信访权利范文10篇

信访权利范文篇1

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例(草案)》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。

由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权(国家赔偿请求权)。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济(实现和确保其他宪法权利，包括法律权利)和政治监督(政治参与)两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。

现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。

二、信访权与请愿权

从比较宪法的角度来看，作为信访权宪法依据的现行《宪法》第41条所列举的各项权利，基本上均属于或近似F传统宪法学所说的“请愿权”(therighttopetition)，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利。

环观现今多数国家的宪法和一些全球性及区域性国际人权公约，它们都将请愿权确认为一项宪法权利。请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台，是直接民主的一种表现形式，作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在，成为公民直接表达其政治意志和要求以确保自己权利的一种手段。尽管在权利的边界和具体内容上，请愿权与我国《宪法》第41条所列举之各项权利或许会有差异，但是两者在价值、性质与功能上确具同构性。我国宪法不再沿用请愿权的名称，在某种意义上即反映了一种纯真而又豪迈的理念，即希望借列举具体的权利或是以被宪法学者们概括出的所谓的“监督权”的用语，超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家做主的宪法理想。在这个意义上，《宪法》第41条所列举的权利可视为传统请愿权的一种“观念发展形态”，其具体内涵、法律性质乃至法律效果均没有产生实质性的改变，但在观念上存在变化发展，被期许成为超越传统请愿权的某种或某些权利。

由于我国现行《宪法》文本中并未直接提及信访权，且作为行政法规的《信访条例》以及其他部门的信访规定更多是为了规范信访部门处理信访事项的工作流程，并无意对公民的信访权进行规范，而法规的制定主体也没有规范某种基本权利的权限，因而信访权是否具有基本权的位阶和相应的效力没有明确的规范依据。但另一方面，信访法规的内容与《宪法》第41条所列举之各项权利又确系一种具体与抽象的法律结构关系。由此，虽然无法在确定意义上将信访权作为一项基本权利，但是信访权的宪法权利基础使之与请愿权在具体权利的层面仍具关联性。

从比较宪法的角度视之，请愿权是一项古老的权利，其在写入近代宪法之前，在英国和美洲殖民地就有着悠久的历史。据考察，作为一种政治行为的请愿源于11世纪的英国。而请愿权在英国第一次出现是在1215年国王签署的《大宪章》中，并于17世纪中期被确认为一项政治权利。最初，贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后，这种政治参与权利的主体又扩展到一般公众。事实上，连言论、出版与集会自由都是为了保障先在的请愿权衍生而来的权利。由于对请愿的审查和讨论不可能没有议员发言的权利，因此早期的请愿权实践最终促使言论自由的要求在英国议会活动中出现。之后又经历了漫长的时间，言论自由方成为普通公民的权利。

请愿权在美国的历史变迁，也展现了颇具典型性的图景，并昭示了请愿权某种令人深思的政治文化背景和发展轨迹。承继英国的传统，请愿权在当年的美洲殖民地亦被视为一项要求政府倾听和答复的确定权利，公民请愿既包括私人争议，也有公共诉求，立法机关有义务倾听、提供公平的听证并给予答复，同时请愿还是政府决策的信息之源。由于要求立法机关考虑每项请愿，因此在很大程度上公民控制着立法机关的议程。请愿权成为“人民‘指示他们的代表’的权利”(thepeople’srightto“instructtheirrepresentatives”)。而请愿权与言论自由的发展也同样表现出两者在英国本土的那种历史关联和轨迹。

美国宪法第一修正案延续了殖民地时期的实践和宪章中的相关内容，将请愿权确认为一项独立的宪法权利。早期的请愿行为充满活力，范围广泛，并且很少被干预。直至19世纪30年代，国会围绕废奴问题的请愿之争成为美国请愿权发展史上一个关键事件，最终国会拒绝受理关于奴隶制存废的请愿的“终止规则”(gagrule)成为请愿权发展的一个转折。该规则消解了作为一种向政府传达民怨的方式而运作了几个世纪的请愿权。尽管该权利仍然存在，但它传统意义上的意涵和运作方法伴随奴隶制存废之争，在废奴主义者的请愿洪水般地涌向国会时“消失了”(disappeared)，同时也导致请愿权与言论自由等第一修正案中的其他表达自由之间的原初关系发生嬗变。作为第一修正案中的同等权利，请愿权在20世纪开始淹没在表达自由之中。而最高法院的判决也在理论上将请愿权嫁接到第一修正案的其他权利上，作为言论自由的一个子集，致使请愿权的原旨和形态模糊了。

然而，作为转折点的“终止规则”，显示的与其说是奴隶制存废之争决定了请愿权的命运，毋宁是请愿权在美国政治文化中已然失去了它早期的那种重要性。议会主权的没落，司法与宪法审查制度的日臻完善，对多数民主的反思，均促使激越但欠缺审慎的直接的集体请愿的负面意义被历史所证实，也为人们所警惕。再者，政治文化的变化带来的以公共为表象而实为另一种选举手段或工具的请愿，对自由主义的意义毕竟相当有限，加之公民权的扩大，尤其是言论自由和扩大了的政治参与权利也为实现请愿权的原初目标提供了更多的途径。这些都致使曾是英美宪法制度基石的请愿权渐趋式微，其价值被其他同类权利的光芒所遮蔽。

时至今日的美国，与言论自由备受关注的情形判然不同，关于请愿权的探讨较为沉寂。然而，最高法院在晚近判决中却又偶尔提及一种独立的请愿权，又在一定程度上激活了关于宪法条款中请愿权之范围以及请愿权与言论自由关系的论题。其间，学者中不乏将请愿权作为一种独立权利的呼声，甚至有人认为考虑到请愿权保持政府获悉人民的需要和倾听人民对政府举措的反应的重要价值，请愿权应被视为一种“接近绝对的权利”(anearlyabsoluteright)还有一些学者将请愿与主权豁免相联系，主张宪法中的请愿条款应用于联邦法院与政治机构的方式应当有所不同，而政府责任在请愿条款的建构中应扮演重要角色，因为是“受理和答复的义务”(thedutiesofreceptionandresponse)形塑了请愿权的实体意义。鉴于联邦宪法赋予法院裁决私人争议的专有权力，且请愿的原意本来就结合了一般意义上的请愿和司法上的请愿的功能，第一修正案被认为保障了某些形式的向法院申诉的权利(accesstocourt)。总之，请愿权在今日的美国似乎又将面临一种新的转折与复苏。

由以上的叙述也可得知，历史与政治文化背景、民主与司法制度以及公民权利的发展程度，均可能对请愿权，特别是事实上的请愿权产生深切的影响。美国的请愿权发展史在某种程度上代表了请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景。其间，请愿权作为个人权利救济的这一面向始终若隐若现，而其之政治权利的面向在实践中则更为显在，这突出表现在，请愿时常与和平的集团行动相结合，成为大众参政的一种手段。

与美国的请愿权相比，我国的信访权在规范意义上与之具有性质、价值与功能上的高度相似性，而且同样都根植于本国的历史和社会政治文化土壤，蕴含了历史的印记和特定的政治文化基因，无法超越对于权利与权利保障体系、司法及民主制度发展程度的依赖性。也正因如此，尽管信访是从党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明，体现的也是一种“人民当家做主”的民主理念，但却在现实需要和传统观念之下演化为一种个人权利救济的重要手段，多少还带有中国传统政治文化中的“青天”情结和历史上“击登闻鼓”、“邀车架”、“告御状”等做法的痕迹，倚重于对行政权的救济期待，并负载着补足司法救济制度的权利救济和保障功能的重荷，其作为大众参政手段的一面则尚未完全培育生成。

三、信访制度与请愿权制度

我国现行《宪法》本身也为第41条所列举之各项权利构架了较为周延的保障和限制的规范体系。第41条即规定了所列举权利的界限——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，以及与权利相对应的公权力的义务内容，即一种对权利程序意义上的保障——“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。第51条还规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”然而，权利的实效性取决于对其实际的保障。由于具有实效性的宪法审查制度或宪法上的权利救济途径尚付阙如，我国在实践中形成的基本权利的保障倾向于相对保障模式，《宪法》第41条所列举之权利的保障就主要依赖于行政救济手段，信访即是其中的一种制度设计。

反观实行宪法审查制度的国家，对请愿权有效的法律保障是通过宪法审查机构在判决中确立审判标准以明晰请愿权的具体内涵与边界的。这种请愿权的内涵本身就包含了政府机构的受理和答复义务，明确要求一个开放的沟通渠道，因而除在宪法中将请愿权确认为一项基本权利并通过宪法审查排除侵害请愿权的法规或行为之外，各国往往以专门的单行法律对请愿权的实际运作规则进行规范，议会监察专员正是这样的制度安排。而议会监察专员这类制度负载的主要是政府或行政监察职责，与宪法审查互有侧重，共同构建了一个完整的保障体系。

议会监察专员制度本肇始于瑞典，但相继被其他国家所借鉴。目前大约有七十个国家或地区设立了国家、州或省等层级的议会监察专员制度，其中包括欧盟、联合国和我国香港地区。与信访制度不同的是，议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构，只对议会或立法机关负责，因而议会监察专员的任命与资格也有别于信访制度的设计，在多数国家是通过议会投票成立相关的法案，然后依据法案再选举出议会监察专员，由议会或同级的政府首脑任命，一般是由具有法律专业知识且德高望重的资深人士担任。议会监察专员制度的主导机构是议会，此外，其他政府机构也承担了受理某些请愿的职责。《德国基本法》第17条即指定“议会机构”和“适当机关”受理请愿，而根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的任何机关，即是“适当的”，不论该机关是隶属于立法、行政抑或是司法。在美国，如上文所述，包括法院在内的议会之外的机构也被认为有受理请愿的宪法规范依据。英国除了议会监察专员外，亦有由行政系统任命的具有相当独立性的专门领域的行政监察专员。而有着东方文化传统的日本的苦情处理制度则更类似于狭义的信访制度，致力于斡旋人民针对行政机关所提出的苦情。

议会主导的制度设计，彰显了请愿权政治参与和监督政府的民主价值，也契合了现代国家对不断膨胀的行政权力加强控制的理念。在该制度设计中，议会机构表现出两重性。受理请愿的主导机构，主要是由民主选举产生的、代表人民政治意愿的议会，而非那个拥有特定权力与义务的行政机构。议会的请愿处理权也并非源于其作为法定宪政机构所拥有的功能和权力，而是源自基本权利以及议会作为人民和政府、社会和国家订立契约的场所这一特殊地位。议会在性质和功能上的两重性使议会较之于其他机构在受理请愿方面更具有天然的合法性。这也昭示了国外请愿权的民主价值与政治面向在事实上更为凸显的特点。

相反，我国的信访制度则被认为“是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”，其所倚重的是行政权力。而目前公民对宪法权利的实效性救济，在较大程度上也是倚赖于行政救济的手段，包括行政复议、行政诉讼、行政仲裁以及信访等途径。《信访条例》中所规范的信访即是一种行政监督和行政救济的补充制度。而《信访条例》的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的规范版本这一事实本身，也折射出这种行政主导的倾向。

然而信访制度的设计在某种意义上还基于一种实用主义的政策考量，诚如有学者指出的那样，其“在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局”。也正因如此，2003年随着收容遣送制度的废止，我国出现了新的信访高峰，这也促使国务院于2005年对《信访条例》进行新的修订，以应对日益严峻的信访情势。

一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。而更为复杂的是，潜伏在制度设计背后的某种应对现实的政策考量多少又使得政治监督和权利救济的实效性打了折扣。

四、断裂与弥合：一种过渡的状态

在法律规范上，信访权处于一种“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引导。由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律的层面。然而，《信访条例》中“保护信访人的合法权益”的语句，还是为实务的发展预留了一定的空间。

信访制度多少又在事实上起到了一种“弥合”作用，但弥合的并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是弥合了司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞，诚如笔者曾指出的那样，“迄今为止，我国在实践中保障公民行使监督权的最具实效意义的具体制度，可推来信来访制度(当然，这不等于说该制度真的那么有效，或不存在问题……)”。

信访权利范文篇2

[关键词]信访；信访权利；信访制度；请愿权；议会监察专员制度

“信访”之谓，对于当今国人而言并不陌生，甚至其中还蕴含了各种特有的情结。作为一种并非舶来品的制度设计，信访有着鲜明的中国特色和悠久的本土渊源。但伴随不断涌现的信访事件，围绕该制度赞否两论之间的论争也此起彼伏，至今未有定论。本文无意也不可能厘清信访所牵涉的各种问题，仅拟从比较法的视角考察信访的权利属性和权利基础，以及信访制度的现有困境，并通过规范性的分析，揭示这种困境所蕴含的微妙意义。

一、信访的权利属性与权利基础

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例(草案)》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。

由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权(国家赔偿请求权)。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济(实现和确保其他宪法权利，包括法律权利)和政治监督(政治参与)两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。

现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。

二、信访权与请愿权

从比较宪法的角度来看，作为信访权宪法依据的现行《宪法》第41条所列举的各项权利，基本上均属于或近似F传统宪法学所说的“请愿权”(therighttopetition)，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利。

环观现今多数国家的宪法和一些全球性及区域性国际人权公约，它们都将请愿权确认为一项宪法权利。请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台，是直接民主的一种表现形式，作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在，成为公民直接表达其政治意志和要求以确保自己权利的一种手段。尽管在权利的边界和具体内容上，请愿权与我国《宪法》第41条所列举之各项权利或许会有差异，但是两者在价值、性质与功能上确具同构性。我国宪法不再沿用请愿权的名称，在某种意义上即反映了一种纯真而又豪迈的理念，即希望借列举具体的权利或是以被宪法学者们概括出的所谓的“监督权”的用语，超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家做主的宪法理想。在这个意义上，《宪法》第41条所列举的权利可视为传统请愿权的一种“观念发展形态”，其具体内涵、法律性质乃至法律效果均没有产生实质性的改变，但在观念上存在变化发展，被期许成为超越传统请愿权的某种或某些权利。

由于我国现行《宪法》文本中并未直接提及信访权，且作为行政法规的《信访条例》以及其他部门的信访规定更多是为了规范信访部门处理信访事项的工作流程，并无意对公民的信访权进行规范，而法规的制定主体也没有规范某种基本权利的权限，因而信访权是否具有基本权的位阶和相应的效力没有明确的规范依据。但另一方面，信访法规的内容与《宪法》第41条所列举之各项权利又确系一种具体与抽象的法律结构关系。由此，虽然无法在确定意义上将信访权作为一项基本权利，但是信访权的宪法权利基础使之与请愿权在具体权利的层面仍具关联性。

从比较宪法的角度视之，请愿权是一项古老的权利，其在写入近代宪法之前，在英国和美洲殖民地就有着悠久的历史。据考察，作为一种政治行为的请愿源于11世纪的英国。而请愿权在英国第一次出现是在1215年国王签署的《大宪章》中，并于17世纪中期被确认为一项政治权利。最初，贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后，这种政治参与权利的主体又扩展到一般公众。事实上，连言论、出版与集会自由都是为了保障先在的请愿权衍生而来的权利。由于对请愿的审查和讨论不可能没有议员发言的权利，因此早期的请愿权实践最终促使言论自由的要求在英国议会活动中出现。之后又经历了漫长的时间，言论自由方成为普通公民的权利。

请愿权在美国的历史变迁，也展现了颇具典型性的图景，并昭示了请愿权某种令人深思的政治文化背景和发展轨迹。承继英国的传统，请愿权在当年的美洲殖民地亦被视为一项要求政府倾听和答复的确定权利，公民请愿既包括私人争议，也有公共诉求，立法机关有义务倾听、提供公平的听证并给予答复，同时请愿还是政府决策的信息之源。由于要求立法机关考虑每项请愿，因此在很大程度上公民控制着立法机关的议程。请愿权成为“人民‘指示他们的代表’的权利”(thepeople’srightto“instructtheirrepresentatives”)。而请愿权与言论自由的发展也同样表现出两者在英国本土的那种历史关联和轨迹。

美国宪法第一修正案延续了殖民地时期的实践和宪章中的相关内容，将请愿权确认为一项独立的宪法权利。早期的请愿行为充满活力，范围广泛，并且很少被干预。直至19世纪30年代，国会围绕废奴问题的请愿之争成为美国请愿权发展史上一个关键事件，最终国会拒绝受理关于奴隶制存废的请愿的“终止规则”(gagrule)成为请愿权发展的一个转折。该规则消解了作为一种向政府传达民怨的方式而运作了几个世纪的请愿权。尽管该权利仍然存在，但它传统意义上的意涵和运作方法伴随奴隶制存废之争，在废奴主义者的请愿洪水般地涌向国会时“消失了”(disappeared)，同时也导致请愿权与言论自由等第一修正案中的其他表达自由之间的原初关系发生嬗变。作为第一修正案中的同等权利，请愿权在20世纪开始淹没在表达自由之中。而最高法院的判决也在理论上将请愿权嫁接到第一修正案的其他权利上，作为言论自由的一个子集，致使请愿权的原旨和形态模糊了。

然而，作为转折点的“终止规则”，显示的与其说是奴隶制存废之争决定了请愿权的命运，毋宁是请愿权在美国政治文化中已然失去了它早期的那种重要性。议会主权的没落，司法与宪法审查制度的日臻完善，对多数民主的反思，均促使激越但欠缺审慎的直接的集体请愿的负面意义被历史所证实，也为人们所警惕。再者，政治文化的变化带来的以公共为表象而实为另一种选举手段或工具的请愿，对自由主义的意义毕竟相当有限，加之公民权的扩大，尤其是言论自由和扩大了的政治参与权利也为实现请愿权的原初目标提供了更多的途径。这些都致使曾是英美宪法制度基石的请愿权渐趋式微，其价值被其他同类权利的光芒所遮蔽。

时至今日的美国，与言论自由备受关注的情形判然不同，关于请愿权的探讨较为沉寂。然而，最高法院在晚近判决中却又偶尔提及一种独立的请愿权，又在一定程度上激活了关于宪法条款中请愿权之范围以及请愿权与言论自由关系的论题。其间，学者中不乏将请愿权作为一种独立权利的呼声，甚至有人认为考虑到请愿权保持政府获悉人民的需要和倾听人民对政府举措的反应的重要价值，请愿权应被视为一种“接近绝对的权利”(anearlyabsoluteright)还有一些学者将请愿与主权豁免相联系，主张宪法中的请愿条款应用于联邦法院与政治机构的方式应当有所不同，而政府责任在请愿条款的建构中应扮演重要角色，因为是“受理和答复的义务”(thedutiesofreceptionandresponse)形塑了请愿权的实体意义。鉴于联邦宪法赋予法院裁决私人争议的专有权力，且请愿的原意本来就结合了一般意义上的请愿和司法上的请愿的功能，第一修正案被认为保障了某些形式的向法院申诉的权利(accesstocourt)。总之，请愿权在今日的美国似乎又将面临一种新的转折与复苏。

由以上的叙述也可得知，历史与政治文化背景、民主与司法制度以及公民权利的发展程度，均可能对请愿权，特别是事实上的请愿权产生深切的影响。美国的请愿权发展史在某种程度上代表了请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景。其间，请愿权作为个人权利救济的这一面向始终若隐若现，而其之政治权利的面向在实践中则更为显在，这突出表现在，请愿时常与和平的集团行动相结合，成为大众参政的一种手段。

与美国的请愿权相比，我国的信访权在规范意义上与之具有性质、价值与功能上的高度相似性，而且同样都根植于本国的历史和社会政治文化土壤，蕴含了历史的印记和特定的政治文化基因，无法超越对于权利与权利保障体系、司法及民主制度发展程度的依赖性。也正因如此，尽管信访是从党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明，体现的也是一种“人民当家做主”的民主理念，但却在现实需要和传统观念之下演化为一种个人权利救济的重要手段，多少还带有中国传统政治文化中的“青天”情结和历史上“击登闻鼓”、“邀车架”、“告御状”等做法的痕迹，倚重于对行政权的救济期待，并负载着补足司法救济制度的权利救济和保障功能的重荷，其作为大众参政手段的一面则尚未完全培育生成。

三、信访制度与请愿权制度

我国现行《宪法》本身也为第41条所列举之各项权利构架了较为周延的保障和限制的规范体系。第41条即规定了所列举权利的界限——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，以及与权利相对应的公权力的义务内容，即一种对权利程序意义上的保障——“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。第51条还规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”然而，权利的实效性取决于对其实际的保障。由于具有实效性的宪法审查制度或宪法上的权利救济途径尚付阙如，我国在实践中形成的基本权利的保障倾向于相对保障模式，《宪法》第41条所列举之权利的保障就主要依赖于行政救济手段，信访即是其中的一种制度设计。

反观实行宪法审查制度的国家，对请愿权有效的法律保障是通过宪法审查机构在判决中确立审判标准以明晰请愿权的具体内涵与边界的。这种请愿权的内涵本身就包含了政府机构的受理和答复义务，明确要求一个开放的沟通渠道，因而除在宪法中将请愿权确认为一项基本权利并通过宪法审查排除侵害请愿权的法规或行为之外，各国往往以专门的单行法律对请愿权的实际运作规则进行规范，议会监察专员正是这样的制度安排。而议会监察专员这类制度负载的主要是政府或行政监察职责，与宪法审查互有侧重，共同构建了一个完整的保障体系。

议会监察专员制度本肇始于瑞典，但相继被其他国家所借鉴。目前大约有七十个国家或地区设立了国家、州或省等层级的议会监察专员制度，其中包括欧盟、联合国和我国香港地区。与信访制度不同的是，议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构，只对议会或立法机关负责，因而议会监察专员的任命与资格也有别于信访制度的设计，在多数国家是通过议会投票成立相关的法案，然后依据法案再选举出议会监察专员，由议会或同级的政府首脑任命，一般是由具有法律专业知识且德高望重的资深人士担任。议会监察专员制度的主导机构是议会，此外，其他政府机构也承担了受理某些请愿的职责。《德国基本法》第17条即指定“议会机构”和“适当机关”受理请愿，而根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的任何机关，即是“适当的”，不论该机关是隶属于立法、行政抑或是司法。在美国，如上文所述，包括法院在内的议会之外的机构也被认为有受理请愿的宪法规范依据。英国除了议会监察专员外，亦有由行政系统任命的具有相当独立性的专门领域的行政监察专员。而有着东方文化传统的日本的苦情处理制度则更类似于狭义的信访制度，致力于斡旋人民针对行政机关所提出的苦情。

议会主导的制度设计，彰显了请愿权政治参与和监督政府的民主价值，也契合了现代国家对不断膨胀的行政权力加强控制的理念。在该制度设计中，议会机构表现出两重性。受理请愿的主导机构，主要是由民主选举产生的、代表人民政治意愿的议会，而非那个拥有特定权力与义务的行政机构。议会的请愿处理权也并非源于其作为法定宪政机构所拥有的功能和权力，而是源自基本权利以及议会作为人民和政府、社会和国家订立契约的场所这一特殊地位。议会在性质和功能上的两重性使议会较之于其他机构在受理请愿方面更具有天然的合法性。这也昭示了国外请愿权的民主价值与政治面向在事实上更为凸显的特点。

相反，我国的信访制度则被认为“是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”，其所倚重的是行政权力。而目前公民对宪法权利的实效性救济，在较大程度上也是倚赖于行政救济的手段，包括行政复议、行政诉讼、行政仲裁以及信访等途径。《信访条例》中所规范的信访即是一种行政监督和行政救济的补充制度。而《信访条例》的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的规范版本这一事实本身，也折射出这种行政主导的倾向。

然而信访制度的设计在某种意义上还基于一种实用主义的政策考量，诚如有学者指出的那样，其“在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局”。也正因如此，2003年随着收容遣送制度的废止，我国出现了新的信访高峰，这也促使国务院于2005年对《信访条例》进行新的修订，以应对日益严峻的信访情势。

一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。而更为复杂的是，潜伏在制度设计背后的某种应对现实的政策考量多少又使得政治监督和权利救济的实效性打了折扣。

四、断裂与弥合：一种过渡的状态

在法律规范上，信访权处于一种“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引导。由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律的层面。然而，《信访条例》中“保护信访人的合法权益”的语句，还是为实务的发展预留了一定的空间。

信访制度多少又在事实上起到了一种“弥合”作用，但弥合的并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是弥合了司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞，诚如笔者曾指出的那样，“迄今为止，我国在实践中保障公民行使监督权的最具实效意义的具体制度，可推来信来访制度(当然，这不等于说该制度真的那么有效，或不存在问题……)”。

信访权利范文篇3

关键词：信访；信访权利；信访制度；请愿权；议会监察专员制度

“信访”之谓，对于当今国人而言并不陌生，甚至其中还蕴含了各种特有的情结。作为一种并非舶来品的制度设计，信访有着鲜明的中国特色和悠久的本土渊源。但伴随不断涌现的信访事件，围绕该制度赞否两论之间的论争也此起彼伏，至今未有定论。本文无意也不可能厘清信访所牵涉的各种问题，仅拟从比较法的视角考察信访的权利属性和权利基础，以及信访制度的现有困境，并通过规范性的分析，揭示这种困境所蕴含的微妙意义。

一、信访的权利属性与权利基础

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例(草案)》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。

由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权(国家赔偿请求权)。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济(实现和确保其他宪法权利，包括法律权利)和政治监督(政治参与)两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。

现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。

二、信访权与请愿权

从比较宪法的角度来看，作为信访权宪法依据的现行《宪法》第41条所列举的各项权利，基本上均属于或近似F传统宪法学所说的“请愿权”(therighttopetition)，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利。

环观现今多数国家的宪法和一些全球性及区域性国际人权公约，它们都将请愿权确认为一项宪法权利。请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台，是直接民主的一种表现形式，作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在，成为公民直接表达其政治意志和要求以确保自己权利的一种手段。尽管在权利的边界和具体内容上，请愿权与我国《宪法》第41条所列举之各项权利或许会有差异，但是两者在价值、性质与功能上确具同构性。我国宪法不再沿用请愿权的名称，在某种意义上即反映了一种纯真而又豪迈的理念，即希望借列举具体的权利或是以被宪法学者们概括出的所谓的“监督权”的用语，超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家做主的宪法理想。在这个意义上，《宪法》第41条所列举的权利可视为传统请愿权的一种“观念发展形态”，其具体内涵、法律性质乃至法律效果均没有产生实质性的改变，但在观念上存在变化发展，被期许成为超越传统请愿权的某种或某些权利。

由于我国现行《宪法》文本中并未直接提及信访权，且作为行政法规的《信访条例》以及其他部门的信访规定更多是为了规范信访部门处理信访事项的工作流程，并无意对公民的信访权进行规范，而法规的制定主体也没有规范某种基本权利的权限，因而信访权是否具有基本权的位阶和相应的效力没有明确的规范依据。但另一方面，信访法规的内容与《宪法》第41条所列举之各项权利又确系一种具体与抽象的法律结构关系。由此，虽然无法在确定意义上将信访权作为一项基本权利，但是信访权的宪法权利基础使之与请愿权在具体权利的层面仍具关联性。

从比较宪法的角度视之，请愿权是一项古老的权利，其在写入近代宪法之前，在英国和美洲殖民地就有着悠久的历史。据考察，作为一种政治行为的请愿源于11世纪的英国。而请愿权在英国第一次出现是在1215年国王签署的《大宪章》中，并于17世纪中期被确认为一项政治权利。最初，贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后，这种政治参与权利的主体又扩展到一般公众。事实上，连言论、出版与集会自由都是为了保障先在的请愿权衍生而来的权利。由于对请愿的审查和讨论不可能没有议员发言的权利，因此早期的请愿权实践最终促使言论自由的要求在英国议会活动中出现。之后又经历了漫长的时间，言论自由方成为普通公民的权利。

请愿权在美国的历史变迁，也展现了颇具典型性的图景，并昭示了请愿权某种令人深思的政治文化背景和发展轨迹。承继英国的传统，请愿权在当年的美洲殖民地亦被视为一项要求政府倾听和答复的确定权利，公民请愿既包括私人争议，也有公共诉求，立法机关有义务倾听、提供公平的听证并给予答复，同时请愿还是政府决策的信息之源。由于要求立法机关考虑每项请愿，因此在很大程度上公民控制着立法机关的议程。请愿权成为“人民‘指示他们的代表’的权利”(thepeople’srightto“instructtheirrepresentatives”)。而请愿权与言论自由的发展也同样表现出两者在英国本土的那种历史关联和轨迹。

美国宪法第一修正案延续了殖民地时期的实践和宪章中的相关内容，将请愿权确认为一项独立的宪法权利。早期的请愿行为充满活力，范围广泛，并且很少被干预。直至19世纪30年代，国会围绕废奴问题的请愿之争成为美国请愿权发展史上一个关键事件，最终国会拒绝受理关于奴隶制存废的请愿的“终止规则”(gagrule)成为请愿权发展的一个转折。该规则消解了作为一种向政府传达民怨的方式而运作了几个世纪的请愿权。尽管该权利仍然存在，但它传统意义上的意涵和运作方法伴随奴隶制存废之争，在废奴主义者的请愿洪水般地涌向国会时“消失了”(disappeared)，同时也导致请愿权与言论自由等第一修正案中的其他表达自由之间的原初关系发生嬗变。作为第一修正案中的同等权利，请愿权在20世纪开始淹没在表达自由之中。而最高法院的判决也在理论上将请愿权嫁接到第一修正案的其他权利上，作为言论自由的一个子集，致使请愿权的原旨和形态模糊了。

然而，作为转折点的“终止规则”，显示的与其说是奴隶制存废之争决定了请愿权的命运，毋宁是请愿权在美国政治文化中已然失去了它早期的那种重要性。议会主权的没落，司法与宪法审查制度的日臻完善，对多数民主的反思，均促使激越但欠缺审慎的直接的集体请愿的负面意义被历史所证实，也为人们所警惕。再者，政治文化的变化带来的以公共为表象而实为另一种选举手段或工具的请愿，对自由主义的意义毕竟相当有限，加之公民权的扩大，尤其是言论自由和扩大了的政治参与权利也为实现请愿权的原初目标提供了更多的途径。这些都致使曾是英美宪法制度基石的请愿权渐趋式微，其价值被其他同类权利的光芒所遮蔽。

时至今日的美国，与言论自由备受关注的情形判然不同，关于请愿权的探讨较为沉寂。然而，最高法院在晚近判决中却又偶尔提及一种独立的请愿权，又在一定程度上激活了关于宪法条款中请愿权之范围以及请愿权与言论自由关系的论题。其间，学者中不乏将请愿权作为一种独立权利的呼声，甚至有人认为考虑到请愿权保持政府获悉人民的需要和倾听人民对政府举措的反应的重要价值，请愿权应被视为一种“接近绝对的权利”(anearlyabsoluteright)还有一些学者将请愿与主权豁免相联系，主张宪法中的请愿条款应用于联邦法院与政治机构的方式应当有所不同，而政府责任在请愿条款的建构中应扮演重要角色，因为是“受理和答复的义务”(thedutiesofreceptionandresponse)形塑了请愿权的实体意义。鉴于联邦宪法赋予法院裁决私人争议的专有权力，且请愿的原意本来就结合了一般意义上的请愿和司法上的请愿的功能，第一修正案被认为保障了某些形式的向法院申诉的权利(accesstocourt)。总之，请愿权在今日的美国似乎又将面临一种新的转折与复苏。

由以上的叙述也可得知，历史与政治文化背景、民主与司法制度以及公民权利的发展程度，均可能对请愿权，特别是事实上的请愿权产生深切的影响。美国的请愿权发展史在某种程度上代表了请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景。其间，请愿权作为个人权利救济的这一面向始终若隐若现，而其之政治权利的面向在实践中则更为显在，这突出表现在，请愿时常与和平的集团行动相结合，成为大众参政的一种手段。

与美国的请愿权相比，我国的信访权在规范意义上与之具有性质、价值与功能上的高度相似性，而且同样都根植于本国的历史和社会政治文化土壤，蕴含了历史的印记和特定的政治文化基因，无法超越对于权利与权利保障体系、司法及民主制度发展程度的依赖性。也正因如此，尽管信访是从党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明，体现的也是一种“人民当家做主”的民主理念，但却在现实需要和传统观念之下演化为一种个人权利救济的重要手段，多少还带有中国传统政治文化中的“青天”情结和历史上“击登闻鼓”、“邀车架”、“告御状”等做法的痕迹，倚重于对行政权的救济期待，并负载着补足司法救济制度的权利救济和保障功能的重荷，其作为大众参政手段的一面则尚未完全培育生成。

三、信访制度与请愿权制度

我国现行《宪法》本身也为第41条所列举之各项权利构架了较为周延的保障和限制的规范体系。第41条即规定了所列举权利的界限——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，以及与权利相对应的公权力的义务内容，即一种对权利程序意义上的保障——“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。第51条还规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”然而，权利的实效性取决于对其实际的保障。由于具有实效性的宪法审查制度或宪法上的权利救济途径尚付阙如，我国在实践中形成的基本权利的保障倾向于相对保障模式，《宪法》第41条所列举之权利的保障就主要依赖于行政救济手段，信访即是其中的一种制度设计。

反观实行宪法审查制度的国家，对请愿权有效的法律保障是通过宪法审查机构在判决中确立审判标准以明晰请愿权的具体内涵与边界的。这种请愿权的内涵本身就包含了政府机构的受理和答复义务，明确要求一个开放的沟通渠道，因而除在宪法中将请愿权确认为一项基本权利并通过宪法审查排除侵害请愿权的法规或行为之外，各国往往以专门的单行法律对请愿权的实际运作规则进行规范，议会监察专员正是这样的制度安排。而议会监察专员这类制度负载的主要是政府或行政监察职责，与宪法审查互有侧重，共同构建了一个完整的保障体系。

议会监察专员制度本肇始于瑞典，但相继被其他国家所借鉴。目前大约有七十个国家或地区设立了国家、州或省等层级的议会监察专员制度，其中包括欧盟、联合国和我国香港地区。与信访制度不同的是，议会监察专员是独立于行政体系之外的监督机构，只对议会或立法机关负责，因而议会监察专员的任命与资格也有别于信访制度的设计，在多数国家是通过议会投票成立相关的法案，然后依据法案再选举出议会监察专员，由议会或同级的政府首脑任命，一般是由具有法律专业知识且德高望重的资深人士担任。议会监察专员制度的主导机构是议会，此外，其他政府机构也承担了受理某些请愿的职责。《德国基本法》第17条即指定“议会机构”和“适当机关”受理请愿，而根据法律能够满足请愿者既定的权利诉求的任何机关，即是“适当的”，不论该机关是隶属于立法、行政抑或是司法。在美国，如上文所述，包括法院在内的议会之外的机构也被认为有受理请愿的宪法规范依据。英国除了议会监察专员外，亦有由行政系统任命的具有相当独立性的专门领域的行政监察专员。而有着东方文化传统的日本的苦情处理制度则更类似于狭义的信访制度，致力于斡旋人民针对行政机关所提出的苦情。

议会主导的制度设计，彰显了请愿权政治参与和监督政府的民主价值，也契合了现代国家对不断膨胀的行政权力加强控制的理念。在该制度设计中，议会机构表现出两重性。受理请愿的主导机构，主要是由民主选举产生的、代表人民政治意愿的议会，而非那个拥有特定权力与义务的行政机构。议会的请愿处理权也并非源于其作为法定宪政机构所拥有的功能和权力，而是源自基本权利以及议会作为人民和政府、社会和国家订立契约的场所这一特殊地位。议会在性质和功能上的两重性使议会较之于其他机构在受理请愿方面更具有天然的合法性。这也昭示了国外请愿权的民主价值与政治面向在事实上更为凸显的特点。

相反，我国的信访制度则被认为“是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度”，其所倚重的是行政权力。而目前公民对宪法权利的实效性救济，在较大程度上也是倚赖于行政救济的手段，包括行政复议、行政诉讼、行政仲裁以及信访等途径。《信访条例》中所规范的信访即是一种行政监督和行政救济的补充制度。而《信访条例》的制定主体以及该条例事实上成为其他国家机构制定信访法规的规范版本这一事实本身，也折射出这种行政主导的倾向。

然而信访制度的设计在某种意义上还基于一种实用主义的政策考量，诚如有学者指出的那样，其“在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局”。也正因如此，2003年随着收容遣送制度的废止，我国出现了新的信访高峰，这也促使国务院于2005年对《信访条例》进行新的修订，以应对日益严峻的信访情势。

一种本来以政治监督为初衷的制度，其所设定的规范中自然亦明显呈现出政治监督的特性，然而，囿于权利司法救济的不足以及传统“无讼”、“畏讼”的文化观念，信访制度实际上成为个人权利救济的一种途径。而更为复杂的是，潜伏在制度设计背后的某种应对现实的政策考量多少又使得政治监督和权利救济的实效性打了折扣。

四、断裂与弥合：一种过渡的状态

在法律规范上，信访权处于一种“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引导。由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律的层面。然而，《信访条例》中“保护信访人的合法权益”的语句，还是为实务的发展预留了一定的空间。

信访制度多少又在事实上起到了一种“弥合”作用，但弥合的并非是信访权在规范规定上的某种不足，而是弥合了司法权利救济以及公民行使政治权利以监督、制约政府权力在事实上的漏洞，诚如笔者曾指出的那样，“迄今为止，我国在实践中保障公民行使监督权的最具实效意义的具体制度，可推来信来访制度(当然，这不等于说该制度真的那么有效，或不存在问题……)”。

信访权利范文篇4

[关键词]信访，制度，权利，权力，模式

一、信访制度改革的背景与必要性

信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。我国目前正处于关键的社会转型时期，改革中产生许多的问题，如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失等等，这些问题都通过不同渠道汇集到信访部门，使信访成为社会公众关注的焦点。但人们发现，在众多的矛盾面前，原来寄托希望的信访制度已经滞后于时展，表现出对解决问题的不力和不适应。这种局面如果持续下去，不利于推进依法治国的方略，也不利于我国国际地位的提升。故应对信访制度进行大力整合，以制度创新来回应现实的挑战。

从国外的情况来看，继瑞典首次建立申诉专员制度之后，芬兰、挪威、英国、加拿大、法国等很多国家纷纷仿效，或者建立议会体制下的监督专员制度，或者在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制，甚至在欧盟这一超国家的体系当中申诉专员制度也得到采用。这一世界性的发展趋势为我们进行制度创新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上与我国信访制度还存在诸多不可比性，因此如果不考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，无法真正将各国制度的精华提取出来，难以创立适应我国国情的信访制度。因此，笔者以为不论提出何种改革方案，都应当符合一个标准，那就是新的信访制度一定要与我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制相吻合。目前我国学者一般在“法治”与“人治”相对立的语境下探讨信访制度，认为信访兼具“法治之友”与“法治之敌”的两面性，[1]并以此为前提，或者提出将信访纳入法治化轨道，或者主张干脆取消信访，另建他制。[2]

对此，笔者以为信访制度的研究要避免进入如下误区。误区之一是设想信访制度解决所有的问题，将政治、经济、社会、法律所有的问题全部推给信访解决；误区之二是让信访成为一种十分专业化的法律制度，规定严格的法律程序，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去；误区之三是让信访仅仅成为信息通道，而将信访的救济和监督功能分别交给法院和检察院以及行政监察部门。笔者以为之所以存在这样的误区，主要是于如下原因所导致，一是没有站在我国的宪政背景之下，没有全面地了解我国宪政制度的特点，将三权分立体制下的运作模式机械地套用于我国；二是只看到信访制度的一个片面或一个局部，没有与我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度相协调；三是将信访制度目前表现不佳的功能当作信访不应当具有的功能而简单加以抛弃，将本来有多种功能的制度变成没有实在生命力的制度“稗壳”。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先要用历史唯物论的观点，辩证地看待现实制度，注重研究信访制度本身的法理基础，区分表象和本质、实然与应然；同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突；最为重要的是，采用系统论和过程论的观点建立新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

二、信访制度建构的理论分析

（一）信访制度的概念

1995年颁布的《信访条例》将信访界定为：公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。而从广义的信访来说，信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。自新中国成立以来，信访成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。

根据当代救济制度发展趋势并结合我国国情，笔者将信访制度界定为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充。

（二）信访制度的调整范围

如下事项，可以作为信访制度的调整范围：

1.在没有向行政复议、行政诉讼、行政监察机关以及检察机关提起申诉、起诉或控诉之前，信访人可就有关人员的违法、失职及不公或失当的行为向信访机关寻求救济。

2.在行政复议、行政诉讼、行政监察机关以及检察机关的审理、判决和起诉等行政或司法程序终结之后，信访人认为行政或司法过程中有关人员的违法、失职、不公或失当行为有所不满时，也可以向信访机关再次寻求救济。

3.对于行政机关、行政复议机关、法院、行政监察部门或检察院不予受理的案件，在上诉或复议之后仍得不到受理时，信访人可以向信访机关寻求救济。

4.对于不合理的政策、抽象行政行为、或具体行政行为，信访人可以向信访机关寻求救济，并可提出建设性意见。

5.信访机关可就立法、行政和司法制度中的不合理之处给予相关机关以批评或建议。

（三）信访人的权利

信访人的权利，从规范的角度来看，是公民和组织在其基本权利受到公权力（立法、行政和司法）侵害时，以书信和走访的形式反映事实，表达意愿，要求国家给予有效救济的权利，同时信访人有权就国家机关工作人员的行为作出积极或消极的评价。这一概念当中包含着如下的关键要素：

1.信访权利首先是一种寻求救济的权利。在从宏观层面，它属于一类诉权，与民事诉权、刑事诉权和行政诉权、行政复议申请权、民事仲裁申请权等程序性权利有着相同的属性，其共同的特征是：公民和组织可以由这一权利直接导致相应的国家公权力机关对于自己受侵害的事实给予救济。

2.在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利。[3]

3.信访权利是一种动态的民主权利，公民除了通过选举制、代议制、复决制等方式参与国家的生

活之外，还可以通过这种权利来保持日常当中对于国家生活的参与。

4.信访权利从结果上说，具有双重性，一是直接实现了对私人权益的救济，二是通过这种争取权利恢复正义的过程而间接地实现了对国家公权力机关的监督和制约。

总之，信访权利是一项重要的民主权利，它为我国宪法所确认，具有一种复式的包容结构。从表面上看，信访权利是程序性权利，但它却以实现实体权利为根本目标，正是由于这种复式的结构，使权利行使的结果一方面使公民受侵害的基本权利获得恢复和救济，同时使产生侵害结果的国家机关受到监督和约束，并以此作为政府改进服务、提高效率之鞭策。这项民主权利与公民的其他民主权利相比，更富于动态性，它更侧重于从日常生活和具体的案件中建设国家与公民之间的关系。同时，与其他的救济性权利相比，信访权利救济范围更加全面，公民通过行使信访权利，可以得到比行政复议和行政诉讼更多的救济机会。

（四）信访机关的权力

信访机关的权力，从规范的角度讲，是信访机关在接到信访人的信访要求或建议时，为实现其职责或目标而应当具有的解决问题的实际手段或能力，具体表现为信访机关能够以多种手段实现信访功能的能力。这一概念揭示了信访机关的权力具有如下性质：

1.信访机关权力是处于第二层位的监督权

（1）从逻辑上看，监督权与立法、行政、司法三种权力的性质有所不同，这后三种权力在宪政体制当中，属于第一层位的权力，而监督权则是属于第二层位的权力，第二层位的权力有两种方式与第一层位的权力发生关系，既可以内涵于系统，也可以外设于系统，第二层位的权力以第一层位的权力的行使为基础。

（2）从宪政构架上看，立法、行政和司法三种权力的目标是形成一定的规范、事实和判断结果，而监督权则是对已经形成的规范和事实及判断结果进行反思，它所要解决的问题并不局限于通过矫正正义而实现公民个体的权益，而是通过这样的形式达成维护民主秩序和宪政制度的目的。

2.信访机关的权力是间接权力而非直接权力

（1）不论立法权、行政权还是司法权，这些权力对它们所调整的对象都是采取直接的调整方式，均具有一定的形成力，亦即它们可以直接对相对方的利益作出分配。当行使这种直接分配的权力时，权力的主体常常以“我有权力让相对方服从”的姿态而出现。而监督权显然只能通过对权力的事后监督和纠正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通过对第一层权力的纠正才能实现。在这个意义上，信访权力是直接指向公法上的国家权力，也就是通过对国家权力的制约而影响对公民利益分配。在信访人员的思维当中，其考虑的问题常常可作这样有表述：“你（指国家权力机关）让相对方服从你这公平吗？还有更合理的方式吗？”

（2）立法、行政和司法权的行使对象往往是公民的基本权利，而且往往是对私法上的法律关系进行公法上的调整，可以用国家对个人的向度来表示，而监督权则是通过对公法调整后的法律关系再度以公法手段进行调整，前者的权力结构中有两重架构（国家→公民），而后者则包括三重架构（国家→[国家→公民]）。

3.信访机关的权力是具有政治性质的权力

从现实功能来看，不能认为信访仅仅具有行政或司法方面的影响力；从信访所救济的对象来看，也不能只把信访简单归结为对公民权利进行救济的一种方式；同时，从信访的历史来看更不能把信访看作是只对部分国家机关和部分公民之间的关系。对此，笔者以为信访实际上关涉国家与公民之间的整体关系，同时还关涉执政党与人民之间的整体关系。因为从这种关系的互动当中可以检验建设“民主与法治国家”方略的实施情况，也可以检验“国家尊重与保障人权”的制度建设情况，更可以检验执政党与人民群众之间的信任程度。前述关系是如此复杂、如此重要，以致于只能用政治性来表述。

从以上分析可以看出，信访机关的权力属于一种间接的、第二个级别的政治权力。因为它处于国家权力架构的更高一级层面，直接面对国家制度的整体及间接面对人民利益的全部，它可以通过对公权力的制约而实现对私权的保护。因此，在设计信访的权力组成时，不宜像第一个级别的机关一样具有直接的形成性的权力，而应当考虑配置协调性、督办性、民主性、建设性的权力，否则便容易冲击立法、行政和司法这些第一层面的权力，造成制度混乱。但这并不能认为信访的上述权力是软弱无力的。实际上，信访的上述权力在民主国家当中借助于民主大众的力量，借助于执政党政治力量，可以发挥相当大的作用。

（五）信访制度的功能定位

1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，是年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，其中重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访还可以起到调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业心的作用。从上面文件所反映的理念来看，信访具有重要的民主建设功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进制度的作用。分别从信访人和国家公共权力机关两个角度来解读信访制度的功能，大致可包括如下两个方面的内容：

1.对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。

作为一个现代的民主国家来说，其根本目的在于保障人权，促进人的尊严和价值的实现。这一点已为2004年通过的我国宪法第二十四条修正案所确认。就我国目前总体的法治状态来说，法律体系已经基本建立起来，但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。同时，从法律体系的运行结果来看，并不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一件案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便有效，也更加全面灵活的救济方式，就成为必需。这一点就是信访对于公民而言所能够提供的制度功能。

从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性，亦即我们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。因而如果从法律有限性的角度来看信访，能够获得更加深刻的理解。我们可以把信访看作是寻求法律解决之前的一种权衡，如果信访能够解决问题的话，我们就无需进入法律的救济程序多费周折；同时，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力；最后，法律并不能保证对生活是非问题的判断到此为止，因而对无尽生活保持一种不断的反思也应是人类精神的应有之义。如前所述，信访可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行

政复议和行政诉讼不受理的案件，法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。

2.对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定和促进民主与法治的功能。

（1）信访可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。从制度的整体角度来看，这种协调性制度的缺位是很不利于民主与法治建设的。在信访案件的处理当中，信访机关经常面临的问题是“这个问题该哪个部门管”，亦即“哪个机关对此负有法定的职责”。由此可以看出，这是一个具有公权力协调的部门才能有资格进行判断的问题，显然信访实际上已经承担了一定的协调责任。

（2）信访可以充当整个制度的保健医生的功能。按照过程论的观点，任何事物都是一种“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象。因而对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程[4]的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，笔者认为在一个宏观的制度体系当中，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。通观我国各种制度和各类公共组织，似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。这对于信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果信访能够承担这样的制度功能，就可能大大提高我国民主制度的整体水平。

三、信访制度改革模式选择

基于上述分析讨论，笔者提出我国信访制度改革举措的三种构想供选择参考：

（一）集中统一模式——大改模式

所谓集中模式，是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以国外的议会监察专员制度或行政监察专员制度作为参照，建立我国的信访委员会制度，将其集中放在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下，与人大的其他专门委员会相并列。信访委员会受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，以调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。上述构想的理由是：

首先，这种模式与我国宪政体制相符合：（1）我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法的这一规定，说明我国的权力机关各级人民代表大会，是人民行使当家作主权力的机关，同时宪法还为人民参与国家生活规定了广泛的参与渠道，上述规定恰恰与信访制度的实质目标相吻合。（2）我国《宪法》第三条规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。具体而言，人民代表大会享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权力，这些权力的行使必须以民意和事实为基础，而信访个案则正好提供这样的案件事实和民意信息，从而可以与人民代表大会制度相衔接。（3）我国《宪法》第七十条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的委员会。这一条说明我国人民代表大会下设的委员会可以按分工设置，这就为信访委员会的建立留下可操作的空间。

其次，这种模式有利于信访制度发挥功能优势：（1）信访委员会设在人大，有利于发挥信访的信息沟通功能，便于人民群众反映民情民意，及时将好的建议提供给立法机关，制定出更加科学、更加合理的政策和法律。（2）从信访的机构设置来看，可以脱离行政权力和司法权力的干涉，保持相对独立性和客观性，一方面利于对公民的合法权益进行救济，另一方面也方便对行政机关和司法机关进行监督。（3）信访委员会成为专门受理信访案件的机关，有利于信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，这样可以集中处理热点、难点问题，节省社会资源，提高工作效率。

再次，这种模式有利于国家的稳定和发展：从目前我国的现实情况而言，正处于社转型时期，新的制度还没有完全建立起来，旧的制度还在不同程度上发挥着作用，因此就更需要有一种开放的、灵活的机制来协调各种矛盾，减少对国家制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。在这样的前提下，建立一种稳妥的制度来吸纳社会的不满，促进社会公平就显得尤为必要。对于信访制度来讲，其汇集信息、舒缓矛盾、矫正不公的制度功能正好可以发挥优势。

信访委员会的角色定位是作为关心民间疾苦、听取人民意见的渠道，向人民提供简便、高效之权利救济，监督国家机关合法公正地行使国家公权力、协调国家机关之间的矛盾冲突。因此，信访委员会制度的主要特点可以概括为：（1）以尊重和保障人权为制度的根本目标，为信访人提供高效而便捷的救济。（2）信访的主要目标是解决问题，救济权利，提高效率，而非找出违法行为和失当行为的罪魁祸首。（3）信访委员虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的机关作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。（4）信访委员受理的案件范围十分广泛，使社会基层的不满和不公正可以有渠道得到发泄和纠正。（5）信访委员制度可以对执法和司法起到补充作用和监督作用。一方面信访委员可以受理没有向行政或司法机关寻求救济的行政申诉或起诉的案件，并可以以调解的方式处理违法和行为失当，减轻司法系统的压力；另一方面，信访对于进行过司法救济的案件仍有权力进行再次处理，起到监督司法的作用。（6）信访委员不会造成对行政和司法的干涉。因为信访委员不受理已经处于司法程序之中的案件，同时由于信访委员不具有执法权和决策权，而只是通过建议、因而不会对行政权和司法权造成干涉。（7）信访委员可以报告的形式向立法机关、行政机关和司法机关提出建议，对于国家的制度构建缺陷提出改善意见，完善国家整体的制度架构。（8）信访委员解决问题的手段是灵活多样的，可以采取包括转办、督办、调解、和解、奖励、批评、建议、调查、公开、安慰、抚恤等多种方式。（9）信访委员会不受理民事案件，不涉及国家安全、军事等国家事项，已经处于行政、司法等处于之中的事项或案件，信访委员会也不受理

。

（二）以点带面的整合模式——中改模式

所谓以点带面的整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这样设计的理由是：

首先，目前我国人大和各国家机关几乎都有信访机构的设置，现成的组织和现成的人员是进行整合的现实基础，而将人大的信访作为信访体系的中心也有宪法上的依据。（同上）

其次，这样的模式与我国目前的信访制度容易接轨。我国目前的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再辅以各部门的信访机构，统一对人大的信访委员会负责，这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系，

再次，这种模式的另一个好处是使现在不独立的信访机构相对地超脱出来，不再对原来的国家机关负责，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证。

（三）分别改进的分散模式——小改模式

所谓分别改进的分散模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这样设计的理由是：

首先，目前我国没有统一的《信访法》，而只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范。信访机构的层次不一，权力不一，如果制定出统一的信访程序法，就可以在各部门之间进行信访案件管辖分配，按照谁主管、谁负责的原则处置，可以防止信访案件的交叉，从而提高工作效率。

其次，这种模式与我目前的信访格局最为接近，实施起来也较为方便，可以节省社会资源。

综合对比上面三种模式，笔者以为从长远考虑第一种模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是这种模式是一种高层位的宪政制度改革，因而需要的前提条件也是很高的，一是需要配合我国的人大体制改革，二是需要培养和挑选高素质的信访专业人员，三是需要一定的过渡时间。相比之下，第二种模式则稍微现实一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面。第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。如果说前两种方式是外延式的整合模式，则第三种可以看作是内涵式的整合模式。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

参考文献：

[1]参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。

[2]参见赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，载《南方周末》2004年月11月4日第版，文中多次引用中国社会科学院研究员于建嵘的观点。

信访权利范文篇5

「关键词」信访/制度/权利/权力/模式

一、信访制度改革的背景与必要性

信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。我国目前正处于关键的社会转型时期，改革中产生许多的问题，如法律不完备，执法不严、司法不公和政策偏失等等，这些问题都通过不同渠道汇集到信访部门，使信访成为社会公众关注的焦点。但人们发现，在众多的矛盾面前，原来寄托希望的信访制度已经滞后于时展，表现出对解决问题的不力和不适应。这种局面如果持续下去，不利于推进依法治国的方略，也不利于我国国际地位的提升。故应对信访制度进行大力整合，以制度创新来回应现实的挑战。

从国外的情况来看，继瑞典首次建立申诉专员制度之后，芬兰、挪威、英国、加拿大、法国等很多国家纷纷仿效，或者建立议会体制下的监督专员制度，或者在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制，甚至在欧盟这一超国家的体系当中申诉专员制度也得到采用。这一世界性的发展趋势为我们进行制度创新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上与我国信访制度还存在诸多不可比性，因此如果不考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，无法真正将各国制度的精华提取出来，难以创立适应我国国情的信访制度。因此，笔者以为不论提出何种改革方案，都应当符合一个标准，那就是新的信访制度一定要与我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制相吻合。目前我国学者一般在“法治”与“人治”相对立的语境下探讨信访制度，认为信访兼具“法治之友”与“法治之敌”的两面性，[1]并以此为前提，或者提出将信访纳入法治化轨道，或者主张干脆取消信访，另建他制。[2]

对此，笔者以为信访制度的研究要避免进入如下误区。误区之一是设想信访制度解决所有的问题，将政治、经济、社会、法律所有的问题全部推给信访解决；误区之二是让信访成为一种十分专业化的法律制度，规定严格的法律程序，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去；误区之三是让信访仅仅成为信息通道，而将信访的救济和监督功能分别交给法院和检察院以及行政监察部门。笔者以为之所以存在这样的误区，主要是于如下原因所导致，一是没有站在我国的宪政背景之下，没有全面地了解我国宪政制度的特点，将三权分立体制下的运作模式机械地套用于我国；二是只看到信访制度的一个片面或一个局部，没有与我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度相协调；三是将信访制度目前表现不佳的功能当作信访不应当具有的功能而简单加以抛弃，将本来有多种功能的制度变成没有实在生命力的制度“稗壳”。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先要用历史唯物论的观点，辩证地看待现实制度，注重研究信访制度本身的法理基础，区分表象和本质、实然与应然；同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突；最为重要的是，采用系统论和过程论的观点建立新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

二、信访制度建构的理论分析

（一）信访制度的概念

1995年颁布的《信访条例》将信访界定为：公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。而从广义的信访来说，信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。自新中国成立以来，信访成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。

根据当代救济制度发展趋势并结合我国国情，笔者将信访制度界定为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充。

（二）信访制度的调整范围

如下事项，可以作为信访制度的调整范围：

1.在没有向行政复议、行政诉讼、行政监察机关以及检察机关提起申诉、起诉或控诉之前，信访人可就有关人员的违法、失职及不公或失当的行为向信访机关寻求救济。

2.在行政复议、行政诉讼、行政监察机关以及检察机关的审理、判决和起诉等行政或司法程序终结之后，信访人认为行政或司法过程中有关人员的违法、失职、不公或失当行为有所不满时，也可以向信访机关再次寻求救济。

3.对于行政机关、行政复议机关、法院、行政监察部门或检察院不予受理的案件，在上诉或复议之后仍得不到受理时，信访人可以向信访机关寻求救济。

4.对于不合理的政策、抽象行政行为、或具体行政行为，信访人可以向信访机关寻求救济，并可提出建设性意见。

5.信访机关可就立法、行政和司法制度中的不合理之处给予相关机关以批评或建议。

（三）信访人的权利

信访人的权利，从规范的角度来看，是公民和组织在其基本权利受到公权力（立法、行政和司法）侵害时，以书信和走访的形式反映事实，表达意愿，要求国家给予有效救济的权利，同时信访人有权就国家机关工作人员的行为作出积极或消极的评价。这一概念当中包含着如下的关键要素：

1.信访权利首先是一种寻求救济的权利。在从宏观层面，它属于一类诉权，与民事诉权、刑事诉权和行政诉权、行政复议申请权、民事仲裁申请权等程序性权利有着相同的属性，其共同的特征是：公民和组织可以由这一权利直接导致相应的国家公权力机关对于自己受侵害的事实给予救济。

2.在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利。[3]

3.信访权利是一种动态的民主权利，公民除了通过选举制、代议制、复决制等方式参与国家的生活之外，还可以通过这种权利来保持日常当中对于国家生活的参与。

4.信访权利从结果上说，具有双重性，一是直接实现了对私人权益的救济，二是通过这种争取权利恢复正义的过程而间接地实现了对国家公权力机关的监督和制约。

总之，信访权利是一项重要的民主权利，它为我国宪法所确认，具有一种复式的包容结构。从表面上看，信访权利是程序性权利，但它却以实现实体权利为根本目标，正是由于这种复式的结构，使权利行使的结果一方面使公民受侵害的基本权利获得恢复和救济，同时使产生侵害结果的国家机关受到监督和约束，并以此作为政府改进服务、提高效率之鞭策。这项民主权利与公民的其他民主权利相比，更富于动态性，它更侧重于从日常生活和具体的案件中建设国家与公民之间的关系。同时，与其他的救济性权利相比，信访权利救济范围更加全面，公民通过行使信访权利，可以得到比行政复议和行政诉讼更多的救济机会。

（四）信访机关的权力

信访机关的权力，从规范的角度讲，是信访机关在接到信访人的信访要求或建议时，为实现其职责或目标而应当具有的解决问题的实际手段或能力，具体表现为信访机关能够以多种手段实现信访功能的能力。这一概念揭示了信访机关的权力具有如下性质：

1.信访机关权力是处于第二层位的监督权

（1）从逻辑上看，监督权与立法、行政、司法三种权力的性质有所不同，这后三种权力在宪政体制当中，属于第一层位的权力，而监督权则是属于第二层位的权力，第二层位的权力以第一层位的权力的行使为基础。

（2）从宪政构架上看，立法、行政和司法三种权力的目标是形成一定的规范、事实和判断结果，而监督权则是对已经形成的规范和事实及判断结果进行反思，它所要解决的问题并不局限于通过矫正正义而实现公民个体的权益，而是通过这样的形式达成维护民主秩序和宪政制度的目的。

2.信访机关的权力是间接权力而非直接权力

（1）不论立法权、行政权还是司法权，这些权力对它们所调整的对象都是采取直接的调整方式，均具有一定的形成力，亦即它们可以直接对相对方的利益作出分配。当行使这种直接分配的权力时，权力的主体常常以“我有权力让相对方服从”的姿态而出现。而监督权显然只能通过对权力的事后监督和纠正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通过对第一层权力的纠正才能实现。在这个意义上，信访权力是直接指向公法上的国家权力，也就是通过对国家权力的制约而影响对公民利益分配。在信访人员的思维当中，其考虑的问题常常可作这样有表述：“你（指国家权力机关）让相对方服从你这公平吗？还有更合理的方式吗？”

（2）立法、行政和司法权的行使对象往往是公民的基本权利，而且往往是对私法上的法律关系进行公法上的调整，可以用国家对个人的向度来表示，而监督权则是通过对公法调整后的法律关系再度以公法手段进行调整，前者的权力结构中有两重架构（国家→公民），而后者则包括三重架构（国家→[国家→公民]）。

3.信访机关的权力是具有政治性质的权力

从现实功能来看，不能认为信访仅仅具有行政或司法方面的影响力；从信访所救济的对象来看，也不能只把信访简单归结为对公民权利进行救济的一种方式；同时，从信访的历史来看更不能把信访看作是只对部分国家机关和部分公民之间的关系。对此，笔者以为信访实际上关涉国家与公民之间的整体关系，同时还关涉执政党与人民之间的整体关系。因为从这种关系的互动当中可以检验建设“民主与法治国家”方略的实施情况，也可以检验“国家尊重与保障人权”的制度建设情况，更可以检验执政党与人民群众之间的信任程度。前述关系是如此复杂、如此重要，以致于只能用政治性来表述。

从以上分析可以看出，信访机关的权力属于一种间接的、第二个级别的政治权力。因为它处于国家权力架构的更高一级层面，直接面对国家制度的整体及间接面对人民利益的全部，它可以通过对公权力的制约而实现对私权的保护。因此，在设计信访的权力组成时，不宜像第一个级别的机关一样具有直接的形成性的权力，而应当考虑配置协调性、督办性、民主性、建设性的权力，否则便容易冲击立法、行政和司法这些第一层面的权力，造成制度混乱。但这并不能认为信访的上述权力是软弱无力的。实际上，信访的上述权力在民主国家当中借助于民主大众的力量，借助于执政党政治力量，可以发挥相当大的作用。

（五）信访制度的功能定位

1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，是年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，其中重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访还可以起到调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业心的作用。从上面文件所反映的理念来看，信访具有重要的民主建设功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进制度的作用。分别从信访人和国家公共权力机关两个角度来解读信访制度的功能，大致可包括如下两个方面的内容：

1.对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。

作为一个现代的民主国家来说，其根本目的在于保障人权，促进人的尊严和价值的实现。这一点已为2004年通过的我国宪法第二十四条修正案所确认。就我国目前总体的法治状态来说，法律体系已经基本建立起来，但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。同时，从法律体系的运行结果来看，并不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一件案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便有效，也更加全面灵活的救济方式，就成为必需。这一点就是信访对于公民而言所能够提供的制度功能。

从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性，亦即我们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。因而如果从法律有限性的角度来看信访，能够获得更加深刻的理解。我们可以把信访看作是寻求法律解决之前的一种权衡，如果信访能够解决问题的话，我们就无需进入法律的救济程序多费周折；同时，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力；最后，法律并不能保证对生活是非问题的判断到此为止，因而对无尽生活保持一种不断的反思也应是人类精神的应有之义。如前所述，信访可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。

2.对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定和促进民主与法治的功能。

（1）信访可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。从制度的整体角度来看，这种协调性制度的缺位是很不利于民主与法治建设的。在信访案件的处理当中，信访机关经常面临的问题是“这个问题该哪个部门管”，亦即“哪个机关对此负有法定的职责”。由此可以看出，这是一个具有公权力协调的部门才能有资格进行判断的问题，显然信访实际上已经承担了一定的协调责任。

（2）信访可以充当整个制度的保健医生的功能。按照过程论的观点，任何事物都是一种“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象。因而对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程[4]的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，笔者认为在一个宏观的制度体系当中，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。通观我国各种制度和各类公共组织，似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。这对于信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果信访能够承担这样的制度功能，就可能大大提高我国民主制度的整体水平。三、信访制度改革模式选择

基于上述分析讨论，笔者提出我国信访制度改革举措的三种构想供选择参考：

（一）集中统一模式——大改模式

所谓集中模式，是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以国外的议会监察专员制度或行政监察专员制度作为参照，建立我国的信访委员会制度，将其集中放在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下，与人大的其他专门委员会相并列。信访委员会受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，以调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。上述构想的理由是：

首先，这种模式与我国宪政体制相符合：（1）我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法的这一规定，说明我国的权力机关各级人民代表大会，是人民行使当家作主权力的机关，同时宪法还为人民参与国家生活规定了广泛的参与渠道，上述规定恰恰与信访制度的实质目标相吻合。（2）我国《宪法》第三条规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。具体而言，人民代表大会享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权力，这些权力的行使必须以民意和事实为基础，而信访个案则正好提供这样的案件事实和民意信息，从而可以与人民代表大会制度相衔接。（3）我国《宪法》第七十条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的委员会。这一条说明我国人民代表大会下设的委员会可以按分工设置，这就为信访委员会的建立留下可操作的空间。

其次，这种模式有利于信访制度发挥功能优势：（1）信访委员会设在人大，有利于发挥信访的信息沟通功能，便于人民群众反映民情民意，及时将好的建议提供给立法机关，制定出更加科学、更加合理的政策和法律。（2）从信访的机构设置来看，可以脱离行政权力和司法权力的干涉，保持相对独立性和客观性，一方面利于对公民的合法权益进行救济，另一方面也方便对行政机关和司法机关进行监督。（3）信访委员会成为专门受理信访案件的机关，有利于信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，这样可以集中处理热点、难点问题，节省社会资源，提高工作效率。

再次，这种模式有利于国家的稳定和发展：从目前我国的现实情况而言，正处于社会转型时期，新的制度还没有完全建立起来，旧的制度还在不同程度上发挥着作用，因此就更需要有一种开放的、灵活的机制来协调各种矛盾，减少对国家制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。在这样的前提下，建立一种稳妥的制度来吸纳社会的不满，促进社会公平就显得尤为必要。对于信访制度来讲，其汇集信息、舒缓矛盾、矫正不公的制度功能正好可以发挥优势。

信访委员会的角色定位是作为关心民间疾苦、听取人民意见的渠道，向人民提供简便、高效之权利救济，监督国家机关合法公正地行使国家公权力、协调国家机关之间的矛盾冲突。因此，信访委员会制度的主要特点可以概括为：（1）以尊重和保障人权为制度的根本目标，为信访人提供高效而便捷的救济。（2）信访的主要目标是解决问题，救济权利，提高效率，而非找出违法行为和失当行为的罪魁祸首。（3）信访委员虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的机关作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。（4）信访委员受理的案件范围十分广泛，使社会基层的不满和不公正可以有渠道得到发泄和纠正。（5）信访委员制度可以对执法和司法起到补充作用和监督作用。一方面信访委员可以受理没有向行政或司法机关寻求救济的行政申诉或起诉的案件，并可以以调解的方式处理违法和行为失当，减轻司法系统的压力；另一方面，信访对于进行过司法救济的案件仍有权力进行再次处理，起到监督司法的作用。（6）信访委员不会造成对行政和司法的干涉。因为信访委员不受理已经处于司法程序之中的案件，同时由于信访委员不具有执法权和决策权，而只是通过建议、因而不会对行政权和司法权造成干涉。（7）信访委员可以报告的形式向立法机关、行政机关和司法机关提出建议，对于国家的制度构建缺陷提出改善意见，完善国家整体的制度架构。（8）信访委员解决问题的手段是灵活多样的，可以采取包括转办、督办、调解、和解、奖励、批评、建议、调查、公开、安慰、抚恤等多种方式。（9）信访委员会不受理民事案件，不涉及国家安全、军事等国家事项，已经处于行政、司法等处于之中的事项或案件，信访委员会也不受理。

（二）以点带面的整合模式——中改模式

所谓以点带面的整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这样设计的理由是：

首先，目前我国人大和各国家机关几乎都有信访机构的设置，现成的组织和现成的人员是进行整合的现实基础，而将人大的信访作为信访体系的中心也有宪法上的依据。（同上）

其次，这样的模式与我国目前的信访制度容易接轨。我国目前的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再辅以各部门的信访机构，统一对人大的信访委员会负责，这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。

再次，这种模式的另一个好处是使现在不独立的信访机构相对地超脱出来，不再对原来的国家机关负责，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证。

（三）分别改进的分散模式——小改模式

所谓分别改进的分散模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这样设计的理由是：

首先，目前我国没有统一的《信访法》，而只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范。信访机构的层次不一，权力不一，如果制定出统一的信访程序法，就可以在各部门之间进行信访案件管辖分配，按照谁主管、谁负责的原则处置，可以防止信访案件的交叉，从而提高工作效率。

其次，这种模式与我目前的信访格局最为接近，实施起来也较为方便，可以节省社会资源。

综合对比上面三种模式，笔者以为从长远考虑第一种模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是这种模式是一种高层位的宪政制度改革，因而需要的前提条件也是很高的，一是需要配合我国的人大体制改革，二是需要培养和挑选高素质的信访专业人员，三是需要一定的过渡时间。相比之下，第二种模式则稍微现实一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面。第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。如果说前两种方式是外延式的整合模式，则第三种可以看作是内涵式的整合模式。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

「参考文献」

[1]参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。

[2]参见赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，载《南方周末》2004年月11月4日第版，文中多次引用中国社会科学院研究员于建嵘的观点。

信访权利范文篇6

二是在一定程度上弱化了法治的权威。在我们这样一个有着长期人治传统的国家，强调信访更多的是加固人们在权利被侵害后习惯于找领导、找上级上访的传统思想，不利于树立通过复议、诉讼等正式法律渠道寻求救济的法治观念，也不利于改变国家机关工作人员习惯于依赖领导批示、指示办事的传统工作思维。作为一种非正式程序，由于现行信访缺乏严格的程序规范和实体标准，随意性大。实践中，有的案件由于领导的批示、处理过于随意，往往导致解决了一个旧的案件，却引发出更多的新案件。更值得关注的是，长期以来，一些地区群众信访问题最终如何解决，主要看群众“闹”的程度，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，进而诱发了大量社会性的非法律寻求救济行为，如越级上访、群体上访。这些无疑对国家的法治建设造成很大的负面影响。

现行信访出现的问题集中反映了我们国家整个权利救济体系的建设滞后于社会发展的要求这一基本事实。最主要的表现就是在国家发展市场经济和推进法治建设的进程中，信访救济的主导地位未及时让位于司法救济，信访救济机制未及时纳入法制化轨道。

在相当长的时期内，面对越来越多的信访案件和群众上访压力，人们更多的是把注意力集中在对信访自身的强化，如加强信访机构和信访队伍建设、呼吁赋予信访机构实权等，而没有从社会对整个国家权利救济体系要求的视角来深入审视信访存在的问题及其根源，从而也难以抓住解决群众上访问题的要领。应当说，目前我们国家出现的大量上访问题，是一个社会综合问题。在市场经济条件下特别是在经济转轨时期，利益趋于多元化，矛盾增多，公民的权利意识也日益增强等都是重要原因。但根本原因是由于国家救济制度的建设没有及时响应和跟进这种社会发展的要求。在现代社会，社会的公正是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法救济机制是法治国家的一个重要标志，也是人类的一种基本经验，只有建立司法救济为核心的救济体系才能实现真正有效的权利救济。而从目前看，信访救济在整个国家权利救济体系中特别是在实践的层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上可以说是高于司法的，司法救济的功能被边缘化；在整个社会，以信访为主导的传统救济文化仍然浓重，缺乏与现代社会相适应的以司法为主导的正式程序救济的理念，司法的权威未能确立起来。这样一种局面，是与法治要求不适应的。如果我们仍然强化信访救济这种非司法救济手段，将使司法等正式程序的功能更加边缘化，影响国家法治建设进程，不利于建立长期稳定的秩序。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司法救济平行的局面，建构以司法为核心的权利救济体系。

信访走法制化道路是建设法治国家的基本要求。信访作为关涉政府公信力的重要制度设计，在现行信访机制与法治要求存在差距的客观事实面前，我们不能简单作出取消这项制度的结论。香港以及国外如瑞典等一些国家的成功经验说明，在法治社会下，建立合理的、符合法治要求和本国国情的信访机制对行政活动、司法活动和立法活动的良性发展都具有不可替代的积极促进作用。同时，我们应当看到，建设法治社会是一个渐进的过程，在目前司法救济不能充分满足公众获得权利保障需要的情况下，我们仍然必须为人们保留信访救济的权利。因此，解决现行信访的问题关键是要适应法治建设和社会发展的要求，对现行信访制度进行与时俱进式的制度改革与创新，即在确立司法救济核心地位的同时，及时将信访纳入法制化的轨道，使其在运作中不发生法律之外的作用，与国家法治建设的要求相吻合。

信访制度的法制化是一项系统工程，必须本着有利于确立司法的核心地位和权威，有利于实现对公民权利的有效救济，放在国家整个权利救济体系的建设中整体考虑和推进。一方面要遵循有权利就有救济的原则，进一步完善司法救济制度，保障公民的权利救济渠道畅通，逐渐确立司法救济的主导地位。另一方面要通过立法，合理界定信访的地位、职能、受案范围、处理机制、法律责任，解决现行信访依赖于行政权威的弊端以及职能定位不清造成的“什么都管、什么都管不了的”尴尬局面，避免各职能部门之间和上下级之间推诿责任踢皮球，减少人民群众的信访成本。在目前，我们应当重点强化和完善行政诉讼、行政复议等制度，积极引导公民通过法律途径寻求救济；同时要积极完善相关制度，推进信访工作的规范化；要强化信访机构的调查权，逐渐推行重大信访案件调查结果向社会公布制度，将政府活动置于社会监督之下。

信访权利范文篇7

到信访,目前有一种颇具"法治"色彩的观点,认为信访是计划经济时代的产物,与法治的目标相悖,应当随着国家法制的健全,逐步退出历史舞台.这种源于对信访工作性质认知模糊的错误论断,在相当程度上影响了人们对信访事物的判断.

按照西方的宪政思想和理论,当人民通过代议制度将治理国家的权力让渡给政府后,人民对政府权力的控制,主要通过两种途径来实现:一是以权力制约权力,即通过分权的制度设计,达到权力间相互制衡的目的;二是以权利制约权力,即通过人民行使保留的权利,达到制约政府的目的.这种人民保留的权利,主要是指"用手投票"的权利,即人民通过和平的方式对政府进行罢免的权利,以及在理论上存在的可以"用枪投票"的权利,即通过暴力的形式进行革命的权利,和"用脚投票"的权利,即通过迁徙以逃避暴政的权利.这也就是说,在西方国家,人民虽然在法律上享有请愿,集会,游行,示威等诸多权利,但是除非罢免,否则政府对于人民发出的各种声音和主张,在法律上并不负有回应的义务.

我国是社会主义国家,实行的是源于"议行合一"思想的人民代表大会制度.因此,不能简单地套用西方的宪政理论来分析我国的政体.

依照我国宪法,"中华人民共和国的一切权力属于人民";人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会;人民享有"依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务"的权利.为了从制度上将人民当家作主的权利落到实处,宪法在规定了选举权,罢免权等民主权利之外,把"对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉,控告或者检举的权利",作为公民的一项重要民主权利,在第二章"公民的基本权利和义务"中加以规定.与此规定相对应,宪法规定,一切国家机关和工作人员必须"经常保持同人民的联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督";"对于公民的申诉,控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理".这就是说,在我国,人民的声音和主张,不再是毫无意义的"空气震动",而是由公民权利与国家机关义务组成的实实在在的法律制度.

由此可见,信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利,是我们国家的基本民主制度,也是我们国家法律制度的有机组成部分.这种由宪法确认并加以保障的人民民主权利和相关的制度设计,是社会主义制度区别于资本主义制度的一个重要标志,是社会主义优越性的具体体现,与党的十五大和现行宪法确立的"依法治国,建设社会主义法治国家"的目标并不相悖.

信访权利范文篇8

谈到信访，目前有一种颇具"法治"色彩的观点，认为信访是计划经济时代的产物，与法治的目标相悖，应当随着国家法制的健全，逐步退出历史舞台。这种源于对信访工作性质认知模糊的错误论断，在相当程度上影响了人们对信访事物的判断。

按照西方的宪政思想和理论，当人民通过代议制度将治理国家的权力让渡给政府后，人民对政府权力的控制，主要通过两种途径来实现:一是以权力制约权力，即通过分权的制度设计，达到权力间相互制衡的目的;二是以权利制约权力，即通过人民行使保留的权利，达到制约政府的目的。这种人民保留的权利，主要是指"用手投票"的权利，即人民通过和平的方式对政府进行罢免的权利，以及在理论上存在的可以"用枪投票"的权利，即通过暴力的形式进行革命的权利，和"用脚投票"的权利，即通过迁徙以逃避暴政的权利。这也就是说在西方国家，人民虽然在法律上享有请愿，集会，游行，示威等诸多权利，但是除非罢免，否则政府对于人民发出的各种声音和主张，在法律上并不负有回应的义务。

我国是社会主义国家，实行的是源于"议行合一"思想的人民代表大会制度。因此，不能简单地套用西方的宪政理论来分析我国的政体。

依照我国宪法，"中华人民共和国的一切权力属于人民";人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会;人民享有"依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务"的权利。为了从制度上将人民当家作主的权利落到实处，宪法在规定了选举权，罢免权等民主权利之外，把"对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或者检举的权利"，作为公民的一项重要民主权利，在第二章"公民的基本权利和义务"中加以规定。与此规定相对应，宪法规定，一切国家机关和工作人员必须"经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督";"对于公民的申诉，控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理"。这就是说，在我国，人民的声音和主张，不再是毫无意义的"空气震动"，而是由公民权利与国家机关义务组成的实实在在的法律制度。

由此可见，信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利，是我们国家的基本民主制度，也是我们国家法律制度的有机组成部分。这种由宪法确认并加以保障的人民民主权利和相关的制度设计，是社会主义制度区别于资本主义制度的一个重要标志，是社会主义优越性的具体体现，与党的十五大和现行宪法确立的"依法治国，建设社会主义法治国家"的目标并不相悖。

信访权利范文篇9

[关键词]：信访问题信访听证制度设计源头治理

最近,中央纪委副书记张惠新同志公开要求各级纪委大力推行信访举报办事公开。他要求：“针对部分群众反映强烈的重大、复杂、疑难信访问题，采用信访听证会的办法解决，推动信访工作运行机制改革，搭建有效解决信访问题的新平台。”①在某些地方，群众反映的问题有时得不到及时解决，有的问题虽得到处理，但群众仍然不满意，重复上访、无限申诉、集体访、越级访层出不穷，严重影响了国家权威，其示范效应又促使上访愈演愈烈，乃至影响到社会和谐和国家机关权威。实践证明，这些现象的出现一部分是由于有关部门信访工作不透明、不公开，对信访工作缺乏有效监督。纪委定期召开信访听证会，与新闻媒体联手，实行“阳光作业”，使社会各界尤其是信访人对信访工作能够进行有效监督，促进信访问题的解决，得到人民群众的支持，实现停访息诉，促进社会和谐。为使信访听证制度更加完善，本文用法律的眼光从九个方面来研究信访听证制度。

一、信访听证概念之界定与把握

笔者认为信访听证是指处理信访问题的机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被反映人（即利害关系人）就特定信访事项向处理信访问题的国家机关表达意见、提供（出示）证据、陈述申辩、质证，以及国家机关听取意见、核实并接纳证据并据此作出决定的一种制度。须从以下四个方面来界定信访听证：一是信访听证的直接目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实、证据提供质证的机会，保护信访人的合法权益；二是信访听证的价值在于规范国家机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题；三是信访听证的本质在于是公民运用法定权利抵抗有关机关可能的不当公权行为，缩小“弱势群体”与国家机关之间因地位不平等所造成的巨大反差。四是保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促有关国家机关依法处理信访事项。实现事先、事中监督，促进有关国家机关自我监督、自我改正②。

二、听证制度在我国之演变及前景展望

至今为止，我国有四部法律明确规定了听证制度。1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证制度”，其“破冰之旅”的意义不言而喻。该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年施行的《价格法》开创了我国行政决策领域引入听证制度的先河。2000年出台的《立法法》规定以听证会等多种形式立法，立法听证为收集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政许可法》规定法定的行政许可事项应当举行听证。2005年5月1日施行的国务院《信访条例》第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”

听证制度被我国法律确认九个年头，五部重要法律法规尤其是《立法法》予以规定。原因在于听证制度是现代民主政治的产物。由此可推断：听证制度顺应历史发展潮流，得到广大民众认可。让信访与听证亲密接触，让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

三、信访听证制度的作用和价值分析

客观地讲，传统的封闭式办理模式存在如下缺陷：一是调查方与审理方难以形成实质意义上的制约关系，案件质量难以保证；二是不利于全面客观地看待和考虑问题，难以避免主观片面性；三是自由裁量权可能存在对党员干部处理不公的现象；四是由于操作程序封闭运行，容易造成彼此的误解，难以达到信访人停访息诉，被反映人诚心接受处理的效果；五是党员干部的知情权、申辩权得不到有效保障，社会公众的监督作用得不到充分发挥。

与上述五个缺陷相比，信访听证具有如下作用和价值：

（一）给当事人提供表达自己意见的机会③：一是给当事人提供自由陈述意见、辩论、反驳、质证的机会，申请人与被申请人就有关问题可以当面对案件进行对质，这对于澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着极其重要的作用；有利于克服书面审理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定或裁决。

（二）听证制度的实行，得到了广大群众的理解和支持。群众亲历处理过程，看到了公开透明、依法处理信访问题的办事程序，体会党和政府以人为本和保护信访人、被反映人合法权益的诚意，必将受到广大民众的理解和支持。

（三）信访听证搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证要求有关国家机关公开党纪国法等处理依据（使听证会参与各方对相关法律、法规、政策认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允），公平、公正地评议信访问题，把问题摆在明处，把理由亮在桌面，还“参与各方”一个明白；信访听证使有关国家机关及其工作人员增强依法处理信访问题的法治观念；听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受侵犯,同时将国家机关及其工作人员处于被监督的范围内,可防止其专权和武断,最大限度的限制了公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点④。

（四）虽然信访听证会在某种程度上会增加执法成本，但无论如何，都是“收益”远大于“成本”的⑤。最大的收益有三点：一是利害关系人和公共参与使得有关国家机关在做出处理决定的过程中以尊重民意和追求民主的姿态出现，“程序公正”来实现实体上处理决定的正当性。二是“因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序所能带来的后果，除非程序的进行明显不公；公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。”三是它有利于维持民众与国家之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增加处理决定的社会可接受性，最大限度地提高办事效率。

（五）信访听证使信访人知情权、申诉权得到充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障；同时，由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，可以有力地促使信访人息访息诉、避免因被处分人申诉而产生新的上访。

（六）信访听证充分体现利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强国家权威，提高国家机关的社会公信力，最终达到息诉息访的效果。

（七）彰显制度创新的潜在价值⑥。由于听证会的程序严谨、旁听人员较多、气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往可以收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使其改变自己的无理要求，息访息诉。听证制度在很大程度上已经成为了联系党委、政府、社会和公民之间的良好纽带。

四、信访听证制度的原则

有人认为信访听证应遵循以下原则⑦：公开、公平、公正原则；重证据，讲事实原则；合理合法原则；尊重“访”与“被访”双方当事人及其他相关人（如证人）人身财产权利、合法权益原则；听证、息访统一原则；双向规范原则。对这些原则，笔者持赞同态度。信访听证实践中，对公开、公平原则理解有偏差，公开、公平运用不到位：如不能当场宣布结果，不允许反映人或被反映人查阅有关案件材料，对利害关系人的意见既不考虑又不采纳，不能真正理解信访听证制度的精神与理念。笔者着重论述公开原则和公平原则的理解和运用。

（一）关于公开原则。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现；信访听证实践中常见的问题有四个：事前告知不充分、不完整；案卷不公开；听证过程公开不彻底；听证结果公开范围狭窄。这四个问题严重影响和制约听证的效果。笔者认为信访听证公开应做到：

1、事前告知。即有关机关在举行听证前，应当告知“听证会参与各方”所涉及的事实问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保有效行使辩论权。

2、案卷公开。即自听证通知之日起至听证终结，当事人可以向组织信访听证的国家机关请求查阅有关该案的证据资料以及其他有关人员所做的相关调查材料。

3、听证过程公开。即除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他有碍公开利益的情形，听证过程应允许群众旁听，允许记者采访报道。

4、听证结果公开。即听证的结论应公开，而且阐明作出听证结论的理由，包括事实和党纪、法律两方面，亦应公开。笔者认为以下四类案件听证结果应公开：一是久访不息的案件；二是本地有影响的大要案；三是政策性较强的案件；四是普遍关注的热点、难点案件。以下四类案件听证结果不能公开或不能完全公开：即涉及党和国家秘密的案件不公开；涉及公民、法人和其他组织商业秘密的案件不公开；涉及个人隐私的案件不公开；其他不宜公开办理的案件不公开

（二）关于公平原则。公平原则包括中立原则和平等原则。中立原则要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，并且不得对任何一方存在歧视或偏见；平等原则要求裁判者在裁判过程中不偏不倚，与参与双方保持同等的距离，对案件保持超然和客观的态度，一视同仁，平等保护。信访听证中的公平原则融合中立原则与平等原则两个方面的内涵。具体应做到：

1、回避。凡是与信访案有事实上或法律上关联的公职人员不得主持听证。

2、禁止单方接触。在举行听证前及作出听证结论前，主持听证的公职人员不得单方面接触任何一方当事人，以杜绝可能产生的预断与偏见，先入为主，影响处理决定的公正。

3、职权分离。即案件的调查人员不能担任听证会主持人员。这是为了防止其将在调查中形成的预断与偏见带入听证程序，导致听证会走过场。

4、平等参与。即给听证会参与各方提供平等的参与机会。听证过程中，参与各方均有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。主持人员不应进行不适当的限制。

五、信访听证范围界定

考虑到国家机关信访工作量大和对效率的要求，应对信访听证进行适当的限制，并非所有的信访案件都采用信访听证解决。笔者认为可采用列举式和概括式并用的方法来界定信访听证范围。

（一）涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项，信访人要求举行信访听证的或者原承办机关或者上级人民政府信访工作机构、上级行政主管部门认为需要举行听证的；

（二）信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；

（三）信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未请求复查或者复核，又未提出听证申请，仍坚持信访，原承办机关的上级人民政府信访工作机构或者上级行政主管部门认为需要举行听证的；

（四）上访老户、多次无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件；

（五）有关国家机关认为其他需要通过信访听证来解决的。

六、关于听证会的组成人员和参加人员

笔者认为听证会代表的构成应当体现代表性和广泛性，以真正实现“公众”参与。应大力邀请人大代表、专家学者、公众认可的政府官员以及普通民众参与，同时应主要各代表的产生、数量、结构、比例的要求，应确保代表的专业知识与专业素质。

听证主持人员指挥整个听证活动，引导各方质证抗辩，是听证程序中的核心人员。其应能处于独立的、超脱的、权威的地位。同时有必要对听证人员的组成、性质、职权、担任条件等作出明确规定。

信访件（原）承办人如无正当理由必须参加，若不参加或虽参加但拒绝在听证会上陈述，或提供虚假的、错误信息的，应有信访事项的处理机关或监察机关给予一定的处分。

应允许第三方监督机构如新闻媒体和一定数量的公民（如信访人所在单位、周围邻居、亲友好友等人士参加）。重大的信访听证还可通过电视、广播和网络作现场直播。

七、建立健全相关权利设计和保障机制

首先建立回避制度、告知权利义务制度、证据制度。回避制度、告知权利义务制度、证据制度是信访听证会的保障制度，其保留司法程序的内容和特点，是信访听证公正运行的基石。如告知权利义务制度要求有关部门即在法定的合理期限内，告知当事人享有的权利、应履行的义务以及不履行义务的法律后果，具体表现在告知当事人有要求或放弃听证、委托人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务。如果有关部门应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于信访听证活动中充分保护听证参与人的合法权利，保证听证会活动的顺利进行具有十分重要的意义。

其次，强化听证笔录的作用。听证笔录对决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是有关机关作出决定的依据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对决定产生有决定约束力，有关机关的决定必须根据案卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“案卷排他主义”。那么，在听证笔录的效力问题上，是采相对拘束力还是绝对约束力？笔者认为，听证笔录在听证会上各方提交并经质证无异议的证据应成为信访问题处理决定的主要依据，以会外取得的证据为辅。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用。

再次，可考虑引入法律援助制度。很多信访人缺乏法律专业知识，又没有雄厚的财力来聘请人，在听证过程中若为其提供法律援助：由其熟悉法律规定的人听取和反映被人的意见与需求，而相关的费用由国家承担，如此一来，可使信访听证会形成“高手过招”的局面，真正使参与各方心悦诚服。

八、信访听证制度的构建和运行

信访听证会一般安排在信访件承办单位召开，并提前一个星期将听证会的地点、时间、听证内容通知上访人且进行公示。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行详细介绍。其次，按照双向、平等的原则，上访人听取信访承办单位的调查报告和拟处理意见，随后信访承办单位听取上访人的意见和要求，并对上访人及其他人员提出的质询，进行当场解释和答复。最后，由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。一般来说，召开信访听证会要有针对性地做好以下五个方面的工作：

一是调查核实，搞清信访问题的实质。这是听证会的准备工作。

二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。

三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一⑧。其程序一般分为七个部分：一，主持人宣布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍；三，由上访者或者其人进行陈述，对方当事人及其人进行答辩；四，双方当事人及其人进行质证、辩论；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人宣布休会一段时间，听证合议委员会进行合议。合议之后继续开会，宣布最终处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由主持听证会的机关会后调查核实后，报经常委会研究决定，再予以答复。

四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，保持听证会的严肃性。听证过程中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，必要时可进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。

五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级部门和有关机关：已经举行听证，信访人若没有证据证明听证据违反有关听证规定，并不能提供新的事实、证据和理由再次上访的，信访部门和各级国家机关将不再受理。

九、对上访性质的再思考和对信访问题的源头治理

（一）对信访性质的再思考。通过信访向有关国家机关及有关领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的神圣权利（遗憾的是，宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排）。信访在我国既是宪法确认的一项民主权利，也是目前处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制；上访在中国民间具有悠久历史，可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，也是市民社会维护正义的重要一道防线；信访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民声的传声筒、民意的“用脚投票”的表达机制⑨。实践证明，信访既是公民参政议政的特殊通道，也是弱势群体维权的有效法宝。

（二）对信访问题的源头治理。信访制度的出路在于全面贯彻实施《国务院全面推进依法行政实施纲要》，深化源头治理，提高各级党委的执政能力和各级政府依法行政的水平是从源头上解决信访“洪峰”的治本之策⑩。当前信访困境在一定程度上是信访工作长期处于“末端治理”状态而造成的。

注释

1.《张惠新出席信访办事公开研讨会》，2005.11.14《中国纪检监察报》第1版。

2.张毅《行政处罚听证程序的适用》，参见.

3.黄芳《行政复议制度中听证程序的引入》，参见《湖北行政法制》，2004年第6期。

4.董刚《论行政听证程序的意义》，参见www.law-/lw/lw_view.asp.

5.杨娴《公众参与：听证制度的灵魂所在》，参见.

6.胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。

7.参见《巢湖市信访听证暂行办法》。

8.胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。

信访权利范文篇10

[摘要]对重大疑难复杂信访问题采用听证会的方式解决效果显著，作用、价值意义巨大；须正确界定信访听证的原则和范围；建立健全相关权利设计和保障机制，正确运行信访听证，切实加强对信访问题的源头治理。

[关键词]：信访问题信访听证制度设计源头治理最近,中央纪委副书记张惠新同志公开要求各级纪委大力推行信访举报办事公开。他要求：“针对部分群众反映强烈的重大、复杂、疑难信访问题，采用信访听证会的办法解决，推动信访工作运行机制改革，搭建有效解决信访问题的新平台。”①在某些地方，群众反映的问题有时得不到及时解决，有的问题虽得到处理，但群众仍然不满意，重复上访、无限申诉、集体访、越级访层出不穷，严重影响了国家权威，其示范效应又促使上访愈演愈烈，乃至影响到社会和谐和国家机关权威。实践证明，这些现象的出现一部分是由于有关部门信访工作不透明、不公开，对信访工作缺乏有效监督。纪委定期召开信访听证会，与新闻媒体联手，实行“阳光作业”，使社会各界尤其是信访人对信访工作能够进行有效监督，促进信访问题的解决，得到人民群众的支持，实现停访息诉，促进社会和谐。为使信访听证制度更加完善，本文用法律的眼光从九个方面来研究信访听证制度。一、信访听证概念之界定与把握笔者认为信访听证是指处理信访问题的机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被反映人（即利害关系人）就特定信访事项向处理信访问题的国家机关表达意见、提供（出示）证据、陈述申辩、质证，以及国家机关听取意见、核实并接纳证据并据此作出决定的一种制度。须从以下四个方面来界定信访听证：一是信访听证的直接目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实、证据提供质证的机会，保护信访人的合法权益；二是信访听证的价值在于规范国家机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题；三是信访听证的本质在于是公民运用法定权利抵抗有关机关可能的不当公权行为，缩小“弱势群体”与国家机关之间因地位不平等所造成的巨大反差。四是保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促有关国家机关依法处理信访事项。实现事先、事中监督，促进有关国家机关自我监督、自我改正②。二、听证制度在我国之演变及前景展望至今为止，我国有四部法律明确规定了听证制度。1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证制度”，其“破冰之旅”的意义不言而喻。该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年施行的《价格法》开创了我国行政决策领域引入听证制度的先河。2000年出台的《立法法》规定以听证会等多种形式立法，立法听证为收集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政许可法》规定法定的行政许可事项应当举行听证。2005年5月1日施行的国务院《信访条例》第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”听证制度被我国法律确认九个年头，五部重要法律法规尤其是《立法法》予以规定。原因在于听证制度是现代民主政治的产物。由此可推断：听证制度顺应历史发展潮流，得到广大民众认可。让信访与听证亲密接触，让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。三、信访听证制度的作用和价值分析客观地讲，传统的封闭式办理模式存在如下缺陷：一是调查方与审理方难以形成实质意义上的制约关系，案件质量难以保证；二是不利于全面客观地看待和考虑问题，难以避免主观片面性；三是自由裁量权可能存在对党员干部处理不公的现象；四是由于操作程序封闭运行，容易造成彼此的误解，难以达到信访人停访息诉，被反映人诚心接受处理的效果；五是党员干部的知情权、申辩权得不到有效保障，社会公众的监督作用得不到充分发挥。与上述五个缺陷相比，信访听证具有如下作用和价值：（一）给当事人提供表达自己意见的机会③：一是给当事人提供自由陈述意见、辩论、反驳、质证的机会，申请人与被申请人就有关问题可以当面对案件进行对质，这对于澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着极其重要的作用；有利于克服书面审理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定或裁决。（二）听证制度的实行，得到了广大群众的理解和支持。群众亲历处理过程，看到了公开透明、依法处理信访问题的办事程序，体会党和政府以人为本和保护信访人、被反映人合法权益的诚意，必将受到广大民众的理解和支持。（三）信访听证搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证要求有关国家机关公开党纪国法等处理依据（使听证会参与各方对相关法律、法规、政策认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允），公平、公正地评议信访问题，把问题摆在明处，把理由亮在桌面，还“参与各方”一个明白；信访听证使有关国家机关及其工作人员增强依法处理信访问题的法治观念；听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受侵犯,同时将国家机关及其工作人员处于被监督的范围内,可防止其专权和武断,最大限度的限制了公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点④。（四）虽然信访听证会在某种程度上会增加执法成本，但无论如何，都是“收益”远大于“成本”的⑤。最大的收益有三点：一是利害关系人和公共参与使得有关国家机关在做出处理决定的过程中以尊重民意和追求民主的姿态出现，“程序公正”来实现实体上处理决定的正当性。二是“因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序所能带来的后果，除非程序的进行明显不公；公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。”三是它有利于维持民众与国家之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增加处理决定的社会可接受性，最大限度地提高办事效率。

（五）信访听证使信访人知情权、申诉权得到充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障；同时，由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，可以有力地促使信访人息访息诉、避免因被处分人申诉而产生新的上访。（六）信访听证充分体现利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强国家权威，提高国家机关的社会公信力，最终达到息诉息访的效果。（七）彰显制度创新的潜在价值⑥。由于听证会的程序严谨、旁听人员较多、气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往可以收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使其改变自己的无理要求，息访息诉。听证制度在很大程度上已经成为了联系党委、政府、社会和公民之间的良好纽带。四、信访听证制度的原则有人认为信访听证应遵循以下原则⑦：公开、公平、公正原则；重证据，讲事实原则；合理合法原则；尊重“访”与“被访”双方当事人及其他相关人（如证人）人身财产权利、合法权益原则；听证、息访统一原则；双向规范原则。对这些原则，笔者持赞同态度。信访听证实践中，对公开、公平原则理解有偏差，公开、公平运用不到位：如不能当场宣布结果，不允许反映人或被反映人查阅有关案件材料，对利害关系人的意见既不考虑又不采纳，不能真正理解信访听证制度的精神与理念。笔者着重论述公开原则和公平原则的理解和运用。（一）关于公开原则。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现；信访听证实践中常见的问题有四个：事前告知不充分、不完整；案卷不公开；听证过程公开不彻底；听证结果公开范围狭窄。这四个问题严重影响和制约听证的效果。笔者认为信访听证公开应做到：1、事前告知。即有关机关在举行听证前，应当告知“听证会参与各方”所涉及的事实问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保有效行使辩论权。2、案卷公开。即自听证通知之日起至听证终结，当事人可以向组织信访听证的国家机关请求查阅有关该案的证据资料以及其他有关人员所做的相关调查材料。3、听证过程公开。即除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他有碍公开利益的情形，听证过程应允许群众旁听，允许记者采访报道。4、听证结果公开。即听证的结论应公开，而且阐明作出听证结论的理由，包括事实和党纪、法律两方面，亦应公开。笔者认为以下四类案件听证结果应公开：一是久访不息的案件；二是本地有影响的大要案；三是政策性较强的案件；四是普遍关注的热点、难点案件。以下四类案件听证结果不能公开或不能完全公开：即涉及党和国家秘密的案件不公开；涉及公民、法人和其他组织商业秘密的案件不公开；涉及个人隐私的案件不公开；其他不宜公开办理的案件不公开。

（二）关于公平原则。公平原则包括中立原则和平等原则。中立原则要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，并且不得对任何一方存在歧视或偏见；平等原则要求裁判者在裁判过程中不偏不倚，与参与双方保持同等的距离，对案件保持超然和客观的态度，一视同仁，平等保护。信访听证中的公平原则融合中立原则与平等原则两个方面的内涵。具体应做到：1、回避。凡是与信访案有事实上或法律上关联的公职人员不得主持听证。2、禁止单方接触。在举行听证前及作出听证结论前，主持听证的公职人员不得单方面接触任何一方当事人，以杜绝可能产生的预断与偏见，先入为主，影响处理决定的公正。3、职权分离。即案件的调查人员不能担任听证会主持人员。这是为了防止其将在调查中形成的预断与偏见带入听证程序，导致听证会走过场。4、平等参与。即给听证会参与各方提供平等的参与机会。听证过程中，参与各方均有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。主持人员不应进行不适当的限制。五、信访听证范围界定考虑到国家机关信访工作量大和对效率的要求，应对信访听证进行适当的限制，并非所有的信访案件都采用信访听证解决。笔者认为可采用列举式和概括式并用的方法来界定信访听证范围。（一）涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项，信访人要求举行信访听证的或者原承办机关或者上级人民政府信访工作机构、上级行政主管部门认为需要举行听证的；（二）信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；（三）信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未请求复查或者复核，又未提出听证申请，仍坚持信访，原承办机关的上级人民政府信访工作机构或者上级行政主管部门认为需要举行听证的；（四）上访老户、多次无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件；（五）有关国家机关认为其他需要通过信访听证来解决的。六、关于听证会的组成人员和参加人员笔者认为听证会代表的构成应当体现代表性和广泛性，以真正实现“公众”参与。应大力邀请人大代表、专家学者、公众认可的政府官员以及普通民众参与，同时应主要各代表的产生、数量、结构、比例的要求，应确保代表的专业知识与专业素质。听证主持人员指挥整个听证活动，引导各方质证抗辩，是听证程序中的核心人员。其应能处于独立的、超脱的、权威的地位。同时有必要对听证人员的组成、性质、职权、担任条件等作出明确规定。信访件（原）承办人如无正当理由必须参加，若不参加或虽参加但拒绝在听证会上陈述，或提供虚假的、错误信息的，应有信访事项的处理机关或监察机关给予一定的处分。应允许第三方监督机构如新闻媒体和一定数量的公民（如信访人所在单位、周围邻居、亲友好友等人士参加）。重大的信访听证还可通过电视、广播和网络作现场直播。七、建立健全相关权利设计和保障机制首先建立回避制度、告知权利义务制度、证据制度。回避制度、告知权利义务制度、证据制度是信访听证会的保障制度，其保留司法程序的内容和特点，是信访听证公正运行的基石。如告知权利义务制度要求有关部门即在法定的合理期限内，告知当事人享有的权利、应履行的义务以及不履行义务的法律后果，具体表现在告知当事人有要求或放弃听证、委托人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务。如果有关部门应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于信访听证活动中充分保护听证参与人的合法权利，保证听证会活动的顺利进行具有十分重要的意义。

其次，强化听证笔录的作用。听证笔录对决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是有关机关作出决定的依据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对决定产生有决定约束力，有关机关的决定必须根据案卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“案卷排他主义”。那么，在听证笔录的效力问题上，是采相对拘束力还是绝对约束力？笔者认为，听证笔录在听证会上各方提交并经质证无异议的证据应成为信访问题处理决定的主要依据，以会外取得的证据为辅。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用。再次，可考虑引入法律援助制度。很多信访人缺乏法律专业知识，又没有雄厚的财力来聘请人，在听证过程中若为其提供法律援助：由其熟悉法律规定的人听取和反映被人的意见与需求，而相关的费用由国家承担，如此一来，可使信访听证会形成“高手过招”的局面，真正使参与各方心悦诚服。八、信访听证制度的构建和运行信访听证会一般安排在信访件承办单位召开，并提前一个星期将听证会的地点、时间、听证内容通知上访人且进行公示。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行详细介绍。其次，按照双向、平等的原则，上访人听取信访承办单位的调查报告和拟处理意见，随后信访承办单位听取上访人的意见和要求，并对上访人及其他人员提出的质询，进行当场解释和答复。最后，由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。一般来说，召开信访听证会要有针对性地做好以下五个方面的工作：一是调查核实，搞清信访问题的实质。这是听证会的准备工作。二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一⑧。其程序一般分为七个部分：一，主持人宣布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍；三，由上访者或者其人进行陈述，对方当事人及其人进行答辩；四，双方当事人及其人进行质证、辩论；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人宣布休会一段时间，听证合议委员会进行合议。合议之后继续开会，宣布最终处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由主持听证会的机关会后调查核实后，报经常委会研究决定，再予以答复。四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，保持听证会的严肃性。听证过程中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，必要时可进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级部门和有关机关：已经举行听证，信访人若没有证据证明听证据违反有关听证规定，并不能提供新的事实、证据和理由再次上访的，信访部门和各级国家机关将不再受理。九、对上访性质的再思考和对信访问题的源头治理（一）对信访性质的再思考。通过信访向有关国家机关及有关领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的神圣权利（遗憾的是，宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排）。信访在我国既是宪法确认的一项民主权利，也是目前处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制；上访在中国民间具有悠久历史，可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，也是市民社会维护正义的重要一道防线；信访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民声的传声筒、民意的“用脚投票”的表达机制⑨。实践证明，信访既是公民参政议政的特殊通道，也是弱势群体维权的有效法宝。（二）对信访问题的源头治理。信访制度的出路在于全面贯彻实施《国务院全面推进依法行政实施纲要》，深化源头治理，提高各级党委的执政能力和各级政府依法行政的水平是从源头上解决信访“洪峰”的治本之策⑩。当前信访困境在一定程度上是信访工作长期处于“末端治理”状态而造成的。注释1.《张惠新出席信访办事公开研讨会》，2005.11.14《中国纪检监察报》第1版。2.张毅《行政处罚听证程序的适用》，参见.3.黄芳《行政复议制度中听证程序的引入》，参见《湖北行政法制》，2004年第6期。4.董刚《论行政听证程序的意义》，参见www.law-/lw/lw_view.asp.5.杨娴《公众参与：听证制度的灵魂所在》，参见.6.胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。7.参见《巢湖市信访听证暂行办法》。8.胡道才《关于构建涉诉信访终结机制的思考》，2005.10.9《法制日报》前沿实务。9.刘武俊《信访听证会值得推广》，.10.汤啸天《运用信访终结听证程序遏制无序上访》，2005.12.1《法制日报》前沿实务。