我国教育行政组织改革的进程

教育必须为社会主义现代化建设服务，即教育必须自觉服从和服务于经济建设这个中心，用现代化的观念和手段，促进经济和社会的全面进步。我国教育体制经过多年的改革，取得了很大的进展，原有体制不适应新形势需要的情况已经得到较大改变。但是，改革的力度和进程，离现代化的要求仍然具有明显的差距。加强对世界各国的教育行政组织的理论和实践的研究，可以使我们进一步了解和把握现代化在技术、手段、方法和设施等方面对教育行政组织改革的要求和标准，借鉴其它国家在有关方面的成功经验，积极稳妥地推动我国教育行政组织改革的步伐和进程。

二、中美教育行政组织比较研究的方法和原则

（一）比较研究方法

1．研究方法的历史演进

运用比较研究法来研究教育问题，自古有之。如我国孟子曾运用纵线式比较研究法研究教育目的，归纳出教育的主要目的在“明人伦”。《孟子·滕文公篇》云：“滕文公问为国。孟子曰：‘民事不可缓也……设为庠序学校以教之：庠者，养也；校也，教也；序者，射也。夏曰校，殷曰序，周曰庠，学则三代共之，皆所以明人伦也。”古希腊学者柏拉图（Plato）在其名著《理想国》（Republic）中，根据其周游各地观察比较各地教育制度后提出了比较教育的理念。

古人虽曾用比较法来研究教育问题，但仅仅局限于零散的意向、想法和观点。建立严谨性的比较教育学，始于法国人朱利安（M．A．Julian）。1817年，朱利安发表了《比较教育学的计划及初步构想》一文，正式提出建立比较教育学的建议：（1）运用科学方法进行教育的比较研究；（2）建立永久性的组织与人员，从事教育比较研究；（3）发行比较教育刊物，报导研究的成果或发展消息。180多年来，比较教育学经历了描述借用时期、因素分析时期及科学研究时期，从理论到运用，形成了不断完善的体系和成果。

（1）描述借用时期

止于1900年以前的时期被称为描述借用期。该时期在比较研究方法上有三个主要特征：(1)偏重各国教育制度现况的表面描述，未进一步探究形成各国教育制度的背后因素；(2)研究目的偏于移植或借用他国的教育制度；(3)研究方法过于主观，研究资料主要源于个人的观察，统计程序不够严谨。主要代表人物为法国的谷森（VictorCousin，1792-1867）、美国的曼恩（HoraceMann，1796-1859）、巴纳德（HenryBarnard，1811－1900）、英国的阿诺德（MatthewArnold，1822-1888）等。

（2）因素分析时期

该时期介于1900年至1960年之间。二十世纪初期，人们意识到描述借用时期的缺陷，并逐渐发现，教育制度有其形成的历史文化及社会经济背景，教育的比较研究不能仅止于现况的描述，并提倡简单移植，必须进一步分析形成各国教育制度的历史、文化、社会、地理及经济背景或因素，以便在学习他国的经验同时，注意到国情的差别，克服盲目学习和照搬。该时期的研究重点，是分析形成教育制度的各种潜在因素。主要代表人物包括英国的薛德勒（MichaelSaddler，1861－1943)、汉斯（NicholasHans，1884－1969）、马林逊（VernonMalison），美国的康德尔（IsaacKandel，1881-1965），及德国的薛崇德（FrederickSchneider）等人。

行政组织范文篇8

【关键词】行政组织改革现状改革趋势

一、改革背景

1982年提出了精简机构，这次改革各级政府机构普遍地调整了领导班子，提出了干部“四化”原则，开始打破领导职务终身制，撤并了一些重叠的机构。

二、我国行政组织改革现状

1.明确行政改革的人本取向

2.阐发了制度创新的动力意义

3.培育中介组织，建立公民社会，建立健全公众、参与行政管理机制

三、面向未来我国行政组织改革的趋势

根据我国行政组织改革的历史经验和当前的要求，我们今后的改革应遵循如下原则：

（2）整体原则。行政组织是由许多要素构成的有机整体。行政组织改革必着眼于全局和整体，追求整体效率和综合效益，不能只追求单一的局部目标。

（4）观念领先原则。行政组织改革首先要转变观念。只有观念更新，各项改革才能顺利进行。

参考文献：

（1）张凌云.我国公共行政改革的基本价值意蕴.党政干部论坛，2004，（11）.

行政组织范文篇9

一、中美教育行政组织比较研究的对象、目的和意义........................................2

（一）中美教育行政组织比较研究的对象...................................................2

（二）中美教育行政组织比较研究的目的.......................................................3

1．把握两国教育行政组织的历史沿革...............................................4

2．探讨两国教育行政组织设置的利弊、以及经验教训................................4

3．总结教育行政组织发展的一般规律与趋势..............................................4

（三）中美教育行政组织比较研究的意义...............................................4

1．有利于面向未来调整我国教育行政组织改革的战略................................4

2．有利于面向世界充实我国教育行政组织改革的思路................................5

3．有利于面向现代化推动我国教育行政组织改革的进程.............................5

二、中美教育行政组织比较研究的方法和原则...........................................................6

（一）比较研究方法..........................................................................................6

1．研究方法的历史演进..............................................................................6

2．研究步骤...............................................................................................7

（二）比较研究原则..........................................................................................9

1．实事求是原则........................................................................................9

2．取长补短、扬长避短原则.....................................................................10

3．结合国情原则.......................................................................................10

三、中美教育行政组织的历史沿革..........................................................................10

（一）我国教育行政组织的历史沿革................................................................10

（二）美国教育行政组织的历史沿革................................................................11

四、现代中美教育行政组织比较分析.......................................................................13

（一）美国现行教育行政组织..........................................................................13

1．联邦教育行政组织................................................................................13

2．州的教育行政组织................................................................................15

3．地方教育行政组织................................................................................16

（二）我国现行教育行政组织..........................................................................18

（三）中美教育行政组织之异同.......................................................................19

1．教育行政组织的法律依据.....................................................................19

2．教育立法机关.......................................................................................20

3．教育行政组织的权责体系.....................................................................21

4．教育行政组织的独立性.........................................................................24

5．教育行政组织的领导体制.....................................................................24

6．教育行政组织层级的隶属关系..............................................................25

7．教育经费分担、教师任免权及课程制定权.............................................26

五、比较中美教育行政组织的启示..........................................................................27

（一）教育行政组织发展的趋势.......................................................................27

1．教育行政组织管理体制的民主化...........................................................27

2．教育行政组织管理体制的科学化...........................................................28

3．教育行政组织管理体制的专业化...........................................................29

4．教育行政组织管理体制的均权化...........................................................30

（二）我国教育行政组织改革籍以借鉴的几个问题...........................................31

1．教育行政组织机构与政府机构的关系....................................................31

2．教育行政组织与学校的关系..................................................................32

3．教育行政组织与社会的关系..................................................................32

中美教育行政组织比较研究

在当代,人类改造世界的能力显然已经大大超过人类对自己这种能力的认识,无止境追求创新的欲望,卷起现代新知识地毯式轰炸的狂飙。经济和社会发展对教育功能的高额要求，迫使人们跨越传统教育的范畴，朝着新观念、新体制的目标阔步变迁。

一、中美教育行政组织比较研究的对象、目的和意义

（一）中美教育行政组织比较研究的对象

（二）中美教育行政组织比较研究的目的

1．把握两国教育行政组织的历史沿革

任何事物的今天，都是昨天的延续。要想把握现实，就得了解历史。

3．总结教育行政组织发展的一般规律与趋势

1．有利于面向未来调整我国教育行政组织改革的战略

教育本来就是一种面向未来的事业，任何一项教育改革的战略，也都应该以面向未来和适应未来为支点。

2．有利于面向世界充实我国教育行政组织改革的思路

3．有利于面向现代化推动我国教育行政组织改革的进程

二、中美教育行政组织比较研究的方法和原则

（一）比较研究方法

1．研究方法的历史演进

运用比较研究法来研究教育问题，自古有之。如我国孟子曾运用纵线式比较研究法研究教育目的，归纳出教育的主要目的在“明人伦”。《孟子?滕文公篇》云：“滕文公问为国。孟子曰：‘民事不可缓也……设为庠序学校以教之：庠者，养也；校也，教也；序者，射也。夏曰校，殷曰序，周曰庠，学则三代共之，皆所以明人伦也。”古希腊学者柏拉图（Plato）在其名著《理想国》（Republic）中，根据其周游各地观察比较各地教育制度后提出了比较教育的理念。

（1）描述借用时期

（2）因素分析时期

（3）科学研究时期

1960年代以后，教育的比较研究又迈入了一个新里程，特别讲求方法论本身的研究，比较方法更趋科学化或客观化。本时期认为比较研究法要能科学化，必须从下列四方面着手，即（1）重视科际整合的研究方法，利用各学科的知识与方法来协助教育的比较研究；（2）重视团体的共同研究，由多位专家组成一个团队，合作进行研究，以便各尽所长及集思广益；（3）重视计量的方法，如运用统计学的方法来确定教育现象及有关影响因素之间的正确关系；（4）建立比较法的模式，按部就班、循序渐进进行研究，并获得正确的结论。该时期的主要代表人物有贝尔德（GeorgeBereday）、侯姆斯（BrianHolmes）、诺亚（HaroldJ．Noah）、爱克斯坦（MaxA．Eckstein）、及金恩（EJmungking）等。

2．研究步骤

进行教育行政组织比较研究，一般采取以下八个步骤：选择研究主题、界定研究问题及目标、选择研究样本、收集并分析资料、分析解释形成背景、分类排列资料、进行比较研究、作结论。（1）选择研究主题

选择研究主题是比较研究的首要步骤，既具有基础作用，又具有统揽全局的作用。主题是否准确和明确，将决定研究的水平和质量。在选择研究主题时，必须把握下列三点：

第一，研究主题具有现实性。研究的目的是为现实服务，研究主题一定要反映现实改革的需要，有利于解决现实存在的问题。

第二，研究主题具有根本性。进行比较研究，重在解决带根本性的问题，选择主题切忌纠缠于细微末节或一般性问题。

第三，研究主题具有实用性。比较研究不仅要解决理论问题，更重要的是要解决实际问题。选择主题要有益于制订切实可行的方案，推动教育行政改革的实践。

（2）界定研究主题

研究主题初步选定后，应进一步界定内涵，全面、准确地明确研究的方向、范围和程度。界定研究主题包括三项工作：一是制定具体的研究目标；二是界定主题中所包括的概念或变量；三是确定所要研究的确实范围。

（3）选择研究样本

选择研究样本是确定研究切入点的关键，决定比较研究的具体对象。要根据研究主题的要求，在若干可供选择的对象中，选定符合实现比较目标的对象作为样本。在选择样本的时候，必须注意：

第一,样本要具有代表性。所选样本应该在研究问题上，具有一般性、典型性和前沿性，研究的结果才会有价值。

第二,样本要具有可借鉴性。所选样本的比较结果，应该对比较研究致力于解决的某个国家或某个地区的问题，具有明显的可借鉴性，而不仅仅具有可鉴赏性。

第三,选择样本要有利于提高研究的效率。科学化的比较研究，并不意味着比较研究的对象越多越好，而是在以最经济的方法，对所研究的问题做最明确而客观的解答。因此，要以技术含量而不是以数量选择样本。（4）搜集并分析资料

搜集、分析资料，是着手比较研究的前提。资料充实、翔实并分析得当，比较研究就能顺利推进，实现目标就有了良好的基础。

搜集资料的方法主要有阅读书面资料和实地考查访问。阅读的书面资料，应包括第一手资料、第二手资料和辅助资料即未经别人分析解释及补充过的原始资料，如各国教育行政机关的报告书、立法机关的讨论纪录、报章杂志实地采访的报导、及教育法令规章等；参考原始或第一手资料后加工形成的资料；与主题没有直接或明显关系，只有间接或隐含关系的资料，如文化、社会、经济、地理等方面的资料。

在有条件的情况下，到被研究的国家（或地区）去作实地考察，能够增强对研究对象现状的直感，有利于丰富从资料中获得的认识，更好地进行比较研究。

分析资料就是要对采集的资料进行整理和取舍，精心挑选有价值的资料，以提供比较研究的素养。

（5）分析解释形成背景

不同地区或不同时期的教育行政制度，有其必然的历史文化及社会经济背景，如果只研究表面现象而不深入分析其潜在形成因素，难免造成研究失实，并会导致盲目移植及改革失败。因此，分析资料结束后，应进一步分析或解释各该教育行政的形成背景或因素。

（6）分类并排资料

在正式比较前，还应将各地区（或时期）的资料依相同的分类标准加以分类（classification），然后再将各地区（或时期）的同类资料并排在一起，以供比较。

并排的目的有三：第一，使各国资料依类别对照排列，一目了然且易于比较；第二，审视所收集到的资料，确定是否有比较的可能性；第三，透过并排所显示出来的概况，建立暂时性的结论或假设，供下一步比较验证之用。

并排的方式有两种，一种为图表式（tabularjuxtaposition），一种为文字式（textualjuxtaposition）。图表式并排是将资料化成图表，再将各国同一类的图表并排在一起。文字式并排则是以文字叙述资料，再将叙述各国资料的文字并列在一起。图表式及文字式并排各有优缺点，通常依资料性质交互使用。一般说来，静态或可量化的资料较适合采用图表式并排，而动态及不能量化的资料较适合采用文字式并排。（7）进行比较研究

比较（comparison）又称为同时比较（simultaneouscomparison），是将分类并排后的各国或各地区的资料，反复而细心的加以对照比较，以了解其异同及作为下结论的依据。“比较”步骤是比较研究的核心，应注意把握三个要点：（1）要把比较重点放在比较点（comparativepoints）上，如比较点为各国的教育行政组织，则比较时就应把重点置于教育行政组织上；（2）要留意各国或各地区在比较点上的相同及相异处，相同处有助于原理原则的归纳，相异有助于发现各国或各地区的特色；（3）所选定的比较点要和比较研究目的相一致。

（8）作结论

将各国家（或地区）的资料加以比较研究，重要的是要就研究预期的目的作出结论。结论一经形成，比较研究便告结束。在完成作结论步骤的前后，有以下问题需要加以注意：

第一，要针对研究目的下结论，使研究目的所揭示的问题，在结论里都能获得答案。

第二，将自己的研究结果与他人所作的同类研究结果相比较，从中找到调整和改进的启示。第三，根据研究结论，向有关机关团体提出建议，供他们作为决策的参考。

第四，以研究结论为基础，进一步作好深入研究。

（二）比较研究原则

1．实事求是原则

比较研究的目的，是比出长处，比出经验，促进我们自己的改革和建设。在比较研究中坚持实事求是的原则，就是要客观、全面、准确、系统、历史地分析研究对象的现象和本质，除了在意识形态问题上不能含糊，在各种比较的问题上，还要做到是先进就要肯定先进，是落后就要承认落后，可以借鉴，就要勇于借鉴，不可以借鉴，就不能生搬硬套。不能用主观价值取向和想当然的意向进行评价和决定取舍。中美两国的教育行政组织产生的历史背景、文化背景、政治经济背景不同，对许多问题进行比较具有较大的难度。只要坚持马克思主义关于实事求是的原则，克服主观性和片面性，完全可以比较出有利于我国教育行政组织改革的经验和启示。

2．取长补短、扬长避短原则

随着社会的发展和信息时代的到来，世界日益成为不可分割的整体，国际交往也愈益频繁。抓住这一机遇，认真吸取别人的有益经验，可以使我们改革和建设的步子迈得更大，发展得更快。任何一种教育行政组织都有其优点和缺陷，进行教育行政组织比较研究的目的在于清楚地了解我们和别人的优势与长处、劣势与短处所在，从而取长补短、扬长避短。遵循取长补短、扬长避短的原则，既要克服妄自尊大、抱残守缺，又要克服妄自菲薄、不堪自强的两种片面心理和态度。3．结合国情原则

进行比较研究还要注意避免“盲目移植”倾向。所谓盲目移植，就是不分是否符合我国国情，在我国盲目效仿或移植别国的教育行政体制。既使是别国在教育行政体制建设中取得的成功经验，未必都适合我国的国情。只有学习和借鉴符合我国国情的经验，比较研究才有实际意义和价值。遵循结合国情的原则，就要在比较过程中和通过比较总结出来的各种先进之处及经验，进行针对我国国情的梳理，把对研究成果的肯定，落脚在我们可以学并且学好后真正有利于推动我们改革的基点上。

三、中美教育行政组织的历史沿革

（一）我国教育行政组织的历史沿革

我国教育的历史源远流长，早在西周时期就初步建立起较具稳定性的教育体制系统，划分为国学和乡学两种类型。至汉代，确立了“私学”和“官学”并存的教育体制。自隋唐始，以科举选才，虽有主事科举的机构，但缺乏严密的教育行政组织。宋明时代的国子监，象征意义大于实质功效。清末废科举兴学校，教育体制应运而生：光绪三十一年（1905）设立“学部”，统辖中央教育行政，设立“提学使司”，掌管各省学务，光绪三十二年在各州县成立“劝学所”，“中央、省、县”三级制的教育行政制度由此奠定。

民国时期，教育行政制度仍多沿用前朝政策，只是机关名称有所改变。1912年设中央教育机关为教育部，省为教育厅，县市为勤学所，实行中央集权制，即教育部为统辖全国教育的最高机关，省县有关部门必须服从，此与美国的地方分权制迥异。1927年虽实行“大学区制”，但不到两年即被废止而恢复原制[1]。1928年仍改采行三级制（中央为教育部，省为教育厅，县为教育局）。

建国后，根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》在政务院下设教育部，管理全国教育事宜。1949年11月1日教育部成立。初始教育部设办公厅、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社会教育司和视导司。1950年底，成立参事司。1952年成立高等教育部。原教育部主管全国普通教育、师范教育（包括全国高等师范院校）、民族教育和工农业务教育。地方教育行政管理机构，在省、地区（市）、县三级设教育厅、局，受中央统一领导。1958年2月11日，一届人大五次会议通过的《关于调整国务院所属组织机构的决定》将教育部和高教部合并为教育部。1963年国务院第137次会议又一次决定分设高等教育部，从1964年3月起两部分开办公。教育部主管全国普通教育、业余教育和职业教育方面的工作。高教部主管有关高等教育、留学生管理等方面的工作。1966年7月，高等教育部和教育部再次合并为教育部，这时“”已开始，业务工作逐步陷于停顿，因此，虽然合并但内部机构未变动。“”开始后，教育的各级管理部门和学校领导，普遍受到冲击，全国教育行政组织陷于瘫痪和半瘫痪状态。“”结束后，教育行政管理逐步走上正轨。1985年教育部撤销，成立国家教育委员会。其后，各地方也开始建立省、市、县级教育委员会，至1990年设教育委员会的省有河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、新疆等省。内蒙古、青海、宁夏、海南等省、自治区仍设教育厅；西藏自治区设科学教育委员会。有的市高等教育局和教育局仍分设，如北京设高教局、教育局和成人教育局：天津设高教局、教育局和第二教育局；上海设高教局、教育局和成人教育委员会；广东省设高教局、教育厅。

1998年八届全国人大又决定，国家教育委员会改为国家教育部。下设机构包括：办公厅、研究室、人事司、发展规划司、财务司、基础教育司、职业教育与成人教育司、高等教育司、民族教育司、师范教育司、教育督导团办公室、社会科学研究与思想政治工作司、高校学生司、科学技术司、教育部体育卫生与艺术教育司、语言文字应用管理司、语言文字信息管理司、国际合作与交流司、国务院学位委员会办公室、中国联合国教科文组织全国委员会秘书处、离退休干部局、机关服务中心。

（二）美国教育行政组织的历史沿革

美国教育行政制度的基本特征，是注重求新求变及地方分权。教育行政权属于各州，且各州又把教育行政权大量地委授给地方。

美国是由欧洲移民所建立起来的国家，其中以来自英国的移民居多。当移民在北美开置拓土的初期，因地广人稀及交通不便，故村落散居，各村镇乃各自在区内兴办学校以教育子女，并藉镇民会议（townmeeting）来处理教育的管理事宜。及至十八世纪中叶美国尚未独立之前，北美新英格兰（NewEngland）地区形成一种所谓的学区教育行政制度，举凡关于校董的推举、捐税的征收和教师的甄选，均由各该学区自行作主，充分表现教育纯粹是一种地方的性质。此种制度随著殖民地的拓展而遍及全美。

独立战争结束后，美国于一七八九年制定联邦宪法，在宪法中并未论及教育行政权力的分配。那么在制宪时，何以未赋予联邦任何教育行政权力？且在宪法中竟无一语论及教育呢？其可能原因有四：第一，如前所述，自殖民开始时，教育即由地方办理，制宪时各州基于既得权益的心理，可能坚持不愿放弃太多权利给联邦，以免联邦势大而削弱各州的自主性。况且在制宪时所急需解决的问题，为如何团结各州使其日趋合作；以避免因争执而陷于分崩离析，至于其他事宜皆属次要的问题，可听由各州自行解决，教育即属被视为次要问题之一；第二，当时制宪者多系接受私人自费或地方办理的教育，对于由政府（尤其是联邦政府）来办理教育的观念自然极为淡薄，甚至未思及此；第三，制宪当时，其他国家如德、法、英等国均尚未建立公立的教育行政制度，教育实权仍操于教会或私人之手，美国为一新立国家，自亦难以标新立异或思及于此。由于宪法未论及教育，故教育仍沿旧制由地方自行办理。直到稍后宪法于一七九一年修正，于第十条修正案中规定了本宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力,皆保留给各州或其人民，至此教育行政权才正式成为州的保留权。惟各州日后仍极少自行运用此种权力，而是沿袭传统，将办理中小学教育的权力委授给各地方行使，地方分权式教育行政制度仍旧维持着。制宪时，为免联邦权力过大，又规定修宪须经各州批准，致晚近虽有人主张应赋予联邦若干教育行政权力，但因此一规定而未得逞。依宪法第五条规定：须经国会两院各以三分之二以上议员通过提出修正案、或经三分之二以上州议员请求国会召开修宪会议后，始得提出修宪案；而经以上两种方式提出的修宪案，须再经四分之三州议会或四分之三州修宪会议之批准后，始得生效。

美国教育行政组织分为联邦、州、地方学区三级。联邦设教育部，为中央负责教育行政之机关。州设有教育董事会（委员会）与教育厅，地方学区则设有学区教育董事会（委员会）与教育局。

四、现代中美教育行政组织比较分析

教育行政组织机构改革要适应市场经济条件下教育发展的需要，做到机构精简，高效率运行，必须在总结历史与现实的教育行政组织运行经验与教训的基础上，借鉴他国可取的做法。下面就中美教育行政组织的若干方面作以比较，以期能对我国的教育行政组织改革有所助益。

（一）美国现行教育行政组织

美国现行的教育行政组织体系包括联邦、州和地方三级。

1．联邦教育行政组织

美国的国家权力分为立法权、行政权和司法权，分别由国会、总统及其行政机构和联邦最高法院行使。

国会

美国国会在教育行政方面的主要权限有：(1)联邦教育法律的立法权。(2)联邦教育经费的筹款权。(3)联邦教育经费预算的决议权。(4)联邦最高教育行政官员任命的同意权。依照法律，联邦教育部的部长、副部长及各司司长均须由总统提名经国会（参议院）同意后方可任命。同时国会对违法失职的联邦教育行政官员拥有弹劾权。

在向国会提出和国会辩论教育议案的过程中，政府机构、舆论界、以及代表不同利益群体的院外集团有着重要的影响。在美国，有各种各样的与教育有关的利益，其中许多都有全国性的组织，能够在地区、州以致全国范围内发挥作用。美国全国教师联合会、美国大学教授协会、美国大学联合会、美国州立大学与学院协会、美国初级学院与社区学院联合会等上百个教育利益群体、以及各州的教育厅等在华盛顿均设有办事处。他们积极向国会议员游说，常常能够影响教育方案的提出、修订或通过。联邦法院

根据美国宪法的规定，联邦法院拥有国家的司法权，有权审查联邦法律、联邦的行政命令、州宪法、州法律以及州的行政命令是否与联邦宪法相抵触，如若抵触，则可宣布其为无效。因此联邦最高法院对各级教育行政组织都有着直接的强有力的影响。

联邦政府

美国实行总统制。总统不对国会负责，直接对选民负责。总统对联邦教育行政具有重大影响，其主要职权有：(1)公布教育法案。依规定国会通过的教育法案须送经总统颁布生效。如果总统不赞成该项法案，可以行使否决权，除非经国会复议三分之二多数同意维持原案。(2)任免联邦教育行政官员。经参议员同意，总统有权任命联邦教育行政高级官员；联邦教育行政较低级的官员则由总统自行任命；凡经总统任命的联邦教育行政官员，总统均有权予以免职，不须经参议院同意。(3)领导和监督联邦教育行政机构。美国联邦教育行政机构直接对总统负责，而非向国会负责。

联邦教育部

教育部是美国联邦政府中直接负责教育行政工作的机关。联邦教育部设有：部长，为该部的最高行政官员，负责领导和监督本部的工作，并担任总统的首席教育顾问。副部长，在部长不执行职务时，副部长即代任。在本时，副部长的主要职权是负责直辖市本部与政府其他各部以及州与地方政府的关系。

美国联邦教育行政组织的职能如下：(1)分配和管理联邦补助的教育经费，以推动全国教育的发展。美国国会通过的有关教育的立法几乎都附有给予相应财政资助的条款。这些财政资助大多由教育部负责分配，并检查其使用的结果。从历史上看，联邦对教育的这种资助有三个基本目标：一是资助适龄青少年进入各级各类学校，以促进教育的均等；二是资助职业技术教育和成人教育，帮助青年的成年人就业，以适应经济和社会发展的需要；三是资助某些重要学科的发展和高等学校的科学研究，以适应国防和国际竞争的需要。(2)搜集全国教育数据，提供信息服务。美国联邦教育行政机构自设立之日起，就把收集有关教育发展的数据作为自己的基本职能之一。从1871年始，联邦教育署每年公布有关教育的统计报告和统计资料。本世纪二十年代至五十年代，联邦教育署又从事了美国教育的双年调查，并公布统计结果。自1962年开始，该署每年出版综合性的《教育统计摘要》和其它专项统计资料。1974年国家教育统计中心的建立以及之后“教育资源中心”的建成，使美国教育信息的搜集、储存实现计算机化，并使该中心成为世界上最大的教育信息情报系统。该系统不仅向各级政府部门和教育研究机构提供各种数据和分析报告，同时还影响和支持着各级各类学校的教育决策。(3)开展教育研究，促进教育革新。开展教育研究是美国国会赋予联邦教育行政机构的另一项基本任务。早在1954年，美国国会就曾专为教育研究制定了一项法案，即“合作研究法案”，授权联邦教育总署资助公私机构开展教育研究、研究培训以及调查和研究结果的推广工作，资助建立实验学校。1972年，国会通过法案设立国家教育研究所，专门从事教育研究与发展工作，以协助解决或减轻美国教育的问题，促进教育工作的艺术化、科学化、专业化以及建立有效的教育研究与发展制度。此外，国会通过的每项教育法案几乎都包括使用部分补助教育的资金来从事教育研究与发展工作的条款。1977年度，联邦用于教育研究与发展的经费曾达25．75亿美元，占当年联邦教育支出的近五分之一。

2．州的教育行政组织

美国的国家政体采取联邦制，州在国家权力结构中是极为重要的一级。州有州宪法，州议会为两院制。根美国联邦宪法的规定，教育的管辖权在州一级。因此，州议会有权制定本州的教育法案，确定本州教育的基本目标和基本政策。

各州对教育的权限不尽一致，但一般包括如下几项：(1)指导或认可学区的建立、改变或废除；(2)改变学区教育董事会的结构和权力；(3)更换在职的教育董事会成员或取消其任职；(4)建立公立中小学的校历及应授或禁授的课程；(5)决定提高学校收支的来源和方法；(6)规定教师的资格及任期；(7)规定各类公立学校的修业年限和学生入学的最低标准；(8)颁发新建高等学校的特许状，撤销不符合州法律条例的公立学校的办学特许证书等。

各州的法院系统负责对州宪法对解释和裁决。这些解释和对有关诉讼案尤其是善于教育诉讼案的裁决，对学校的课程内容、教育财政、教育人事制度及其它教育管理事宜有着直接的影响。

美国各州都设有州的教育行政机构，全面负责州的教育事宜。州的教育行政机构由负有决策职能的州教育董事会和负有执行职能的州教育厅组成。

州教育董事会

州教育董事会是负责本州初等和中等教育的行政管理机构。一般另设高等教育董事会负责高等学校的管理与协调。在多数州，教育董事会也兼管职业教育，若干州也设有州的职业教育董事会。州教育董事会一般由7-10人组成。董事会董事产生的方式依各州而别。大体有四种：(1)直接由全州人民选举；(2)由州长任命；(3)由州政府官员兼任；(4)由地方教育董事会选举。在多数州，董事的任期为4-6年。

州教育董事会的职权是根据州议会之立法，决定州的基本教育政策。其范围大致包括：(1)任用州教育厅之相关人员；(2)制定各级学校的建校标准；(3)根据州法，制订州内各种教育人员之资格与证书获得的程序；(4)评鉴州内所属学校；(5)制定资源分配（如联邦补助与州之教育经费）的公式与原则；(6)初步审核教育厅所提之预算，再转送州议会定夺。

州高等教育董事会

目前，美国50个州中，除俄怀明州外，都设有某种形式的中学后或高等教育管理、协调机构。这些机构的名称、权力和责任各州不尽相同，但大体可以分为两类，一类是属于管理性的，一类是属于协调性的。属于管理性质的委员会拥有管理和经办下属院校的法律责任。在州的拨款确定以后，他们的权力涉及到学校的预算管理和经办方针的确定，也涉及到形成预算和把预算提交给议会和州长。在涉及到学校内部的运营和管理方面，他们有制定规章以及任免校长的权力。当然，这些管理委员会在不同的州也不完全相同，有11个州的高等教育管理委员会其管理权限包括本州所有或大多数公立二年制与四年制的学院与大学。在另外的8个州，他们的权限只包括高级公立大学和学院。一些州的高等教育管理委员会有很强的执行系统，其首席执行官员就是该州大学系统的校长。如在佐治亚，北卡罗来纳和威斯康星。而在其他一些州，执行系统则较弱。属于协调性的州的高等教育委员会则没有管理和经办学校的法律责任。尽管如此，他们其中有一些有权提出州的公立高等教育的统一预算，获得和分配拨款，批准与评价专业计划，以及对州的高等教育系统进行规划,还有一些协调委员会仅仅属于咨询性质，主要责任是制定本州的高等教育规划。

州教育厅

州教育厅是州教育董事会的执行机构。各州教育厅的职权也不尽相同，一般主要包括下述各项：(1)执行州教育董事会的决定和教育法令。拟定本州的教育目标和实施方案；(2)向州教育董事会、州议会、州长和州其他部门提供教育方面的咨询和建议；(3)编制州的教育预算草案并执行州的的教育预算；(4)管理和分配联邦对州的的教育补助款，落实州政府对地方教育的各项补助金；(5)办理教育人员资格鉴定并为教学和行政管理人员颁发证书；(6)管理由州设立的中小学，视导和认可其他中小学；(7)兴办或地方兴办教育人员的在职培训；从事或其他机构开展教育研究。

各州设有教育总监（有的称教育厅长或公共教育专员），作为州教育董事会的执行官员并担任州教育厅的首脑。总监选任的方式不同，目前有18个州由公民选举，有28个州由州教育董事会任命，其余4个州由州长委任。总监之下一般还设有副总监和若干总监助理总监工作。

教育厅内部业务部门的设置及分工因州而异，以俄亥俄州为例，该州教育厅下设电脑服务及统计报导处、中等及初等教育处、教育机会均等处等18个处室。

州教育厅还依照联邦有关法律的要求或本州的需要设有各种顾问委员会，以及为执行联邦或州的专项教育计划而设立的专门机构或中心。如加州设有70个地区职业培训中心，15个地区师资教育和计算机中心，27个教材陈列中心等。

3．地方教育行政组织

实行地方学区制是美国公共教育的一大特色。在美国，公共教育权虽属于各州，但各州议会都依法设置地方学校行政区，即学区，负责办理和维护地方的公立学校。学区的设置也依州而别，有的依行政建制的县（相当于我国的专区）、市、乡、或镇为学区，有些则与普通行政区域无关，是专为教育设立的学区，称作独立学区。学区的类型亦不同，如有的是以小学为主的普通学区，有的是包括从幼儿园到高中的联合学区。有的只是包括初、高中的中学学区，还有由地方或地方与州合办的社区学院区和职业技术教育学区等等。

地方学区的教育行政机关也由两部分组成，即具有决策职能的学区董事会和执行职能的学区教育局。

学区董事会一般由3－9人组成，多数由当地居民选举产生，少数由州或地方政府委任，任期通常为4－6年，大多无薪俸。学区教育董事会同学区一样，是州的有关法律所设立。学区董事会管理学校的一切权力都有法律规定。各州授予学区教育董事会的权力亦各不相同。在那些实行教育集权的州，学区教育董事会只被允许在限定的范围内工作；在实行教育分权的州，授予学区教育董事会的权力则相当广泛。一般来讲，学区教育董事会的职权包括：(1)执行州教育法律及州教育行政机关颁布的各种规章指令；(2)制定本学区的教育目标及相应的政策；(3)选聘学区的学监；(4)审核并批准教育预算、人员任用、薪级表以及教科书和课程的变更等；(5)裁决教育上的纠纷，如审核处罚学生及辞退教师等事宜；(6)宣传报导教育消息，以使学区居民了解本学区教育的状况。

学区设有教育局，作为学区教育董事会的执行机构。教育局的行政首脑由学区的学监担任。在多数学区，学监由教育董事会选任，也有一些学区由公民选举。学监任期一般为3－4年，期满后由教育董事会决定是否续聘。

学监在学区中的地位极为重要，是学区教育事业的重要管理人。学监的职权和工作范围也依学区而别，但一般包括如下：(1)作为教育董事会的首席执行人和教育顾问，学监必须出席教育董事会的所有会议（除了会议要讨论学监的重新雇佣问题），并负责准备会议议程；(2)负责执行董事会制定的政策规章；(3)编制经费预算和负责执行经过批准的预算方案；(4)向董事会推荐教职员人选并负责指导和监督雇员的工作；(5)负责本学区的教育规划，领导本学区的教育开发，视导本学区的教育工作；(6)负责保护和充分利用学区的一切财物；(7)向董事会及时通报重要教育事宜，提交学区年度工作报告。等等。

学监之下雇佣若干专家或助手学管学区的校务、人事、课程、基建、学生事务以及与社区的关系等项工作。

一般而言，学区教育行政机关有以下之职权：(1)征税以支付教育经费。此项权力极为特殊，学区教委会可不经普通行政机关之核准，以征收地方财产税（propertytaxes）之方式募集教育经费。每年教委会均先拟定预算，再以其数额决定财产税之税率，享有经宝独立的权力。除极少数学区，一般而言徵收之款项均不足支出。此时除靠上级补助外，就得发行学校公债（schoolbond）以补逆差，但必须要经过区内居民投票（referendum）同意后方能为之。(2)设立及管理区内中小学教育对于教育局长、校长、教师、及其他相关人员的聘任行使同意权或制定标准。此外并根据州法之规定，规划学区内的课程。公立学校所使用之教科书，必须由其核准后才能使用。至于学区内之未来教育发展计划，也必须由其制定或审核（教育局先拟初稿）。(3)代表学区与职员专业团体或工会谈判。1960年之后，教师专业团体与工会兴起，往往在工作环境、待遇、升迁等问题上抗争。因此多数学区每年必须举行“集体协商”（collectivebargaining），由代表学区之教委会与教师团体进行协商相关议题（最主要是待遇）。若一时未达共识，则可要求公正之第三者仲裁与调停。如果还不成，则可能引起教师罢工（在州法允许之前提下）。在任何纠纷中，教育董事会均代表学区出面，而其行为若失当，也往往会遭区民指责或甚被法院责罚。美国多数州在州与地方学区之间设有中间学区。中间学区分为两类，一类是依照州的法律所设，作为州教育厅的一个分支，另一类是若干地方学区行政机构自愿联合而成。多数中间学区设有董事会和学监。董事会董事由公民选举或所辖学区的董事会选举产生；学监的任用有下列几种方式：由公民选举、由中间学区教育董事会指派、由州教育总监任命、由州教育董事会委任。中间学区的主要职能是：(1)监督所辖学区执行州的法令及规定，搜集学区有关情况，向州教育厅报告；(2)分配州政府下达给地方学区的经费并指导其使用；(3)为学区提供各种服务，包括：成人教育；视听图书馆；出版报告、期刊和手册等；联合或集中采购；课程实验及制作电视、广播等教育节目；提供特殊教育和在职教育；提供财务、保健、法律、人事、学生辅导及交通、校舍建设、科任教师的咨询和服务。

（二）我国现行教育行政组织

国内对教育行政组织体制的关注，起始于改革开放以来社会生活现实的急剧变化。社科界将这种变化称为“社会转型”。其重点就是在新的国际背景和秩序中，完成社会主义市场经济目标模式的法制化、科学化、民主化和多样化。其具体内涵就是在经济上打破旧的单一封闭型计划模式，实现由小农经济向现代经济、由封闭性向开放性、由国家集中权威垄断向市场多元的根本转变。最终达到实现社会生产力的充分增长。这一社会的逐步实现无疑将带来教育行政组织体制的相应转变。

建国以来，中国教育行政组织体制是建立在计划体制的框架之中的，其核心就是硬性的行政－计划－行政模式，教育行政机构则是基于传统的产品部门分化和地方分割的现实而设立的，从而导致中央所属各职能部门都设立自己的教育行政机构，地方亦建立各自的教育行政机构，形成“小而全”的基本教育行政组织格局，很难形成规模效应。这是我国未来教育行政组织体制改革的重点和方向。目前，我国正在进行社会主义现代化建设，教育行政组织体制的建立和完善都应围绕社会主义市场经济的总体目标而展开。我国已在此方面进行了有益的探索，如中央将教育管理权下放给地方以及高校的联合办学模式都是对这一改革的有力呼应。

由于我国教育行政组织机构隶属于政府行政组织系统，故教育行政组织的层级往往同国家行政组织的层级一致，即教育行政组织的层级与国家行政组织的层级是对应关系。当前，我国政府行政组织的纵向层级是中央政府、地方政府和基层政府三级，而地方政府包括了省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（县级市、区）三级，因此，我国政府行政组织的层级实际是：中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（县级市、区）、乡（镇）五级。与之相应，教育行政组织便有了国家教育部、省教委、市教委、县教委和乡镇教委五级。

教育部的主要职责在于：(1)贯彻执行党中央、国务院有关教育工作的路线、方针。拟定教育工作的指导思想、政策、基本法规和重要规章制度。(2)编制有关教育事业的发展现划，研究确定教育事业的发展重点、规模、速度和步骤。指导、协调和监督教育规划、计划的实施。(3)组织和指导教育改革，建立适应祉会主义建设需要的教育体制和运行机制。(4)宏观管理和指导全国基础教育、高等教育、职业技术教育成人教育、师范教育、民族地区教育和广播电视教育等工作。指导、推动各类教育的课程发展以及教材、图书资料和实验室的建设工作。(5)指导和推动高等学校的科学研究工作，指导、管理高等学校和科学研究机构培养研究生的工作。(6)拟定普通高等学校、成人高等学校、中等专业学校以及研究生招生和毕业生分配计划，以及提出改革的方针、政策，并指导贯彻实施。(7)指导全国高等教育、中等专业教育的学历考试。参与指导资格考试和证书管理工作。(8)统筹规划各级各类教师队伍的建设和培养工作。主管各级各类学校教师的职务评聘工作，参与拟定教师工资待遇政策。(9)拟定教育系统劳动、工资、人事管理工作的具体政策和规章制度。指导各级教育行政干部队伍的建设。按照干部管理权限任免直属高等学校、代管单位和部属企、事业单位的主要领导干部。(10)拟定教育基建投资、事业经费、人员编制和统配物资设备的管理制度及定额标准的原则。拟定筹措基建投资、教育经费的方针、政策和法规。管理国外对我国的教育贷款和援款。(11)拟定教育外事工作的方针、政策与规定。归口管理教育对外交流工作、出国留学人员工作和来华留学人员工作，以及同港、澳、台地区的教育交流。负责实施对外智力开发援助计划。(12)检查和监督地方政府及教育行政部门贯彻执行中央和国务院关于教育工作的方针、政策，以及有关法规的情况。(13)规划和实施国家教育管理情报、统计、信息系统的开发和建设工作。(14)负责指导教育方针、政策的宣传和舆论监督工作，以及部属高等院校和直属企事业单位的服务、管理工作。（15）国务院学位委员会办公室设在教育部。代管中国联合国教科文组织全国委员会秘书处，归口管理国家语言文字工作委员会。指导有关教育学会、协会、基金会等组织的工作。

我国地方教育行政组织分为省、市、县、乡四级，要受同级人民政府统一领导，并受上级教育行政部门的领导或者业务指导。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级教育行政部门的设置，由本级人民政府报请上级人民政府批准建立。地方教育行政组织的基本任务和职能是：贯彻执行中央的教育方针、政策和和法令以及上级教育行政部门的教育工作指示；负责本地区教育事业发展计划、基本建设、教育经费、干部和教师的管理工作；领导本地区各级各类学校的教育和教学工作，并对厂矿企业举办的学校进行业务指导。

目前，我国省级教育行政部门的组织机构一般是：省、自治区教育厅，直辖市教育局。在厅、局下，一般设有主管高等教育、普通教育、师范教育、工农教育、计划财务、体育卫生、人事、机关行政等工作的处、室。还领导省、市、自治区级教育科学研究所、教学研究室、教育期刊编辑部、教学仪器公司、电化教育馆、教育学院、广播电视大学和函授学校等事业单位。市级教育行政部门的组织机构一般是：省辖市、自治州、地区行政公署（是省或自治区的派出机关）教育局。在局下，一般设有主管普通教育、工农教育、体育卫生、计划财务、人事和机关行政等工作的科室。还领导市、州、地区级教学研究室、教师进修学院、教学仪器供应站、电化教育站（队）、电视大学和函授辅导站等事业单位。县级教育行政部门的组织结构一般是：县、市教育局（科）。在局（科）下一般设有主管教育、计划财务、人事、机关行政等职能和工作的股（组），以及县（市）级教育研究室和教师进修学校（或师资进修班）等事业单位。（三）中美教育行政组织之异同

1．教育行政组织的法律依据

教育行政组织是教育行政权利的载体和教育行政管理的主体。它作为一种正式组织，有其设置的法律依据。

我国宪法第八十九条规定，国务院有权“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。国家教育部是国务院主管全国教育工作的职能部门。负责掌握教育的大政方针，统筹规划教育事业的发展；指导、组织和协调各地、各部门有关教育的工作；统一部署和指导教育改革，努力提高劳动者的素质，培养德智体全面发展的各类人才。国家教育部下设若干职能厅司。这说明我国教育行政组织设置的最终法律依据是宪法。

美国联邦宪法第十修正案规定：“本宪法未授与联邦或未禁止各州拥有的权力，皆应保留给各州或其人民。”由于“教育权”并未在联邦宪法中提及，故应属于各州。影响所及，美国教育行政组织即呈地方分权的形式。州与地方学区所拥有之权力极大，这由美国联邦教育部迟至一九七九年才成立即为一例证。此后数年，抨击其成效不佳而欲将之废除之声此起彼落（如1995年由共和党控制的参众两院部分议员），其地位之脆弱可想而知。这与我国教育部的地位相比，实不可同日而语。美国中央教育行政组织――联邦教育部于一九七九年卡特总统任内成立，是将一九五三年设立之卫生教育福利部（DepartmentofHealth，Education，andWelfare）中之教育单位独立成部。其职权根据教育部组织法（DepartmentofEducationOrganizationAct）极为有限，规定其设立“并不扩张联邦政府对教育的权力，也不减少州、地方、及州相关机构所拥有的职权。除非经法律授权，教育部长或其相关人员所提出的教育规划，并不意味联邦教育部已取得对课程、教学、行政、教育人事、认可机构、及教科书、教材的指导、监督、与控制权。”

由以上法令规定可看出联邦教育部在教育人事、课程、与经费权上拥有之权限甚低。其功能乃在协调各州之教育活动，以达到教育机会均等的理想。此外，二次大战后，美国联邦政府通过制定各种教育法案，逐步介入地方教育。这些法案多系补助特定教育与人员而定（如1965年之初等及中等教育法案即明文规定补助贫民与特殊教育），而监督地方执行法案的任务即在联邦教育部身上。由于联邦补助日益重要，教育部之地位也稍有提升，但仍维持在辅导与建议的角色上。

2．教育立法机关

一国的教育行政权与该国的政治体制有密切的关系。除了宪法制宪机关外，各国最高教育立法机关可分为两类。我国属单一制类型的国家，最高教育立法机关为全国人民代表大会及其常务委员会；而美国为联邦制国家，美国国会虽也制定教育法律，但因联邦政府没有教育行政权，故国会所立之法很少涉及到教育制度及其管理实质，而只涉及一些补助或服务性的规定。在美国，教育权为各州所拥有，最高教育立法机关为为州议会（StateLegislature），经由其立法，决定重要教育行政运作之事项，其中包括：（1）州教育委员会成员的产生方式。（2）规定各级与各类学生入学条件与标准。（3）规定州内公立学校之基本课程。（4）规定各级各类教育的修业时间与义务教育年限。（5）制定各种教师资格证书的规定。（6）审核州内教育预算等事项。基本上取得州内教育的主导权，而推行其既定政策的机关即为州教育委员会（StateBoardofEducation或其他类似名称，如BoardofRegents），与州教育厅（StateDepartmentofEducation）。在多数的州，并另设高等教育委员会处理高等教育的相关事宜。

3．教育行政组织的权责体系

一国的中央及地方政府权限分配形态，大致可分为中央集权制、均权制和地方分权制三类。就教育行政权的分配形态而言，美国作为联邦制国家，采取的是地方分权制。而我国作为单一制国家，采取中央集权制。虽然美国采取的是地方分权制，但其地方各级政府的权限分配并不一致，美国各州的法定权限远比地方为大，地方只是在州的授权之下运作。

中央集权式的教育行政三级制实施以来虽遭人批评（如过份僵化不能因地制宜等），但却有其一定功效。教育部集国内专家制定政策，易收统一事权之效。此外各省县因财源不均，若实行地方分治，则贫困地区的儿童必受不平的待遇，中央集权的制度可使中央权衡轻重给予补助，可以缩小因社会经济地位不同所造成的差距。中央集权式的教育行政组织，其权力分配为从上而下的垂直控制，中央具有绝对的主导权，地方居于从属地位。如教育行政组织最重要的三项权力（人事权、经费权、课程权），均属于中央。其特点为：（1）中央具有人事任命标准制定权与人事任免权；教育行政人员与公立学校教师，均被视为是公职人员。（2）教育经费多依赖中央直接支付，或是间接补助，地方没有权力征收税款以直接用于教育；（3）重大课程与教学政策多由中央主导，缺乏弹性而使得地方必须照本宣科而不能因地置宜。地方分权型：其权力分配为平行协调方式，中央与地方并无绝对的从属关系。在某些国家（如美国），地方甚而超过中央，扮演教育的主导角色。以教育行政权而言，地方分权型的教育行政组织有以下特点：（1）人事权多操控于地方手中，各地可依其需要制定标准聘任教育人员。由于制度不一，在某区取得资格的教育行政人员或教师，不见得能受聘于他区。（2）教育经费多由地方筹措，甚而可以经立法程序，直接向公民抽取税收以直接用于教育事业。（3）在课程政策与建构上，中央仅能借专案补助的形式“希望”能影响地方，但却无统一标准。中央与地方在教育理念上冲突时，必须经过协商以寻求和解，中央没有命令地方遵守的权力。采取地方分权制的国家包括美、英、德等国。

目前各国的教育行政组织，绝少是极端中央集权或是地方分权的，多半仅是偏向于两者之一而已。当然，无论是中央集权或是地方分权均有利弊，所以孙中山先生曾在其著作“建国大纲”中提倡所谓的“均权制”，认为“凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜性质者，划归地方，不偏于中央集权或地方分权”。

中央集权或地方分权牵涉到是否要维持一个强有力的中央教育行政权力系统。偏向于中央集权者、其制度设计是（1）中央设有主管教育部门，以制定各种教育法令与政策为手段，直接干预地方教育事业。（2）握有最大的教育经费资源，直接负担各级学校支出，或以补助的手段支援地方。（3）制定全国统一的课程标准及拥有对中小学教科书或教材的审核权。（4）对各级学校之人事有裁决权，或是对地方所甄选上报的名单有最后核准权力。

与中央集权相对的是地方分权，其制度设计的特色是：（1）中央虽设有主管教育的部门，但仅以协调与辅导者角色出现，其功能在促进地方教育业务的发展与跨区域的文化科学合作。（2）地方握有最大的教育经费资源，必要时也可征收教育税以应所需。（3）地方拥有制定课程标准与审核中小学教科书之权。（4）地方可决定其所辖区域内各级学校的人事，中央无权干涉且无核准权。

由于中央集权与地方分权皆有利弊，很难两全其美，因此近年来各国莫不努力在既定之基础上，做适当程度的改变。原则上，大家都抛弃了极端中央集权或地方分权的设计方式，而力求较为中庸的选择。其方式不外为以下四项：

第一，在地方分权之国家，提升中央教育主管机关的地位与职权，例如：美国联邦教育部、英国教育科学部、德国教育科学部近年来均经立法或拨款手段，扩大其影响力。使得以往毫无权限的中央教育行政机关地位，至少提升到能有资格与地方协调的地步。

第二，对于国家的教育基本政策，各国近年来倾向在中央以立法方式形成共识，细节部分再交由地方去处理。当然，由于体制的不同，地方拥有之权限大小不一，但在教育基本政策上（如教育机会均等、重视基础教育等），各国倾向由中央制定，必要时透过法院的判决（如美国联邦政府坚持黑白学生必须混读的政策）逼使地方政府就范。此外，各国也倾向由中央订定各级教育的最低标准（如修业年限等规定），以确保教育的品质。

第三，地方分权之国家，往往面临地方能力有限，对某些教育事业力所不及的问题。例如：成人教育、特殊教育均需集合数地之力量，才能募集充足经费与达到一定效率。对于这些地方不能举办之事业，中央教育机关即行介入。例如：美国联邦教育部拨用专款补助各地特殊教育，英国教育科学部在成人教育上扮演重要角色，德国教育科学部负责跨区域的研究计划等，都弥补了地方能力的不足，同时也提升了其在教育行政上的地位。

第四，传统上中央集权之国家，近年来也逐渐将部分权限放给地方。例如：我国在一九八五年公布的“中共中央关于教育体制改革的决定”中，将基础教育管理权归给地方，除大方针由中央规划外，其余如学校管理与检查权力都交给地方。

我国教育行政组织在集权与分权的设计方面，是在建国以来几十年的教育管理实践中，经过数个行政法规和有关规定而确立的。建国初期，在宪法中关于行政领导体制条款的约束下，我国教育行政组织的管理实行中央统一领导，1958年随着中共中央、国务院《关于教育事业管理权力下放问题的规定》等教育行政法规，加强了地方行政组织的权力；1963年又颁发了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定（试行草案）》，对教育的领导管理又侧重于集权；此后，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，实行坚决的分权方式，中央给地方放权，地方也逐级放权，直到放权到乡镇和学校。1992年的《中国教育改革和发展纲要》也以法律文件的方式，强化了这一体制改革。于是，尽管我国还没有专门制定的教育行政组织法规，但却通过分散的法规文件的规定，形成了今天的“中央统一领导与地方分级管理相结合的教育组织管理制度”。几十年的实践经验表明：这一制度较为适合我国教育发展状况和社会政治经济条件。因此，这一制度的法律制度化就很有必要了。但是这一制度的完善，还必须明确各级教育行政机构的权限责任，并保证贯彻和实施，毫无疑问，教育法必须承担这一义务，具体规定各级教育行政组织的管理权限，保证制度的完整有效。为此，在我国1995年新颁布的“中华人民共和国教育法”中，已对此作了相应的明确规定。那就是，“国务院和地方各级人民政府应根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”；“中等及中等以下教育在国务院领导下。由地方人民政府管理”；“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”；“国务院教育行政部门主管全国教育工作、统筹规划、协调管理全国教育事业”；“县级以上地方各级人民政府教育行政主管部门主管本行政区内的教育工作”等等。所有这些部充分说明，中央只要做好教育的立法、统筹、协调及执行工作，其余的就留给各级地方教育行政主管部门去操心即可；这样，不但有利于国务院教育行政主管部门做好其重大决策工作，而且也可使各地方教育行政更为生动活泼，教育行政的全面调控自然会得到不断提高。

就国外的这一制度建设来看，法国通过的《帝国大学令》奠定了整个法国的教育制度基础，同时也充分确立了典型的中央集权教育行政组织管理体制，并为各学区的管理权限作了明确具体的规定。美国则通过各联邦州的教育立法及联邦教育法，奠定了教育行政组织管理的地方分权体制。美国有关教育法和联邦教育法规定了联邦教育部和州教委教育局的权限，构成了职责分明、权限各异的美国教育行政组织的权责体系。

4．教育行政组织的独立性

就教育行政与普通行政的关系形态而言，可分为综合制、独立制、及半独立制三大类。综合制指教育行政隶属于普通行政之内，独立制则指教育行政独立于普通行政之外；至于半独立性则介于二者之间，虽有某部分独立，但某部分仍受到普通行政之拘束。同一国之内，各级政府教育行政之独立性亦不尽一致；可能某一级政府采取综合制，而另一级政府则采取独立制或半独立制，美国即属于这方面的典型。美国的州教育行政组织采取半独立制，而地方教育行政组织则采取独立制。美国的州教育董事会虽独立于州政府机关之外，但其经费预算及部分州教育董事仍由州政府控制或指派，故属于半独立制。美国地方（学区）的教育董事会享有组织、人事及经费的自主权，故属于独立制。颇有意思的是，联邦教育行政组织则属于政府组成机构，故采取的是综合制。在我国，教育部为国务院职能部门，其下的省、市、县教委（教育局）也是地方政府的一部分。此外如教育人事与教育经费也一并在普通行政之运作中考虑，并未独立分开执行。因此，我国各级教育行政组织均采取综合制。

综合制与独立制的不同设计，自有其利弊得失，但很难论断何者较优。综合制的优点是：（1）教育行政为普通行政之一部分、在国家教育政策之执行，与事权统一方面较佳。（2）教育与其他部门同属于普通行政，彼此较能互相配合与相辅相成。国家在维持一定教育经费上，较能通盘规划，而使教育公平性不致因筹款不足而受损。相应地，综合制的缺点是：（1）教育行政体系不独立，易使普通行政干涉其业务之执行。如果地方派系林立，则教育常为政治所污染。（2）教育人事与普通行政人事合一，有时为制度所限（如无公务员资格就不能担任正式之教育行政人员），未能聘请专业性较强之人士参与，故在教育改革之步伐上趋于保守。

独立制的优点是：（1）教育行政体系独立运作，可依各地教育之需求迅速行动，无需透过普通行政体系之认可，改革脚步较快。（2）教育行政体系独立运作，使行政干预力量减少。在人事上，也较能根据需求招徕专业人士，尽速解决教育问题。独立制亦有其缺点：（1）普通行政与教育行政分离，易造成各自为政，彼此排斥的现象。教育事业牵涉其他部门甚深，若缺乏沟通，彼此各行其是，则易引起纠纷。（2）普通行政与教育行政分离，在资源利用上较不经济。不但要多设机关，且彼此任务时有重叠，均使资源有所浪费。

5．教育行政组织的领导体制

教育行政组织的领导体制可分为两类，一为首长制，一为委员会制。机关的最高决策者只有一位时，称为首长制；机关的最高决策者如为一群人，则为委员会制。各国教育行政组织的领导体制可能不一致，即使是同一国不同层级的教育行政组织的领导体制类型亦会有所差异。同一级的教育行政机关，也可能兼而采纳两种类型。如美国各州教育行政机关，均采用委员会制，设教育董事会（或委员会）主其事，但也都设有教育厅局（或事务局）做为执行单位。在教育厅局中则采取首长制。但从总体上来看，美国州一级教育行政机构仍属于委员会制。美国地方一级教育行政机构（学区）亦采取委员会制。而联邦教育行政机构则采取首长制。

我国实行的行政首长负责制，则是一种新型的领导体制。它兼具委员会制的民主决策、分工合作、互相监督等优点和首长制的事权集中、指挥统一、行动迅速、易守机密等优势，并避免了二者的缺点，从而成为一种行之有效的行政领导体制。它有三个优势：（1）民主决策；（2）责任明确；（3）分工合作。[2]

6．教育行政组织层级的隶属关系

一国的各级教育行政机关，就相互隶属关系而言，可分为有指挥监督关系（有隶属关系）及无指挥监督关系（无隶属关系）两大类。一般而言，联邦制国家的联邦教育行政机关对地方并无（或少有）监督指挥权，地方享有自治权；但地方各级教育行政机关之间则有指导监督关系。如美国联邦教育行政机关对州教育行政机关并无监督指挥权，但州教育行政机关对地方则有监督指挥权。而我国属于单一制国家，上一级教育行政机关对下一级教育行政机关均具有指挥监督权。我国从中央到省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市、区）、乡（镇）五级教育行政组织之间的关系，从其对应的政府组织系统的层级而言，是一种上下级关系。但这种上下级关系的表现形式并不是硬性的层级制约关系。中央教育行政组织对于地方教育行政组织（主要是省级）而言，是宏观的指导、检查、审核、协调、评估、督促关系，而不是一种直接的上下级关系，中央教育行政组织对省级教育行政组织机构的设置、人员配置、任免以及地方教育事宜的管理，不能进行直接的干预和控制。同样，省级教育行政组织对地级或县级教育行政机构，地级教育行政组织对县级及乡镇教育行政组织也不能进行直接控制，也只能是指导、检查、审核、评估、督促的关系。这就是说，上一级教育行政组织与下一级教育行政组织之间不是硬性的层级制约与隶属。一级教育行政组织主要是省级、地级、县级教育行政组织与上一级教育行政组织发生关系时，也与同级政府组织发生关系，还与下一级教育行政组织发生关系。在我国历史上，古代中央与地方教育行政组织之间没有直接的隶属关系，教育组织主要强化与同级政府的关系，通过强化这种关系来调动政府官员办学的积极性。在近代，则主要是强化教育行政组织系统的上一级关系，各级教育行政组织之间形成较直接的上下级和领导与被领导关系。如省、县级教育行政组织主要负责人的选任须分别报请上级教育行政组织审议、批准，或由上级教育行政组织提议任命以突出教育组织的系统性、自主性及权威性，便于整个教育行政组织系统的发挥。

当前，地方教育行政组织的发展状况，是强化了与政府行政组织的关系，相反，却弱化了与上级教育行政组织的关系。这种状况，对教育的发展，有利的方面是促使了教育行政组织加大对政府行政组织的依附和工作力度，促使政府负起发展教育的责任，在教育上真抓实干。然而，不利的一面，则是教育行政组织的行为也可能受政府其他行为的左右，出现盲目建校、盲目讲速度、讲规模，或把教育当作软任务而忽视投资，甚至转挪教育经费的情况。因此，教育行政组织改革在强化与政府关系的同时，要强化而不是弱化与上级教育行政组织的关系。这就需要上一级教育行政组织有对教育的统筹协调能力，宏观调控能力。当前尤其要加强中央教育行政组织、省级教育行政组织、县级教育行政组织的宏观调控能力。这是因为我国幅员辽阔，发展非常不平衡，东部、中部、西部经济文化发展差异较大，即便在县一级教育行政组织所辖范围内，乡镇发展差异也很大。为求得国家和地区的整体进步与发展，国家、省、县必须对贫困地区的教育、不发达地区的教育、艰苦行业所需的教育给予支持。同时，“教育作为一种促进和实现社会公正和平等的活动，它总是通过对教育机会均等的不断追求和不同程度的实现，使人们获得适合自身发展的机会，缩小差别，调节社会冲突。”[3]这只有强化上一级教育行政组织的功能，使其具有教育资源（人、财、物等）的配备权方能做到，至于与下级教育行政组织的关系，原则上应相对弱化，即减少对下级行政组织的控制，以充分调动下级教育行政组织的主动性、积极性、创造性为原则。

7．教育经费分担、教师任免权及课程制定权

教育经费分担、教师任免权及课程制定权的归属也是衡量一个国家教育行政组织结构的几个因素。下面分别作以简要分析：

各国教育经费负担情况不一。同一国各级教育经费的负担状况亦有所差异。一般来说，各国各级教育经费以由该级教育行政机关自行负责为原则，并对下级教育行政机关提供经费补助。在某些国家里，除由上级教育行政机关补助下级经费外，并有由上级负担下级部分经费（以人事费为主）的现象出现。上级对下级教育经费的补助或负担，除因上级政府的财政收入较丰外，其主要的目的在于调剂各地教育经费的贫富差距，以便促进各地教育机会的均等。美国联邦教育行政组织的经费自行负担，并要补助地方。州一级教育行政组织经费的解决除了自行负担一部分外，还可以接受联邦教育行政组织给予的补助。州教育行政组织同时亦有补助经费给地方教育行政组织的义务。地方教育行政组织的经费则靠自行解决并接受州教育行政组织的补助。

我国各级教育行政组织经费的解决方面，过去主要是依赖上级拨款，地方缺乏自筹教育经费的主动性。办学经费严重不足，是建国后较长一个时期存在的问题。为了增加教育经费，1985年以来，除国家财政预算内教育经费逐年增长外，中央在教育经费的改革中还实行了一系列重大政策和措施：

其一，征收农村教育费附加。1984年国务院作出决定，乡人民政府可对农业、乡镇企业征收教育事业费附加，以筹措农村办学经费。

其二，征收城市教育费附加。1986年国务院规定凡缴纳产品税、增值税、营业税的单位和个人，除已缴纳农村教育事业费附加的外，都应缴纳城市教育费附加。此教育费附加纳入预算管理，作为教育专项资金。其三，高等学校收取学杂费。1989年8月，国家物价局、财政部联合发出通知，规定从当年开始，新入学的本、专科学生实行收取学杂费和住宿费制度。

其四，利用外资发展教育。至1991年底，由国家教委归口，共利用世界银行贷款8．3亿美元，供各级种类教育建设了8个大中型贷款项目，有363所高、中等学校成为受益单位。

在教师任免权方面，除大学教师由大学自行聘辞为原则外（因大学享有自主权），各国中小学教师都由所属教育行政组织或上级教育行政组织任免或核定。教育行政组织自行任免或核定者，其自主性较大；由上级任免或核定者，则自主性较小。美国联邦不设学校，各州及地方教育行政组织则有权自行任免同级公立学校教师。

课程为教育的内容，其制定机关的不同代表着课程弹性的大小。中小学正式课程有由中央制定者，如我国；美国的课程由州制定。

五、比较中美教育行政组织的启示

（一）教育行政组织发展的趋势

二战后，随着各主要发达国家经济、科学技术的迅猛发展，社会变革逐步加快，教育的任务迅速增多，教育的作用也越来越突出。教育在经济、社会发展中的重要作用进一步得到了世界各国的广泛重视。随着各国重新认识教育的作用，把教育摆在了国家发展的重要位置上，把“教育为本”的精神定为基本国策。进而加快了教育行政管理体制的改革。从现代的教育行政管理体制改革的角度看，教育行政组织的发展趋势有这样几个方面：

1．教育行政组织管理体制的民主化

各主要发达国家所进行的社会变革，基本上是朝向民主化方向发展的。反映在教育行政管理体制方面，则要求进行教育立法、民主管理、民众参与教育决策。实行民主教育行政管理已经成为一种总的发展趋势。从宏观上看，主要是加强教育行政的民主管理，促进教育决策和教育立法的民主化，体现公民参与的社会性和公开性的原则，特别是教育行政管理集权制的国家，要求民主化的倾向更为强烈。各国教育行政体制民主化的主要特点是：教育行政管理民主化的内容进入立法和建立教育审议制度。（1）民主化的内容进入立法

民主化是当今世界发展的潮流之一，教育行政管理体制也是如此。各主要发达国家的教育行政一般都分为决策机构、执行机构和监督机构三大部分。国家重大的教育决策要通过立法机构进行讨论，实行民主决议，并以宪法、法律的形式作出规定，再由教育执行机构依法办事，并接受监督机构的监督。

现代教育行政管理主要的依据是宪法；其次是有关的法律和法令。除英国外，各主要发达国家的宪法对教育的基本事项、教育行政管理制度都作了原则性的规定。美国联邦政府没有教育行政权，其教育行政权为各州的保留权。德国于1969年修改了基本法后，才赋予联邦政府一定的教育行政权，并建立了教育和科学部。

除宪法外，各国都制定了一系列有关法律，对有关教育行政管理方面的问题作出具体规定。如日本的《教育基本法》，美国的《国防教育法》等，都是各国教育行政管理的法律依据。对教育行政管理方面实行法治起到了重要的作用。

（2）建立健全审议制

现在，各国教育审议咨询机构已普遍建立。这些审议咨询机构对一般层次的教育措施、教育专业性问题，接受教育行政管理机构的咨询，然后进行研究，向教育行政管理机构提出建议，教育行政管理机构解决问题或改革教育可依此作为参考。这是教育民主化的另一个特点。教育政策要受到议会的监督，还要由国民参与制定，防止少数人或领导者独裁。怎样科学地规定政府的教育职权和职责，是明确教育管理权限的重要问题。各主要发达国家教育行政管理机构在制定教育政策时，都广泛征求群众意见，以发扬民主化精神。各国从中央到地方都设立教育审议或咨询机构，让社会各界人士广泛参与。这就体现了群众参与教育决策和决策机构听取群众意见的民主精神。我国在这方面着力于建立健全教育督导制度。教育督导是对教育工作（包括教育行政和学校管理）进行视察、监督、指导、建议的活动。它是教育行政过程的主要部分，也是使教育行政组织的功能得以加强，教育行政组织的领导与管理水平得以提高，推动教育工作改进的重要部分。教育督导在现代各国教育行政中极受重视并占有重要地位，许多国家都建立了健全的教育督导机构与制度。在我国，教育行政组织实行垂直领导，信息传递慢，而且一般只有自上而下的却很少有自下而上的信息传递，上下级之间难以沟通，大量的上情下达、下情上达更需要督导来承担。我国当前开展督导工作，重在督政，使政府教育行政行为到位。因此，应加强教育督导机构建设，建立单独设置的、能行使督导职能的教育督导机构，要挑选一批懂教育、有经验、能力强的人员组成督导队伍。省、市（地）、县（市、区）都应建立政府督导室，担负起督政、督学任务。应由当地政府聘请上级和本级的人大代表、政协委员担任教育督导（或称特聘督学），使人民代表和政协委员的视察活动与教育督导结合起来，以增强教育督导的力量，提高督导机构的权威。督学方面应加强评估，建立包括教育质量评估在内的教育评估体系，形成办学水平综合评价制度，并逐步做到规范化。我国1983年恢复了教育督导制度，并于1992年通过了《教育督导工作暂行规定》，确立了教育督导制度作为教育行政组织制度重要组成部分的法律地位。

2．教育行政组织管理体制的科学化

由于管理科学迅速发展，到了本世纪五六十年代，管理科学已经渗透到各个领域。教育行政管理的科学化已经成为一种发展趋势。其主要体现要教育的计划性与重视教育研究方面。

（1）教育的计划性

当前各主要发达国家经济、科学技术迅速发展，同时也促进了各国教育的发展。发展教育已各国教育发展的重要目标与前提。要实现教育发展大目标，则离不开教育计划与进行科学管理。教育计划是为了实现教育目标所做的准备工作，科学管理则是指导与的来完成教育的总体目标。教育计划与科学管理是推动教育健康发展不可缺少的重要条件。为了制定教育计划，许多国家在教育行政管理机构中都设有专门的机构。如美国联邦教育部设有计划和预算司；英国教育和科学部设有统计司；法国教育部设有计划委员会；日本文部省设有计划科室。这些机构专门制定教育计划，在推动各国教育的发展中起到了特别重要的作用。

各国实施教育计划的范围与种类也正在逐渐扩大。有的国家单独制定教育计划，有的国家则把教育计划纳入国家综合计划之中，或纳入经济计划之中。教育计划有全国性的、有地方性的；有长期性的、有短期性的。还有各级各类的教育计划。（2）重视教育研究

随着各国经济与社会的发展，教育在其中所起的作用越来越突出，教育问题日益复杂化。因此，必须借助于教育行政的管理科学化，才能进一步发挥教育的作用。各国都十分重视对教育进行科学研究，普遍设立了教育研究机构，对教育行政各方面广泛进行科学研究，运用科学规律来指导教育行政管理。如法国设立国立教育研究所，主要研究课程、教学方法、师资培训等。德国也设立了德意志国立教育研究所，研究教育社会学、教育心理学、教育行政学等。日本、美国也都设立教育研究机构，广泛研究教育方面的各种问题，以达到教育行政管理的科学化，并对教育行政管理干部进行教育学、心理学等方面教育理论的教育。

3．教育行政组织管理体制的专业化

随着经济科技的发展，教育行政管理逐渐由一般行政走上了教育行政专业化的道路，形成具有独立性的教育行政制度。教育行政管理体制趋向于专业化主要表现在教育行政管理机构的专业化和教育行政管理人员的专业化两个方面。

（1）教育行政管理机构的专业化

在各主要发达国家中，不论中央或地方都设有专门的主管教育的行政机构，以尽量维持教育行政专业部门适度的独立性，但各国之间则各具特色。如在教育行政管理方面，美国与英国倾向于委员会制；法国和德国则倾向于首长制；战后日本模仿美国采取的委员会制。但各国教育行政管理的共同点是都设有一个主管教育行政的机构，并使教育行政管理专业部门有适度的独立性。如美国受历史传统及地理环境的影响，一直到现在仍然保持学区独立形态，不受行政干预。法国的教育行政也独立于一般行政之外。各大学区负责本区的教育事务，直接向国家教育部长负责。德国一向把教育行政看成是内务行政的一部分，但也较重视专门的教育行政机构所起的作用。英国及日本地方教育行政则介于上述两者之间，维持比较平衡的关系。

不管实行什么样的教育行政管理体制，各国教育行政官员基本上都是由学有专长的教育方面的专家担任，各国对教育行政官员的要求也都很高，如法国学区总长必须是具有博士学位的教授，省一级的学区督学也必须具有博士学位，同时还是中等学校教师中资历最高者。美国的州与学区教育委员虽然没有规定学历资格，但州与学区教育局长必须是教育专家。英国、德国、日本对教育行政官员的要求也都与以上两国大致相同。

（2）教育行政管理人员的专业化

过去，各国教育行政管理人员一般都没有受过教育行政管理方面的专业训练。随着教育行政管理科学化和专业化的发展，各国都开始重视这方面的专业训练。美国各大学普遍设有教育管理专业，负责培养教育管理方面的专业人员。同时还设有完善的在职进修制度，为教育行政管理人员提供进修的机会。法国教育部特设有行政人员教育科，专门负责行政管理人员的教育工作。德国的州政府在教育学院、研究发展中心开设了教育行政人员管理课程，以供在职人员进修提高。日本也增设了教育行政管理课程。各国都在管理课程上下工夫，教育管理原则与教育管理技术手段成为训练的主要内容，其次则是教育发展的基本原理，使受训练的人对管理理论、管理过程、行政管理权限具备充分的认识与了解，以适应科学管理工作需要。4．教育行政组织管理体制的均权化

在现代社会中，由于经济、科技发展迅猛，教育的作用则日显突出，教育行政管理集权制的国家加强了地方管理权限与学校的自主权；分权制的国家，对有些涉及全国利益的事业，已由中央政府统一管理。也就是说，各国的教育行政，不管是实行中央集权制还是实行地方分权制，都正在趋于相互靠拢、相互协调，向均权化发展，促使中央与地方行政管理权限逐步走向合理分配。

（1）国家干预教育事务日益增强

现代化国家都把教育看做是国家发展的重要前提，所以从国家角度出发，必然要在管理上采取一些措施来干预教育，以实现国家教育总体目标。由于教育机会均等，全国范围内的教育均衡发展就成为各国追求的目标。而要实现这个目标，只靠中央或只靠地方都不行，必须调动和发挥两方面的积极性，如我国的“分级办学、分级管理”就是一个范例。再如，美国根据宪法规定教育行政管理权归各州政府，中央不享受教育行政管理权，但是近年来，美国已发现过度的地方分权，会阻碍全国各地的教育均衡发展，会阻碍教育政策的推行，因而，美国有加强联邦教育行政权力的趋势，使中央与地方权力趋于均权制。（2）加强地方教育权限

在教育行政管理方面，实行中央集权制的国家，逐渐加强了地方教育行政管理的作用，给地方以适当的权限，以调动他们办学的积极性。

众所周知，法国是最典型的教育行政管理中央集权制的国家，但是，随着当前经济与教育的发展，法国不仅建立了各种教育审议、咨询机构，还依据各地的不同情况，适当扩大地方与学生、教师、家长参与管理的权限。在普通教育方面也不象过去那样强调统一，现在地方与学校也具有一定的灵活性。法国1982年公布了地方分权法，1983年公布了新的权限分配法，这两个法都作了放权的规定。

从以上教育行政管理体制发展的总趋势看，由于当今国际经济、政治、军事、科学技术的竞争加剧，迫使各国在教育上采取倾斜政策，大力发展教育，注重培养各级人才，特别是高智能的人才。所以，加强教育行政科孛管理的研究探讨已摆到各国政府的议事日程上了。

（二）我国教育行政组织改革籍以借鉴的几个问题

教育行政组织承担着规划全国各地区教育事业，指导和协调各级各类教育和学校的工作，主管各种教育事宜。因此，教育行政组织建置及遵循的原则、教育行政组织的结构及设计，教育行政组织机构的改革及其要求等，便为人们所重视和研究，并取得了重要的成果。受此影响，教育行政组织机构的改革也取得了一定的进展。但比较美国的教育行政组织，我国教育行政组织仍有值得改进之处。教育行政组织改革要适应社会主义市场经济条件下教育发展的需要，做到机构精简，并达到高效率运行，应注意借鉴如下几个方面：

1．教育行政组织机构与政府机构的关系

教育行政组织机构与政府机构究竟是隶属关系，还是独立自主的关系，对于教育行政组织机构的建置及其作用的发挥有重要影响。一般而言，普通行政与教育行政之间的关系有合一与分离两种。前者之设计为教育行政体系隶属于普通行政体系中，其首长也由普通行政的领导人聘派。以我国为例，教育部为国务院职能部门，其下的省、市、县教委（教育局）也是地方政府的一部分。此外如教育人事与教育经费也一并在普通行政之运作中考虑，并未独立分开执行。教育行政体系独立的国家则不同，通常其运作与普通行政分开，并具有以下特点：（1）教育行政单位如美国之地方学区与法国大学区之划分，往往与普通行政区域不同。有时一个区内可有几个学区，有时却需结合数区才能形成一学区，彼此并不相等。（2）教育行政人事独立，各单位或由人民选举，或由上级指派组成个别系统，与普通行政人事无关。换言之，区内普通行政之首长对于教育行政人事，并无直接聘派的权力。（3）教育经费独立编列。例如：法国之教育经费多由中央负担，对于各大学区之支出，必须独立编列，以其与普通行政区之辖地并不一致。美国地方教育经费，除接受联邦与州之补助外，各地方学区必须征财产税以应所需，在经费体制上，呈现大半独立的态势。

我国自古便形成了“政教合一”的传统。到了近代，由于社会动荡、政潮起伏、政局频变，教育行政也因此深受影响，难以发挥作用。故“五四”之后形成的教育独立运动，便要求教育行政独立。国民政府时期，教育行政又渐入“政教合一”状态，尤其是省及县级教育行政表现得更为突出，县级出现县长直接管理教育的状况。1949年建国以后，教育行政组织机构与政府机构的关系逐渐清楚，即教育行政组织机构是政府行政组织的组成部分，为政府专门管理教育的职能部门。

但是，教育行政组织在建国后几十年的发展过程中却有不少波动和起伏，“”期间更受到极大的损害，没有起到教育行政组织的作用，对教育事业产生了某种程度不利的影响。因此，近年来，在进行教育行政组织改革的过程中，便有教育行政保持独立、教育行政组织独立设置的主张。其实，政府行政组织与教育行政组织的关系是整体与组成部分、主体与从属的关系应是明确的：“教育行政组织是国家行政组织的组成部分，是国家行政组织各级组织系统中的分系统……教育行政组织从属于国家行政组织系统，具有国家行政组织的诸种特性；它处于系统之中，具有一定的国家行政权，并代表国家行使这种权力，它的设置和活动，服从于国家整体利益和部署”[4]。但是，教育行政组织对于国家行政组织的从属性，只能是相对依法对国家社会生活的诸领域进行管理的整个政府而言的，教育行政组织与其他专门性职能管理机构不是从属关系，而是并列、平等的关系。当前，我国教育行政组织改革过程中可以吸收借鉴美国的普教分离的有利方面，调整教育行政管理机构与政府其他专门性职能管理机构的关系，使教育行政组织能够有效地协调其他各部门力量推动教育事业发展，改变实际状态中教育行政组织机构对其他部门的“依赖”或“求助”状况。2．教育行政组织与学校的关系

学校是教育行政组织管理的主要对象，教育行政组织活动的终点是各级各类学校。但学校作为从事实际教育活动的实体，也是由国家审核、批准成立的一种组织，它不是教育行政组织的分支机构或附属机构，而是具有法人地位、相对独立的教育事业单位。因此，教育行政组织与学校的关系既不同于教育行政组织同政府的关系，也不同于各级教育行政组织之间的关系。由于我国各级各类学校主办者的多样性，故教育行政组织与学校之间的关系不能简单地概而言之，而应作具体分析。中央、省级、地级、县级教育行政组织与学校的关系包括三个层次：一是与学校的一般关系；二是与直接主办主管学校的关系；三是与职能部门或行业所办学校的关系。可见教育行政组织与学校关系的复杂性。

教育行政组织与学校的一般关系，应是宏观调控与微观实施的关系，一般指导与具体执行的关系。教育行政组织主要是通过制定政策、方针、法规、计划对学校进行规范、指导，通过检查、督导、评估以及提供教材、教学计划、信息等对学校施加影响和为学校服务。学校在坚持教育方针、政策、法规和执行教学计划的情况下，组织具体的教育、教学活动及由此对学校所进行的常规性管理，教育行政组织不得干预。但长期以来，教育行政组织直接干预学校过程、学校内部管理过程的情况十分严重，致使教育行政组织工作繁杂，任务繁重，以致内部机构设置日益庞大，机构精简困难。这实际是没有摆正教育行政组织与学校关系的结果。

关于教育行政组织与其直接主办主管学校的关系。教育行政组织都有自己主办主管的学校，所谓直接主办主管有三个特点：一是学校经费和设备由其筹拨配置；二是学校教职员的编制及其主要管理人员由其安排、任免；三是学校规模和设备由其审核批准。教育行政组织与这类学校的关系，无论是哪一种类型、何种层次，常不好处理，存在不少矛盾。由于是直接主办主管，往往学校成为附属机构，被管得很死，学校没有自主权，缺少活力。因此，需要适当扩大这类学校办学的自主权，主要是扩大学校校长的管理权限。

3．教育行政组织与社会的关系

有效地动员和组织社会力量支持教育事业，调动社会各界投资教育的积极性，形成社会各界参与办学的新局面，是教育行政组织的重要职责。美国在这方面形成了其别具特色的地方董事会教育行政体制。充分发挥了社会参与办理教育的作用。而我国是穷国办大教育，全靠政府办学及行业或职能部门办学，满足不了人民群众对文化教育的需求。与此同时，在广大人民群众中却蕴藏着办教育的巨大热情与潜力，能否将其发掘出来，与教育行政组织所制定的方针政策以及工作力度有密切关系。另外，要使教育决策民主、科学化，也需要有社会力量的参与。但在现行的教育行政组织系统中，缺乏动员、吸纳、组织社会力量投资教育、主办教育的统筹机构。在我国近代教育行政组织发展的过程中，有一条重要的经验，就是在建置教育行政组织，发挥其功能的过程中，非常注意处理与社会的关系。尤其是地方教育行政组织，在建立过程中开始注意吸收社会有志教育、热心教育的人士参与教育行政管理，注意在教育行政决策过程中让他们提供咨询和建议，同时也让他们参与谋划教育的发展。“五四”以后，处理与社会的关系，更成为地方教育行政组织建置的一个出发点。如提出在省级教育行政组织中设置参议会，以省教育厅为执行机关，参议会为建议、审核及咨询机关。在确立县级教育局制时，则明确规定各县教育局设董事会为参政机关，由办理教育卓有成效者和从事实业或办理地方公益有声誉者担任，审议县教育方针、计划，筹划县教育财产，审核县教育预算决算等。近现代政局动荡，经济贫困，但教育却在艰难中曾一度有所进步和发展，这与动员、吸纳社会力量支持教育、投资教育、主办教育密不可分。根据历史的经验和我国的国情，尤其是多种经济成分的发展，各派和社会团体的存在，我们认为，地方教育行政组织宜增设参议会或董事会，作为动员、吸纳、组织社会力量办学的统筹机构及教育行政决策的咨询机构，以强化教育行政组织与社会的关系。

主要参考文献：

1．秦罗群：《教育行政》，五南图书出版公司

4．张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》，北京大学出版社

5．曾繁正等：《行政组织管理学》，红旗出版社

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[1]大学区制的理念源自法国，在每一学区中至少设立一所国立大学，其校长全面负责学区内的学术与行政事务。

[2]许文惠、齐明山、张成福主编《行政管理学》，人民出版社，第83页。