行政法治原则范文10篇

行政法治原则范文篇1

税收筹划是纳税人在法律许可的范围内，根据政府的税收政策导向，通过经营活动的事先筹划或安排进行纳税方案的优化选择，以尽可能地减轻税收负担，获得税收利益的合法行为。税收筹划主要是针对难以转嫁的所得税等直接税，通过合法地选择取得所得的时点，或是转移所得等方法使收入最小化、费用最大化，实现免除纳税义务、减少纳税义务，或是递延纳税义务等的目标。

税收筹划是纳税人在不违反法律规定的情况下减轻税负实现其财产收益最大化而采取的措施，除了税收筹划以外，偷税同样能够实现减税的目的。尽管在减轻税负上有相同的目的，但是税收筹划不同于偷税。偷税是指纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的行为。[1]如果纳税人有偷税行为，就要根据法律的规定承担相应的行政责任，情节严重的还要追究其刑事责任。而税收筹划是在法律所许可的范围内，对多种纳税方案（其中任何一个方案都是法律允许的，起码是法律没有明确禁止的）进行比较，按税负最轻择优选择，不仅符合纳税人的利益，也体现了政府的政策意图，是税法所鼓励与保障的。税收筹划和偷税最本质的区别就在于税收筹划是合法行为，而偷税是违法行为。因此它们在税法上是有很大差别的，进而法律对它们的评价也不同，相应地它们产生的法律后果也就大相径庭。税收筹划会受到法律的保护，纳税人因税收筹划而增加自己的收益，而偷税是税法所严格禁止的行为，历来为税务机关严厉打击，纳税人因偷税所得不但会被依法没收，而且还会受到税务机关的经济处罚。

当然税收筹划并不是在任何条件和环境下都可以进行的。我国在很长一段时间内没有税收筹划，就是因为尚不具备税收筹划的条件。一般来说，税收筹划应当具备以下两个条件：（1）税收法治的完善。税收法治是实现了税收法律主义以及依法治税的一种状态，税收法治完善的基本前提是税收立法的完善，这是因为税收筹划是在法律所允许的范围内进行的，如果没有完备的法律，则一方面无法确定自己所进行的筹划是否属于法律所允许的范围，另一方面，纳税人往往通过钻法律的漏洞来达到减轻税收负担的目的，而没有必要耗费人力、物力进行税收筹划。（2）国家保护纳税人的权利。国家保护纳税人的权利也是税收筹划的前提，因为税收筹划本身就是纳税人的基本权利——税负从轻权的体现。税收是国家依据法律的规定对具备法定税收要素的人所作的强制征收，税收不是捐款，纳税人没有缴纳多于法律所规定的纳税义务的必要。纳税人在法律所允许的范围内选择税负最轻的行为是纳税人的基本权利，也是自由法治国中“法不禁止即可为”原则的基本要求。如果对纳税人的权利都不承认或者不予重视，那么作为纳税人权利之一的税收筹划权当然也得不到保障。世界税收筹划比较发达的国家都是纳税人权利保护比较完备的国家，而纳税人权利保护比较完备的国家也都是税收筹划比较发达的国家。我国的税收筹划之所以姗姗来迟，其中一个很重要的原因就是不重视保护纳税人的权利。[2]税收筹划作为纳税人的一项重要权利，应当得到法律的保护，得到整个社会的鼓励与支持。

二、行政法治原则对税收筹划的影响

税收是国家税务机关凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法强制地向纳税人无偿征收货币或者实物所形成特定分配关系的活动，是一种行政征收行为。在行政法上征税被纳入秩序行政的范畴，秩序行政是在于维持社会之秩序、国家之安全及排除对公民和社会之危害，行政主体大都是采取限制公民自由权利行使的手段，也都使用公权力的方式来限制、干涉公民的基本权利，故亦称为干涉行政。[3]正因为征税这种侵益行政行为是对纳税人财产权的限制，就要求税务机关必须严格按照行政法治的原则行事。

行政法治原则是法治国家、法治政府的基本要求，法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律、超越法律活动，即要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从于人民，因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。[4]就税收法律关系而言，行政法治原则在税收领域就体现为税收法定主义，就是税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[5]税务机关在征税活动中，应当依法行政，严格按照税收法定主义对纳税人征税。对纳税人的税收筹划活动而言，行政法治原则会产生以下影响：

1.根据法律保留的原则，所有行政机关的行政活动都必须有组织法上的依据。[6]根据法律的规定，税务行政机关有权开展征收活动，其所有征收税款的行政行为都必须在法律授权的范围内进行，而绝不能超越法律规定的范围，否则即为越权行事，不能得到法律承认的效果。按照法律的规定，除了税务机关，其他任何机关、社会团体或者个人都没有权力征税。纳税人既可以在法律规定的范围内按照法律规定的方式进行税收筹划，也可以在法律没有作出规定即法律不禁止的情况下开展税收筹划。虽然税收筹划行为会减少国家的税收，但国家不能超越法律规定以道德名义要求纳税人过多的承担纳税义务。税收法定主义原则要求在税收征纳过程中应避免道德判断。因为道德标准不是法律标准，道德规范不能等同于法律。道德标准是人们长期以来形成的一种观念，属于意识形态。而法律是立法机关的明文规定，虽然法律在制定过程中会受到道德标准的影响，但是法律一旦形成，就与道德规范相脱离，不受道德规范左右。纳税是一种法律行为，与道德无关。虽然税收筹划从税务机关的角度来看可能被认为是不道德的行为，但却不能因此判断税收筹划不合法。[7]因此只要法律没有作出禁止性的规定，纳税人就可以根据自己的需要进行税收筹划。

2.根据法律优先的原则，法律是国家意志依法最强烈的表现形式，以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志。[8]代表人民意志的法律优越于一切行政判断，任何行政活动都不得违反法律规定，而且行政措施不得在事实上废止、变更法律。法律对课税要素和课税程序都作出了非常明确的规定，税务机关就应当严格按照法律的规定执行，而不能在法律规定的范围以外作出对纳税人不利的行为，即使是最高税务机关也无权作出类似的规定。纳税人只应根据税法的明确要求负担其法定的纳税义务，没有法律的明确规定，纳税人不应承担其他义务。由于税收法定主义原则的侧重点在于限制征税一方滥用税权，保护纳税人权利，它要求构成课税要素的规定应当尽量明确，避免出现歧义。因此凡规定含糊不清或没有规定的，都应从有利于纳税人的角度理解。也就是说，只要没有违背税法中明文规定的内容，纳税人无论是利用优惠规定也好，还是利用税法不完善之处也好，都是纳税人的权利，是合法的，应当受到保护。所谓“凡非法律禁止的都是允许的”反映在税法领域就是税收法定主义原则。[9]如果税务机关针对纳税人的税收筹划活动制定专门的限制措施，而该措施和法律规定又是相冲突的，那么这种措施就是违法的，不能对纳税人产生约束力，纳税人只要采取法律规定的或者法律没有禁止的方式进行税收筹划，就不会受到法律的制裁，完全可以达到节税增收的目的。

3.国家为纳税人开展税收筹划提供保护和法律救济。对于征税主体双方来说，所处的地位与立场是截然不同的，纳税人从实现经济利益最大化着眼，必然采取各种措施，努力降低税收成本，减轻税收负担，也可能会利用现行税法的漏洞。而征税机关作为国家财政筹集部门，必然设法增加税收收入，反对纳税人税收筹划的行为，这就产生了一种矛盾。过去我们从国家分配论出发，倾向于保证税务机关的征税权力，而随着税收理念的转变，人们逐步认识到保护私有财产的重要性。税收法定主义原则虽然未明确载入我国法律，但在现有的一些法律法规中已有体现，例如《税收征收管理法》第51条规定：“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还。”这说明按照法律规定缴纳税款之外的任何款项，都是对纳税人私有财产的侵害。同理，纳税人进行税收筹划节约的税款属于纳税人的合法收入，按照税收法定主义原则应该得到法律的保护。[9]当税务机关和纳税人就税收筹划发生纠纷，税务机关对纳税人作出行政处罚后，如果纳税人不服，认为税务机关侵犯了自己的合法权益，可以有两种救济方式可供选择：（1）纳税人认为行政处罚违法或者不合理，可以在法定的期限内向作出行政处罚的税务机关的上一级机关提起行政复议，由上一级机关对行政处罚是否合法或者合理进行审查并且作出行政复议决定；（2）纳税人也可以在法定期限内直接向有管辖权的人民法院提起诉讼，由人民法院依法对行政处罚是否合法进行审查并且作出相应的裁判。如果纳税人先提起行政复议，而后对行政复议决定不服的，可以在法定期限内向人民法院起诉，由人民法院对行政复议决定进行审查。

因此，只要税务机关在法律规定的范围内开展征税活动，严格依法办事，充分尊重纳税人税收筹划的权利，并且由国家为纳税人提供及时的救济途径，税务机关和纳税人之间完全能够建立起和谐稳定的税收法律关系。

[参考文献]

[1]刘剑文。财政税收法[M].北京：法律出版社，2005，377.

[2]刘剑文。税收筹划：实现低税负的专业活动[J].中国税务，2004，（1）。

[3]陈新民。中国行政法原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002.27.

[4]姜明安。行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005，64.

[5]张守文。论税收法定主义[J].法学研究，1996，（6）。

[6]杨建顺。日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998.130.

[7]黄黎明。税收筹划及其法律问题研究[J].江西财经大学学报，2003，（4）。

行政法治原则范文篇2

关键词:行政法治;比例原则;位阶

德国行政法学之父奥托麦耶在其著作《德国行政法》中，阐述了一项行政权运行的基本规律:行政权追求公共法益应当具有超越私人法益的优越性，但是行政权对人民的侵害必须符合目的性，并采用最小侵害的方法。即我们所说的比例原则。而麦耶曾把比例原则奉为行政法的“王冠原则”。

一、比例原则的内涵

首先，我们要认清楚比例原则的内涵，比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适当的比例。关于其内涵，学界一般认为包括三方面内容:(一)妥当性原则，即行政主体行使行政权力时采取的行为、措施应有利于所追求的目的的实现，不然就是违反妥当性原则。(二)必要性原则，就是说如果在很多种可以实现公益的措施而不得不侵害公民的权益，这种措施必须是侵害程度最小的。(三)狭义比例性原则，又称为均衡原则，即实现公益的国家措施如果是必不可少的，那么通过这种措施所实现的公益与其造成的侵害必须成比例。

二、比例原则的定位

其次，若要借鉴这个原则，就必须明确其在一个国家法律体系中的位阶，而学界通说大概有三种理论观点。第一种观点是比例原则划分到宪法性原则内，即是说所有部门法，所有国家行为都适用该原则。第二种观点是将比例原则归到行政法上的基本原则。让比例原则凌越于行政法上的各个领域，新的学说不再仅仅认为比例原则只适用于侵害行政行为，同时还适用于行政给付这样的授益行政行为。而最后一种观点认为比例原则应当是一项行政法上的特殊原则。据此，笔者认为要让比例原则发挥作用，解决其在行政法治体系中的位阶问题，可以将比例原则作为行政法上的基本原则。若将比例原则确定于宪法层次，那就是说所有国家措施，所有法律领域都要应用此原则，笔者认为这并不是很妥当。尤其是在立法领域和私法领域。对于立法领域，其实比例原则是由学者的理论和现实中的运用所合成出来的原则，自身的内涵相比较而言是苍白并且不够严密的，像这样定位于宪法原则实属因特别目标或者需求而被扩大利用，从现实情况来看，负担繁重和任务多元化的违宪审查机关会处于急迫地寻求可以为宪法控制的之方法和工具的境地下，也就导致违宪审查机关只要一碰上要制约国家权力的情形时，就会倾向于适用比例原则，从而持续扩张比例原则应有之义，这时比例原则失去了自己的本质，沦为了一个徒有其表的工具，即是说违宪审查机关可以凭借比例原则之名，使其获得不被制约及凌驾一切的权力，很明显这是违背比例原则的宗旨的。将比例原则定位为行政法上的基本原则，我们会发现比例原则拥有作为一项基本原则所应当具备的特质:(一)普遍适用性。该原则可以运用于任何行政法领域。(二)抽象性。比例原则的内容并没有提供具体的适用进路，而是抽象化地指导适用于各个领域。(三)补增性。在具体的法律条文没有规定时，比例原则可以适用，发挥备胎一般的功能，为复杂的案件提供一种新的思路。(四)能动性。比例原则不是滞后的，它会随着时代的变化和发展，不断补充新的内涵，例如现论中对给付行政行为的适用。此外，将比例原则定位于行政法上的基本原则还有下列一些优势:(一)层次脉络明晰。比例原则拥有三个非常准确的亚原则，分别被适用于不同的阶段。(二)内容科学。比例原则是对公益和私益的权衡，考虑其是否符合比例关系，具备很强的条理性。(三)简易性。由于比例原则的内容复合了数学还有经济等学科的知识，在适用时可以建模剖析对策，以得出最科学的结论。

三、结语

综上所述，结合我国的基本国情，笔者认为比例原则在我国行政法治体系中应当被确立为一项行政法上的基本原则，而且要发挥它作为行政法学领域中“王冠原则”的作用，贯穿于行政法治各个领域之中，这才能够与现代行政法治趋势的发展相符合，从而推动中国现代行政法治的建设与发展，最终实现建设社会主义法治体系的宏伟目标。

作者:杨博 单位:上海政法学院

参考文献:

［1］王名扬，冯俊波．论比例原则［J］．时代法学，2005(4)．

［2］徐狄栋．论比例原则在行政法中的定位［J］．法制与经济，2015(7)．

［3］许玉镇．试论比例原则在我国法律体系中的定位［J］．法制与社会发展，2003(1)．

行政法治原则范文篇3

[关键词]依法行政，行政控权，行政效率

在世纪之交，党和政府作出了实施西部大开发，加快中西地区发展的战略决策，西部大开发为当代法律发展及其研究提出了新的问题，也注入了新的活力。依法行政是依法治国的关键，但依法行政本身却不等同于法治。由于对法治的理解不同，依法行政的表现形式往往多种多样，如何在西部大开发中，实施行政法治，这对于我国依法行政理论和实践有着重要意义。

一、行政法治的内涵

我国依法行政的概念产生于80年代末，形成于九十年代。但从近几年依法行政的实践看，依法行政在不少沿海发达地区流于形式，更不用说西部，依法行政最重要法治精神、法律理性，程序正义以及保障公民权利等等，在不少地区和部门还未受到重视，为了进一步推进依法行政，必须在西部开发中，充分关注依法行政的法治内涵的实现。

第一，法律至上原则。在依法行政中，法律至上原则主要包括以下一些内容：1.法律是依法行政的最高规范。如美国依法行政的具体表述是“法律最高原则”，在德国则称为“法治政府”。在这原则下，依法行政的行政依据是法律，没有法律授权就不能行政。任何行政行为都是法律授权的行为。一切行政行为都必须服从法律，否则无效。2.依法行政规则。政府的依法行为必须有法律依据。在法律没有规定时，行政机关无权像公民那样自由地活动。例如，没有处罚法，行政主体就没有处罚权力。这在各法治国家都是一项普遍的规则。3.合法性规则。行政行为的范围和内容必须由法律设定。法律对行政的授权不仅应具有质的特点，而且应当有量的规定。依法行政不仅不能超越质的规定，而且不能逾越量的范围。有法律依据可以做出行政行为，但有权作出行政行为并不等于可以为所欲为。4.保证实施原则，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。行政机关的职责是执行和实施法律，对于行政机关来说，不仅有消极的义务遵守法律，而且有积极的义务采取行动，保证法律的实施。法国最高行政法院在1959年的一个判决中声称，行政机关在情况需要的时候如果不制定有效的条例来维护秩序，就是违反法律。

第二，正当程序原则。程序是实体的保障。没有正当程序的规范，行政法治要求的法律至上就难以实现。因此，行政法治对法律至上的要求必然要通过正当程序来实现。行政程序应当由法律来设定，其效力与其它法律相同。任何行政行为都必须有法定程序。只有严格按照法定程序进行的行政行为才具有效力。非依正当程序的行政行为应当视为非法。依法行政在一定意义上就是依程序行政。法律的至上性必须通过合理的程序来实现，没有正当的程序，法律的至上性根据难以实现。法律的正当程序是实体法的延伸。在法治条件下，基本权利原则属于实体上的原则，基本权利原则被正当地实施，这就是正当法律程序。正当程序原则在法治国家极受重视，而且在实践中有进一步扩大的趋势。正如美国法官弗兰德利所说：“我们看到过去五年中程序上的正当程序的扩大，比在美国宪法批准以来的整个时期都来得大。”

第三，公平救济原则。依法行政意味着行政相对人能够及时有效地通过法律渠道纠正行政侵权行为，也就是必须存在公平有效的行政救济。公平救济不仅有范围要求，而且有结果要求。以范围而言，行政救济不应当存在死角。比如，目前我国西部行政诉讼中不受理职称评审方面的纠纷就很不合理，也是教授贬值得不到遏制的原因之一。其根源一是因为相关的法规欠缺，二是因为法官不是专家，但在实践中并不是无法解决。事实上，各校都颁布有相当细的规定。法院在受理此类案件的时候，在不违反法律的前提下可以参照适用，而后者可以由法院请相关专家评审，最后由法院判决。为此建议我国在西部大开发中，行政诉讼法对此进行修改。法院应当能够受理职称评审案件。以结果而言，国家赔偿是最主要的公平救济的制度。在相当长的历史阶段上，国家赔偿是被否定的。1873年，法国权限争议法庭在布朗戈案作的判决中，在法律没有作出规定时，明确承认了国家赔偿责任。此后，国家赔偿被正式确立。我国1954年宪法就提出了国家赔偿，1995年正式实施。但从实施的现状看，仍有待进一步完善。有的公司受到行政机关的不法拘禁长达几年，但出来后的赔偿往往是象征性的.这与依法行政的人民利益原则不相一致。

二、行政控权：依法治国在西部大开发中的深化

我国依法行政的提法是在“依法治国，建设社会主义法治国家”的大背景下产生的。如果说依法治国的实质是依法治权，那么，在西部大开发中体现依法治国实质要求的依法行政，必然以行政控权作为其本质内容，这是我国依法行政的本质特点。

一般意义上的行政控权系指英美法系国家的行政程序控制理论，即强调行政法是程序法。但是，从实践看，行政控权不仅局限于程序。在这方面，大陆法系国家的公共权力论、公务论等恰好是一个补充。也就是说英美法系和大陆法系的行政法理论基础虽然形式不同，但在本质上具有一致性。这是因为英美法系和大陆法系行政法理念的理论基础具有共同性，即都建立在人民主权和权力制衡理论的基础上。为了保障人民主权，必须对权力的行使实行监督的制约。18世纪的启蒙思想家洛克、孟德斯鸠系统地论述过分权和制衡的思想。孟德斯鸠指出：为了防止权力滥用，保障自由，就必须对权力进行制约，而对权力制约的最好方法，就是“用权力约束权力”。此后，人民主权和权力制衡的原则就成为资产阶级宪法和法治的一般原则，无论是英美法系、大陆法系，其行政法的理论基础都源于此。

此外，从法治的实质内容看，英美法系和大陆法系国家面临的问题都有共同性，即如何防止国家权力不被滥用？从现代国家看，国家权力最普遍的形式是行政权。因此，法治国防大学家防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对行政权实施有效控制。当然，行政行为还涉及到行政效率、社会公共福利的目标等，但与行政控权相比，它们无疑是具有从属性。在任何一个法治国家，行政效率最终都取决于行政控权的效能。我们不否认，在特定的条件下，某些腐败行为可能会提高效率，如某些贿赂可以加快办事速度，但这是以整个行政效能的降低为代价的。从整体上提高一个国家的行政效能，最有效的办法就是加大行政控权的力度和广度，而不是容忍甚至鼓励腐败。二战以后，当代法治国家普遍以行政立法作为主导，一大批制约和控制行政权力的法律相继出台，甚至连行政官员的道德行为也纳入了法治的轨道，有效地防止了行政权的滥用，规范了行政行为。

从法治国家的历程看，虽然所运用的观念不同，但依法行政本质上都是通过控权实现的。依法行政的历史事实证明了行政控权的作用不可替代。1215年英国大宪章，作为资产阶级宪政的开端，其实质正是控权。此后，行政控权的思想和实践在西方

法治国家不断发展，并日益完备。无论是英美法系国家还是大陆法系国家都是如此。在大陆法系国家法国，著名宪法学这有狄骥就说过：“法学上一个最重要的原则，是国家也须受法律的限制。”这种控权的思想，早在法国大革命以后颁布的人权宣言就有了明确的表达：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”“社会有权要求机关公务人员报告其工作”。同样是大陆法系的德国，行政控权被表述为行政监督，正如德国斯佩耶尔大学法学教授赖纳??皮查斯所说：“法律在国家的统治中占有中心地位。它限制国家的统治，确定国家的职能并将它控制于法律监督之下。这点尤其适用于行政行为，它同样受制于法律。”英美法系国家更是如此。美国作为典型的三权分立国家，行政控权其实是权力制衡的一种特殊形式。在这种形式下，为了保障社会公共权利，即使是总统行为也受到了严格制约。

除了上述法治作用以外，行政控权在我国西部法治建设中还有其独特的意义。行政控权是我国西部反腐败斗争的迫切需要。尽管我国近年加大了反腐败的力度，但是腐败现象仍在蔓延。从制度上说，就在于我国反腐败的控权机制还没有健全。我们在1997年就开始提依法治权的法治思想，但如何治权和治官，实践中还有较大的距离。实践证明，腐败滋生的最根本的原因和最本质的表现形式是权力的滥用，而克服腐败最有效的方式之一就是行政控权。

行政控权的优越性是现代法治本质特点。在理论上，行政控权不过是权力制约原则在行政法领域的推广。正像治权是法治的本质一样，行政法如不具备良好的行政控权功能，行政法的其它功能必将受到影响，甚至完全不能实现。比如，行政法的服务功能，强调行政主体具有为人民服务的义务，这当然是对的。但法制意义上的服务不应只是一种道德要求，也应是一种法定责任。也就是说，当行政主体违背为人民服务的义务的时候，他将受到追究或为此承担相应的责任。因此，服务功能只有在行政控权的条件下，才有全面实施的可能。行政法的控权功能体现了现代法治的本质精神，是行政法治的内在要求。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。十五大以后，我国理论界进一步明确，依法治国的实质就是依法治官或依法治权。在这方面，行政法的控权功能是任何法律所无法比拟的。

诚然，行政控权在法治发达国家受重视的程度有所不同。正像有些学者所指出的，行政控权在有些法治国家已成为历史。在西部大开发，行政控权是一种十分迫切的现实。正如马克思所说的：“没有一个民族能够一个跟斗翻越它的历史发展的各个必要阶段。”

三、实现西部大开发，走向行政法治的具体步骤

（一）完善西部法律体系是依法行政的基础

实现依法行政首先要求建立完整，严密、和谐、优质的法律体系，从而把西部政治、经济、文化纳入法制的轨道。一是立法必须从实际出发，从少数民族聚居较多地区出发，中央应授权西部省、市人大享有更大的立法权，地方立法也应该具有前瞻性和法律科学性。二是加强立法的开放性和民主性，特别是在当前中国已加入WTO，我国西部立法必须与WTO法律框架接轨，既要根据地方实际制定行政执法的规范，又要在引进外资或进行商务活动中按国际公约、国际惯例行使行政权。在当前全球经济一体化形势下，我国行政立法要大胆借鉴外国有益的立法经验和立法成果，维护西部人民根本利益和长远利益。

（二）提高行政执法效率，廉洁公正执法是实现西部大开发的关键

如果说，有法可依是实现依法行政的前提的话，那么有法必依，执法必严，违法必究则是行政执法的关键。十五大文件指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任和评议考核制。”从而把依法行政与保障人权紧密结合起来。行政执法在国家各种权力中是最活跃、最经常、最普遍、最直接运用权力与公民、法人和其它组织有着最密切关系，因此最容易发生侵权问题。以前，行政机关责任意识淡薄。在西部开发中，行政权力必须服从于法律的预设，法律的行政权力处地支配和控制地位，行政机关应积极，主动发挥管理功能，服务功能并适当运用自由裁置权，在西部开发中，树立行政机关的新形象至关重要。英国学者说，政府是一个感染力极强的，以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己楷模行为教育整个民族。

（三）提高公务人员素质，提高西部公民法律意识，是实现西部大开发一项系统工程

从人治走向法治的制度创新过程，正是建设法律权威和法律信仰的过程。公务员是依法行政的主体，是代表国家的形象，执法的好坏将影响到整个西部开发的成功与否。守法、护法又是一个公民最基本的义务。只有全民法律意识增加了，行政执法才有广泛的基础。孟德斯鸠说过“要接受最好的法律，人民的思想准备是必要的”。当前，西部大开发中，培养公民学法、守法、护法精神和正确的权利义务观念十分重要。虽然西部是一个多民族地区，人民文化素质不高，普法教育也就显得更为重要。对于广大西部公务人员来说，学习法律知识是重要的，但更重要是树立法律权威观念和权力服从法律观念。畏法者最快活，尊法者最顺心，只有在法律范围内活动才能获得最大自由。

总而言之，行政机关在西部大开发中，应积极能动地发挥其管理功能，服务功能，并适度运用自由裁量权，提高行政效率。在我国西部大开发中，必须坚持法治原则、法律至上原则、正当程序原则、公民救济原则。在西部大开发中建立依法行政的法律体系，强化依法行政观念，为实现依法治国起引导、桥梁作用。

参考文献：

1、黄曙主编《政府法制工作的理论和实践》，新华出版社1980年版。

2、《中德行政法现状》，社会科学文献出版社1998年版。

3、弗·梅林著《马克思传》，人民出版社1965年版。

4、孟德斯鸠《论法的精神》上册，张雁译，商务印书馆1982年版。

行政法治原则范文篇4

关键词：行政法；法治行政；行政法基本原则

一、行政法基本原则的含义

我国自20世纪80年代初开展行政法研究以来，关于行政法基本原则的内容名称就有30余种不同提法[1]（P107-108）。但这些对行政法基本原则的研究大多停留在制度层面，侧重从制度层面构筑行政法的基本原则，强调行政法基本原则在行政法的制定、实施与运用方面的功能，而没有上升到价值层面展开探讨[2].出现这种情况的原因是关于行政法基本原则判定标准的差异所致，这种差异表现为下列六种观点：第一种观点认为行政法基本原则应具备法律性、特殊性、涵盖性和适用性[3]（P46）；第二种观点认为应考虑原则的特殊性、普遍性、层次性、法律意义和表述上的规范性[4]（P46）；第三种观点认为这种标准必须是国家行政活动的所有环节遵循的原则，并且符合宪法原则和一国的基本政治制度，还要反映出一国行政法发展的历史过程和对行政法作用的基本认识[5]（P31）；第四种观点认为，应具体考虑它是否确实贯穿于行政组织规范、行政行为规范和监督行政行为规范之中，是否贯穿于每个行政法律关系始终，这是判断行政权行使是否合法与合理、检验执法和适法的标准[6]（P53-54）；第五种观点认为，在贯穿性、指导性的基础上增加三项标准：即反映出在社会主义市场经济条件下行政法的基本要求，体现出社会主义法治原则在行政法律规范的具体要求，揭示出行政法律体系的统一性和唯一性[7]；第六种观点认为，行政法基本原则的确立标准有四项，即应当融入现代宪政精神，应当体现法律的基本价值，应当反映行政法的目的，应当是行政法中最高层次的规则[2]。

笔者认为，确立行政法的基本原则的标准应从理论的高度来探讨。既要强调其特殊性，又要考虑其宪政背景和法律价值；既要从制度层面上去提炼，又要从价值层面上去探究。确立标准应有三条：

（一）行政法的基本原则应当体现法的基本价值和现代宪政精神。自由、平等、民主、正义、理性、秩序等都是法的基本价值。行政法有其特定的规范对象和制度内容，但其价值追求并没有特殊性，行政法的基本原则应当充分体现法的基本价值，并将其融入到行政法律制度之中。

宪法与行政法是辩证统一的关系。现代行政法是各国宪法的具体化，是动态宪法，是宪法实施的关键与保障。现代宪政是现代行政法生存与延续的基础，现代宪政精神也直接影响行政法基本原则的确立。综观西方发达国家行政法基本原则的确立，无不以其本国的宪政原则为基础。

我们在探讨行政法基本原则时不能忽视行政法与宪法的关联性。行政法的基本原则虽然不能完全照搬宪法原则，但行政法是在近现代宪政基础上生长起来的，失去了宪法基础，行政法就无法存在。行政法存在的目的也就是为了将宪政精神在行政领域具体化。作为行政法精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪政精神。

（二）行政法的基本原则应当反映行政法的历史使命。现代行政法的历史使命，是通过对社会权利的合理分配（偏于控权）以实现平衡，这真实反映出现代行政法——尤其是我国行政法的发展趋势[8].行政法基本原则作为行政法的历史使命与具体制度之间的桥梁，将对行政法的各个环节、各项行政法律制度的建立起指导作用，而这些行政法律制度又直接影响到行政法历史使命的实现。因而，行政法基本原则的确立应充分反映行政法的历史使命。

（三）行政法的基本原则应当是涵盖整个行政法体系的最高层次的规则。行政法应遵循的原则很多，但行政法的基本原则应当具有普遍性、涵盖性和统帅性。即使当今世界还没有一个国家将行政法律规范法典化，但这并不能否定行政法体系存在着具有普遍性、涵盖性和统帅性的原则。正如有的学者所言：“行政法基本原则既是隐藏在法律规范之后的思想浓缩，也是一条主线支撑着法律规范的整个体系”[9].因而，行政法基本原则应当是行政法规中最高层次的规则。这种规则无论是已为法律所规定，还是深藏于法律条文之中，作为行政法最基本的原理都将对行政法的发展产生深刻影响。

根据以上标准，笔者认为，行政法基本原则的含义应为：行政法基本原则是指贯穿于行政法整个体系以及全部运行机构中，统帅和指导具体行政规范的最稳定的核心，调整所有行政法律关系主体行为的最根本的准则，它体现了行政法的精髓，决定着行政法的根本性质、发展方向和社会效果等。

二、法治行政原则的基本含义

法治思想在各国行政中都是一个共同的理论源头。英国是最早制定近代宪法的国家，在19世纪确立了“法的支配”即“法治”（Ruleoflaw）原理。英国法学家A.V、戴西在《英宪精义》中阐述了法治原则的三个含义，即正式的法绝对优于专横权力；一切等级平等地服从司法法院形成或运用的普通法；宪法规范应通过普通法来实现个人的权利。在英国行政法上的法治原则一般具有以下涵义：政府的一切活动必须遵守法律；法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备有一定内容；法治原则表示法律的保护平等；法治原则表示法律在政府和公民之间无所偏袒。其在英国行政法制度上的具体体现就是“越权无效”。美国受英国法治原则的影响，认为法治是美国行政制度的一个基本要求。在美国，法治原则一般称为法律最高原则，也称“法律至上”原则，具体包含下列几个因素：（1）基本权利。法治原则要求在宪法中必须规定公民享有某些基本的权利，作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。（2）正当的法律程序。为了保护公民的利益不受政府和官员不正当的侵犯，必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。（3）保障法律权威的机构。广大的司法审查权力，是美国法治的核心内容，它使法律上的法治成为实际中的法治，包括反对不必要的自由裁量权力，要求法律本身必须受到审查，必须符合一个更高的标准[10].德国行政法理论与法治具有密切的关系。现代意义上的“法治国家”，是德国资产阶级宪政运动的产物，意思是国家权力，特别是行政权力必须依法行使，即国家依法实现法治，所以也称“法治行政”或“法治政府”（governmentbylaw），后来发展为两方面的含义：一是合法性原则，包括法律至上和法律要件；二是比例原则，要求行政机关的行政活动在合法范围内，注意合理的比例和协调[11]（P185-186）。“法治行政”是日本行政法的原则和基础。具体包含三项原则：一是法律保留原则，其基本要求是，政府的行政活动必须有国会制定的法律依据。二是法律优先原则，其基本内容是，法高于行政，一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的

规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则，其基本内容是，一切司法权归属于法院，法院具有行政纠纷的终裁权；公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得法治救济的权利[11]（P237-238）。

各国对行政法的基本原则由于历史的原因而表述不同，但却表现出一些共同特点，一是都体现了“法治主义”的精神，二是从“形式意义上的法治”向“实质意义上的法治”发展，尤以德国传统行政法和日本明治宪法下的法治原则逐渐向“实质意义上的法治”转化表现突出。法治主义事实上是作为行政法的基本原理而得以发展，唯有“法治行政”才真正揭示了法治主义的实质，唯有实质主义法治才是真正意义上的法治主义。

法治作为治国的方略，是与人治相对而言的，其要义是以人民权力（利）制约、抗衡政府权力，而绝非相反。法治与“人治底下的法治”在本质上是殊异的，后者重视法制（LegalSysteen）而不讲RuleofLaw——实质上也仅是人治的一种表现形式而已。我国在行政诉讼制度确立之前，客观地说并无完整的法治理论，更无法治行政的实践。所以在我国，行政法的基本原则主要属于思想范围，是学者们在借鉴国外法治经验的基础上，对我国法治走向的理性选择。

法治原则在建立法治国家中显然是一个非常重要的原则，但其含义从各国来看不很确定。法治的形式和含义随各种法律而不同，但行政法是适用法治原则最主要的领域。作为实质意义上的法治原则，法治行政原则应包括以下四方面含义：即政府行政行为应有组织法上的依据；政府行政行为应有行为法上的依据；政府遵守之法应为合乎理性之法；政府违法行政应负法律责任。

三、法治行政原则的理论基础

行政法的理论基础即行政法基本原则的理论基础。综观行政法史，行政法的基本理论发展脉络大致是：管理论——控权论——平衡论。立足于本土资源，笔者认为，法治行政原则应以“控权—平衡论”为其理论基础。

控制与平衡是两个独立的概念，但社会现代化为二者在行政法内部的连结提供了共同基础。行政法应始终保持控权功能，有两个基本缘由：第一，权力的运行规律告诉我们需要对它进行控制。用孟德斯鸠的话来说即“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。现代行政虽然发生了许多变化，但是作为权力运行的规律是不会改变的。第二，权利的实现规律告诉我们需要对行政权力进行控制。权力是实现权利不可或缺的，但它非常容易直接影响甚至侵害公民权利，况且行政权力与公民权利之间的强度差异悬殊，所以需要对权力进行控制[12].社会权利包括国家权力与公民权利，具体到行政法领域，则是行政权力与相对方权利；社会整体利益包括公共利益与社会个体利益，社会权利是社会利益的外观形式。行政法领域内公共利益与个体利益因各自扩张倾向导致的矛盾，外化为行政权与相对方权利之间的冲突。从根本上说，公共利益以个体利益为基础，实质上是个体利益社会标准下的有机组合，二者的同质性与同源性决定了二者必然体现为一种均衡。控权的视角与均衡的视角聚合便产生了控权—平衡论。即在认识现代行政权扩张的必要性、客观性与依法保护的前提下，又控制行政权，防止行政权背离法治原则，并在此基础上在行政法主体内合理分配社会权利，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态。控权—平衡论为现代行政法提供了方法论与价值观，即控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现[8].控权—平衡论作为现代行政法的基本理论，兼容了法治行政原则的内涵，旨在揭示行政法的历史使命并推动其实现，是法治行政原则建立的基础。

四、法治行政原则的特点

行政法学者依据不同的标准各自提出了不同的行政法基本原则。一种观点认为行政法的基本原则是依法行政原则，其内涵包括职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、职权与职责的统一五个方面[13]（P42-50）。还有一种观点认为，我国行政法基本原则包括四项：即行政法治原则；行政公正原则；行政公开原则；行政效率原则[14]（P44）。第三种观点认为，行政法的基本原则是行政法治原则，并分解为三项原则：即合法性原则；行政合理性原则；行政应急性原则[6]（P54-55）。二十年来我国行政法学者在不同的历史条件下提出过30余条行政法基本原则，从目前来看，大多数学者接受了依法行政或行政法治原则。

笔者认为，法治行政原则是行政法基本原则最为确切的表述，其有别于依法行政原则。依法行政的原则，如职权法定、法律至上、对行政自由裁量的法律限制，职能分离，权责统一，遵循法定程序等，一般只强调了依照或根据法律，而法律本身的性质、内容是否民主、是否合理，在此不得而知。从“实质意义上的法治”来讲，单讲“依法行政”已不适应现代民主法治国家的要求。法治行政包含了“依法行政”的诸原则与内容，并以之为基础，但其精神实质与价值追求，则比依法行政有了更高的理念与更现代化的内容。从实质上讲，“依法行政”与“法治行政”代表了两种法治主义。用“法治行政”代表“依法行政”，其表面意义在于防止顾名思义的理解的产生，一则防止以法治理老百姓的曲解；二则防止超越法律位级的无效行政；三则防止作为口号式的滥用，如由“依法治国”、“依法行政”类推下来的“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡（镇）”、“依法治村”、“依法治厂”，还有“依法治水”、“依法治税”等等。其实质意义在于正确揭示建立社会主义法治国家的本质要求，即“法治”而非“法制”。从“依法行政”过渡到“法治行政”，是行政法治史上的一个飞跃，是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。“依法行政”与“法治行政”之争，实质上是“法制”与“法治”论战的延续。退一步来讲，如果说“依法行政”可以是行政管理的一个原则，那么行政法的基本原则就只能是“法治行政”，而不能与行政管理的原则相混淆。

至于将行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则与法治原则并列为行政法的基本原则，笔者认为不妥。因为行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则是实现法治行政原则的基本要求，是包含在法治行政原则之中的应有之义，不是同一个层面的原则，即使有很重要的现实意义，也不能与法治原则并列同为行政法的基本原则。

关于行政法治原则，狭义的理解与依法行政原则一致，广义上的理解与法治行政原则相同。笔者认为，作为思想范畴的行政法基本原则，用“法治行政”来表述最为确切。在“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与目标下，“依法行政，建设社会主义法治行政”，也应是国家建立“法治政府”的方略与目标，怎样实现法治行政，是建立我国行政法体系的基本原则和终极目标之所在。

作为行政法的基本原则，法治行政原则也体现了现代行政法的历史使命和时代特点。

（一）法治行政原则更可体现行政关系主体平等的特点。从法律地位来看，公民在法律面前一律平等，包括行政权力行使者。依法执法与服法、守法是平等的，

任何人没有超越法律的特权。尤其是现代行政除了权力行政外，还逐渐强化了行政服务、行政指导、行政合同，在法律地位上双方都是平等的。在行政诉讼中，行政机关与人员只能当被告，作为原告的公民或法人与其是平等的诉讼主体，享有同等的诉讼权利。从行政关系主体的地位看，依法行政强调的主要是行政机关单方的职能行使。作为行政法的基本原则，它所涵盖的应是包括行政关系主体双方权力和权利的行使和地位的体现。所以，行政法的基本原则是法治行政原则不是依法行政原则。

（二）法治行政原则可以体现出保障行政相对人权利实现的特点。作为行政相对人的权利也是公民的合法权利，现代行政权来源于公民权利，从根本目的上也服务于公民权利，公民权利是行政权力合法性与正当性的基础。行政权力在设定、目的及运行上充分实现这些权利，是法治精神的内在要求。行政相对人的权利至少主要有六项：即评判权、抵抗权、竞争权、选择权、知情权、协商权[15].行政相对人上述权利的实现应得到法律的保障，行政法的基本原则也应涵盖此内容，体现其精神。法治行政原则则体现了保障行政权力得到行使的同时，也要保障行政相对人权利的实现。

（三）法治行政原则可以体现出现代国家权力交融与合作的特点。在我国，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都有对全国人大及其常委会的立法提案权，可以说是享有部分立法程序性权力。国务院及其各部、委分别有制定行政法规和规章的权力，这在形式上虽仍属行政权范畴，实质上则是立法行为，立法权渗入行政权，是行政法的大势所趋。在我国司法权渗入行政权，表现为行政机关可以依据行政复议法、行政仲裁法，对某些行政纠纷加以裁决，带有准司法性质的职能。这样，分权由原来控制行政权力的主导思想，又注入了分工合作的因素，“依法行政”已不能涵盖权力交融与合作的特点，但其可以由“法治行政”体现出来。

（四）法治行政原则可以体现出行使行政权的主体多元化趋势的特点。现代行政权实际上在实行着既扩权又消权、放权，既限权、控权又参权、分权、还权的复杂演变[16].为了减轻政府的权力负担，充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源，把原本属于政府的部分行政权分给非政府组织去行使，这样使部分国家权力向社会权力过渡。为了体现现代法治行政的民主性，表示对行政的支持，公民和行政相对人直接“参政”，参与行政决策、行政立法、行政的某些具体决定。同时，将政府所“吞食”的社会权力与权利“还归”于社会。如把原本属于社会的权力归还社会中介组织行使。部分行政权还原为社会权力与权利，体现了现代行政权多元化发展的趋势，即国家行政机关已不是惟一行使行政权的主体，其行政权部分地还归社会主体。

从以上论述可以看出，“依法行政”是在行政管理活动中对行政主体学方面的要求，是行政管理的一项原则，是以前“依法办事”的翻版和延续，而在当代社会行政权多元化趋势下，建立社会主义法治国家，坚持法治行政原则是非常重要的，这也是当代行政法的历史使命。

总之，在建立法治国家历程中，展望行政法的发展趋势，可谓任重道远。作为贯穿行政法全部、体现行政法内在要求的基本原则，应该从根本上摈弃“人治”观念，这是行政法学研究的首要问题。从目前的研究来看，用“法治行政”来表述行政法的基本原则，是比较妥切的，且它对推动依法治国，建设社会主义法治国家理论研究和实践将有着重大意义，并产生深远的影响。

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行政法治原则范文篇5

关键词：行政法；行政法的基本原则；行政管理

一、要对行政法的基本原则有比较正确的深入的把握，必须先知道行政法是什么，或者说行政法意味着什么。这是贯穿行政法理论体系的最基本、最重要但又必须予以解决的问题。

人们通常从三个角度来理解行政法。一是从法学的角度来理解行政法，认为行政法不过是一个部门法，是调整行政关系和监督行政关系的法律规范。单从法学的角度来理解行政法过于微观，可能会过于追求技术上的细节问题，而不能对行政法有一个正确的定位。二是从宪制的角度来看待行政法，认为行政法所调整的政府与公民之间的行政法律关系是更大的国家与公民关系的一个侧面。从宪制角度来看待行政法，能够对行政法的产生和发展有比较全面深刻的认识，能够对行政法有比较准确的定位，但这种视角又过于宏观，在具体的立法活动中指导性并不一定很大。三是从行政管理的角度来看待行政法，这主要是强调行政法的实然性，强调行政法要与现实切合。同时，行政管理的视角又能够弥补法学视角的过于微观、宪制视角的过于宏观之不足。因而，单从这三种视角的任何一种出发，都难以对行政法有比较全面深刻的理解，而需要把这三种视角结合起来进行。

相比于其他的部门法而言，行政法是最具时代精神的部门法，因为它调整的是行政机关与公民的关系。政府与公民的关系问题是行政法的现实起点，也是行政法理论的基本起点，对这种社会关系的研究是明确行政法性质与功能的关键。从行政管理的角度看，行政管理范式的变化往往带来的是政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革，即便不是行政管理范式的变化，而只是在一种现实的行政管理范式内所进行的局部改变，也可能带来政府的社会角色和政府与公民关系方面的改变。由于社会的发展、新情况的出现，政府原有管理方式的局限性和不和时宜常常发生，这是很正常的事情。但随之而来的事情就是要求行政法的调整以及行政法对这种改变的确认和维护。这是依法行政的必然要求。

如果说行政法能够被称为“动态宪法”，那也只是从行政法的应然状态来说的。但行政法最重要的也许在于其实然状态，也就是法律与现实的切合程度。行政法是调整与规范政府与公民之间关系的法律，但行政法首先得尊重政府在现实社会中应该扮演的角色。社会的现实状况和政府自身的能力决定了政府现实的角色问题，这个问题的另外一面也自然就是公民以及由公民组成的社会团体的现实角色问题。对于符合社会实际情况的政府管理方式，行政法应以法律的形式加以巩固和维持，而对于不符合社会现实、阻碍社会发展甚至导致严重社会问题的政府管理方式，行政法就必须以法律的形式加以改变，这也是法律的实然向应然趋近所必须采取的行动。

近代行政法的发展演变是伴随着政府行政权的扩张和收缩而演变的。政府行政权的扩张和收缩导致了行政法对行政权的确认、对行政权的控制、对公民权的确认和保护的过程。在这一过程中，公民个体的权利及其权利的集合也成为制约行政权的重要力量，这也就是通常所说的“以社会控制权力”。控制并不是目的，控制也只不过是使行政权处于一个合适的位置，同时也使公民权处于一个合适的位置。完善的行政法律制度应当促使行政权与公民权之间保持一种平衡的态势。这里“平衡”的意思是行政权与公民权一种“完美的分工”和随之而来的“专业化”，它们能共同促进社会的发展和进步。这种平衡涉及行政权和公民权各自的“度”以及它们之间的相互关系，因而行政机关与公民关系的度既包括行政机关与公民在实体权利分配上的度，也包括行政程序关系上的度。通过以上的分析，我们可以把行政法定义为“调整行政机关与行政相对人之间的权利义务关系并使之达到平衡的法律规范的总称”。

二、行政法的基本原则是指贯彻于行政法之中，指导行政法的制定和实现的基本准则。它可以是成文的，也可以是不成文的，在法律规范空白和出现漏洞的时候，作为共同理念可以弥补法律的不足；任何行政法律规范及其实施都不得与其相抵触[1].行政法的基本原则既要体现行政法的应然状态，又要体现行政法的实然状态，而行政法的应然和实然不过是政府与公民关系或者说是行政机关与行政相对人的关系的理想和现实的反映，同时行政法又要承担规范和改造现实以一步步向理想趋近的责任。当我们有了理想之后，重要的就在于认清现实和找到通向理想之路的最佳途径。因而，行政法的基本原则既包括行政法的实然状态的原则，又包括行政法的应然状态的原则。它应包括以下原则：

1.行政法治原则。首先它强调的是在行政法律规范中要贯彻法治的精神；其次它主要是从实体角度出发，强调行政主体的所有行为必须符合法律规范的要求。行政法治原则是行政法所追求的理想目标，在其现实性上则起到规范行政主体的行为、改造其不符合法治原则和精神的行为习惯和办事作风的作用，它是法治原则和法治规律在行政法上的具体体现。法治的道路是艰难和漫长的，法治规律就是要确立法律的最高权威，使法治的普遍性准则为全体人民所理解、接受、信仰和维护。在这种情况下，行政法治原则就显得尤为重要。行政机关在社会生活中的重要性已经为历史和现实所不断证明，行政机关的主体本来就是人，行政机关又是与公民关系最直接最紧密的国家机关。行政法治原则或者说行政机关的依法行政原则对于培养公民的法治意识显然具有很重要的引导和促进作用；而法治在很大程度上指的就是行政法治。这就要求行政机关能够认清自身在国家法治的道路上所应承担的责任，同时在行政法律规范中体现出这个原则来。合法性原则和越权无效原则可被认为是行政法治原则的具体运用和贯彻。

2.适度性原则。为了能使社会健康平稳地发展，政府和公民都需要享有适当的权利和承担适当的义务，双方的权利义务既不能过宽也不能过窄，应该保持适度。这种对现实的尊重是实现理想的必要条件。适度性原则是行政法的理论基础即平衡论在行政法基本原则上的一个必然反映。合理性原则可被认为是行政机关在行使自由裁量权时适度性原则的具体体现。

3.互动性原则。不能认为行政机关和行政相对人或者说行政权和公民权总是相互敌对的。在国家和社会的边界越来越模糊的情况下，他们的利益具有一致性因而也能够协调起来。从宏观的角度说，行政关系和监督行政关系本身就是一种互动，目的在于使双方都遵守法律所设定的权力界限，不越权；但同时又能发现行政法规的滞后，有利于行政法的不断完善。互动性原则以适度性原则为基础，但又是适度性原则的必要的补充。

4.程序正当原则。英美法系国家都非常重视程序正当原则，在我国这样一个行政人员的主观随意性很强的国家，历来“重实体、轻程序”，因而更有必要借鉴先进的发达法治国家的程序原则，将程序正当原则作为行政法的基本原则，以规范行政主体的行政行为，特别是行政自由裁量行为。由于经济和社会生活的需要，行政主体的裁量范围越来越大，行政自由裁量权是行政的自由领域，法律规范无法从实体上予以明确规定，因而程序的规范作用就显得尤为重要。在程序正当原则中，重要的是落实各项程序制度的建设。如果没有必要的制度，程序正当也就成了一句空话。

5.责任行政原则。传统的公共行政的典型特征被认为是“服从指令和服务”；而新公共管理的典型特征被认为是“对结果的重视和对管理者个人责任的强调”[2].但这并不是说在传统的公共行政中不存在责任的概念。服务本身就意味着一种责任和义务。问题在于在服从指令和服务之间存在着矛盾。服从指令是服从上级的指示和命令，服务指服务于公民和社会。上级的指令经常是在不了解实际情况的条件下做出的，如果按照上级的指令办事，可能与服务的宗旨相违背。但官僚制下的行政官员通常都会选择服从指令，因为这是他的“最优策略”。这样，服从指令就常常以服务为代价和牺牲。这当然是传统的公共行政的官僚制模式中的人员晋升制度和缺乏有效的绩效考评制度等行政体制的弊端所造成的恶果，但行政体制的弊端所造成的更长久的影响则是责任意识的严重缺乏。责任主要是对公民对社会的责任，因而这种责任意识的缺乏就会造成政府形象的败坏和政府信用的降低，也就必然造成对政府与公民关系的损害。所以作为调整政府与公民关系或者说行政机关与行政相对人关系的行政法，必然会考虑到这种责任意识缺乏所带来的后果，将责任行政原则作为行政法的基本原则就是逻辑的必然了；同时这种责任意识的培养对适当时候的政府管理范式的转换也必然具有推动作用。

参考文献：

行政法治原则范文篇6

[关键词]改革开放；行政法；发展与展望

改革开放以来，我国的民主法治建设同经济建设一样，取得了举世瞩目的成就。伴随着这一历史进程，我国行政法也从无到有逐步得到恢复和发展，取得了可喜成绩，值得认真总结。

一、改革开放以来我国行政法的发展历程

建国以来，我国在法治建设上走过了一个“之”字形的曲折道路，行政法治建设也一样。建国初期，我国行政法已经有了一定程度的发展。从1949年至1956年，国家制定颁布了一大批行政组织、管理方面的法律、法规，规定了国家行政机关的组织、职责、工作原则、工作程序以及对经济、政治、文化等各方面社会公共事务的管理权限、管理方式等。但1957年以后国家政治生活越来越不正常，民主法治建设也不断遭受破坏，行政法的命运自然也不能幸免。1978年党的十一届三中全会以后，我国的民主法治建设逐步得到恢复并迅速发展，行政法也随之得到复兴和发展。

回顾改革开放以来我国行政法发展所走过的历程，大致可以分为三个阶段。

第一阶段是从1979年到1988年以重建行政权立法为重点阶段。

改革开放之初，为了使被破坏的各级国家行政机关尽快恢复运转，使混乱的社会秩序尽快恢复稳定，国家在立法方面需要优先考虑的是制定出一系列有关国家政权组织和维护社会秩序方面急需的法律，而首要任务是根据新的形势制定一部适应新时期需要的新宪法。因此，在这一时期，对行政法发展具有重要意义的立法有：一是1982年新宪法的颁布实施，二是制定了国务院组织法和地方组织法。同时，也制定了一批有关行政管理方面的法律。在这一阶段，我国的行政立法主要是有关行政机关组织和行政管理方面的法律，侧重行政机关的重建和对行政机关权力以及相对人权利的确认与维护。

这一阶段行政法发展的主要成果是：恢复了行政机关领导人员的选任制；建立了民主集中制下的行政首长负责制；确立了领导人任期制和限任制；建立了审计制度；恢复了行政监察制度；等等。第二阶段是从1989年到1996年以加强行政监督立法为重点阶段。

行政权是一把双刃剑，它既可以为维护公民权利和利益服务，又可能侵害公民的权利和利益。因此，为了保护公民权利和利益，对行政权既要提供法律保障，又要加强监督制约。所以，当行政权重建工作基本完成后，全国人大及其常委会即着手研究制定有关监督制约行政权的法律。经过几年的努力，1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过了行政诉讼法，这标志着我国行政法治建设的重心已经从重建行政权向规范、监督行政权转变。

行政诉讼法由于以下两点重要贡献而载入我国法治建设的史册：第一点贡献是确立了“民可以告官”制度。这一法律制度的确立，一反我国过去只能“官管民”而“民不能告官”的历史传统，表明我国法治建设开始转向以人为本，使法治建设流贯着一股鲜活的人文精神。允许“民告官”，对于培养公民的主体意识、权利意识、法治意识，具有极其重要的意义。实践证明，法律规定只有成为公民的自觉行动，成为公民的一种生活习惯，法治才有牢固的基础和可靠的保证。因此，有人认为行政诉讼法的颁布实施，从某种意义上讲，标志着我国民主法治建设的真正开始。第二点贡献是确立了程序违法无效原则。行政诉讼法不仅对行政诉讼程序作出了系统、完整的规定，而且明确规定：行政机关作出的具体行政行为违反法定程序的，人民法院可以判决撤销该具体行政行为。这就在立法上第一次将程序违法提到了与实体违法同等重要的位置，促使人们从更高的层面上审视行政程序法的价值，改变了过去我国重目的轻手段、重实体轻程序的历史传统，从而有力地推动了我国行政程序立法的发展。

在这个阶段，除行政诉讼法的颁布实施外，全国人大常委会还制定了审计法，国务院颁布了行政复议条例等一批监督行政行为的法律、法规。

这一阶段行政法发展的主要成果是：建立了行政诉讼制度、国家赔偿制度、行政复议制度、公务员制度，等等。并明确提出了依法行政原则，使之成为我国行政法和行政机关行使职权的一个基本原则。

第三阶段是从1996年至今以加强程序立法为重点阶段。

行政诉讼法的颁布，对行政机关提出了更高的要求，特别是程序违法无效原则的确立，使行政程序立法显得更加迫切。为此，全国人大常委会从1990年开始着手研究制定规范行政程序方面的法律。经过几年努力，1996年3月八届全国人大四次会议审议通过了行政处罚法。这部法律的颁布实施，标志着我国行政法治建设又进入了一个新的阶段，即从对行政权进行事后监督到进行程序控制阶段。之后，又陆续制定颁布了行政复议法、行政监察法、立法法、治安管理处罚法、行政许可法等一批规范行政程序的法律，国务院也先后颁布了许多规范行政程序的法规。

这一阶段行政法发展的主要成果是：建立了行政听证制度、告知和申辩制度、公正公开原则、政府采购制度；完善了程序违法无效原则；强化了行政监察权威；改革完善了行政许可制度；等等。

从上述历程可以看出，改革开放以来我国行政法发展走的是一条循序渐进、两头夹击的发展路线。所谓循序渐进，就是我国行政法是随着改革开放和法治建设的不断深入而逐步建立发展起来的。在改革开放和法治建设恢复之初，优先致力于基本制度建设，先把行政法基本框架建立起来，然后再逐渐加以完善，避免因细枝末节的意见分歧而延缓法律的出台。所以，最初的一些行政法律大多比较原则，对公民权利的保障比较粗放。比如，国务院组织法只有十几条，几百字，非常原则；行政诉讼法确立的法院受案范围比较窄，国家赔偿法确定的赔偿标准比较低，现在有学者对此提出了许多批评。但总的看，这一策略是成功的，其积极作用远远大于消极作用。否则，行政诉讼制度、国家赔偿制度也许到现在也建立不起来。而有些改革不到位的，则不急于立法，让国务院或地方先搞，避免因仓促制定法律而影响改革。改革开放以来，我国法治建设的一条非常重要的经验，就是立法决策必须与改革决策相一致。这里包含两层意思：一是如果改革已经到位，立法必须及时跟上，用法律保证改革的顺利推进，引导改革向正确方向发展；二是如果改革不到位，立法不能太超前。凡改革不到位，不立法就是对改革的最大支持和促进。当然，这只是法治建设起步阶段的一种立法策略选择，随着法治建设的不断发展，制定更加周全、细密、完善的法律，是今后立法策略的必然选择。实际上，我国从20世纪90年代开始，已经在朝着这个方向转变。所谓两头夹击，就是把行政权的确立（组织法）和对行政权的控制（行政诉讼法和国家赔偿法）这两头的法律优先制定出来，然后再制定规范行政行为的法律（行政程序法）。实践证明，两头夹击策略，是一个成功的策略，大大地加快了行政法治建设的步伐。如果没有两头夹击策略，而是按照“组织———程序———诉讼、赔偿”这样一种先后顺序按部就班地进行，恐怕我国的行政法治不可能取得今天这样的成就。两头夹击，就把行政程序立法逼到了墙角，迫使我们必须加快行政程序立法步伐，而行政机关也会更加积极主动地配合、支持、推进行政程序立法工作。

二、我国行政法发展的主要成就

经过多年努力，我国行政法从无到有，再到基本完备，成绩有目共睹。概括起来，主要有以下几个方面的成就。

（一）行政法体系基本形成

我国的法律体系就其表现形式或者法律渊源而言，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。宪法是核心，法律是基础，法规是配套。此外，国务院部门规章和地方政府规章也是必要补充。就其法律部门构成而言，包括宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法共7个部门法。

行政法，是指规范国家行政管理活动和监督行政管理活动的法律规范的总和。行政法主要包括三部分：一是确立行政组织和职权方面的法律，包括行政组织法、公务员法等。二是规范行政权行使和运作方面的法律，统称为行政行为法。又分两类：一类是各个方面行政管理方面的法律，包括国防、外交、教育、科学、文化、卫生、环境与自然资源保护、公安、司法等方面的行政管理法，如教育法、科技进步法、环境保护法、出入境管理法等；一类是有关行政程序方面的法律，如行政处罚法、治安管理处罚法、行政许可法等。三是监督行政权行使和运作方面的法律，统称为行政监督法，包括行政监察法、行政复议法、行政诉讼法等。可以说，中国特色行政法体系已经基本形成，特别是有关行政管理方面的法律已经比较完备，一些基本的行政法律制度都已建立起来。

（二）行政法基本原则渐趋成熟行政法基本原则，是指各种行政法规范所体现和遵循的基本原理和精神，是行政法的灵魂和生命，对行政法具体规则的创制和实施具有重要的指导、评价、补充作用。随着我国行政法体系的基本形成，行政法基本原则也渐趋成熟，形成了一些基本的共识。总结我国宪法和各项行政法律法规的规定以及立法、执法、司法实践，我国行政法基本原则主要有以下8项。

1.依法行政原则。这是依法治国这一宪法原则在行政法上的具体体现。依法治国实质是依法治权、依法治官，而其中最主要的是依法治行政权和行政官员。因为行政权是各种国家权力中最活跃、最具强制力的一种国家权力，与公民的权利和利益联系最经常、最直接、最广泛，因而也最容易出现损害公民权利和利益的情况。所以，各国都十分强调依法行政，把它列为法治国家的一项重要原则。依法行政作为一项行政法基本原则，主要包括3项内容：一是宪法和法律优先原则，即必须优先执行宪法和法律的规定，其他规定与宪法和法律相抵触的一律无效，行政机关不得执行；二是职权法定原则，即必须严格在法定权限范围内行使职权，失职违法，越权无效；三是程序法定原则，即必须严格依照法定程序行使职权，违反法定程序的行政行为无效。

2.正当程序原则。这是对依法行政原则的扩展和深化。其主要内容有4项：一是自己不得做自己的法官，或称利害关系回避原则，即行政机关及其工作人员处理涉及与本机关或者工作人员自己及其近亲属有利益关系的事项时，应当主动回避或者应当根据当事人的申请回避；二是行政机关作出任何行政行为特别是作出对相对人不利的行为时，必须说明理由；三是行政机关作出任何行政行为特别是对相对人不利的行为时，必须听取相对人的陈述和申辩；四是行政机关作出涉及社会重大公共利益或者涉及相对人重大利益的行政行为时，除说明理由和听取陈述和申辩外，还应当公开举行听证会，听取社会公众和利害关系人的意见。

3.民主参与原则。这是政治民主在行政法上的具体体现，是对依法行政和正当程序原则的进一步扩展和深化。一方面，民主参与原则要求依法行政所“依”的法不仅是良好的，充分体现人民群众意愿的，而且是按照民主程序由广大人民群众充分参与制定的，是经过充分发扬民主、走群众路线的；另一方面，民主参与原则还要求在行政法规范的实施过程中，也必须充分发扬民主，走群众路线，给相对人和社会公众以充分参与的机会。

4.公开透明原则。其基本含义是，行政行为除依法应当保密外，应当一律公开。具体包括3项内容：一是所有影响公民、法人和其他组织的权利义务的行政法规范必须向社会公布；二是涉及公民、法人和其他组织的权利义务的行政行为必须公开进行，包括制定法规、规章等规范性文件的行为和作出具体行政决定的行为，必须公开进行；三是行政机关所产生、收集的信息原则上应当公开，只有涉及国家主权、国家安全或者其他公共安全、商业秘密、个人隐私等，可以作为例外加以保密。

5.公正公平原则。其含义主要有3项：一是不得单方接触，即行政机关在作出涉及两个以上相对人的行政裁决和法院在审理行政案件过程中，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括任何因公因私接触）和听取其陈述意见，接受其证据；二是对相关因素要给予善良和足够的考虑，即行政机关制定行政法规、规章、政策和处理涉及相对人利益的各种事务时，必须以善良的愿望并尽足够的注意，充分考虑各种意见和各种有利的、不利的因素；三是平等对待，即行政机关必须平等地对待各方相对人，不论是组织还是个人，不论地位多高，其法律地位一律平等，机会一律平等，权利义务一律相一致。

6.平衡（比例）原则。其基本含义有4项：一是平衡地保障和规范行政权力与公民权利；二是平衡地设定行政权力的制约和责任；三是平衡地设定公民的权利与义务；四是平衡地保障公民之间的权利和利益。

与平衡原则紧密联系的是比例原则，也称为最小损害原则。比例原则的基本含义是，行政机关实施行政行为必须以最大的收益、最少的成本、最小的损害来实现行政目标，即必须符合效益最大化原则。比例原则要求行政机关的行为必须符合妥当、必要、相称的要求。

7.信赖保护原则。法律的一个重要属性或特征，是可预知性，即人们通过法律可以预知自己的什么行为会得到什么结果。人们只要按照法律规定去做，就一定会受到法律保护，不会被追究违法责任，从而使人们具有安全感，免于恐惧。信赖保护原则，是指公民、法人和其他组织因对法律或国家机关所实施的某项行为的正当信赖，并基于这种信赖安排自己的生产生活，从而作出了一定的行为，国家对于公民、法人和其他组织的这种信赖应当提供一定形式和程度的保护。信赖保护原则旨在保护公民、法人和其他组织的既得利益，并维护法的安定性以及公民对国家、法律的信心。当然，得到法律保护的信赖必须具有正当性。所谓正当，是指公民、法人和其他组织对国家的法律和行政机关的行为或其创造的法律状态深信不疑，并且是善意的、没有过错的；如果信赖是因公民、法人和其他组织自己的原因（如错误理解或者恶意）所致，则此信赖不受保护。

8.有效救济原则。这是指公民、法人和其他组织的权利和利益受到行政机关的行政行为侵害时，国家必须为其提供有效的补救途径。没有救济就没有行政，这是当今世界各国普遍遵循的一项基本原则。但由于各国政治制度、法律制度和法律传统不同，国的救济制度也不尽相同。在我国，这种救济主要包括申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等。

（三）行政法观念实现重大转变经过多年发展，我国行政法观念有了重大转变。主要表现在以下4个方面。

1.从注重静态稳定向建立和谐社会转变。

总书记《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》中深刻指出：“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成，已经取得的成果也会失去。”这是总结国内外正反两方面经验教训得出的重要结论和历史规律。稳定有静态的稳定和动态的稳定。静态的稳定，是暂时的稳定，不是真正的稳定。我们所需要的稳定应当是动态的、可持续的稳定。但过去我们往往比较注重静态稳定，而对动态稳定重视不够。反映在行政法上，就是过分强调严管、重罚，以罚代管，以罚代教，认为管得越多越严越能稳定，罚得越重越有效，忽视教育、疏导、激励的作用。实践证明，这种做法只能收一时之效，并不能长久，而且可能积累、激化矛盾，引起更大的不稳定。当前，我们党和国家正致力于构建社会主义和谐社会，这标志着我们党治国理念的重大转变，也标志着行政法观念的重大转变。

2.从单向命令型管理向双向合作型善治转变。

传统法学观点认为，与民法调整平等主体之间的横向社会关系不同，行政法是调整不平等主体之间的纵向社会关系，因此，行政法是自上而下的命令，过分依赖强制手段，忽视参与、沟通、指导、教育、激励等方面的作用。随着市场经济体制改革的不断深入，民主法治建设的不断发展，特别是建设和谐社会思想的提出，过去那种认为行政机关与相对人地位不平等的观念正在改变，平等观念越来越获得广泛认同和接受，单向命令型管理观念逐渐被双向合作善治观念所代替，公众参与、行政指导、行政合同、行政激励等行政方式随之兴起。善治与管理的主要区别，在于管理主要着眼于秩序，为维护秩序往往可以不计成本，可以忽视个人自由和社会活力；而善治则要求行政行为必须进行效益分析，要求以最小的成本来实现行政目标，要求社会不仅是有秩序的，而且是有自由和活力的。

3.从重实体轻程序向实体与程序并重转变。

程序是实体的保障。不论是民主也好，还是法治也好，归根结底都必须体现为一套健全而有效的程序。程序观念淡薄，重实体轻程序，认为违反程序不算违法，是小节问题，是我国传统法律思想中的一个重要特点。随着改革和民主法治建设的深入，程序的重要性已经被越来越多的人所认识，并在我国行政法规范中得到越来越多的体现，在行政行为过程中严格依照程序办事的观念也越来越深入人心。

4.从重强制轻激励向强制与激励并重转变。

传统行政法调整社会关系的主要方法，是采取命令、强制的办法，迫使相对人不得不服从，从而达到行政目标。但实践证明，这种传统的调整方法，不仅成本高、后遗症大，而且不利于充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，不利于树立人民群众的当家做主意识，不能适应全球化和市场经济的客观需要。因此，从20世纪90年代以来，我国的行政法观念已经逐渐从过去只重视命令、强制的方法，逐渐向综合运用多种调整方法转变，行政激励方法越来越得到重视。

（四）行政法学理论取得重大突破

随着行政法治建设的不断发展，我国的行政法学理论也不断得到发展。与我国行政法发展经历了三个发展阶段大体相一致，我国的行政法学理论也经历了一个从“管理论”到“控权论”再到“平衡论”的发展过程。“管理论”认为行政法是关于行政机关管理的法，重点强调确认、维护行政机关的行政管理权威，以保障行政效率。“管理论”追根溯源，是来源于前苏联的行政法学思想，其所服务的经济基础是计划经济。我国20世纪80年代初的行政法学界主要持“管理论”观点，目前已经没有人公开主张这一观点。“控权论”认为行政法是控制行政权的法，重点强调对行政权的限制和监督，以避免行政权被滥用。“控权论”的思想来源是西方特别是英美的行政法学思想，其服务的经济基础是自由市场经济。“控权论”思想在20世纪80年代后期开始在我国兴起，90年代初一度成为主流思想，目前仍有相当影响。“平衡论”认为行政法是规范行政权力和保障公民权利的法，重点强调兼顾公权与私权、公平与效率之间的关系。“控权论”是20世纪90年代初由罗豪才等学者提出的一种行政法学思想，其背景是建设中国特色社会主义市场经济的伟大实践。“平衡论”目前已经逐渐被行政法学界和实务界所接受，成为我国行政法理论的主流思想，对我国的行政法治实践产生了重要影响。

三、对我国行政法发展的几点展望

当前，我国的社会主义现代化建设和改革开放正进入一个关键时期，正处在科学发展的转折时期。在这样一个时期，我国的法治建设，包括行政法发展，既面临着良好机遇，也面临着新的挑战。面对机遇和挑战，今后一段时期，我国行政法的发展有可能呈现以下5个趋势。

第一，逐步从形式法治向实质法治跨越。

由于我国历史上缺乏法治传统和习惯，法律制度很不完善，因此，改革开放以来我国法治建设的任务首先是致力于形式法治的实现，侧重于法律制度的建构和保证现行法律规范得到确实有效的贯彻实施。应当说，在法治建设的初期阶段，这是完全正确的。但随着法治建设的不断深入，仅停留于形式法治是远远不够的，还应向法治的更高层次即实质法治发展。所谓实质法治，就是要求法治不仅必须具有必要的形式要求，更要符合时代的价值追求，符合时代对民主、人权、自由、公平、正义等价值的普遍共识；不仅重视秩序和效率，更要重视自由和活力；不仅要求整体公正、形式公正，还要求个体公正、实质公正；不仅要求最后公正，还要求及时公正；等等。

第二，逐步从国家行政法向公共行政法转变。

目前，我国行政法主要调整国家行政机关的行政行为，这是与我国长期以来形成的“行政国家”、“全能政府”紧密相联的。随着市场经济体制的建立，行政国家正在向法治国家转变，全能政府正让位于有限政府，过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动，与一般民事活动不同，而与行政活动具有更多的相似性，因此不应由民法调整，而应由行政法调整。比如，律师协会对律师、学校对学生、医院对医生的惩戒行为，如果由民法调整，起诉到法院适用民事诉讼程序，采取谁主张权利谁举证的原则，显然不利于律师、学生、医生权利的保护。因此，把这些纳入行政法调整范围，将是今后行政法发展的一个重要趋势。

第三，逐步从单项行政程序立法向行政程序法典化发展。

制定一部统一的行政程序法，是我国行政法学界和立法工作者的共同愿望，也是一个完善的行政法体系必不可少的内容。早在20世纪80年代中期着手起草制定行政诉讼法之前，就已经研究过是否直接制定一部统一的行政程序法。但考虑到当时实践经验不足，加上经济体制改革和行政管理体制改革正在进行之中，制定统一的行政程序法的条件不成熟，因此决定改批发为零售，陆续制定出台了行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等，目前又正在审议制定行政强制法。2001年全国人大常委会法制工作委员会就委托行政立法研究组着手研究起草行政程序法，行政立法研究组已将草案送交法工委。十届全国人大常委会将行政程序法列入了五年立法规划。相信在可见的将来，行政程序法典化终将得到实现。

第四，逐步从初步放松管制向深化放松规制推进。

规制，又称管制，主要指国家采取许可、审批等一系列措施控制经济无序发展的一种制度。规制的出现，是西方在自由市场失灵情况下提出的政府介入市场的一种理论。这一理论认为，物品可以分为私人物品和公共物品两大类。私人物品可以由私人生产，公共物品必须由国家组织生产或者必须在国家监管下生产。私人物品虽然可以由私人生产，但有些私人物品具有外部性，这种外部性有正外部性和负外部性。对负外部性，必须由国家加以监管，把它降低到最小程度。由此，西方国家开始大肆介入市场。但后来发现，政府也会失灵，政府管制过多，也会造成成本过高、腐败现象严重等问题。因此，又开始放松管制。我国长期实行计划经济，在计划经济体制下，我国政府是一个全能的政府，直接管理各个方面的事务，不经政府事先审批、许可，公民、法人和其他组织什么事也办不成。经过改革开放，这种状况已经有了很大改变，特别是经过2001年以来的三轮行政审批改革和行政许可法的颁布实施，国务院及其各部门和各地方废止了一大批审批事项，过度规制问题得到一定程度的缓解。但按照发达市场经济要求，我们的差距仍然很大，过度规制问题并没有得到完全解决。因此，继续推进行政审批改革，进一步放松规制，仍是今后行政法发展的一个重要特点。

行政法治原则范文篇7

关键词：法国行政法行政法治原则行政均衡原则

法国是大陆法系国家的典型代表，素有“行政法母国”之誉，其行政法被许多国家奉为典范。法国最先从理念上承认行政法是一个独立的部门法，并通过行政法院富有创造性的努力构建了一个完整的行政法体系。支撑这一庞大的行政法体系的是隐藏在其背后的行政法基本原则。行政法的基本原则使法国的行政法体系虽然规模宏大但不显得杂乱无章，虽然范围广博但却构成一个和谐的整体。法国著名法学家勒内。达维在谈及法国行政法时自豪地说：“一系列行政法原则已经形成，它完全可以和民法原则媲美，而且在某些方面更胜一筹。”[①]深入研究集中体现法国行政法精神的基本原则可以使我们深刻理解和领会法国行政法的基本内涵、主要观念和规范体系，同时，这对在国情上与法国有许多相同之处的中国也具有重要的启示意义。

一、法国行政法基本原则的形成与发展

法国行政法的产生有着特殊的历史背景。概言之，法国资产阶级革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备，大革命时期建立起来的独立行政法院制度直接标志着法国行政法的产生，并使以法国为代表的大陆法系之行政法院模式与英美法系之普通法院模式形成鲜明对比。正是伴随着法国资产阶级革命出现的法治国思想和独立行政法院制度的发展，在法国逐步产生和形成了行政法治原则和行政均衡原则，这两个原则被认为是法国行政法的基本原则。

（一）法治国思想的影响

在法国，法治国的思想产生于1789年资产阶级大革命前的启蒙时代。以孟德斯鸠、卢梭、伏尔泰等为代表的一大批资产阶级启蒙思想家以理性作为武器向宗教神学和君主专制发起了猛烈的攻击。其中，作为古典自然法学派代表人物的孟德斯鸠和卢梭比较系统的阐述了法治国的思想。孟德斯鸠的“三权分立制衡论”、卢梭的“天赋人权论”、“社会契约论”、“人民主权论”都包含有丰富的法治国思想。他们倾向于个人主义和自由主义，认为“国家权力不是绝对的，国家和个人都应服从法律，法律保护个人权利，不受国家权力的非法侵害。”[②]启蒙思想家的法治国思想伴随着法国资产阶级大革命的爆发进一步深入人心，并成为法国宪法的一个重要原则。1789年《人权宣言》第5条规定：“……凡未经法律禁止的行为不得受到妨碍，任何人不得被迫从事法律所未规定的行为”，该宣言的第6条规定：“法律表达普遍意志。所有公民皆有权亲自或经由其代表来参与法律之形成。不论保护抑或惩罚，法律必须对所有人一样。……”。上述规定都是当时法治国思想的表现。

个人的自然权利是孟德斯鸠、卢梭等启蒙思想家构造其法治国思想的逻辑起点，这种学说对于弘扬民主、平等、自由等价值观念起到了非常重要的作用，同时也适应了当时资产阶级革命的需要。但是，随着法国的政治风云变换和垄断资本对加强国家权力的需要，建立在形而上学的个人主义之上的自然权利说被实证主义社会法学派的学说所取代。以狄骥为代表的实证主义社会法学不是从个人的自然权利出发，而是以社会的连带关系为逻辑起点对法治国的思想进行了阐述。狄骥认为：“法律的强制力量并不来源于统治者的意志，而是来源于法律与社会相互依存的一致性。由此，法律对统治者的约束同其对庶民的约束一样严格，因为统治者与庶民一样，也受建立在社会相互关联性基础上的法律规则约束。”[③]狄骥与启蒙思想家的法治国思想存在着很大的差异，但在使国家的公权力受到法律的控制和约束方面是一致的。比如，狄骥认为：“国家必须遵守它所制定的法律，只要该法律未被废除。国家可以修改或取消某项法律；但只要该法律存在，国家限制行为，行政行为和司法行为都必须在该法律法定范围之内，而正是因为这一点，国家才是法治国家。”[④]

法治国思想的传播为法国行政法基本原则的形成与发展奠定了坚实的思想基础。首先，法治国思想的基本精神在于使国家公权力从属于法律，这种精神在行政领域的体现就是行政法治原则，即作为国家公权力之一的行政权也应当到法律的支配。其次，法治国思想不仅要求公权力服从于法律特别是制定法（形式法治国），而且进一步要求公权力的行使必须符合公平、正义的观念（实质法治国）。二战后，随着从经济自由主义向国家干预主义的进一步发展，行政权更加广泛地深入到法国社会之中。为了应对层出不穷的社会问题，法律赋予了行政机关更为广泛的自由裁量权，在这种情况下，体现形式法治国思想的行政法治原则的局限性日益明显。为了加强对行政自由裁量权的控制，行政法院通过判例发展出了行政均衡原则。该原则要求，在法律没有明确规定的情况下，行政行为必须合理、适度、均衡。而这正是行政法院根据公平、正义等实质法治国的观念对行政行为提出的要求。

（二）行政法院制度与判例的作用

法治国思想在行政法领域的应用必须有制度性的保障才能使该思想变为生动的现实。在这方面，法国的行政法院制度与判例发挥了巨大的作用，成为对法国行政法及其基本原则的形成具有较大影响的另一重要因素。

“法国的行政法是由行政法院适用的特殊法律，而行政法院正是为适用行政法而创造的。”[⑤]大革命时期，法国人的一个共同信念是：最高法院代表旧制度，大革命的目标之一就是要取消司法权对行政权的干预。至今仍然有效的1790年8月16日—24日的法令宣布：“司法机构应当同行政职能相分离，法官不得以任何方式干预行政人员的活动，违者以渎职论处”。“这项规定意味着一个终点，但它却恰恰是法国行政法的起点的标志。”[⑥]自此以后，法国行政法院从最初的保留审判权到后来的委托审判权直至1889年通过“卡多案件”正式取消部长法官制，经历了漫长的发展过程才逐渐同实际的行政相分离。这个分离的过程是行政法院的独立性逐步增强的过程，是行政审判权对行政权的监督逐渐强化的过程，同时也是法国行政法及其基本原则逐步形成和发展的过程。

法国行政法院自创立以来已有二百年的历史，在此期间它对推进法国行政法及其基本原则的发展起到了独特而卓越的作用。对此，美国学者莫里斯。拉朗热作了十分精辟的概括：“行政法院所发挥的卓越作用真正是法国独创的。在这个国家里，政府经常变动，宪法也并不持久而来回更改，行政法院却是主要的稳定因素。它所赖以建立的原则，越过成文的宪法，构成一个真实的不成文的宪法。……在这个多次发生革命的国家里，行政法院以渐进的方式发挥作用，它做事既谨慎，又有效，有时也被急风暴雨所颠覆，但很快又达到恢复，就这样保持着国家的永久性和民族的连续性。”[⑦]法国行政法院在控制行政权滥用、保护公民合法权益方面所起的作用尤为显著。在第五共和国创立宪法委员会之前，行政法院历年所发展的案例法几乎是唯一限制政府权力的法律。[⑧]行政法院通过判例的形式不仅率先发展了权力滥用理论，从而丰富了行政法治原则，而且在20世纪80年代，又发展了行政均衡原则。均衡原则与英国的合理性原则、德国的比例原则、日本的无瑕疵裁量请求权和裁量零收缩理论同属对行政裁量权的有效控制手段，但更能体现法国行政法特色。在比较法国新旧两个时代时，托克维尔认为二者唯一实质性的区别在于“大革命之前，政府只有依靠不合法和专横的手段才能庇护政府官员，而大革命以来，它已能合法地让他们违反法律。”[⑨]这种判断在托克维尔所处的时代也许是真知灼见，但是在后托克维尔时代，伴随着独立的行政法院制度的出现和行政法基本原则的形成与发展，这种说法已经与法国当代的现实显得距离过于遥远。

法国本是一个成文法国家，“同至今仍以判例法为基础的英国法相比，法国法则有以制定法为中心的法结构这种大陆法的特征。”[⑩]因此，法院判案原则上以成文法为根据，然而在行政法中起主要作用的却是判例。这是由法国行政法的特点所决定的。因为，一方面在公法和私法相互分离的传统之下，行政法院对行政案件的审理不适用民法和其他私法的规定；另一方面由于行政事项极为繁杂，法官经常遇到无法可依的情况，不得不在判决中确定所依据的原则。在法国，“行政法的重要原则，几乎全由行政法院的判例产生。”[11]一位法国行政法学家用生动的语言说，如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不存在成文法中，而存在于判例之中。[12]这几句话虽然有些夸张，但却十分生动地说明了判例对于法国行政法的重要性，也说明法国行政法的特点。在法国行政法中，判例占据如此重要的地位，这或许有两个原因：一是行政事务复杂多变，成文法难以适应这种速度；二是判例出自具有较高素质的最高行政法院法官之手，质量比较高。[13]此外，最高行政法院的判决，逐月逐年公开发表，供学术界讨论和研究，法学界对于判决的评价，也能提高最高行政法院判决的质量。

法国行政法中的原则大都先由法官或法学家们在案件发生后提出或创造出来，经过实践的检验，有的成为普遍性的成文法原则，如行政法治性原则；有的则仍处于判例状态，仅仅出现在法学家们的学术研究中，行政均衡原则即属此类。这些原则由判例产生，经过实践的检验，所以具有高度的适应性和灵活性，这正是法国行政法的优点之一。

综上所述，法治国思想的传播为法国行政法基本原则的产生奠定了坚实的思想基础，独特的行政法院制度为之创造了良好的制度环境，而行政法院的法官则根据实践需要通过高质量的行政判例不断对其进行丰富和完善。正是这些因素的共同作用，逐步推动了行政法治和行政均衡两项基本原则在法国的形成与发展。

二、行政法治原则

在法国，多数学者认为，行政法是调整行政活动的国内公法。调整行政活动是指行政活动必须遵守法律，在其违反法律时受到一定制裁，例如引起无效、撤销或赔偿责任的结果。这就是法国行政法学上所谓的“行政法治原则”。具体而言，它是指法律规定行政机关的组织、权限、手段、方式和违法的后果，行政机关的行政行为必须严格遵守法律的规定并积极保证法律的实施。[14]该原则是法治国思想在行政法领域最为重要的体现，是法国行政法的核心原则。

（一）行政法治原则的主要内容

行政法治原则主要包含以下三项内容：

1.行政行为必须具有法律依据。行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，这是行政法治原则的根本要求。对于公民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行动，而无须法律授权。但是，对于行政机关来说，则没有这种自由，而必须严格遵循“凡法律所未允许的，都是禁止的”规则。这是行政行为与公民个人行为的最大区别。唯有如此，才能使行政机关职责清晰、分工明确、各司其职、各负其责。

行政机关的权限（包括事务、时间和地域三方面），主要规定在宪法、法律等成文法之中，当成文法规定不明确时，行政法院根据法的一般原则对成文法的规定进行补充和解释。行政机关不得超越法律规定的权限范围自由行动，否则，构成“无权限”。无权限行为是最为严重的违法行为，在越权之诉中，“无权限”是行政行为被撤销的首要理由。但是，如果无权限机关所作出的行为，属于羁束行为，且该行为的内容符合法律规定，有管辖权的机关在同样的情况下也只能作出同样的决定，行政法院对这种行为并不撤销，因为撤销该行为“并不影响行政决定的结果和当事人的利益，而徒浪费诉讼时间。”[15]

2.行政行为必须符合法律要求。行政法治不仅要求行政行为的存在须有法律依据，而且进一步要求行政行为的实施须符合法律规定的方式、程序和目的。也就是说，行政法治要求行政行为过程必须合法。唯有如此，才能实现法律对行政行为全程的监督和控制，使行政权在法律所设定的轨道上运行。但是，我们不能把行政法治的这一要求，简单理解为行政机关只能机械地把法的抽象原则适用于具体事件而没有任何斟酌选择的余地。行政行为有羁束行为和自由裁量行为之分，它们受法律制约的程度上是有所区别的。但是，二者都必须受制于法律这一点是共同的，不可动摇的。根据行政法治原则，行政行为必须符合如下法律要求：

第一，形式合法。形式合法是指行政行为的方式和程序符合法律的规定。法律往往出于不同的目的和考虑对行政行为规定不同的形式和程序，比如行政条例的咨询、讨论和公布程序，行政处理的说明理由和书面形式等。由于法律规定的大部分形式和程序是出于保障相对人权利的考虑，因此行政机关必须遵守，否则行政法院将宣布该行为无效。但是，出于行政效率的考虑，行政法院对于形式违法的行政行为也并不是一概予以撤销，而是根据形式违法的具体情况分别作出撤销、不予撤销和补正等不同形式的灵活处理。

明确的管辖权与合法的形式共同构成了控制行政权行使的主要条件，无权限和形式上的缺陷是国家参事院（最高行政法院的前身）撤销行政决定的最初的两个理由。在当代的法国，形式和程序的重要性日益受到重视，因为“手续不仅限制每个公务人员的权力，也使每个公务人员受到其他公务人员的制约和补充。”[16]比如，法国在1978年公布实施了《改善行政机关与公众关系法》，1979年公布实施了《说明行政理由及改善行政机关与公众关系法》，1983年又公布实施了《行政机关与其使用人关系法令》等单行的行政程序法。

第二，目的合法。行政行为的目的合法也是行政法治原则的重要内容。首先，任何行政行为都必须符合法律的一般目的，即必须以实现公共利益为目的，而不能出于以私人或党派或者所属团体的利益。例如，当某家旅馆与市长的某个亲戚开办的旅馆形成竞争时，该市长不得以危害公共秩序为借口关闭该旅馆。其次，行政行为必须符合法律授权的特别目的。例如，在1875年的巴利塞诉省政府一案中，行政法院撤销了省长作出的关闭巴利塞先生的火柴场的决定，理由是该行为的目的不是法律与规章授予他权力时要保障的目的，而是为了维护国家财政部门的利益。[17]

行政行为的目的必须符合法律的规定是行政法治原则进一步深化的表现。在法国行政法治进程的初期，只要一种行政行为是由具备法定权限和资格的行政机关依据法定的方式和程序作出的，行政法院就会认定该行为合法，而不问该行为的目的和动机是什么。随着行政法治的进一步发展，行政法院发展了滥用权力的理论，根据该理论，行政法院可以审查行政行为的目的和动机。如果行政行为的目的和动机不符合法律规定，该行为将被行政法院以滥用权力为由予以撤销，从而使每一项行政行为都处于行政法院的监督和控制之下。行政法院对行政行为目的和动机的审查极大地扩展了行政法治原则的内容，狄骥认为这导致了自由裁量行为概念在公法领域的消失。[18]

行政行为必须符合法律除了要求行政行为的形式和目的合法之外，还要求行政决定的内容和法律根据合法。

3.行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施。行政法治有两层含义：消极的行政法治和积极的行政法治。消极的行政法治要求行政行为不得违反法律规定的权限、方式、程序和目的。积极的行政法治要求行政机关以自己的积极行动保证法律的实施，这是法国行政法治原则的最新扩展。

根据积极行政法治的要求，不仅行政机关拒绝作出实施法律的具体行政处理决定构成不作为的违法，而且当法律和上级机关条例要求行政机关必须制定条例，而行政机关不履行该义务的行为同样也是违法的。法国最高行政法院在1959年的一个判决中声称，行政机关在情况需要的时候如果未制定有效的条例来维持秩序，就是违反法律。[19]1969年，最高行政法院又重申了上述观点：当制定行政条例为实施某个法律所必要时，行政机关有义务制定这个条例。[20]

（二）行政法治原则的限制

行政法治原则是法国行政法的主要原则，行政法院利用该原则对行政行为进行广泛的监督，对防止行政权的滥用起到了关键的作用。无论是行政处理行为还是行政条例都受到行政法治原则的支配。但是，该原则的适用是有限制的，不能适用于行政机关的某些行为，这类行为主要包括以下两种：

1.政府行为。行政法院出于避免与总统、议会和管理国际关系的当局发生正面冲突的实际政治需要，对下列的政府行为提起的诉讼不予受理：

第一，涉及政府与议会两院之间的宪法关系的行为，比如总统召集议会或推迟议会的命令，终止议会会议或解散众议院或参议院的命令等。

第二，政府的外交行为，也就是涉及法国和其他国家之间的行为。比如政府对于国际条约的磋商、签定、批准、执行等行为。

第三，总统根据1958年宪法第16条在国家遭到严重威胁时，根据情况所采取的必要措施。另外，总统根据宪法第11条将法律草案提交公民复决的行为。

政府行为制度主要是行政法院通过判例创造的，其范围也主要是行政法院的判例所决定的。在法国，先后有政治动机理论、统治行为等理论对于政府行为的存在予以辩解。但是，无论如何解释，既不受行政法院监督又不受普通法院监督的政府行为毕竟是对行政法治原则的破坏。因此，随着法律地位的巩固和提高，行政法院通过判例逐渐缩小政府行为的范围，从而扩大行政法治原则的适用范围。比如在1875年拿破仑亲王诉战争部长案中，行政法院抛弃了“政治动机”理论，实质上缩小了不受行政法院审查的政府行为的范围。另外法国政府的外交活动原则上不受法院的管辖，但是最近行政法院也通过案例减弱了这一原则性。[21]

2.特殊情况下的行政决定。特殊情况下的行政决定是指在发生了诸如战争、自然灾害等的特殊情况下，行政机关为了保证公共秩序和公务运行的连续性而采取的特殊行动。特殊情况在最初是指战争，之后特殊情况的范围越来越广，扩展到和平时期发生的危机和紧急情况，比如发生全国性的罢工或者是大规模的自然灾害等。

对于特殊情况下的行政决定，行政法院不能用合法性原则进行审查，否则，这类行政决定可能都会因为违法而被撤销，这将使行政机关在面临特殊紧急的情况时，不能迅速采取行动以消除现实存在的威胁，以维护公共利益和保证公务活动连续进行。但是，特殊情况下的行政决定对公民权利和自由是极大的威胁，必须对其加以制约和限制。因此，行政法院通过判例发展了行政法的另一项基本原则，即行政均衡原则。行政法院运用均衡原则对特殊情况下的行政决定进行监督和制约，从而维系了公共利益和个人利益之间的平衡。

上述可见，行政法治原则的适用存在着一定的限制，但是，随着政府行为范围的逐渐缩小，该原则的适用范围正呈现出逐渐扩大的趋势。同时，为了加强对自由裁量行为和特殊情况下的行政行为的监督，行政均衡原则作为行政法治原则的补充应运而生。

三、行政均衡原则

在法国，行政均衡原则（ThePrincipleofProportionality）主要是适应控制行政自由裁量权的需要而出现的，它是法国行政法院对具体行政行为的监督逐渐强化的产物，是法治国思想进一步深化的表现。二战后，法国行政法院的权力迅速加强，逐渐取得了独立于行政机关的法律地位，到1970年代形成了对行政权力有效的监督和制约，并建立起一整套以行政法治原则为中心的行政组织、行政行为、行政监督和行政法院的理论体系。另一方面，随着社会对公共服务需求的不断增长，国家加强了对社会的干预，行政事项迅速增多，行政自由裁量权出现了日益扩大、难以监督的趋势。法院对自由裁量的行政行为和特殊情况下的行政决定难以直接运用合法性原则进行监督和控制。在此情况下，行政法学家们根据具体案件总结出了一些在特定情况下适用的、作为控制行政自由裁量权的均衡原则。

（一）行政均衡原则的涵义及其主要内容

“均衡性”作为行政法院对于行政机关的具体行政行为进行司法监督或审查的原则，其含义目前仍没有一致的解释。大体说来，它是行政法院在行政机关具有自由裁量权或其他特殊情况下，在无法依据法律条文或其他原则对行政行为进行裁决的情况下，监督、审查、决定是否撤销一定行政行为的法律手段。它根据案件的具体情况审查行政行为是否合理、行政决定是否适度，审查事实与法律适用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。[22]该原则的本质是行政法院通过对行政行为的均衡性审查，防止行政自由裁量权的滥用，维护行政机关和相对人之间，公共利益和个人利益之间的平衡。一般认为，下列行为违反了均衡合理原则：[23]

1.判断事实明显错误。在很长时期内，行政法院只审查行政决定的合法性而不审查行政决定的适当性，以免以行政法院代替行政机关，妨碍行政效率。事实问题属于行政机关自由裁量权的范围，行政法院不评价行政机关事实上是否应当作出某项决定。但是，进入二十世纪以后，为了加强对自由裁量权的监督，行政法院在“越权之诉”中开始审查作为行政行为根据的事实问题，将“判断事实明显错误”作为撤销行政行为的理由之一。所谓“明显错误”是指不需要专门的知识，任何通情达理的人根据一般的常识都能看出的错误。当一个行政行为存在这类错误时，必然会造成事实和法律适用之间的失衡或者不相称。“当行政决定的结果看起来有背良知、丑恶可耻、违背逻辑（例如，在公职部门中，一个小小的错误导致解职）时，法官将撤销这个决定。”[24]而且，随着地位的逐渐提高，行政法院以越来越灵活的方式来判断“明显”的特征。“判断事实明显错误”是行政法院对自由裁量行政行为进行均衡性监督的最常见方式。通过这种均衡性监督，行政法院力图保持行政机关和行政相对人之间，公共利益与个人利益之间的平衡。

2.手段与目的不相称。行政机关有选择达到行政目的手段的自由，但是这种自由不是没有限制的。在有多个手段可以达到法律所规定的目的情况下，如果行政机关所选择的不是对行政相对人损害最少的手段，则属于手段与目的不相称。手段与目的不相称造成了对个人权利的过度侵害，使公共利益和个人利益的关系失去了平衡。行政法院对行政行为手段和目的的均衡性监督主要适用于两个方面：第一，适用警察行政领域。这方面的典型案例是1933年的“本杰明”案。在该案中，本杰明先生要求举办一个艺术研讨会，但是，市长担心发生骚乱，因此以维持公共秩序为由，下令禁止研讨会的举行。最高行政法院认为，市长可以采取其他手段达到维持公共秩序的目的，如召集大量警察，既可以避免骚乱，又不至于对公民的自由构成威胁。再如，在1953年的一个判决中，行政法院撤销了市长的一个命令，市长规定集市上的流动商贩必须具有对第三人伤害保险的保险单，法院认为为了保护公共安全，这项规定对进行危险表演的艺人来说是必要的，但是对于贩卖糖果和花卉的商贩来说是过分的。[25]第二，适用于监督“特殊情况”下的行政决定。对于特殊情况下的行政决定，法院无法进行合法性监督，但是，为了避免该类行为造成对公民权利和自由的造成过度的侵害，行政法院仍然要对行政行为进行均衡性审查，这包括审查特殊情况是否存在；行政行为的目的和动机是否是为了满足公共利益的需要；其行政是否与当时的情况相适应，是否超过了必要的限度。可见，在上述的两种情况中，行政法院同样是致力于在公共秩序和公民的自由之间，公共利益和个人利益之间寻求合理的均衡以避免行政权对相对人的过度侵害。

3.损失与利益失衡。这是指行政决定所要实现的利益和所造成的损害结果之间不相称，失去平衡的情况。行政法院对行政行为的这种均衡性监督主要适用于计划行政与公用征收相关的领域。如在计划行政领域，行政法院曾经以一个飞机场开放计划可能花费的资金与有关市镇可能提供的资金之间不成比例为由而宣告该计划违法。[26]又如，在1971年的一项判决中，行政法院根据均衡原则拒绝了居民诉请撤销某项市政工程计划的要求。在该案中，法院认为该工程计划中修建一条公路的得益高于因此而征用拆除的90所房屋的价值。在类似的另外一个案件中，尽管地方议会为了公共利益具有提供牙科诊所的广泛权力，行政法院仍然可以审核是否有必要在该地区设置诊所以及公共投资与收益是否相称。[27]在上述案件中，由于行政机关拥有广泛的自由裁量权，行政法院难以应用行政法治原则进行监督审查，同时，由于这类案件的专业性和技术性很强，法官中也很难找出“判断事实是否明显错误”，因此，法院往往审查公共工程计划所可能得到的效益和可能引起的损害之间是否达到了平衡。法国法学家古斯塔夫。佩泽尔在谈到法律对行政自由裁量权的限制时指出：“在为公益事业而进行的行政征用方面，今天法官监督是否存在对私有财产的损害，财政成本和可能对社会产生的不便，或征用是否损害其他公共利益，它所代表的利益是否过分。”[28]可见，行政法院对这类案件的审查是根据案件的具体情况，权衡各方面利弊的结果。法国行政法学称这种权衡是“损失和利益对较表”。[29]由于损益平衡监督实际上最接近于对行政行为进行妥当性的判断，因此在实践中的运用受到严格的限制。

（二）行政均衡原则的限制与前景

在法国，行政法院对行政行为的监督主要表现为合法性审查，对行政行为是否合理、妥当和均衡的监督被严格限制在特定的范围内。目前，行政法院只能将该原则适用于对行政处理的审查而不适用于对行政条例的监督。在实践中，行政法官尽量不应用均衡原则，而是采用行政法治等原则对行政行为进行监督和审查。因此，行政均衡原则是以行政法治原则的补充的面目出现的。

行政均衡原则的适用之所以有上述的限制，一方面是分权的需要。行政权和行政审判权是两种不同性质的权力，有必要保持二者之间适当的分离和独立，这在客观上要求行政审判权对行政权的监督应当保持在适当的范围内，以免行政审判权过分侵犯行政权，妨碍行政效率；另一方面是历史传统的原因。“独立的普通和行政法院为法国保持了基本法治，从而在动荡的政局背后为社会带来了稳定。但或许是大革命的冲击，法国的法院至今坚持着谦逊的外观。”[30]大革命以后的很长一段时间内，行政审判权依附于行政权，因而行政机关也就放心地接受了行政法院的监督。但是，随着地位的逐步提高，行政法院对行政权实行了越来越广泛和深入的监督，这种情景在某种程度上可能会唤醒法国人对大革命前的最高法院的回忆。因此，行政法院对行政权的监督在富有创新性同时又是非常谨慎的。行政均衡原则的适用实质上相当于对行政行为是否适当的审查，这已经达到了行政权和行政审判权相互交叉的灰色地带，稍有不慎，就有行政审判权侵犯行政权，行政审判权代替行政权之嫌。因此，行政法院在适用均衡原则时也就格外小心谨慎，严格限制其适用范围。

如上所述，由于分权和历史等原因，行政均衡原则的适用存有一定的限制，但是，应当看到的是该原则对控制行政自由裁量行为和政府日渐扩大的特殊权力起到了独特的作用。在很多情况下，行政法院对行政行为的监督表面上是利用的行政法治原则，实则应用的是行政均衡原则。可以预见的是，随着行政法院独立地位的进一步巩固和权力的进一步增强，以及社会对行政自由裁量权和特殊情况下的行政决定加强监督的需求的不断增长，该原则在法国行政法中将发挥将越来越大的作用。目前，该原则已经超越了行政法领域，为法国宪法委员会所继承，用以审查法律的合宪性。[31]同时，该原则也超出了国界对其他国家的行政法学产生了相当的影响。比如，英国上议院认为，英国行政法将来有可能接受这一原则，作为审查行政行为的一项依据，并承认它相当于英国的“温斯伯里不合理性原则”（WednesburyPrincipleofUnreasonableness）。行政法学者约威尔和莱斯特尔也主张英国应引进和移植这一原则，以弥补英国行政法原则的缺陷。[32]从现实看，均衡性监督在欧洲法中也已经得到了实际的应用，比如，欧洲法院在“超热牛奶许可案”、“消毒牛奶进口案件”、“产品国籍标志案”以及“原油进口案”等一系列案件中都运用了该原则。[33]随着欧洲一体化进程的不断推进，这一原则将不仅对欧洲大陆行政法产生更大的影响，也将会被英国行政法所接受而带来英美法系行政法的变化。

作者：武汉大学法学院教授、博士生导师

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[①][法]勒内。达维：《英国法和法国法：一种实质性比较》，潘华仿等译，清华大学出版社2002年版第116页。

[②]沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第19页。

[③][法]莱昂。狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第30页。

[④][法]莱昂。狄骥：《宪法学教程》，同前，第29页。

[⑤][法]勒内。达维：《英国法和法国法：一种实质性比较》，同前，第102页。

[⑥][法]勒内。达维：《英国法和法国法：一种实质性比较》，同前，第115页。

[⑦][美]莫里斯。拉朗热：《国政院》，《图莱法学杂志》1968年第1期。转引自袁曙宏、赵永伟：《西方国家依法行政比较研究-兼论对我国依法行政的启示》，《中国法学》2000年第5期。

[⑧]张千帆：《西方宪政体系》（下册。欧洲宪法），中国政法大学出版社2001年版，第6页。

[⑨][法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第95页。

[⑩][日]早川武夫等：《外国法》，张光博等译，吉林人民出版社1984年版，第245页。

[11]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第21页。

[12][法]弗德尔：《行政法》，1984年法文版，第107页。转引自王名扬：《法国行政法》，同前，第22页。

[13]参见胡建淼：《比较行政法-20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第196页。

[14]这里涉及的“法律”，是指广义上的法律，在法国包括：宪法、法律、欧共体的规则和指令、法的一般原则、判例和条例。

[15]王名扬：《法国行政法》，同前，第689页。

[16][法]莫里斯。奥里乌：《行政法与公法精要》（上册），龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第541页。

[17]参见胡建淼：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第616页。

[18][法]莱昂。狄骥：《公法的变迁。法律与国家》，冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第165—171页。

[19]见法国最高行政法院1953年Doublet案件的判决。

[20]见法国最高行政法院1964年11月27日DameVreRenard案件判决。

[21]参见胡建淼：《外国行政法规与案例评述》，同前，第614页。

[22]王桂源：《论法国行政法中的均衡原则》，《法学研究》1994年第3期。

[23]参见王桂源：《论法国行政法中的均衡原则》，同前。

[24][法]古斯塔夫。佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明等译，国家行政学院出版社2002年版，第45—46页。

[25]王名扬：《法国行政法》，同前，第472页。

[26]赵娟：《合理性原则与比例原则的比较研究》，《南京大学学报》（哲学人文科学社会科学版）2000年第5期。

[27]张千帆：《法国的国政院与行政行为的司法控制》，《中国法学》1995年第3期。

[28][法]古斯塔夫。佩泽尔：《法国行政法》，同前，第47页。

[29]王名扬：《法国行政法》，同前，第699页。

[30]张千帆：《西方宪政体系》（下册。欧洲宪法），同前，第6页。

[31]张千帆：《西方宪政体系》（下册。欧洲宪法），同前，第98页。

行政法治原则范文篇8

关键词：行政权；公民权；行政法治；构成要素；法律价值

行政法治是法治的核心和关键，其要义在于对行政权予以合理配置，对行政权的运作进行有效规范，对公民权利的行使提供充分保障，并促进行政权与公民权良性互动，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。本文对行政法治的几个基本问题进行了探讨。

一正确理解行政法治应处理好的两对关系

（一）行政权与公民权的关系

一切国家权力都直接或间接地来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。近现代国家的民主政治正是按此理念进行实际运作的。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，来源于公民权利，是公民权利的一种特殊转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系[1].公民权利是行政权力的本源，行政权力是由公民的权利和人民的权力所派出的。“人民是权力的唯一合法源泉”和“原始权威”[2]。公民权利是行政权力的界限，也是行政权力的目的。在现代各国，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，人们都普遍认为，政府权力的合法性和渊源都是建立在公民的权利及其授权的基础上的，唯有以为社会服务为目的权力才有存在和行使的必要。公民赋予政府权力，旨在要求政府为公民服务，既维护好公共利益，又保护和增进公民的各种权益。公民是政府存在的目的，而政府是公民实现自己目的的手段。正如J？S？穆勒所说，“政府整个来讲只是一种手段。这一点是不需要证明的”[3].在我国，人民选举自己的代表组成国家权力机关-人民代表大会，再由人民代表大会授予政府以权力，这就充分展示出权利产生权力的真实过程。既然政府的权力来源于人民的授权，因此，人民与政府之间就是一种国家权力的所有者与国家权力的行使者之间的关系，这种关系决定了政府在行使权力的过程中，不得违背人民的意志和利益，不得侵犯公民的权利和自由，而且必须积极为公民创造获得利益的机会和条件，竭诚为公民服务，绝不能武断专横，以权谋私，将权力凌架于公民权利之上，以导致行政权力的异化。公民有权通过行使各种权利监督和制约政府行使权力的活动。且随着社会的发展，政府行使行政权的方式要逐步更新，秩序行政与命令行政的空间要逐步缩小，协商行政与合作行政的空间要逐步扩大，即由管制与命令行政向协商与合作行政转化，特别是在市场经济条件下，政府要改变过去凡事依靠发命令，动辄实施强制或处罚的管理方式，更多地向着依靠说服教育、示范指导、平等协商、互惠互利等过渡，应善于通过弹性化、软约束的手段，包括借助于利益诱导机制等，来达到行政之目的。政府与公民之间，也应讲平等、尊重、守信，尽量以协商的方式实现双方意志和行动的统一。

（二）行政权与法的关系

既然行政权来源于公民权，那么公民以何种方式将行政权授予给政府呢？自然只能通过权力机关立法的途径来实现。因此，行政权来源于公民权就转化为行政权来源于法了。法是人民意志和利益的集中体现，法必须高于行政权，行政权的行使必须服从于法，这就是行政权与法的基本关系，也是行政法治的基本内涵。行政权离不开法，它必须要有法律来规范，以防止行政权的非理性膨胀。“根据法的合理性来制约行政的随意性”，是各国行政法治理论与实践的共同点[4].关于行政与法的关系，我国也有学者作过论述，认为在行政与法之间，是法控制或支配行政而不是行政优先于法。当然，法对行政的控制并不是要捆住“行政”的手脚，而是一种积极的保障（有效行使）与消极的防范（防止滥用行政权力）的统一[5].法与行政权并非对立，“那种认为发达的行政法体系必定对高效的行政管理起反作用的观点是错误的。”“行政法和行政权力应该成为朋友而不是敌人。法律能够和应当做的贡献应是创造而不是破坏。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”[6].当然，因行政具有能动性，它总是较为活跃的，而立法具有周期性和稳定性，不可能在所有的行政领域都有明确具体的法律规定作为行政的依据，但这并不等于行政机关就可以无所作为或为所欲为。在有法律明确规定的情况下，要求行政机关要依据法律，符合法律，而不得违背法律；在无法律明确规定的情况下，要求行政机关在宪法和组织法所规定的权限范围内，按照法的原则和精神行事。即有规则，行政权的行使得服从规则；无规则，行政权的行使得遵循法的原则。实践证明，一些基本的法律原则，如人权保障原则、禁止反言原则、信赖保护原则、不违反比例原则、权力不得滥用原则等对行政权的行使具有重要的指导和约束作用，堪称是有效克服行政专断、行政滥权、行政失职、行政疲软等行政陈疾的一种“理性补剂”。

二行政法治的构成要素分析

（一）依“良法”行政是行政法治的前提

哲人亚里士多德指出，法治含有双重意义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律[7].即法治须以良法为前提，良法是法治的最低要求。何谓良法？良法应该是促成政府和人民都能晋身于正义和善德之法。法如果帮助政府和人民为恶，便不是良法。在行政管理领域，所言之法范围极广，包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章等等，且法规、规章的数量众多，制定主体十分庞杂，有些地方和部门在制定地方性法规和规章时，因受狭隘的地方利益和部门利益的驱动，通过立法争权（如争许可权、审批权、收费权、罚款权）、立法争利（捞取经济好处），即立法为恶，然后依恶法恣意侵害公民的合法权益。这已引起了人们的深深忧虑，担心法规、规章的泛滥，最终会导致法治落空。因此，在行政领域，强调依“良法”行政有着重要的现实意义。有学者认为，“良法”既要求符合形式标准：即法是由国家机关制定出来的，法律符合宪法，法规符合法律，规章符合法规，整个法的规范构成统一、协调、有序的系统；同时也要符合实质标准，即法应反映人民的意志和利益，反映客观规律。法如果违反形式或实质标准，就不能认为是“法”，如果在形式上也属于法，则属于“恶法”，政府不应依“恶法”行政，行政机关如果按恶法办事，公民应有抵抗之权[8].

（二）政府守法是行政法治的关键

法治的本质是“民治”而不是“治民”，法治的关键是“治权”与“治吏”。实行行政法治，关键是要政府率先守法，依法用权。如果政府只视法为治理公民的工具，将自己凌驾于法之上或置身于法之外，则不是行政法治，而是借“法治”之名行专制之实。政府守法要求：（1）政府应遵守法定的权限，而不能越权行事。“一切行政机关只能在其权限范围以内活动，这是公法的根本原则”[9]。（2）政府应符合法定目的公正合理行政，而不能滥用行政自由裁量权。（3）政府守法对政府的不同行为有着不同要求，有学者认为，“现代行政可以分为两类，一类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等”。前一类行政称之为“消极行政”，后一类行政称之为“积极行政”[10].凡“消极行政”都应有行为法上的依据，没有行为法上的依据，不得使公民承担义务，不得限制与剥夺公民的权利：“积极行政”多数情况下是没有行为法上的依据的，但必须有组织法上的依据，要符合宪法、组织法所规定的权限范围，要遵循法律原则和精神，不得与宪法、法律相抵触。

（三）程序正当是行政法治的核心

程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤作出法律决定的过程。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定[11].行政法治的核心问题是程序问题。行政程序是保证行政权正确、有效行使，抑制行政专横与恣意的极其重要手段。如果没有行政程序，行政机关可以随意选择实施行政行为的时机、方式、方法和步骤，可以通过滥设程序壁垒的方法或采用拖延执法的方法取消法律赋予给公民的权益，同时也可以通过选择欠缺科学性和正当性的执法方法加重公民的义务。在这种情况下，行政机关可以轻而易举地摆脱法律对它的控制和约束，从而使法律蜕变为单方面管制公民的专制工具。“行政程序一方面可以限制行政官吏的恣意，减少行政权侵犯个体合法权益的危险性；另一方面，又保留一定的选择自由，以保证行政权管理社会生活的活力；它是开放的结论和紧缩的过程的统一。因此，如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序可以作为其制度化的最重要的基石。”[12]

（四）责任行政是行政法治的内在要求

“按照近代以来的国家观念，民主政治是一种责任政治，民主行政也是一种责任行政，它需要对法律、对社会、对人民负责，行政权力的行使需要承担相应的责任并在一定的义务限制范围内行使权力”[13]，“责任行政原则是全部行政法产生的基础，是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神”[14].将行政活动置于责任行政的基础之上是行政法治的内在要求。行政机关及其工作人员行使行政职权如违反法律规定，失职、越权、滥用职权等，均应承担相应的法律责任：该撤销的就应撤销；该变更的就应变更；不履行职责的就应责令其限期履行法定职责；违法行为给相对人的合法权益造成实际损害的就要承担赔偿责任，并要视主观过错程度追究实施违法行为的公务员的法律责任。没有法律责任，就没有行政法治。

（五）司法审查是行政法治的最终保障

司法是正义的最后守护神，行政法治必须要有司法保障。对于违法行政行为，行政相对人可提请人民法院进行司法审查，以追究违法行政主体的法律责任，这种途径比其他任何途径都能更有效地对行政行为实施法律监督。有学者认为，“中国的行政行为司法审查制度是自行政诉讼的正式确立开始的。行政诉讼在一定程度上以法的形式确认了国家、社会与个人的界线与对峙，把司法权树立为行政权的一种对峙力量，从而使行政法治成为现时的原则。”[15]三行政法治的法律价值思考行政法治是与行政人治相对应的，法治与人治的重要区别并不在于是否有人的因素存在，因为法律始终是由人制定并由人来执行的。“所谓法治与人治之别，不在于人和法两个字上，而是在于维持秩序时所用的力量和所依据的规范的性质”[16]。法治与人治的最大区别在于哪个是真正的权威。我们之所以排斥人治，首要的依据在于再好的人治也消弥不了其自身的缺陷；而这种缺陷反过来又会给社会造成灾难。我们之所以选择法治，并不意味着法律制度是万能的，而在于法治为保障权力的有效行使，防止权力的滥用，保护和扩大公民权利自由提供了较为可行的规则与手段，使行政的“公共”性和人民性得到最低程度的保障。具体而言：

1）行政法治与自由

法治的实质在于对国家权力的控制和对公民权利自由的保护。当自由作为法治的价值基础存在的时候，就必然要成为法治的最高价值准则。在个体与群体界分、权利与权力分立基础上对权力的控制正是以保障个体自由的实现为宗旨的。无须其他理由，自由本身凭靠自身就具有价值上的终极意义，它不是实现某一政治目标的手段，它本身就是最高的政治目标，正如在马克思那里，人的自由全面而充分的发展被视作终极目的。行政管理领域，在消极行政（如行政处罚、行政强制等）方面，法为行政权的行使设定了严格规则，法治要求行政机关严格按规则办事，法无明文规定不得为之。这就为公民的自由不受行政权滥用而招致侵害构建了一道屏障；在积极行政（如行政指导、行政政策等）方面，法律没给行政权的行使设定严密的规则，法无明文禁止即可为之，给行政机关及其工作人员以较大的自由活动的空间，但其目的是为了让行政机关及其工作人员充分发挥其主观能动性，为公民提供更多的服务和创造更多的获得利益的机会，通过引导、示范和扶持，帮助公民增强认识世界和改造世界的能力，从物质到精神上均获得更多的自由。且随着社会的发展，行政活动的方式会不断转变，协商与合作行政的范围会逐步扩大，以实现政府与公民由过去彼此消极防范，转为积极合作，相互配合，良性互动，在较为自由的空间里，充分发挥各自的积极性与创造性，使公共利益与个人利益均达到最大化。

2）行政法治与民主

民主的存在必须获得法律的认可和记载。没有法律上的依托，民主就会漂若浮萍。法治是民主正常存在、正常发展的根据和保障。实现行政民主也要靠行政法治，用行政法治来推进和保障行政民主。对在过去长期实行的计划经济体制下形成的高度集中的行政权，要根据市场经济发展的需要进行分解与重组，将政府不该管、管不了、管不好的那一部分事物，交给社会去管理，实行社会自治，由社会上的中介组织、自治组织等依法进行自我管理、自我约束、自我发展，用社会自治权抗衡行政机关的行政权，实现体制上的民主。行政机关要依法实行政务公开和财务公开，不搞神密化和封闭化，不搞暗箱操作，增强其透明度，为行政民主创造前提。在决策活动中，要走出权力的“孤岛”，多与社会公众协商与沟通，积极向社会公众咨询，主动听取社会公众的意见和建议，专门性、技术性的问题要经社会上的专家论证，使决策通过民主的途径建立在吸纳民智、反映民意的基础上，增强其科学性和合理性，以减少其在执行上的阻力。在执行活动中，要改变“行政管理就是行政机关单方面意思表示，在行政法律关系中行政机关与行政相对人地位不平等”这种陈旧观念，整个过程要尽可能地让公民参与进来，把行政决定建立在双方互信互辩、遵循法律与尊重公民相统一、效率与民主相协调的基础上，赢得公民对行政决定的理解与认同，降低决定执行的成本，增进行政活动的社会效益。

3）行政法治与效率

在人治状态下，效率产生于直接的行政控制和政治动员，在有些时候，会产生短期效果，但一旦政治动员的风潮过后，一旦行政控制有些松动，效率便失去了基本的推动力。因此在人治状态下，始终存在着效率递减的基本趋向。实行行政法治，促使行政机关依法办事，使公民能预见自己行为的后果，扼制行政机关及其工作人员的不为与乱为，保护自已的合法权益，增强政府与公民之间的信任关系，以为行政效率的提高提供内在的动力。同时，法治化使行政系统内各部门目标明确，权责分明，各司其职，各负其责，不相互推诿，时效制度又促使政府在法定期限内积极履行职责，行政效率也能由此而提高。

4）行政法治与公正

法治公开确认“法律面前人人平等”的原则，为公正奠定了社会政治基础；法治所要求和禁止的行为是人们合理地被期望去做或不去做的行为，法治不强迫人们去做不可能做的事情，也不禁止人们去做不得不做的事情，为公正奠定了自然理性基础；法治确立“类似情况类似处理”的原则，使人们可以用规范的手段调节自己的行为，也为裁判者合理裁判限定了范围；法治还包括若干自然正义观的原则，如不做自己案件的法官，平等对待，考虑相关因素，不单方接触，不偏听偏信，在作出对公民不利的决定时事先通知公民，并听取其陈述和申辩等等，这些为维护公正创造了条件。总之，通过法治化，保证行政机关及其工作人员公正行使职权，以防止权力异化。

5）行政法治与秩序

法是社会关系的调整器，法律规则在调整社会关系的同时也调整着社会秩序。“规则和秩序本身对任何摆脱单纯偶然性或任意性而取得社会的固定性和独立性的生产方式来说，是一个必不可少的要素”[17].法律规则是社会秩序必不可少的依据，它为社会秩序提供预想模式、调节机制和强制保证。法治是建立稳定社会秩序的基石，只有实行法治才能建立稳定的社会秩序。行政法治确保行政权的产生、更替稳定有序进行，保持行政管理活动的连续性和稳定性，减少了管理中的随意性与动荡性。在具体的管理活动中行政机关依法对少数违法行为人进行制裁与强制，使公共利益和多数公民的合法权益得以维护，其行为能得到多数公民的认同与协助；行政机关以服务为宗旨，积极为公民创造条件和机会，使公民获得更多的利益，赢得公民的大力支持和热情投入，这均能形成行政机关与公民之间融洽和谐的关系，良好行政管理秩序也会因此而形成。总之，实行行政法治，不仅是现代行政的基本要求，也是一个重大的价值选择。

参考文献：

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[6]威廉？韦德。行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1997

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[8]姜明安。依法行政是建立法治国家的题中应有之义-中国行政法学研究会1996年年会综述[J].行政法学研究，1997，（1）：74.

[9]王名扬。法国行政法[M].北京：中国大百科全书出版社，1989.

[10]罗豪才，甘雯。行政法的“平衡”及“平衡论”范畴[J].中国法学，1996，（4）：55.

[11]季卫东。法律程序的意义[J].中国社会科学，1993，（1）：85.

[12]季卫东。程序比较论[J].比较法研究，1993，（1）：5.

[13]孙笑侠。法律对行政的控制[M].山东：山东人民出版社，1999，53.

[14]张树义。行政法学新论[M].北京：时事出版社，1991，52.

[15]陈端洪。对峙-从行政诉讼看中国宪政的出路[J].中外法学，1995，（4）：23.

行政法治原则范文篇9

关键词：行政权;公民权;行政法治;构成要素;法律价值

行政法治是法治的核心和关键,其要义在于对行政权予以合理配置,对行政权的运作进行有效规范,对公民权利的行使提供充分保障,并促进行政权与公民权良性互动,实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。本文对行政法治的几个基本问题进行了探讨。

一正确理解行政法治应处理好的两对关系

(一)行政权与公民权的关系

一切国家权力都直接或间接地来源于公民权利,权力是权利的一种特殊形式。近现代国家的民主政治正是按此理念进行实际运作的。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分,来源于公民权利,是公民权利的一种特殊转化形式。而行政权一旦形成,便与公民权利结成一种既互相依存,又相互对立的关系[1]。公民权利是行政权力的本源,行政权力是由公民的权利和人民的权力所派出的。“人民是权力的唯一合法源泉”和“原始权威”[2]。公民权利是行政权力的界限,也是行政权力的目的。在现代各国,无论是资本主义国家,还是社会主义国家,人们都普遍认为,政府权力的合法性和渊源都是建立在公民的权利及其授权的基础上的,唯有以为社会服务为目的权力才有存在和行使的必要。公民赋予政府权力,旨在要求政府为公民服务,既维护好公共利益,又保护和增进公民的各种权益。公民是政府存在的目的,而政府是公民实现自己目的的手段。正如J•S•穆勒所说,“政府整个来讲只是一种手段。这一点是不需要证明的”[3]。在我国,人民选举自己的代表组成国家权力机关———人民代表大会,再由人民代表大会授予政府以权力,这就充分展示出权利产生权力的真实过程。既然政府的权力来源于人民的授权,因此,人民与政府之间就是一种国家权力的所有者与国家权力的行使者之间的关系,这种关系决定了政府在行使权力的过程中,不得违背人民的意志和利益,不得侵犯公民的权利和自由,而且必须积极为公民创造获得利益的机会和条件,竭诚为公民服务,绝不能武断专横,以权谋私,将权力凌架于公民权利之上,以导致行政权力的异化。公民有权通过行使各种权利监督和制约政府行使权力的活动。且随着社会的发展,政府行使行政权的方式要逐步更新,秩序行政与命令行政的空间要逐步缩小,协商行政与合作行政的空间要逐步扩大,即由管制与命令行政向协商与合作行政转化,特别是在市场经济条件下,政府要改变过去凡事依靠发命令,动辄实施强制或处罚的管理方式,更多地向着依靠说服教育、示范指导、平等协商、互惠互利等过渡,应善于通过弹性化、软约束的手段,包括借助于利益诱导机制等,来达到行政之目的。政府与公民之间,也应讲平等、尊重、守信,尽量以协商的方式实现双方意志和行动的统一。

(二)行政权与法的关系

既然行政权来源于公民权,那么公民以何种方式将行政权授予给政府呢?自然只能通过权力机关立法的途径来实现。因此,行政权来源于公民权就转化为行政权来源于法了。法是人民意志和利益的集中体现,法必须高于行政权,行政权的行使必须服从于法,这就是行政权与法的基本关系,也是行政法治的基本内涵。行政权离不开法,它必须要有法律来规范,以防止行政权的非理性膨胀。“根据法的合理性来制约行政的随意性”,是各国行政法治理论与实践的共同点[4]。关于行政与法的关系,我国也有学者作过论述,认为在行政与法之间,是法控制或支配行政而不是行政优先于法。当然,法对行政的控制并不是要捆住“行政”的手脚,而是一种积极的保障(有效行使)与消极的防范(防止滥用行政权力)的统一[5]。法与行政权并非对立,“那种认为发达的行政法体系必定对高效的行政管理起反作用的观点是错误的。”“行政法和行政权力应该成为朋友而不是敌人。法律能够和应当做的贡献应是创造而不是破坏。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使,防止政府滥用权力,以保护公民”[6]。当然,因行政具有能动性,它总是较为活跃的,而立法具有周期性和稳定性,不可能在所有的行政领域都有明确具体的法律规定作为行政的依据,但这并不等于行政机关就可以无所作为或为所欲为。在有法律明确规定的情况下,要求行政机关要依据法律,符合法律,而不得违背法律;在无法律明确规定的情况下,要求行政机关在宪法和组织法所规定的权限范围内,按照法的原则和精神行事。即有规则,行政权的行使得服从规则;无规则,行政权的行使得遵循法的原则。实践证明,一些基本的法律原则,如人权保障原则、禁止反言原则、信赖保护原则、不违反比例原则、权力不得滥用原则等对行政权的行使具有重要的指导和约束作用,堪称是有效克服行政专断、行政滥权、行政失职、行政疲软等行政陈疾的一种“理性补剂”。

二行政法治的构成要素分析

(一)依“良法”行政是行政法治的前提

哲人亚里士多德指出,法治含有双重意义:已成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律[7]。即法治须以良法为前提,良法是法治的最低要求。何谓良法?良法应该是促成政府和人民都能晋身于正义和善德之法。法如果帮助政府和人民为恶,便不是良法。在行政管理领域,所言之法范围极广,包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章等等,且法规、规章的数量众多,制定主体十分庞杂,有些地方和部门在制定地方性法规和规章时,因受狭隘的地方利益和部门利益的驱动,通过立法争权(如争许可权、审批权、收费权、罚款权)、立法争利(捞取经济好处),即立法为恶,然后依恶法恣意侵害公民的合法权益。这已引起了人们的深深忧虑,担心法规、规章的泛滥,最终会导致法治落空。因此,在行政领域,强调依“良法”行政有着重要的现实意义。有学者认为,“良法”既要求符合形式标准:即法是由国家机关制定出来的,法律符合宪法,法规符合法律,规章符合法规,整个法的规范构成统一、协调、有序的系统;同时也要符合实质标准,即法应反映人民的意志和利益,反映客观规律。法如果违反形式或实质标准,就不能认为是“法”,如果在形式上也属于法,则属于“恶法”,政府不应依“恶法”行政,行政机关如果按恶法办事,公民应有抵抗之权[8]。

(二)政府守法是行政法治的关键

法治的本质是“民治”而不是“治民”,法治的关键是“治权”与“治吏”。实行行政法治,关键是要政府率先守法,依法用权。如果政府只视法为治理公民的工具,将自己凌驾于法之上或置身于法之外,则不是行政法治,而是借“法治”之名行专制之实。政府守法要求:(1)政府应遵守法定的权限,而不能越权行事。“一切行政机关只能在其权限范围以内活动,这是公法的根本原则”[9]。(2)政府应符合法定目的公正合理行政,而不能滥用行政自由裁量权。(3)政府守法对政府的不同行为有着不同要求,有学者认为,“现代行政可以分为两类,一类对相对方的权利义务产生直接影响,如行政命令、行政处罚、行政强制措施等;另一类对相对方的权利义务不产生直接影响,如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等”。前一类行政称之为“消极行政”,后一类行政称之为“积极行政”[10]。凡“消极行政”都应有行为法上的依据,没有行为法上的依据,不得使公民承担义务,不得限制与剥夺公民的权利;“积极行政”多数情况下是没有行为法上的依据的,但必须有组织法上的依据,要符合宪法、组织法所规定的权限范围,要遵循法律原则和精神,不得与宪法、法律相抵触。

(三)程序正当是行政法治的核心

程序,从法律学的角度来看,主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤作出法律决定的过程。其普遍形态是:按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定[11]。行政法治的核心问题是程序问题。行政程序是保证行政权正确、有效行使,抑制行政专横与恣意的极其重要手段。如果没有行政程序,行政机关可以随意选择实施行政行为的时机、方式、方法和步骤,可以通过滥设程序壁垒的方法或采用拖延执法的方法取消法律赋予给公民的权益,同时也可以通过选择欠缺科学性和正当性的执法方法加重公民的义务。在这种情况下,行政机关可以轻而易举地摆脱法律对它的控制和约束,从而使法律蜕变为单方面管制公民的专制工具。“行政程序一方面可以限制行政官吏的恣意,减少行政权侵犯个体合法权益的危险性;另一方面,又保留一定的选择自由,以保证行政权管理社会生活的活力;它是开放的结论和紧缩的过程的统一。因此,如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序可以作为其制度化的最重要的基石。”[12]

(四)责任行政是行政法治的内在要求

“按照近代以来的国家观念,民主政治是一种责任政治,民主行政也是一种责任行政,它需要对法律、对社会、对人民负责,行政权力的行使需要承担相应的责任并在一定的义务限制范围内行使权力”[13],“责任行政原则是全部行政法产生的基础,是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神”[14]。将行政活动置于责任行政的基础之上是行政法治的内在要求。行政机关及其工作人员行使行政职权如违反法律规定,失职、越权、滥用职权等,均应承担相应的法律责任:该撤销的就应撤销;该变更的就应变更;不履行职责的就应责令其限期履行法定职责;违法行为给相对人的合法权益造成实际损害的就要承担赔偿责任,并要视主观过错程度追究实施违法行为的公务员的法律责任。没有法律责任,就没有行政法治。

(五)司法审查是行政法治的最终保障

司法是正义的最后守护神,行政法治必须要有司法保障。对于违法行政行为,行政相对人可提请人民法院进行司法审查,以追究违法行政主体的法律责任,这种途径比其他任何途径都能更有效地对行政行为实施法律监督。有学者认为,“中国的行政行为司法审查制度是自行政诉讼的正式确立开始的。行政诉讼在一定程度上以法的形式确认了国家、社会与个人的界线与对峙,把司法权树立为行政权的一种对峙力量,从而使行政法治成为现时的原则。”[15]三行政法治的法律价值思考行政法治是与行政人治相对应的,法治与人治的重要区别并不在于是否有人的因素存在,因为法律始终是由人制定并由人来执行的。“所谓法治与人治之别,不在于人和法两个字上,而是在于维持秩序时所用的力量和所依据的规范的性质”[16]。法治与人治的最大区别在于哪个是真正的权威。我们之所以排斥人治,首要的依据在于再好的人治也消弥不了其自身的缺陷;而这种缺陷反过来又会给社会造成灾难。我们之所以选择法治,并不意味着法律制度是万能的,而在于法治为保障权力的有效行使,防止权力的滥用,保护和扩大公民权利自由提供了较为可行的规则与手段,使行政的“公共”性和人民性得到最低程度的保障。具体而言:

1)行政法治与自由

法治的实质在于对国家权力的控制和对公民权利自由的保护。当自由作为法治的价值基础存在的时候,就必然要成为法治的最高价值准则。在个体与群体界分、权利与权力分立基础上对权力的控制正是以保障个体自由的实现为宗旨的。无须其他理由,自由本身凭靠自身就具有价值上的终极意义,它不是实现某一政治目标的手段,它本身就是最高的政治目标,正如在马克思那里,人的自由全面而充分的发展被视作终极目的。行政管理领域,在消极行政(如行政处罚、行政强制等)方面,法为行政权的行使设定了严格规则,法治要求行政机关严格按规则办事,法无明文规定不得为之。这就为公民的自由不受行政权滥用而招致侵害构建了一道屏障;在积极行政(如行政指导、行政政策等)方面,法律没给行政权的行使设定严密的规则,法无明文禁止即可为之,给行政机关及其工作人员以较大的自由活动的空间,但其目的是为了让行政机关及其工作人员充分发挥其主观能动性,为公民提供更多的服务和创造更多的获得利益的机会,通过引导、示范和扶持,帮助公民增强认识世界和改造世界的能力,从物质到精神上均获得更多的自由。且随着社会的发展,行政活动的方式会不断转变,协商与合作行政的范围会逐步扩大,以实现政府与公民由过去彼此消极防范,转为积极合作,相互配合,良性互动,在较为自由的空间里,充分发挥各自的积极性与创造性,使公共利益与个人利益均达到最大化。

2)行政法治与民主

民主的存在必须获得法律的认可和记载。没有法律上的依托,民主就会漂若浮萍。法治是民主正常存在、正常发展的根据和保障。实现行政民主也要靠行政法治,用行政法治来推进和保障行政民主。对在过去长期实行的计划经济体制下形成的高度集中的行政权,要根据市场经济发展的需要进行分解与重组,将政府不该管、管不了、管不好的那一部分事物,交给社会去管理,实行社会自治,由社会上的中介组织、自治组织等依法进行自我管理、自我约束、自我发展,用社会自治权抗衡行政机关的行政权,实现体制上的民主。行政机关要依法实行政务公开和财务公开,不搞神密化和封闭化,不搞暗箱操作,增强其透明度,为行政民主创造前提。在决策活动中,要走出权力的“孤岛”,多与社会公众协商与沟通,积极向社会公众咨询,主动听取社会公众的意见和建议,专门性、技术性的问题要经社会上的专家论证,使决策通过民主的途径建立在吸纳民智、反映民意的基础上,增强其科学性和合理性,以减少其在执行上的阻力。在执行活动中,要改变“行政管理就是行政机关单方面意思表示,在行政法律关系中行政机关与行政相对人地位不平等”这种陈旧观念,整个过程要尽可能地让公民参与进来,把行政决定建立在双方互信互辩、遵循法律与尊重公民相统一、效率与民主相协调的基础上,赢得公民对行政决定的理解与认同,降低决定执行的成本,增进行政活动的社会效益。

3)行政法治与效率

在人治状态下,效率产生于直接的行政控制和政治动员,在有些时候,会产生短期效果,但一旦政治动员的风潮过后,一旦行政控制有些松动,效率便失去了基本的推动力。因此在人治状态下,始终存在着效率递减的基本趋向。实行行政法治,促使行政机关依法办事,使公民能预见自己行为的后果,扼制行政机关及其工作人员的不为与乱为,保护自已的合法权益,增强政府与公民之间的信任关系,以为行政效率的提高提供内在的动力。同时,法治化使行政系统内各部门目标明确,权责分明,各司其职,各负其责,不相互推诿,时效制度又促使政府在法定期限内积极履行职责,行政效率也能由此而提高。

4)行政法治与公正

法治公开确认“法律面前人人平等”的原则,为公正奠定了社会政治基础;法治所要求和禁止的行为是人们合理地被期望去做或不去做的行为,法治不强迫人们去做不可能做的事情,也不禁止人们去做不得不做的事情,为公正奠定了自然理性基础;法治确立“类似情况类似处理”的原则,使人们可以用规范的手段调节自己的行为,也为裁判者合理裁判限定了范围;法治还包括若干自然正义观的原则,如不做自己案件的法官,平等对待,考虑相关因素,不单方接触,不偏听偏信,在作出对公民不利的决定时事先通知公民,并听取其陈述和申辩等等,这些为维护公正创造了条件。总之,通过法治化,保证行政机关及其工作人员公正行使职权,以防止权力异化。

5)行政法治与秩序

法是社会关系的调整器,法律规则在调整社会关系的同时也调整着社会秩序。“规则和秩序本身对任何摆脱单纯偶然性或任意性而取得社会的固定性和独立性的生产方式来说,是一个必不可少的要素”[17]。法律规则是社会秩序必不可少的依据,它为社会秩序提供预想模式、调节机制和强制保证。法治是建立稳定社会秩序的基石,只有实行法治才能建立稳定的社会秩序。行政法治确保行政权的产生、更替稳定有序进行,保持行政管理活动的连续性和稳定性,减少了管理中的随意性与动荡性。在具体的管理活动中行政机关依法对少数违法行为人进行制裁与强制,使公共利益和多数公民的合法权益得以维护,其行为能得到多数公民的认同与协助;行政机关以服务为宗旨,积极为公民创造条件和机会,使公民获得更多的利益,赢得公民的大力支持和热情投入,这均能形成行政机关与公民之间融洽和谐的关系,良好行政管理秩序也会因此而形成。总之,实行行政法治,不仅是现代行政的基本要求,也是一个重大的价值选择。参考文献:

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[14]张树义.行政法学新论[M].北京:时事出版社,1991,52.

[15]陈端洪.对峙———从行政诉讼看中国宪政的出路[J].中外法学,1995,(4):23.

行政法治原则范文篇10

[关键词]改革开放；行政法；发展与展望

改革开放以来，我国的民主法治建设同经济建设一样，取得了举世瞩目的成就。伴随着这一历史进程，我国行政法也从无到有逐步得到恢复和发展，取得了可喜成绩，值得认真总结。

一、改革开放以来我国行政法的发展历程

建国以来，我国在法治建设上走过了一个“之”字形的曲折道路，行政法治建设也一样。建国初期，我国行政法已经有了一定程度的发展。从1949年至1956年，国家制定颁布了一大批行政组织、管理方面的法律、法规，规定了国家行政机关的组织、职责、工作原则、工作程序以及对经济、政治、文化等各方面社会公共事务的管理权限、管理方式等。但1957年以后国家政治生活越来越不正常，民主法治建设也不断遭受破坏，行政法的命运自然也不能幸免。1978年党的十一届三中全会以后，我国的民主法治建设逐步得到恢复并迅速发展，行政法也随之得到复兴和发展。

回顾改革开放以来我国行政法发展所走过的历程，大致可以分为三个阶段。

第一阶段是从1979年到1988年以重建行政权立法为重点阶段。

改革开放之初，为了使被破坏的各级国家行政机关尽快恢复运转，使混乱的社会秩序尽快恢复稳定，国家在立法方面需要优先考虑的是制定出一系列有关国家政权组织和维护社会秩序方面急需的法律，而首要任务是根据新的形势制定一部适应新时期需要的新宪法。因此，在这一时期，对行政法发展具有重要意义的立法有：一是1982年新宪法的颁布实施，二是制定了国务院组织法和地方组织法。同时，也制定了一批有关行政管理方面的法律。在这一阶段，我国的行政立法主要是有关行政机关组织和行政管理方面的法律，侧重行政机关的重建和对行政机关权力以及相对人权利的确认与维护。

这一阶段行政法发展的主要成果是：恢复了行政机关领导人员的选任制；建立了民主集中制下的行政首长负责制；确立了领导人任期制和限任制；建立了审计制度；恢复了行政监察制度；等等。第二阶段是从1989年到1996年以加强行政监督立法为重点阶段。

行政权是一把双刃剑，它既可以为维护公民权利和利益服务，又可能侵害公民的权利和利益。因此，为了保护公民权利和利益，对行政权既要提供法律保障，又要加强监督制约。所以，当行政权重建工作基本完成后，全国人大及其常委会即着手研究制定有关监督制约行政权的法律。经过几年的努力，1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过了行政诉讼法，这标志着我国行政法治建设的重心已经从重建行政权向规范、监督行政权转变。

行政诉讼法由于以下两点重要贡献而载入我国法治建设的史册：第一点贡献是确立了“民可以告官”制度。这一法律制度的确立，一反我国过去只能“官管民”而“民不能告官”的历史传统，表明我国法治建设开始转向以人为本，使法治建设流贯着一股鲜活的人文精神。允许“民告官”，对于培养公民的主体意识、权利意识、法治意识，具有极其重要的意义。实践证明，法律规定只有成为公民的自觉行动，成为公民的一种生活习惯，法治才有牢固的基础和可靠的保证。因此，有人认为行政诉讼法的颁布实施，从某种意义上讲，标志着我国民主法治建设的真正开始。第二点贡献是确立了程序违法无效原则。行政诉讼法不仅对行政诉讼程序作出了系统、完整的规定，而且明确规定：行政机关作出的具体行政行为违反法定程序的，人民法院可以判决撤销该具体行政行为。这就在立法上第一次将程序违法提到了与实体违法同等重要的位置，促使人们从更高的层面上审视行政程序法的价值，改变了过去我国重目的轻手段、重实体轻程序的历史传统，从而有力地推动了我国行政程序立法的发展。

在这个阶段，除行政诉讼法的颁布实施外，全国人大常委会还制定了审计法，国务院颁布了行政复议条例等一批监督行政行为的法律、法规。

这一阶段行政法发展的主要成果是：建立了行政诉讼制度、国家赔偿制度、行政复议制度、公务员制度，等等。并明确提出了依法行政原则，使之成为我国行政法和行政机关行使职权的一个基本原则。

第三阶段是从1996年至今以加强程序立法为重点阶段。

行政诉讼法的颁布，对行政机关提出了更高的要求，特别是程序违法无效原则的确立，使行政程序立法显得更加迫切。为此，全国人大常委会从1990年开始着手研究制定规范行政程序方面的法律。经过几年努力，1996年3月八届全国人大四次会议审议通过了行政处罚法。这部法律的颁布实施，标志着我国行政法治建设又进入了一个新的阶段，即从对行政权进行事后监督到进行程序控制阶段。之后，又陆续制定颁布了行政复议法、行政监察法、立法法、治安管理处罚法、行政许可法等一批规范行政程序的法律，国务院也先后颁布了许多规范行政程序的法规。

这一阶段行政法发展的主要成果是：建立了行政听证制度、告知和申辩制度、公正公开原则、政府采购制度；完善了程序违法无效原则；强化了行政监察权威；改革完善了行政许可制度；等等。

从上述历程可以看出，改革开放以来我国行政法发展走的是一条循序渐进、两头夹击的发展路线。所谓循序渐进，就是我国行政法是随着改革开放和法治建设的不断深入而逐步建立发展起来的。在改革开放和法治建设恢复之初，优先致力于基本制度建设，先把行政法基本框架建立起来，然后再逐渐加以完善，避免因细枝末节的意见分歧而延缓法律的出台。所以，最初的一些行政法律大多比较原则，对公民权利的保障比较粗放。比如，国务院组织法只有十几条，几百字，非常原则；行政诉讼法确立的法院受案范围比较窄，国家赔偿法确定的赔偿标准比较低，现在有学者对此提出了许多批评。但总的看，这一策略是成功的，其积极作用远远大于消极作用。否则，行政诉讼制度、国家赔偿制度也许到现在也建立不起来。而有些改革不到位的，则不急于立法，让国务院或地方先搞，避免因仓促制定法律而影响改革。改革开放以来，我国法治建设的一条非常重要的经验，就是立法决策必须与改革决策相一致。这里包含两层意思：一是如果改革已经到位，立法必须及时跟上，用法律保证改革的顺利推进，引导改革向正确方向发展；二是如果改革不到位，立法不能太超前。凡改革不到位，不立法就是对改革的最大支持和促进。当然，这只是法治建设起步阶段的一种立法策略选择，随着法治建设的不断发展，制定更加周全、细密、完善的法律，是今后立法策略的必然选择。实际上，我国从20世纪90年代开始，已经在朝着这个方向转变。所谓两头夹击，就是把行政权的确立（组织法）和对行政权的控制（行政诉讼法和国家赔偿法）这两头的法律优先制定出来，然后再制定规范行政行为的法律（行政程序法）。实践证明，两头夹击策略，是一个成功的策略，大大地加快了行政法治建设的步伐。如果没有两头夹击策略，而是按照“组织———程序———诉讼、赔偿”这样一种先后顺序按部就班地进行，恐怕我国的行政法治不可能取得今天这样的成就。两头夹击，就把行政程序立法逼到了墙角，迫使我们必须加快行政程序立法步伐，而行政机关也会更加积极主动地配合、支持、推进行政程序立法工作。

二、我国行政法发展的主要成就

经过多年努力，我国行政法从无到有，再到基本完备，成绩有目共睹。概括起来，主要有以下几个方面的成就。

（一）行政法体系基本形成

我国的法律体系就其表现形式或者法律渊源而言，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。宪法是核心，法律是基础，法规是配套。此外，国务院部门规章和地方政府规章也是必要补充。就其法律部门构成而言，包括宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法共7个部门法。

行政法，是指规范国家行政管理活动和监督行政管理活动的法律规范的总和。行政法主要包括三部分：一是确立行政组织和职权方面的法律，包括行政组织法、公务员法等。二是规范行政权行使和运作方面的法律，统称为行政行为法。又分两类：一类是各个方面行政管理方面的法律，包括国防、外交、教育、科学、文化、卫生、环境与自然资源保护、公安、司法等方面的行政管理法，如教育法、科技进步法、环境保护法、出入境管理法等；一类是有关行政程序方面的法律，如行政处罚法、治安管理处罚法、行政许可法等。三是监督行政权行使和运作方面的法律，统称为行政监督法，包括行政监察法、行政复议法、行政诉讼法等。可以说，中国特色行政法体系已经基本形成，特别是有关行政管理方面的法律已经比较完备，一些基本的行政法律制度都已建立起来

（二）行政法基本原则渐趋成熟行政法基本原则，是指各种行政法规范所体现和遵循的基本原理和精神，是行政法的灵魂和生命，对行政法具体规则的创制和实施具有重要的指导、评价、补充作用。随着我国行政法体系的基本形成，行政法基本原则也渐趋成熟，形成了一些基本的共识。总结我国宪法和各项行政法律法规的规定以及立法、执法、司法实践，我国行政法基本原则主要有以下8项。

1.依法行政原则。这是依法治国这一宪法原则在行政法上的具体体现。依法治国实质是依法治权、依法治官，而其中最主要的是依法治行政权和行政官员。因为行政权是各种国家权力中最活跃、最具强制力的一种国家权力，与公民的权利和利益联系最经常、最直接、最广泛，因而也最容易出现损害公民权利和利益的情况。所以，各国都十分强调依法行政，把它列为法治国家的一项重要原则。依法行政作为一项行政法基本原则，主要包括3项内容：一是宪法和法律优先原则，即必须优先执行宪法和法律的规定，其他规定与宪法和法律相抵触的一律无效，行政机关不得执行；二是职权法定原则，即必须严格在法定权限范围内行使职权，失职违法，越权无效；三是程序法定原则，即必须严格依照法定程序行使职权，违反法定程序的行政行为无效。

2.正当程序原则。这是对依法行政原则的扩展和深化。其主要内容有4项：一是自己不得做自己的法官，或称利害关系回避原则，即行政机关及其工作人员处理涉及与本机关或者工作人员自己及其近亲属有利益关系的事项时，应当主动回避或者应当根据当事人的申请回避；二是行政机关作出任何行政行为特别是作出对相对人不利的行为时，必须说明理由；三是行政机关作出任何行政行为特别是对相对人不利的行为时，必须听取相对人的陈述和申辩；四是行政机关作出涉及社会重大公共利益或者涉及相对人重大利益的行政行为时，除说明理由和听取陈述和申辩外，还应当公开举行听证会，听取社会公众和利害关系人的意见。

3.民主参与原则。这是政治民主在行政法上的具体体现，是对依法行政和正当程序原则的进一步扩展和深化。一方面，民主参与原则要求依法行政所“依”的法不仅是良好的，充分体现人民群众意愿的，而且是按照民主程序由广大人民群众充分参与制定的，是经过充分发扬民主、走群众路线的；另一方面，民主参与原则还要求在行政法规范的实施过程中，也必须充分发扬民主，走群众路线，给相对人和社会公众以充分参与的机会。

4.公开透明原则。其基本含义是，行政行为除依法应当保密外，应当一律公开。具体包括3项内容：一是所有影响公民、法人和其他组织的权利义务的行政法规范必须向社会公布；二是涉及公民、法人和其他组织的权利义务的行政行为必须公开进行，包括制定法规、规章等规范性文件的行为和作出具体行政决定的行为，必须公开进行；三是行政机关所产生、收集的信息原则上应当公开，只有涉及国家主权、国家安全或者其他公共安全、商业秘密、个人隐私等，可以作为例外加以保密。

5.公正公平原则。其含义主要有3项：一是不得单方接触，即行政机关在作出涉及两个以上相对人的行政裁决和法院在审理行政案件过程中，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括任何因公因私接触）和听取其陈述意见，接受其证据；二是对相关因素要给予善良和足够的考虑，即行政机关制定行政法规、规章、政策和处理涉及相对人利益的各种事务时，必须以善良的愿望并尽足够的注意，充分考虑各种意见和各种有利的、不利的因素；三是平等对待，即行政机关必须平等地对待各方相对人，不论是组织还是个人，不论地位多高，其法律地位一律平等，机会一律平等，权利义务一律相一致。

6.平衡（比例）原则。其基本含义有4项：一是平衡地保障和规范行政权力与公民权利；二是平衡地设定行政权力的制约和责任；三是平衡地设定公民的权利与义务；四是平衡地保障公民之间的权利和利益。

与平衡原则紧密联系的是比例原则，也称为最小损害原则。比例原则的基本含义是，行政机关实施行政行为必须以最大的收益、最少的成本、最小的损害来实现行政目标，即必须符合效益最大化原则。比例原则要求行政机关的行为必须符合妥当、必要、相称的要求。

7.信赖保护原则。法律的一个重要属性或特征，是可预知性，即人们通过法律可以预知自己的什么行为会得到什么结果。人们只要按照法律规定去做，就一定会受到法律保护，不会被追究违法责任，从而使人们具有安全感，免于恐惧。信赖保护原则，是指公民、法人和其他组织因对法律或国家机关所实施的某项行为的正当信赖，并基于这种信赖安排自己的生产生活，从而作出了一定的行为，国家对于公民、法人和其他组织的这种信赖应当提供一定形式和程度的保护。信赖保护原则旨在保护公民、法人和其他组织的既得利益，并维护法的安定性以及公民对国家、法律的信心。当然，得到法律保护的信赖必须具有正当性。所谓正当，是指公民、法人和其他组织对国家的法律和行政机关的行为或其创造的法律状态深信不疑，并且是善意的、没有过错的；如果信赖是因公民、法人和其他组织自己的原因（如错误理解或者恶意）所致，则此信赖不受保护。

8.有效救济原则。这是指公民、法人和其他组织的权利和利益受到行政机关的行政行为侵害时，国家必须为其提供有效的补救途径。没有救济就没有行政，这是当今世界各国普遍遵循的一项基本原则。但由于各国政治制度、法律制度和法律传统不同，国的救济制度也不尽相同。在我国，这种救济主要包括申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等。

（三）行政法观念实现重大转变经过多年发展，我国行政法观念有了重大转变。主要表现在以下4个方面。

1.从注重静态稳定向建立和谐社会转变。

总书记《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》中深刻指出：“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成，已经取得的成果也会失去。”这是总结国内外正反两方面经验教训得出的重要结论和历史规律。稳定有静态的稳定和动态的稳定。静态的稳定，是暂时的稳定，不是真正的稳定。我们所需要的稳定应当是动态的、可持续的稳定。但过去我们往往比较注重静态稳定，而对动态稳定重视不够。反映在行政法上，就是过分强调严管、重罚，以罚代管，以罚代教，认为管得越多越严越能稳定，罚得越重越有效，忽视教育、疏导、激励的作用。实践证明，这种做法只能收一时之效，并不能长久，而且可能积累、激化矛盾，引起更大的不稳定。当前，我们党和国家正致力于构建社会主义和谐社会，这标志着我们党治国理念的重大转变，也标志着行政法观念的重大转变。

2.从单向命令型管理向双向合作型善治转变。

传统法学观点认为，与民法调整平等主体之间的横向社会关系不同，行政法是调整不平等主体之间的纵向社会关系，因此，行政法是自上而下的命令，过分依赖强制手段，忽视参与、沟通、指导、教育、激励等方面的作用。随着市场经济体制改革的不断深入，民主法治建设的不断发展，特别是建设和谐社会思想的提出，过去那种认为行政机关与相对人地位不平等的观念正在改变，平等观念越来越获得广泛认同和接受，单向命令型管理观念逐渐被双向合作善治观念所代替，公众参与、行政指导、行政合同、行政激励等行政方式随之兴起。善治与管理的主要区别，在于管理主要着眼于秩序，为维护秩序往往可以不计成本，可以忽视个人自由和社会活力；而善治则要求行政行为必须进行效益分析，要求以最小的成本来实现行政目标，要求社会不仅是有秩序的，而且是有自由和活力的。

3.从重实体轻程序向实体与程序并重转变。

程序是实体的保障。不论是民主也好，还是法治也好，归根结底都必须体现为一套健全而有效的程序。程序观念淡薄，重实体轻程序，认为违反程序不算违法，是小节问题，是我国传统法律思想中的一个重要特点。随着改革和民主法治建设的深入，程序的重要性已经被越来越多的人所认识，并在我国行政法规范中得到越来越多的体现，在行政行为过程中严格依照程序办事的观念也越来越深入人心。

4.从重强制轻激励向强制与激励并重转变。

传统行政法调整社会关系的主要方法，是采取命令、强制的办法，迫使相对人不得不服从，从而达到行政目标。但实践证明，这种传统的调整方法，不仅成本高、后遗症大，而且不利于充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，不利于树立人民群众的当家做主意识，不能适应全球化和市场经济的客观需要。因此，从20世纪90年代以来，我国的行政法观念已经逐渐从过去只重视命令、强制的方法，逐渐向综合运用多种调整方法转变，行政激励方法越来越得到重视。

（四）行政法学理论取得重大突破

随着行政法治建设的不断发展，我国的行政法学理论也不断得到发展。与我国行政法发展经历了三个发展阶段大体相一致，我国的行政法学理论也经历了一个从“管理论”到“控权论”再到“平衡论”的发展过程。“管理论”认为行政法是关于行政机关管理的法，重点强调确认、维护行政机关的行政管理权威，以保障行政效率。“管理论”追根溯源，是来源于前苏联的行政法学思想，其所服务的经济基础是计划经济。我国20世纪80年代初的行政法学界主要持“管理论”观点，目前已经没有人公开主张这一观点。“控权论”认为行政法是控制行政权的法，重点强调对行政权的限制和监督，以避免行政权被滥用。“控权论”的思想来源是西方特别是英美的行政法学思想，其服务的经济基础是自由市场经济。“控权论”思想在20世纪80年代后期开始在我国兴起，90年代初一度成为主流思想，目前仍有相当影响。“平衡论”认为行政法是规范行政权力和保障公民权利的法，重点强调兼顾公权与私权、公平与效率之间的关系。“控权论”是20世纪90年代初由罗豪才等学者提出的一种行政法学思想，其背景是建设中国特色社会主义市场经济的伟大实践。“平衡论”目前已经逐渐被行政法学界和实务界所接受，成为我国行政法理论的主流思想，对我国的行政法治实践产生了重要影响。

三、对我国行政法发展的几点展望

当前，我国的社会主义现代化建设和改革开放正进入一个关键时期，正处在科学发展的转折时期。在这样一个时期，我国的法治建设，包括行政法发展，既面临着良好机遇，也面临着新的挑战。面对机遇和挑战，今后一段时期，我国行政法的发展有可能呈现以下5个趋势。

第一，逐步从形式法治向实质法治跨越。

由于我国历史上缺乏法治传统和习惯，法律制度很不完善，因此，改革开放以来我国法治建设的任务首先是致力于形式法治的实现，侧重于法律制度的建构和保证现行法律规范得到确实有效的贯彻实施。应当说，在法治建设的初期阶段，这是完全正确的。但随着法治建设的不断深入，仅停留于形式法治是远远不够的，还应向法治的更高层次即实质法治发展。所谓实质法治，就是要求法治不仅必须具有必要的形式要求，更要符合时代的价值追求，符合时代对民主、人权、自由、公平、正义等价值的普遍共识；不仅重视秩序和效率，更要重视自由和活力；不仅要求整体公正、形式公正，还要求个体公正、实质公正；不仅要求最后公正，还要求及时公正；等等。

第二，逐步从国家行政法向公共行政法转变。

目前，我国行政法主要调整国家行政机关的行政行为，这是与我国长期以来形成的“行政国家”、“全能政府”紧密相联的。随着市场经济体制的建立，行政国家正在向法治国家转变，全能政府正让位于有限政府，过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动，与一般民事活动不同，而与行政活动具有更多的相似性，因此不应由民法调整，而应由行政法调整。比如，律师协会对律师、学校对学生、医院对医生的惩戒行为，如果由民法调整，起诉到法院适用民事诉讼程序，采取谁主张权利谁举证的原则，显然不利于律师、学生、医生权利的保护。因此，把这些纳入行政法调整范围，将是今后行政法发展的一个重要趋势。

第三，逐步从单项行政程序立法向行政程序法典化发展。

制定一部统一的行政程序法，是我国行政法学界和立法工作者的共同愿望，也是一个完善的行政法体系必不可少的内容。早在20世纪80年代中期着手起草制定行政诉讼法之前，就已经研究过是否直接制定一部统一的行政程序法。但考虑到当时实践经验不足，加上经济体制改革和行政管理体制改革正在进行之中，制定统一的行政程序法的条件不成熟，因此决定改批发为零售，陆续制定出台了行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等，目前又正在审议制定行政强制法。2001年全国人大常委会法制工作委员会就委托行政立法研究组着手研究起草行政程序法，行政立法研究组已将草案送交法工委。十届全国人大常委会将行政程序法列入了五年立法规划。相信在可见的将来，行政程序法典化终将得到实现。

第四，逐步从初步放松管制向深化放松规制推进。

规制，又称管制，主要指国家采取许可、审批等一系列措施控制经济无序发展的一种制度。规制的出现，是西方在自由市场失灵情况下提出的政府介入市场的一种理论。这一理论认为，物品可以分为私人物品和公共物品两大类。私人物品可以由私人生产，公共物品必须由国家组织生产或者必须在国家监管下生产。私人物品虽然可以由私人生产，但有些私人物品具有外部性，这种外部性有正外部性和负外部性。对负外部性，必须由国家加以监管，把它降低到最小程度。由此，西方国家开始大肆介入市场。但后来发现，政府也会失灵，政府管制过多，也会造成成本过高、腐败现象严重等问题。因此，又开始放松管制。我国长期实行计划经济，在计划经济体制下，我国政府是一个全能的政府，直接管理各个方面的事务，不经政府事先审批、许可，公民、法人和其他组织什么事也办不成。经过改革开放，这种状况已经有了很大改变，特别是经过2001年以来的三轮行政审批改革和行政许可法的颁布实施，国务院及其各部门和各地方废止了一大批审批事项，过度规制问题得到一定程度的缓解。但按照发达市场经济要求，我们的差距仍然很大，过度规制问题并没有得到完全解决。因此，继续推进行政审批改革，进一步放松规制，仍是今后行政法发展的一个重要特点。

第五，逐步从建立基本的行政救济制度向建立更加完善的行政救济制度努力。