土地制范文10篇

土地制范文篇1

农地的产出能力（农地效率）是一直以来广受关注且多有争议的问题，其中劳动投入和农田水利是决定农地效率的两个决定性因素。从劳动投入方面解释1980年代初土地承包制度的成功，已成为一个不容质疑的“真理”。劳动投入不仅有量的方面，而且有质的方面。体制下面，集体组织即使可以一年让农民在田间劳动350天，农民也可能以怠工来抵消这些漫长的劳动时间。农业生产具有难以监督的特点，在没有内在积极性的情况下，劳动投入的效率很低。很低的劳动投入降低了农地本来可能的高产能力。老田曾质疑说中国农村劳动力在时期过剩就已经十分严重，当劳动力严重过剩的时候，决定农地产量的因素就不应该是劳动投入的多少，而是其他决定农地效率的要素投入水平。因为过剩劳动力投入农地的边际收益递减。黄宗智更进一步认为，自明朝晚期以来的500年，中国农村劳动力就过剩，过剩的农村劳动力成为中国农业精耕细作的原因，也构成一直以来相当高的农地效率。他还以在长江三角洲的调查为例说明，上海郊县土地亩产粮食最高的年份是体制下的1970年代末，而不是承包制后的1980年代[1]。

二、是个异数

从全国情况来看，1980年代初的承包制的确是从根本上改变了中国数十年（甚至可能是数百年）来的粮食紧张局面，其中的主要原因之一可能与农业劳动投入质量的提高有关系。体制下，因为难以对劳动精确计量（虽然也有评工方、计件管理等制度），偷懒不可避免，劳动投入的质量大成问题。承包制将土地承包给农户，对劳动的监督及精确计量不再需要，农民为自己劳动的内在积极性被调动起来，农地效率因为劳动投入质与量的增加而提高。

不过，若不只是在1980年代初实行承包制的这一时点上，而是从更长远的视角来看劳动投入对农地效率的影响，情况可能会大为不同。在建国前，中国农地一直是私有的，允许土地自由买卖。建国前后实行，将地主和富农的土地分配给贫下中去，土地也是私有的，私有土地上的劳动投入成果完全归已所有，劳动的内在积极性不成问题。1956年建立初级社，以后建立高级社，私有土地一步步被收归集体所有，集体占有土地不能调动劳动的内在积极性，农地产出能力因此大为下降，林毅夫用退出权解释了1958年以来粮食产量的大幅下降。

换句话说，1980年代初的土地承包制并不是中国历史上的一次革命性创新，而不过是对1956年初级社之前农地制度的某种复归，是中国几千年来农地制度的常态。在目前的土地承包制和1956年前数千年的土地私有制之间的体制下的农地制度是这一常态的异数。体制下的农地制度这一异数压抑了农民的劳动积极性，从而限制了农地的产出能力。

进一步说，如果没有这个异数，中国农地制度延续1956年建初级社前的私有制度，则中国农地制度将会一直具有效率，而不会人为造成实行二十多年的粮食紧张局面。的确，已有很多学者认为，如果土地承包制度在1960年代初就实行[2]，中国根本就不会出现时期二十多年粮食紧张的局面，中国的粮食问题将不是在1980年代实行承包制后，而是在1960年代初实行“三自一包”时即可解决。

但这里有一个问题，即在1956年建立初级合作社之前的数年，数十年，数百年，中国的粮食问题是否就已经解决。实际上，数千年来，中国粮食短缺的问题一直没有解决，1956年建立初级社及1953年在全国范围实行统购统销的一个主要原因就是粮食短缺[3]，何况1960年—1980年正是中国人口增加最快的20年，中国人口从1960年的6.62亿增加到1987年的9.87亿，一年增加一千多万。如果仅仅是劳动投入在决定着农地的产出能力，则1960年初实行“三自一包”和1980年代初实行承包制，都只能恢复1956年前的粮食产量，就一直会存在越来越严重的粮食短缺，而不可能在1960年代初实行“三自一包”时突然解决粮食的短缺问题，更不可能在1980年代初通过承包制来解决这一问题。1980年代初实行承包制之所以可以突然间解决粮食短缺问题，显然是因为1956年建立初级社和后来建立以来，在决定农地产出能力的其他方面发生了某些重大的改变。

三、农田水利

众所周知，决定农地产出能力的因素很多，其中劳动投入只是一个方面，其他重要因素如种子、化肥、农药、农业机械、耕作技术、种植模式以及本文关心的农田水利。1980年代初实行承包制时除了劳动积极性，决定农地产出能力的几乎所有因素都与1956年实行初期级社之前的时期有了根本性的不同。杂交水稻种的大面积推广、化肥的大量生产和大量施用，农药的普遍使用，农田水利的根本性改善等等，都是1980年代初承包制可以突然解决粮食短缺的原因。

目前尚缺乏种籽、化肥、农药与体制关系的系统研究，但有一点是明确的，就是如果没有通过体制为工业提供的持续而大量的积累，作为工业化成果的化肥、农药、农业机械就不可能被大规模地生产出来，也就不可能最终成为粮食增产的决定性因素。

水利是农业的命脉，农田水利对农地产出能力具有决定性的影响。经验研究表明，没有足够的农业用水，水稻就不能种植[4]，农地就只能种旱作物，而旱作物的亩产量一般只及水稻产量的一半。即便是对于旱作物小麦，水浇地的小麦产量一般是非水浇地产量的一倍。在中国粮食结构中，水稻和小麦占有绝对比重。

建国之初的1952年，中国耕地的灌溉面积为1995.5万公顷，不足农地总面积20%，经过体制20余年的建设，到本世纪末978年耕地的灌溉面积达到4996.5万公顷[5]，超过农地总面积的40%，这40%可灌溉农地是产出能力最高的高产田，目前中国粮食的主要来源。除此之外，时期还修有一亿多亩比较高产的梯田，决定性地改造了黄淮海平原，开发出如北大荒这类大粮仓。

农田水利是的主要成果之一。在中国数千年的历史上，虽然中国因为治理黄河长江，而成为所谓水利社会，并因此成为中国大型专制帝国得以存在的基础，但是，庞大的中央集权的专制帝国实际上很少在农田水利方面发挥作用[6]。水利社会的核心是帝国为防止黄河决口改道造成灾难而动员大量民工修堤的巨型工程，农田水利基本上是在村庄范围内，通过村庄内部的合作（宗族是关键的组织载体）来解决的，这类合作一般只能在小水利允许解决的范围进行，难以真正做到从大江大河调水灌溉农田或修建大型水库。中国数千年来进行农田水利建设的成果，是到建国前有了占农地总数约20%的可灌溉的高产农田。

时期则通过这一新型的组织体制，修建了数量极其庞大的农业水利设施，可灌溉高产农田面积占到农田总面积的40%以上。之所以如此，是因为的组织体制可以集中大量人财物力进行大水利的建设，如从大江大河引水的引水工程，兴修大型水库和大型泵站等，有了大型水利，农田水利就容易兴修，旱涝保收农田面积就大大增加。无疑，体制对于修建农田水利是具有相当作用的。中国数千年来尽管因为土地私有制而带来劳动积极性的内生，并能提供小水利，却不能提供大水利，从而不能提供更多的可灌溉农田面积。

事实上，不仅建国前的数千年不能解决大型水利的问题，而且承包制也因为分散劳动和经营，而难以集中人财物力进行大型水利工程的建设。除非国家投资（这又是以工业发展为前提的），大型水利工程建设无从谈起。不仅大型水利工程，而且农田水利中的小型水利工程建设也因为农民合作困难，而不能自足地提供[7]。

四、小结

从以上讨论中可以得出关于的以下结论，即因为监督农业生产的困难而降低了农地的产出能力，但在提供诸如乡村水利等公共物品方面，能够通过集体所有制的组织体制，将农村人财物力集中起来，成功地降低交易成本，这是可以建设空前水利设施的主要原因[8]。

承包制之所以可以迅速成解决困扰全国数十年的粮食短缺问题，是因为承包制在农田水利已经具备，工业化已经完成并为农业提供了可能的化肥、农药、机械条件的时点，释放出了农村劳动力的内在积极性，并因此而生产出远远多于1956年实行初级社之前的粮食总量。

但是，承包制不能解决农田水利问题，不仅不能解决大水利的修建问题，而且不能解决大水利的使用和小水利的修建和使用问题。承包制下使用小水利的交易费用（谈判成本等）过高，表现形式即共同生产费用过高。在实行承包制之初，农地的产生能力最强，随着农田水利的渐被破坏，农地的产生能力逐步下降。

要解目前承包制下的农田水利问题，需要从两个方面入手。一是由国家投资解决大型农田水利的规划、修建及部分维护的问题。今天的国家财政已大不同于时期，因为国家财政收入主要来自工商业而非农业，农业大型水利有望通过国家财政投资来予解决。但国家财政没有能力解决小水利方面的问题，这其中既有财政的原因，也有需求特殊的原因。因此，解决承包制下农田水利的第二个方面是通过农地制度创新来节约农户在小水利建设和维护上的交易成本。

注释:

[1]参见黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局2000年版。

[2]那时叫做“三自一包”，参见徐勇：《承包制沉浮录》，珠海出版社1998年版。

[3]参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社，另见温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社2000年版。

[4]农谚云：有收无收在于水，收多收少在于肥。

[5]《中国统计年鉴》(1983)，中国统计出版社1983年版。

[6]都江堰工程或许是一个例外。

土地制范文篇2

但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。

经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。

正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。

中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？

下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。

一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源

集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。

集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。

国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。

在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。

第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。

那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源

在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。

1、集体土地制度与集体工业的内在联系

从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。

根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。

2、为什么国家无法控制社队工业？

这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。

3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？

许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队回乡村企业是对原土地的再投资，因此被该土地的所有者拥有。

正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。

总之，两权分离并不是极权从外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。这也是为什么社队工业在70年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。

三、集体土地制：乡村企业资源配置低成本的根源

DongandPutterman（1997）发现，乡村集体企业在80年代时效率甚至比私人企业还高。这很可能是由于前者有集体土地制度作依托而后者没有。常听说乡镇企业有秘密武器。若真有其事，它只能是集体土地制度。下面就讨论这一制度在乡村工业的资本形成，银行贷款和劳动工资中的作用。

1、土地与资本形成

建立一个工业企业，首先需要一块土地。中国人多地少的国情决定，土地的价值和价格应该是相当高的。农村工业大多是劳动密集型，因此土地实际上构成了投资的主体，它的价值和价格都应比农村工业的的设备高的多。由于不允许买卖土地，我们缺乏土地市场和价格，土地（尤其在80年代）变得好象没有价值了。这使我们看不清集体土地制度在乡村集体企业发展中的决定性作用。当他们建企业时，不需购买土地，因为土地和企业都属同一个所有者。这就是我们定义乡村企业是对集体土地再投资的根据。据林青松（1990）、杜海燕（1990）及笔者的调查，农村私人企业面临的最大难题是土地的获取。它们一般只有两个途径：一是企业建在自家庭院里。这种情况下业主不需买或租地，但企业既小又很难发展。二是稍大一点的企业在附近集镇租公共或私人建筑。在安徽界首县，私人企业80年代初为此付的租金是平均每亩1962元，这在当时是很大一笔钱，构成它们生产成本的重要部分。

集体企业的厂房投资也很低。他们往往直接利用以往社队的库房、礼堂甚至知青留下的房子。在这种情况下，他们几乎不花什么钱。要建新厂房，一般也是靠自己的建筑队，用自己生产的砖瓦沙石进行。这也使投资大大降低。厂房建好后，集体企业或是以很低的价格从国有企业购买二手设备；或是直接以土地厂房作为自己的股份，让国有（如苏南）或外资（如广东）的设备作为对方的股份组成股份公司。改革中最早出现的联营或股份公司都是以这种方式首先从农村发展起来的。正是由于不需买地，用自己的建筑队和建材，集体企业不仅投资低而且建设速度快。从立项到出产品，一般只需半年左右（张毅，1990）。简而言之，如果建一个相同标准的企业，农村集体部门无论与国有还是私人部门比较，其投资成本都是最低的。归根结底就是因为它是对原有集体土地的一个再投资。

笔者在浙江桐乡某村调查时发现了一个非常有趣的例证。改革以来，千百万农户建了新房，农户对砖的需求很大。该村政府决定建一个砖厂。它先与本村要买砖的农户签约收取预购定金，并用这笔钱建了一个大烟囱。靠着这个大烟囱，它又能与周围村的农户签约收取预购定金，并用这笔钱盖了砖窑。结果这个砖厂几乎完全是靠农户的预购定金建成的。那么，什么是该村政府的信用基础呢？就是它对集体土地的控制权。当它决定用一块地建砖厂时，这块地就已成为砖厂的投资主体。在人口密集的浙江，土地的价值非常高，农户们知道村政府不会开玩笑，他们肯定会得到砖。私人企业家没有工地作为这种信用基础。另外，他们也可能会卷款逃跑，而那块集体土地和管理它的村政府是不会“逃跑”的。

2、集体土地与银行贷款

在80年代农村工业的贷款上，大致有以下三个特点。第一，集体企业比私人企业更容易得到贷款。王晓鲁（1990，224页）给我们提供了安徽界首县的以下数据。

表一、银行贷款在总资本中的百分率

1983198419851986

集体企业25.429.133.325.6

私人企业21.013.514.517.7

第二，乡村两级政府各自为它们属下的企业作担保。贷款风险往往既不由企业经理也不由银行承担，而是由乡村政府承担。第三，乡以上政府可以命令银行，但乡村政府没有权力指挥当时都属国有部门的农行和信用社。这也是为什么乡村工业的预算约束比国营企业硬的原因之一（Bgrd，1990，203页）。

那么，为什么集体企业比私人企业更容易得到贷款呢？常有的说法是国家政策歧视私人企业。实证研究提供的以上特征说明并非如此。否则，乡村企业经理不需要乡村政府担保，他们自己应能贷到款。Bgrd（如上）的研究还显示，农村银行系统在80年代已经开始按市场原则办事，这些原则决定着农村的非国有部门中谁应得到贷款。一是赢利能力。当上饶和界首的某些乡村政府有滥用贷款的倾向而私人企业的赢利能力较高时，银行就行使了其对前者的拒贷权而把款贷给后者。表一显示了私人企业同样能贷到款。二是还款或承担贷款风险的能力。这才是集体企业在总体上比私人企业更易获得贷款的真正原因。

为什么在银行面前，乡村政府有比乡村企业经理和私人业主更高的信用呢？这也是一个至今未解的迷。解开它的钥匙仍是集体土地制度。乡村企业和私人企业都可能破产，但只要集体土地制度不变，集体组织就不会破产，而该组织的土地不是被乡村企业经理，而是被乡村政府控制。首先，当一个乡或村的企业破产时，其债务往往由乡或村政府安排其属下的另一个企业偿还。尽管Bgrd（如上）提供了这个案例，他并没有指出背后的原因。为什么那个企业会承担债务而另一个乡或村的企业绝对不会呢？因为根据我们的定义所提示的本质关系，破产的企业和承担债务的企业是同一块土地的产物，被同一个组织拥有，因而被同一个政府控制。所以这样做完全合理。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理信用高的原因。

第二，即使一个集体组织的企业全破产了，社区政府仍有可能偿还贷款。为什么呢？因为它仍旧控制着土地这个生产手段，而这块土地仍旧能不断地提供产出。乡村政府每年从农业中获得并控制的集体提留就是一个例证。另外，土地尽管不许买卖但在许多地方都可以出租了。例如，在广州郊区石井乡的一个村子，村政府向四家蔬菜批发公司出租土地，每年得到租金高达2000万元。村长告诉笔者，如果村里的工业企业都破产了，这笔钱足够偿还它们欠银行的贷款。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理和私人业主更有信用的原因。

第三，一个最简单却最重要的事实至今未引起乡镇企业和中国转轨研究者的注意。改革以来，千千万万的乡村集体和私人企业破产了。今天，大批的国有企业也在破产。但我们从未听说哪个乡或村的集体组织破产了。为什么呢？只要集体土地不许买卖，农村集体组织就不会破产。只要集体工地制度不变，乡村企业的产婆就不死。所以，大量的乡村企业在竞争中破产了，但更多的乡村企业仍在被产生出来。集体土地制度是乡村企业生命力的源泉。乡村企业金融风险的真正承担者并非乡村政府，而是集体土地制度！

3、劳动与工资

乡村企业的劳动与工资分外部和内部两个关系。我们先分析外部关系。根据门新（1990）和林青松（1990）的调查，私人企业往往付比集体企业更高的工资以吸引工人。在福建晋江私人和集体企业的平均工资在1985年时分别是932元和823元。根据Bowels和Dong（1997）对黑龙江的案例研究，私人、村和乡企业的月均工资各自是459.9元，364.8元和311.4元。但是，私人企业更多地使用解雇来提高工人工作效率。每年的工人解雇率在私人、乡和村企业中分别是4.8%、0.5%和0.1%.乡村企业的经理们在意识形态上仍旧不赞同过多使用解雇的手段，这使工人的就业保障度较高。从工人方面来看，尽管存在着工资差别，行为指数显示工人对企业的支持和向心率在集体企业比在私人企业要高。4%的工人每年自动退出私人企业，而这一退出率在乡、村企业分别只是1.8%和0.3%.更有意味的是，乡村企业经理们有机会成为私人企业家并挣更多的钱，但他们并没选这条路。那么是什么使他们留下而不去挣更多的钱呢？

尽管Bowels和Dong提供了以上非常有意义的数据和问题，但现象背后的原因仍旧是个迷。解开它的关键还是集体土地制度。首先，私人业主与工人的关系是纯粹的市场关系，他本来就没有责任确保工人的就业，所以他付较高工资而不确保就业稳定。相反，乡村工业管理者和工人的关系是集体组织内部的关系。当一个新企业建立时，社区政府有责任先安排内部成员就业，因为这个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有权利提出这个要求。当他与私人业主打交道时，他不具备这种权利。这样，高工资低保险与低工资高保险在一定时期形成了平衡。第二，根据笔者在山东、辽宁、四川、广东、浙江和江苏农村的调查，如果一个集体组织成员成为私人业主或被私人业主雇了相当长一段时间，就意味着他自动放弃了其成员权利。社区政府就不再承担安排他在乡村企业就业的责任。在这种情况下，他是在用其成员身份的长期权利换取一种短期内较高但长期内风险很大的收益。他面临的是靠自己的土地和组织，还是离开它们靠市场去谋取长期利益的战略抉择。他必须非常小心地比较。只要没有发育良好的要素市场和稳定的高收入，大多数人就不会放弃他们集体土地所有者的权利，上述平衡也不会打破。所以，尽管工资低，乡村企业的工人退出率还是非常低。如果没有集体土地制度这个把他们捆在一起的机制，或生产要素完全市场化了，就根本不会有这种现象。

搞清这种关系后，我们就可以讨论乡村工业内部的劳动工资现象。首先，在企业困难时愿降低10%工资的工人的比例以集体企业比私人企业高48.8%，愿降低工资以确保本地充分就业的工人比例在前者也比后者高36.2%（Bowels与Dong，1997）。第二，价格（利息率）在乡村企业资源配置机制上作用很小。农户集资的利率可被乡村政府随意确定，事实上经常不付利息，因为集资的主要收益是为了在劳动力大量剩余的环境里得到工作（Bgrd，如上）。第三，私人企业按劳动力供求状况付月工资（Wu等，1990，333页）。这在村级企业最普遍。此方法的最大特征是工人工资的大部分是在年底分发的。令人吃惊的是，当笔者1997年在上述六省调查时，此方法仍在实行，它甚至仍在号称华夏乡镇工业第一县的无锡（现名锡山市）实行。例如，无锡东湖塘镇某村五个企业的人均工资在1996年是7000元，但每月只发工人100元零花钱用于买烟、牙膏和卫生纸等，其余的钱在年底发且不付利息！

如何解释这些不可思议的现象呢？西方英文文献的流行说法是极权或乡村政府“管理有方”，也可称之为“政府决定论”。乡村政府何来此神通呢？为什么工人会长期地接受而不反对这种极权或“有方”的管理呢？为什么私人业主要这样做工人则会坚决反对呢？这里，集体组织的内部关系被错误地当作了市场关系；工人，他们的土地和他们的企业之间的所有制关系被错误地看作了乡村政府和工人间的雇佣关系。第一，为什么乡村企业工人能接受较低的工资以确保较充分的本地就业呢？因为那个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有同样的权力要求就业，已进厂的工人无法否认其他人的进入权。而且，乡村政府能开除一个工人的厂籍，但无法开除他天生就有的土地所有者的成员籍，所以最终还要对他在这块土地上的生存负责。这些因素导致了乡村政府的本地就业最大化政策而不是反之。第二，Byrd提到的农户集资并非市场里的投资。正象我们定义的，农户的集资投在了自己的土地上。那么，它找谁去索要利息呢？它唯一的权利是要求先投资先进厂，这在实践中也确实如此。第三，正象我们定义的，大部分工资在年终获得恰似一个农民不断地把劳动力投入自己的土地，最后在年终收获。在这种情况下，他向谁去索取利息呢？

真正的制度不会表功。但静水才深流。诺思（1990）定义制度为人们行为的规范。今天的绝大多数中国农民都是在集体土地制度下成长起来的，他们已浑然不觉地按照它的规范行动。这才是制度的伟大神功。

4、集体土地制度替代市场以低成本配置资源

此标题并不意味着集体土地制度可以在任何情况下及任何时候替代市场配置资源。从计划向市场转轨是经济史上的新事物，我们至今没有一个理论去解释它。我只能初步地显示当没有要素市场时，劳动力是怎样通过集体土地制度从农业向工业转移的。我们曾定义农村集体工业是集体组织内部资源再配置的结果。在这里有土地和许多剩余劳动力，当劳动力向工业转移时，唯一短缺的要素是资本。但是，土地和剩余劳动力都可以补偿这一短缺并使转移能进行和成本低。我们先讨论劳动力是怎样补偿资本短缺的。

当劳动者在集体土地制度内从农业向工业转移时，并不存在劳动力价格，因为此转移不是市场上不同所有者的交换过程。决定工资的机制是我们定义的集体土地和工业的内在联系。首先，工资水平受该土地上的农业收入水平制约。“样本调查的工人认为他们的工资接近或略高于社区的农业收入水平。这意味着工资在很大程度上是以集体组织的农业平均收入水平为参照系的，因为这个企业是这一组织内的一部分”（Gelb，1990，286页）。其次，工资水平也受每个成员对就业和收入分配的平等权力制约。“所以收入在一个集体组织内部很平均化，但在不同的集体组织间可以差别很大”（Bgrd与林青松，1990，276页）。第三，当工业工资略高于农业收入并存在激烈的就业竞争时，这种平均主义并没有影响效率。这也是为什么农户集资尽管没得到利息，但先进厂和工农收入差可被视为一种补偿（Pei，1996，1998）。

工资分配方式也受到以往集体农业分配形式的重大影响，这被许多地方的大部分工资在年终分配所证实。但是，这只有当劳动者没有离开土地并将他的劳动力投入建在他自己土地上的企业时才可行。在这里他有自己的房子并按大包干制使用着一块土地以获取食物。所以，每月的零花钱并没使日常生活难以为继。工人在企业困难时能接受削减工资的原因也在于此。更深的原因是国家和私人是各自企业的剩余索取者，所以要事先确定工资；而在集体企业人人都是剩余索取者，所以最终分配方案只能根据年终显现的经营结果来制定。总之，若没有以上制度基础，乡村政府无论被说得多么神通广大，也无法操作乡村工业的劳动工资政策。

我们看到，乡村企业低于私人企业的工资，财政困难时削减工资，大部分工资年终分配和农户集资等都极大地减少了工资成本、流动资本、银行贷款及利息等。当农业剩余劳动力通过集体土地制度向工业转移时，它就这样地替代或补偿了资本不足。成本降低，利润和积累率自然上升。所以，Dong和Putterman（1997）能发现乡村工业甚至比私人企业效率还高。这在没有集体土地制度作依托的城市集体企业里就不可能。

现在我们可讨论集体土地本身是如何补偿资本不足的。此节的例子有，土地与内部劳动力直接结合建厂房；它可直接作为东方股份与他方组成股份公司；它可作为获取消费者预购定金和银行贷款的担保；它本身能不断地通过农业、出租等方式产生出收入，这些收入可很快转化为投资。最重要的是，只要集体土地不允许买卖，它就能持续不断地支撑该土地上农业剩余劳动向工业的转移。

四、集体地土制：中国渐进转轨模式的根源

诺顿（1994，266页）认为，“乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应。”事实似乎并非如此。恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，并非这一环境在乡镇企业发展前就已存在，因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品。”当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业，城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个迷。诺顿的解释是外国性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。

首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万，工人数量从2830万增加9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。所以农村工业能有年均30%的增长率并推动了中国经济的全面增长。乡镇企业的总产值从1978年的493亿增加到1989年的7430亿（现价），10年左右大约增长了15倍！这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。那么，在基本没有土地、劳动力和资本市场的情况下，规模如此之大的资源再配置是如何进行的呢？

第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。这一回答显然太肤浅了。问题是什么造成了就地化？不少人曾认为是户口制。这还不在点上。户口制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。

事实上，户口制与集体土地制因为改革前发展模式的有机组成部份，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户口制无法操作。除了三年那一段时期，集体土地制确定具有此功能。这一点在下文还将提到。我们强调的是，集体土地制是户口制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户口制更不在话下。

假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户口制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。为什么呢？因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户口制本身。支持这一判断的事实是户口制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。

相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户口制，人们可以在市场上自由地买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户口制肯定难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户口制的基础立刻就崩塌了。

总之，是集体土地制度导致了就地工业化，这又使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换句话说，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是中国与东欧转轨模式差别的根源所在。

五、集体土地的排外权：80年代竞争的根源

Weitzman（1993，552页）认为，“中国模式强调竞争而非私有化。它鼓励乡镇企业竞争并赶超国有部门，而非将后者直接私有化。”但是，与国有部门竞争的主力军乡村企业也不是私有企业。Weitzman回避了最实质的问题：什么是这一竞争的根源？竞争的产生要以大量独立的买主和卖主的存在为前提。在这里，没有哪一个买主或卖主能对市场价格产生显著的影响。东欧私有化的目的就是要产生出计划经济没有的大量和独立的买主和卖主。中国在80年代并没有私有化。那么，是什么制造的这一竞争呢？这也是一个至今未破解的迷。

竞争的根源是集体土地的排外边界和排外权，它在80年代初已经被大包干制较好地界定和保护起来。没私有化，就靠这一排外权的确认便使千千万万的农村集体组织，包括它们内部的农户，成为相对独立的生产者、卖主和买主。它们之间首先竞争，这导致了产品市场及其价格的形成。中国的经济学家对当年乡镇企业被称为“一哄而起”、“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”的历史恐怕不会忘记。为节省大家时间，这里只提供王晓鲁（1990年，239页）的一段描述。

“小企业的不断产生导致了激烈的竞争。在无锡的185个相对较大的乡级骨干企业中大约有40机构设备厂，其中7家制造起重和建筑机械，4家制造印染设备，3家是通用设备厂。另外还有7家轧钢厂，4家钢管厂，6家毛纺厂和4家印染厂。至于骨干企业之下的众多小企业中有多少家在同一行业或生产同一种产品就数不清了。因为这些同行业的企业都分属不同的乡村政府。也正由于它们被不同的所有者和乡村政府控制，不可能把它们联合在一起。这阻碍了企业规模的扩大并导致资源的大量浪费。例如，无锡在过去几年中建了16家铝钢窗厂。由于市场饱合，它们大都开工不足，有几家面临破产。”

王晓鲁描述的只是一个县的情况，这种形式的竞争从全国来看有多激烈就可想而知了。80年代的这种状况非常象千百万小而独立的企业之间的“完全竞争”。其实，既使当年私有化，一哄而起，小规模，重复建设和浪费资源的现象也避免不了。集体土地制度造成的后果是过了点，但从转轨全局来看，利仍大于弊，这是从计划走向市场时不得不付的一个代价。

乡村企业间竞争的实质是生活和工作在不同的集体土地上的不同所有者之间的竞争。尽管同一块土成员间的内部产权界定不清，但这块土地的边界和排外权却界定得很清楚。因此，同一块土地上的几个企业间不会竞争，但两个相邻村庄的企业却会你死我活地竞争。当年，用60条将集体土地边界划小划清时，他不会想到这为20年后的激烈竞争打下了基础，并且又演成了一场农村包围城市的“战争”。

六、集体土地制：中国转轨低风险的根源

激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。从它们的角度看，这却是理性选择。我们还以浙江桐乡那个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家厂：服装厂、印刷厂、菊花茶厂、上文提到的砖厂和为上海桑塔纳轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成，其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果当服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主想干也没处找工人了。那么，服装厂的市场风险是怎样分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，226页）。第二，市场风险不仅被工人，而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。第一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物和有机组成部分，那个组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。第二，亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。第三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴，养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。

经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业也做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产就难以东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。

集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例很小一部分。我们可以想象东欧转轨的社会震撼有多大。使中国转轨风险小的制度基础不是比的，就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。

七、假如土地曾私有化：对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾

本文开头指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。只强调农村部门大的观点缺乏微观分析作基础。只研究乡镇企业本身又难以解释中国转轨中的宏观现象。突出乡村政府的作用又没有一个动态的分析框架来指明它们改革前后变化的原因。集体土地的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。

我们先谈乡村政府。突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但这一派在两个基本点上没有反映中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权；政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展上起了重要作用（Pei，1996，1998）。第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中内国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，96页）。无论怎么解释，集体所有制在这里还是被等同于国家所有制了，它与第一个分类法是一脉相承的。如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以非要这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体*.不对，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。这可用图一来说明。

只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换句话说，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制农村集体的。

相反，如果土地在80年代初私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，图一的圆圈就只是一个行政边界了。村集体自然崩溃了，政企合一也自然分离了。村政府会变得不再具有中国特色和与其它发展中国家的村政府有什么不同。它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。

正象我们的定义和图一所显示的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没私有化。土地下放生产队那次调整使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。

现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，101页）对中国渐进转轨成因的的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，这一思路指明了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，而这一差别也确实是造成不同转轨模式的原因之一。可是由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最大只对了一半。

如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。为什么呢？因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的沉重压力。这是由改革前的人口爆炸，重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每块集体土地平均地分担着的。

假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户口制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会更有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就恰恰变成了转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。

事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。

转轨以来，国有工业经历了扩大自主权，承包制和目前的破产等步步深化的改革。财税、金融、商业、外贸等体制的改革也基本如此。唯有集体土地制度在经大包干制的内部调整后成为基本不变的最稳定制度。这并不奇怪。纵观历史，计划体制和传统战略始于和基于集体土地制度的建立，经济的整个转轨也始于和基于这一制度的内部调整。那么，中国若真要走向纯粹的市场经济，很可能应最后改变这一制度以终结传统体制。拆房子一层一层拆到底才不会砸死人。当然，集体土地制度弊病也很多，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。大家对它的弊病有足够的认识。本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长程设计注释：

*本文源于Pei，Xiaolu，1998，TheInstitutionalRootofChina''''sRuralIndustryandGradualReform，LundUniversityPress.全书共177页。

*其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开，乡村政府不再控制农村集体经济。

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土地制范文篇3

我国环境法治中的突出问题是环境执法问题,主要是由于对破坏环境的公、私行为缺乏有效的监督和对受害人的权益缺乏有效的救济。而在各种监督和救济机制中,司法机制尤其重要,相对于其它各种现代权威和力量,独立的司法权和有效的司法运作机制更能稳定地调整和调和各种相互冲突的利益,包括个体利益和社会利益。同时,司法救济本身所具有的宣示、教育和引导作用使其成为环境教育的有效途径。从目前的情形来看,环境司法机制尚未有效发挥其作用。因此,在强调环境法治的今天,有必要健全和完善我国的环境司法机制,以保障公众和个人的环境权益,推动我国环境保护工作的进行。

一、我国现有环境司法机制面临的困境

沿用传统的司法机制,现有的环境司法机制面对环境问题及环境法律关系的复杂性,表现出极大的不协调,主要表现在以下几个方面。首先,我国现有5民事诉讼法6和5行政诉讼法6中将原告资格限于/直接利害关系人0。由于环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点,环境污染侵害的对象经常是不特定的多数人,很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人。按照现有关于原告资格的规定,这一类没有直接利害关系人的环境侵权行为就无法通过司法途径予以制止;另一方面,当有关政府部门因错误决策或怠于履行环境保护职责,造成现实的或潜在的环境污染与资源破坏时,依照现有的行政诉讼法对行政诉讼主体资格的要求,除行政管理相对人或直接利益相关人外,其他人是无权提起诉讼的。事实上,政府的环境决策和抽象环境行政行为往往没有严格意义上的直接利害关系相对人,但政府的环境决策和抽象环境行政行为对环境产生的影响往往更为重大和深远。〔1〕环境诉讼中对于原告资格的这一严格限制排除了环境公益诉讼的可能性,在实践中造成了环境权益保护范围的狭隘性,公益诉讼对环境损害的预防作用无法发挥。其次,由于环境问题具有其复杂性,一方面,环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点,其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定立即表现出来,而是要经过一段相当长的时期才实际爆发,现有的诉讼时效规则可能使部分受害人的权益无法获得保护;另一方面,基于环境侵权行为的单方性和环境问题的科学性,环境侵权行为中双方当事人的地位差异明显,企业、行政机关等有关环境侵权人在信息掌握、取证能力等方面具有绝对优势,现有民事诉讼/谁主张谁举证0的举证责任分配方式难以适用。此外,对于环境案件的审理除了要解决私权利之间的冲突外,还要以环境公共利益为优先的价值取向,对于以/平等、自愿、所有权神圣0等为原则的民事案件的法官和以/合法0为原则的行政诉讼案件的法官而言,这无疑是一个新的价值标准。除此之外,环境问题本身的复杂性决定了环境案件的判断处理除需法律知识外,还需要相关的环境科学知识,这对于法官的知识结构提出了挑战。另外,环境司法机制存在的更大困境在于其对三大诉讼的严格区分。尽管从环境侵权行为的主体和性质来看,存在公行为侵权和私行为侵权两种方式,由此构成行政诉讼、民事诉讼乃至刑事诉讼的对象。但不可否认,环境诉讼和其它诉讼存在很大的差别。很多情况下,基于行政机关在环境管理中的特殊地位和管理权力,对于环境侵权行为,环境管理机关往往依受害人的申请或依职权对侵害行为进行调查,作出确认,并在此基础上形成有关停止侵害、赔偿损失的行政裁决。此时,环境管理行政机关除了行使其行政管理权之外,其目标是环境权这一社会性公权的保护,而其处理的公民之间或者公民与法人之间的民事纠纷是一种社会性私权的纠纷,环境权这一社会性权利的存在,使得行使公权力的行政机关与享有私权的公民和法人在过去纯粹的行政法律关系之外又建立了一种新的法律关系)))社会法律关系,这种关系是以社会性公权与社会性私权的平衡、协调与制约为特征的新型关系。在这种新型关系中,环境管理机关所拥有的权力来源于传统的行政权又异化于传统的行政权力,其行为类似于行政行为又不同于行政行为。〔2〕对此,按照现行环境司法机制,一方面会产生法院对有关行政机关结论作为证据的采用与审查问题,一方面也可能导致很多案件在审理和判决的过程中,或者由于行政机关的行为发生变化而使民事案件的审理结果发生变化,或者由于不同的审判庭遵循不同的理念进行审查,导致对同一事实的认定矛盾。〔3〕可见,环境诉讼在一定程度上具有传统的行政诉讼与民事诉讼的特征,但更多地具有其本身的特性。导致环境诉讼特殊性的原因除了环境问题本身的复杂性之外,更因为环境权的社会权属性。社会法以社会本位、国家干预、公私法融合为特征,超越了传统行政法、民法的理论与制度,具有全新的理念和制度,其法律关系主体所具有的许多权利的行使具有公私法交融的特性,对这些权利的保护也需要有公法和私法手段的结合。目前将环境诉讼划分为行政诉讼与民事诉讼,并依照现有的5民事诉讼法6和5行政诉讼法6予以调整的环境司法机制无法完全适应环境法的需求,无法有效、全面解决公众环境权的保障问题。对环境权的司法救济需要在制度设计和程序要求方面对传统行政诉讼和民事诉讼有所突破或异化,只有通过机制创新,健全和完善专门的环境司法机制,才能实现对公民环境权的有效保障,使公民环境权益不致落空。从各国现有的机制设置来看,通过机制创新较好地完成上述目标,为公众环境权提供有效司法保护的是澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法庭制度。

二、澳大利亚新南威尔士州土地环境法院制度

(一)产生背景

作为早期英国的殖民地,澳大利亚沿袭了英美法律制度和体系。新南威尔士州是澳大利亚人口最多、经济最为发达的州。20世纪70年代,随着经济的飞速发展,人们对于当时处理规划和环境问题的机制日益不满。当时,环境和规划事务涉及诸多不同的、相互独立的法律规定,并由诸多不同的法院和行政法庭进行管辖。这些机构之间的管辖权在很多领域发生重叠和交叉,造成了实践中的混乱和无序,在日益高涨的改革呼声下,该州进行了一揽子卓有成效的立法和诉讼改革,改革的成果之一便是建立了土地与环境法院。根据1979年的5土地和环境法院法案6和1979年的5环境规划与评估法案6,该州于1980年设立了土地与环境法院,该法院被授权管辖州内有关规划和环境的各事项。规划与环境部长D#P#Landa在介绍该新法院时称:/政府决定建立新的法院,以使现有由诸多法院和裁判机构掌握的涉及土地使用和开发、土地评估、税收及相关法律执行的管辖权合理化。这一过程十分重要,可以避免原有的城镇规划立法过于复杂并且无法有效运作的问题,,这一法庭将在后续立法的管辖权解释及操作中发挥重要作用。0〔4〕

(二)法院的地位及功能

除了澳大利亚高级法院外,新南威尔士州的最高法院为州最高上诉法院,该法院下一级的法院有州最高法院、土地和环境法院及州补偿法院/州行业关系委员会,上述三个法院处于同一地位,在州最高法院下,设地区法院和地方法院两级。这一法院系统模式凸显了土地和环境法院的地位和作用。该法院有三大基本功能:一是作为处理涉及规划和开发问题的上诉案的行政法庭;二是通过民事程序强制执行规划和环境法,并对这些领域内的行政决策予以诉讼审查;三是对基于不同法律法规提起的对环境犯罪行为的公诉行使刑事管辖权。该法院的管辖权是排他性的,除了州最高上诉法院外,该法院是州内涉及环境和规划法项下各事务的唯一管辖人。该法院由7名法官和9名技术专家委员构成,其中,法官的产生和任期与其它法院的法官一样。技术专家委员会的任期为7年,并要求任职的专家在地方管理或城镇计划、环境科学、环境保护或环境评估、土地评估、建筑、工程、测量或建筑物构建、自然资源管理等领域具有令部长满意的特殊知识、经验或适当的资格。在特殊情况下,在某些涉及澳大利亚原住民及其土地权利请求的案件中,法院还会聘请一些对此有专门经验的专家组成专家委员会参与审理。环境法院的这一人员构成有效弥补了法官环境知识匮乏的不足,较好地实现了环境科学和法律在环境诉讼中的结合和应用,为案件的合理解决奠定了基础。澳大利亚5土地和环境法院法案6将法院的管辖权分为如下7类:涉及环境规划的上诉;涉及地方政府及其它各种不同性质的上诉;涉及强制征用土地的评估及补偿;涉及环境规划和保护、民事执行、对行政决定的诉讼审查、对有关法律、强制令的实施;对轻微环境刑事案件的简易管辖;地方法院已经定罪的刑事上诉案件(极为罕见);由包括原告、检察长或其它对公诉负责的人员提起的对地方法官的定罪、颁布的命令及作出的判决的上诉。其中,1、2、3类案件主要涉及行政诉讼,在此类案件的审理和裁决中,法院可以行使最初决策者的所有功能和决定权,法院可以代替地方政府或其它决策机构行使行政权。法院可以听取任何专家的意见,提交有关证据,即使该证据并不在最初决策者的考虑范围。此类案件需要遵循一定的形式和技术性细节,以确保裁决前相关事项得到充分考虑和调查,同时,尽管仍需遵循程序公平的原则,但传统的举证责任原则不再适用。〔5〕此类案件一般由技术专家予以裁决,只有在涉及复杂案件时,法官才进行裁判,例如,有关原住民土地权利争议的案件审理中,往往由1名法官和2名原住民专家参与审理。第4类案件涉及民事执行问题,法院有权确认权利,并签发强制执行有关规划与环境方面的命令,法院有权对新南威尔士州各级政府及公共机构所作的决策进行司法审查,审查范围包括行政决策的合法性、合理性和程序适当性。法院的这一特性有效解决了涉及民事和行政诉讼的环境诉讼在传统三大诉讼分立状态下可能遇到的难题,有利于案件审理结果的一致性,也有效节约了司法成本,提高了司法效率。在上述4类案件的审判中,法院还设置了调解制度,允许当事人在自愿调解的基础上达成和解,从而打破了有关行政诉讼不适用调解的传统,使案件的解决更有效率。第5、6、7类案件涉及对于刑事公诉案件的管辖,一般由法官进行审理和裁决。环境法院对于违反5环境污染控制法案6、5环境操作保护法案6、5清洁空气法6、5清洁水法6、5噪音控制法6及5废物削减与管理法6等有关环境法规的行为加大了刑事打击力度,对环境违法行为起到了制止和威慑的作用。第4、5、6、7类案件在性质上具有司法的性质,因此只能由法官进行审理,同时严格适用相关的证据规则。

(三)法院的特点

1.在法律的强制执行方面,法院在对于藐视法庭或不遵守法庭签发之命令者予以逮捕、拘留和惩罚方面与最高法院具有同样功能,对于藐视法庭的行为,法院可处以罚金、监禁或同时处以罚金和财产扣押令,甚至判刑。〔6〕法院的这一权力对于保障有关环境保护法律和命令的执行起到了重要作用。2.在涉及环境违法行为的诉讼中,采用特殊的、开放式的起诉资格制度(openstand-ing),突破了普通法要求原告具有/特殊利益0的作法,1997年的5环境保护执行法案6规定:如违反或可能违反任何法案或条例的行为造成或可能造成的环境的损害,则任何人得向土地与环境法院提起诉讼,请求签发命令禁止该行为。1979年的环境规划与评估法案鼓励公众参与决策。该法案在其123条第1款规定:任何人得向法院请求签发命令对违反本法案的行为予以救济或禁止,而无论其权利是否会受该行为影响。其它法案也对有关公益诉讼、代表人诉讼等作了规定。这就为有关环保非政府组织参与环境诉讼提供了法律基础。3.法院主要对公共法进行考量。即法院并不关注公民相互之间的私人权利纠纷,而更多地关注公众与政府间的权利平衡。新南威尔士州的土地与环境法院从成立之初到现在,取得了巨大的成功。一方面,法院的地位及权力设置大大提高了社会对于环境问题的关注,推动了环境执法。另一方面,诸如法官与环境专业人士结合等一系列制度的设置大大提高了环境诉讼案件解决的效率和科学性、合理性,使有关环境案件能够得到快速、有效的解决。据统计,95%的第1、2、3类案件都能在6个月内获得解决,95%的第4、5、6、7类案件都能在8个月内获得解决。同时,由于该法院规模较小,较为专业,容易通过不断的机制创新突破传统诉讼法的桎,〔7〕以契合环境法的特殊规定和价值取向,从而为公众环境权的司法保障奠定了基础。土地与环境法院的成功经验受到了有关学者和专家的注意,LordWoolf法官就建议在英国引入环境法院机制,他认为:/环境法院的意义不仅在于名称的不同,它是一个多面体、多功能的机构,它集现有环境领域中法院、行政法庭及检察官的职能于一身,对于环境纠纷提供了更为快速、廉价、高效的一站式解决方案。0〔8〕剑桥大学的Malcolm教授在其比较研究的结论中也建议在英格兰和威尔士引入环境法院制度,认为:/澳大利亚的经验说明环境法庭为实现环境和规划法的执法提供了一种更为综合、民主、高效的方式。0〔9〕目前,澳大利亚的其它一些州以及英国的一部分地区也开始尝试建立专门的环境法院,对于环境诉讼案件进行统一管理,以提高效率、改善环境法治状况。

土地制范文篇4

但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。

经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。

正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。

中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？

下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。

一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源

集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。

集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。

国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。

在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。

第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。

那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源

在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。

1、集体土地制度与集体工业的内在联系

从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。

根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。

2、为什么国家无法控制社队工业？

这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。

3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？

许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队回乡村企业是对原土地的再投资，因此被该土地的所有者拥有。

正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。

总之，两权分离并不是极权从外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。这也是为什么社队工业在70年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。

三、集体土地制：乡村企业资源配置低成本的根源

DongandPutterman（1997）发现，乡村集体企业在80年代时效率甚至比私人企业还高。这很可能是由于前者有集体土地制度作依托而后者没有。常听说乡镇企业有秘密武器。若真有其事，它只能是集体土地制度。下面就讨论这一制度在乡村工业的资本形成，银行贷款和劳动工资中的作用。

1、土地与资本形成

建立一个工业企业，首先需要一块土地。中国人多地少的国情决定，土地的价值和价格应该是相当高的。农村工业大多是劳动密集型，因此土地实际上构成了投资的主体，它的价值和价格都应比农村工业的的设备高的多。由于不允许买卖土地，我们缺乏土地市场和价格，土地（尤其在80年代）变得好象没有价值了。这使我们看不清集体土地制度在乡村集体企业发展中的决定性作用。当他们建企业时，不需购买土地，因为土地和企业都属同一个所有者。这就是我们定义乡村企业是对集体土地再投资的根据。据林青松（1990）、杜海燕（1990）及笔者的调查，农村私人企业面临的最大难题是土地的获取。它们一般只有两个途径：一是企业建在自家庭院里。这种情况下业主不需买或租地，但企业既小又很难发展。二是稍大一点的企业在附近集镇租公共或私人建筑。在安徽界首县，私人企业80年代初为此付的租金是平均每亩1962元，这在当时是很大一笔钱，构成它们生产成本的重要部分。

集体企业的厂房投资也很低。他们往往直接利用以往社队的库房、礼堂甚至知青留下的房子。在这种情况下，他们几乎不花什么钱。要建新厂房，一般也是靠自己的建筑队，用自己生产的砖瓦沙石进行。这也使投资大大降低。厂房建好后，集体企业或是以很低的价格从国有企业购买二手设备；或是直接以土地厂房作为自己的股份，让国有（如苏南）或外资（如广东）的设备作为对方的股份组成股份公司。改革中最早出现的联营或股份公司都是以这种方式首先从农村发展起来的。正是由于不需买地，用自己的建筑队和建材，集体企业不仅投资低而且建设速度快。从立项到出产品，一般只需半年左右（张毅，1990）。简而言之，如果建一个相同标准的企业，农村集体部门无论与国有还是私人部门比较，其投资成本都是最低的。归根结底就是因为它是对原有集体土地的一个再投资。

笔者在浙江桐乡某村调查时发现了一个非常有趣的例证。改革以来，千百万农户建了新房，农户对砖的需求很大。该村政府决定建一个砖厂。它先与本村要买砖的农户签约收取预购定金，并用这笔钱建了一个大烟囱。靠着这个大烟囱，它又能与周围村的农户签约收取预购定金，并用这笔钱盖了砖窑。结果这个砖厂几乎完全是靠农户的预购定金建成的。那么，什么是该村政府的信用基础呢？就是它对集体土地的控制权。当它决定用一块地建砖厂时，这块地就已成为砖厂的投资主体。在人口密集的浙江，土地的价值非常高，农户们知道村政府不会开玩笑，他们肯定会得到砖。私人企业家没有工地作为这种信用基础。另外，他们也可能会卷款逃跑，而那块集体土地和管理它的村政府是不会“逃跑”的、集体土地与银行贷款

在80年代农村工业的贷款上，大致有以下三个特点。第一，集体企业比私人企业更容易得到贷款。王晓鲁（1990，224页）给我们提供了安徽界首县的以下数据。

表一、银行贷款在总资本中的百分率

1983198419851986

集体企业25.429.133.325.6

私人企业21.013.514.517.7

第二，乡村两级政府各自为它们属下的企业作担保。贷款风险往往既不由企业经理也不由银行承担，而是由乡村政府承担。第三，乡以上政府可以命令银行，但乡村政府没有权力指挥当时都属国有部门的农行和信用社。这也是为什么乡村工业的预算约束比国营企业硬的原因之一（Bgrd，1990，203页）。

那么，为什么集体企业比私人企业更容易得到贷款呢？常有的说法是国家政策歧视私人企业。实证研究提供的以上特征说明并非如此。否则，乡村企业经理不需要乡村政府担保，他们自己应能贷到款。Bgrd（如上）的研究还显示，农村银行系统在80年代已经开始按市场原则办事，这些原则决定着农村的非国有部门中谁应得到贷款。一是赢利能力。当上饶和界首的某些乡村政府有滥用贷款的倾向而私人企业的赢利能力较高时，银行就行使了其对前者的拒贷权而把款贷给后者。表一显示了私人企业同样能贷到款。二是还款或承担贷款风险的能力。这才是集体企业在总体上比私人企业更易获得贷款的真正原因。

为什么在银行面前，乡村政府有比乡村企业经理和私人业主更高的信用呢？这也是一个至今未解的迷。解开它的钥匙仍是集体土地制度。乡村企业和私人企业都可能破产，但只要集体土地制度不变，集体组织就不会破产，而该组织的土地不是被乡村企业经理，而是被乡村政府控制。首先，当一个乡或村的企业破产时，其债务往往由乡或村政府安排其属下的另一个企业偿还。尽管Bgrd（如上）提供了这个案例，他并没有指出背后的原因。为什么那个企业会承担债务而另一个乡或村的企业绝对不会呢？因为根据我们的定义所提示的本质关系，破产的企业和承担债务的企业是同一块土地的产物，被同一个组织拥有，因而被同一个政府控制。所以这样做完全合理。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理信用高的原因。

第二，即使一个集体组织的企业全破产了，社区政府仍有可能偿还贷款。为什么呢？因为它仍旧控制着土地这个生产手段，而这块土地仍旧能不断地提供产出。乡村政府每年从农业中获得并控制的集体提留就是一个例证。另外，土地尽管不许买卖但在许多地方都可以出租了。例如，在广州郊区石井乡的一个村子，村政府向四家蔬菜批发公司出租土地，每年得到租金高达2000万元。村长告诉笔者，如果村里的工业企业都破产了，这笔钱足够偿还它们欠银行的贷款。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理和私人业主更有信用的原因。

第三，一个最简单却最重要的事实至今未引起乡镇企业和中国转轨研究者的注意。改革以来，千千万万的乡村集体和私人企业破产了。今天，大批的国有企业也在破产。但我们从未听说哪个乡或村的集体组织破产了。为什么呢？只要集体土地不许买卖，农村集体组织就不会破产。只要集体工地制度不变，乡村企业的产婆就不死。所以，大量的乡村企业在竞争中破产了，但更多的乡村企业仍在被产生出来。集体土地制度是乡村企业生命力的源泉。乡村企业金融风险的真正承担者并非乡村政府，而是集体土地制度！

3、劳动与工资

乡村企业的劳动与工资分外部和内部两个关系。我们先分析外部关系。根据门新（1990）和林青松（1990）的调查，私人企业往往付比集体企业更高的工资以吸引工人。在福建晋江私人和集体企业的平均工资在1985年时分别是932元和823元。根据Bowels和Dong（1997）对黑龙江的案例研究，私人、村和乡企业的月均工资各自是459.9元，364.8元和311.4元。但是，私人企业更多地使用解雇来提高工人工作效率。每年的工人解雇率在私人、乡和村企业中分别是4.8%、0.5%和0.1%.乡村企业的经理们在意识形态上仍旧不赞同过多使用解雇的手段，这使工人的就业保障度较高。从工人方面来看，尽管存在着工资差别，行为指数显示工人对企业的支持和向心率在集体企业比在私人企业要高。4%的工人每年自动退出私人企业，而这一退出率在乡、村企业分别只是1.8%和0.3%.更有意味的是，乡村企业经理们有机会成为私人企业家并挣更多的钱，但他们并没选这条路。那么是什么使他们留下而不去挣更多的钱呢？

尽管Bowels和Dong提供了以上非常有意义的数据和问题，但现象背后的原因仍旧是个迷。解开它的关键还是集体土地制度。首先，私人业主与工人的关系是纯粹的市场关系，他本来就没有责任确保工人的就业，所以他付较高工资而不确保就业稳定。相反，乡村工业管理者和工人的关系是集体组织内部的关系。当一个新企业建立时，社区政府有责任先安排内部成员就业，因为这个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有权利提出这个要求。当他与私人业主打交道时，他不具备这种权利。这样，高工资低保险与低工资高保险在一定时期形成了平衡。第二，根据笔者在山东、辽宁、四川、广东、浙江和江苏农村的调查，如果一个集体组织成员成为私人业主或被私人业主雇了相当长一段时间，就意味着他自动放弃了其成员权利。社区政府就不再承担安排他在乡村企业就业的责任。在这种情况下，他是在用其成员身份的长期权利换取一种短期内较高但长期内风险很大的收益。他面临的是靠自己的土地和组织，还是离开它们靠市场去谋取长期利益的战略抉择。他必须非常小心地比较。只要没有发育良好的要素市场和稳定的高收入，大多数人就不会放弃他们集体土地所有者的权利，上述平衡也不会打破。所以，尽管工资低，乡村企业的工人退出率还是非常低。如果没有集体土地制度这个把他们捆在一起的机制，或生产要素完全市场化了，就根本不会有这种现象。

搞清这种关系后，我们就可以讨论乡村工业内部的劳动工资现象。首先，在企业困难时愿降低10%工资的工人的比例以集体企业比私人企业高48.8%，愿降低工资以确保本地充分就业的工人比例在前者也比后者高36.2%（Bowels与Dong，1997）。第二，价格（利息率）在乡村企业资源配置机制上作用很小。农户集资的利率可被乡村政府随意确定，事实上经常不付利息，因为集资的主要收益是为了在劳动力大量剩余的环境里得到工作（Bgrd，如上）。第三，私人企业按劳动力供求状况付月工资（Wu等，1990，333页）。这在村级企业最普遍。此方法的最大特征是工人工资的大部分是在年底分发的。令人吃惊的是，当笔者1997年在上述六省调查时，此方法仍在实行，它甚至仍在号称华夏乡镇工业第一县的无锡（现名锡山市）实行。例如，无锡东湖塘镇某村五个企业的人均工资在1996年是7000元，但每月只发工人100元零花钱用于买烟、牙膏和卫生纸等，其余的钱在年底发且不付利息！

如何解释这些不可思议的现象呢？西方英文文献的流行说法是极权或乡村政府“管理有方”，也可称之为“政府决定论”。乡村政府何来此神通呢？为什么工人会长期地接受而不反对这种极权或“有方”的管理呢？为什么私人业主要这样做工人则会坚决反对呢？这里，集体组织的内部关系被错误地当作了市场关系；工人，他们的土地和他们的企业之间的所有制关系被错误地看作了乡村政府和工人间的雇佣关系。第一，为什么乡村企业工人能接受较低的工资以确保较充分的本地就业呢？因为那个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有同样的权力要求就业，已进厂的工人无法否认其他人的进入权。而且，乡村政府能开除一个工人的厂籍，但无法开除他天生就有的土地所有者的成员籍，所以最终还要对他在这块土地上的生存负责。这些因素导致了乡村政府的本地就业最大化政策而不是反之。第二，Byrd提到的农户集资并非市场里的投资。正象我们定义的，农户的集资投在了自己的土地上。那么，它找谁去索要利息呢？它唯一的权利是要求先投资先进厂，这在实践中也确实如此。第三，正象我们定义的，大部分工资在年终获得恰似一个农民不断地把劳动力投入自己的土地，最后在年终收获。在这种情况下，他向谁去索取利息呢？

真正的制度不会表功。但静水才深流。诺思（1990）定义制度为人们行为的规范。今天的绝大多数中国农民都是在集体土地制度下成长起来的，他们已浑然不觉地按照它的规范行动。这才是制度的伟大神功。

4、集体土地制度替代市场以低成本配置资源

此标题并不意味着集体土地制度可以在任何情况下及任何时候替代市场配置资源。从计划向市场转轨是经济史上的新事物，我们至今没有一个理论去解释它。我只能初步地显示当没有要素市场时，劳动力是怎样通过集体土地制度从农业向工业转移的。我们曾定义农村集体工业是集体组织内部资源再配置的结果。在这里有土地和许多剩余劳动力，当劳动力向工业转移时，唯一短缺的要素是资本。但是，土地和剩余劳动力都可以补偿这一短缺并使转移能进行和成本低。我们先讨论劳动力是怎样补偿资本短缺的。

当劳动者在集体土地制度内从农业向工业转移时，并不存在劳动力价格，因为此转移不是市场上不同所有者的交换过程。决定工资的机制是我们定义的集体土地和工业的内在联系。首先，工资水平受该土地上的农业收入水平制约。“样本调查的工人认为他们的工资接近或略高于社区的农业收入水平。这意味着工资在很大程度上是以集体组织的农业平均收入水平为参照系的，因为这个企业是这一组织内的一部分”（Gelb，1990，286页）。其次，工资水平也受每个成员对就业和收入分配的平等权力制约。“所以收入在一个集体组织内部很平均化，但在不同的集体组织间可以差别很大”（Bgrd与林青松，1990，276页）。第三，当工业工资略高于农业收入并存在激烈的就业竞争时，这种平均主义并没有影响效率。这也是为什么农户集资尽管没得到利息，但先进厂和工农收入差可被视为一种补偿（Pei，1996，1998）。

工资分配方式也受到以往集体农业分配形式的重大影响，这被许多地方的大部分工资在年终分配所证实。但是，这只有当劳动者没有离开土地并将他的劳动力投入建在他自己土地上的企业时才可行。在这里他有自己的房子并按大包干制使用着一块土地以获取食物。所以，每月的零花钱并没使日常生活难以为继。工人在企业困难时能接受削减工资的原因也在于此。更深的原因是国家和私人是各自企业的剩余索取者，所以要事先确定工资；而在集体企业人人都是剩余索取者，所以最终分配方案只能根据年终显现的经营结果来制定。总之，若没有以上制度基础，乡村政府无论被说得多么神通广大，也无法操作乡村工业的劳动工资政策。

我们看到，乡村企业低于私人企业的工资，财政困难时削减工资，大部分工资年终分配和农户集资等都极大地减少了工资成本、流动资本、银行贷款及利息等。当农业剩余劳动力通过集体土地制度向工业转移时，它就这样地替代或补偿了资本不足。成本降低，利润和积累率自然上升。所以，Dong和Putterman（1997）能发现乡村工业甚至比私人企业效率还高。这在没有集体土地制度作依托的城市集体企业里就不可能。

现在我们可讨论集体土地本身是如何补偿资本不足的。此节的例子有，土地与内部劳动力直接结合建厂房；它可直接作为东方股份与他方组成股份公司；它可作为获取消费者预购定金和银行贷款的担保；它本身能不断地通过农业、出租等方式产生出收入，这些收入可很快转化为投资。最重要的是，只要集体土地不允许买卖，它就能持续不断地支撑该土地上农业剩余劳动向工业的转移。

四、集体地土制：中国渐进转轨模式的根源

诺顿（1994，266页）认为，“乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应。”事实似乎并非如此。恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，并非这一环境在乡镇企业发展前就已存在，因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品。”当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业，城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个迷。诺顿的解释是外国性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。

首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万，工人数量从2830万增加9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。所以农村工业能有年均30%的增长率并推动了中国经济的全面增长。乡镇企业的总产值从1978年的493亿增加到1989年的7430亿（现价），10年左右大约增长了15倍！这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。那么，在基本没有土地、劳动力和资本市场的情况下，规模如此之大的资源再配置是如何进行的呢？

第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。这一回答显然太肤浅了。问题是什么造成了就地化？不少人曾认为是户口制。这还不在点上。户口制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。

事实上，户口制与集体土地制因为改革前发展模式的有机组成部份，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户口制无法操作。除了三年那一段时期，集体土地制确定具有此功能。这一点在下文还将提到。我们强调的是，集体土地制是户口制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户口制更不在话下。

假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户口制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。为什么呢？因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户口制本身。支持这一判断的事实是户口制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。

相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户口制，人们可以在市场上自由地买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户口制肯定难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户口制的基础立刻就崩塌了。

总之，是集体土地制度导致了就地工业化，这又使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换句话说，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是中国与东欧转轨模式差别的根源所在。

五、集体土地的排外权：80年代竞争的根源

Weitzman（1993，552页）认为，“中国模式强调竞争而非私有化。它鼓励乡镇企业竞争并赶超国有部门，而非将后者直接私有化。”但是，与国有部门竞争的主力军乡村企业也不是私有企业。Weitzman回避了最实质的问题：什么是这一竞争的根源？竞争的产生要以大量独立的买主和卖主的存在为前提。在这里，没有哪一个买主或卖主能对市场价格产生显著的影响。东欧私有化的目的就是要产生出计划经济没有的大量和独立的买主和卖主。中国在80年代并没有私有化。那么，是什么制造的这一竞争呢？这也是一个至今未破解的迷。

竞争的根源是集体土地的排外边界和排外权，它在80年代初已经被大包干制较好地界定和保护起来。没私有化，就靠这一排外权的确认便使千千万万的农村集体组织，包括它们内部的农户，成为相对独立的生产者、卖主和买主。它们之间首先竞争，这导致了产品市场及其价格的形成。中国的经济学家对当年乡镇企业被称为“一哄而起”、“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”的历史恐怕不会忘记。为节省大家时间，这里只提供王晓鲁（1990年，239页）的一段描述。

“小企业的不断产生导致了激烈的竞争。在无锡的185个相对较大的乡级骨干企业中大约有40机构设备厂，其中7家制造起重和建筑机械，4家制造印染设备，3家是通用设备厂。另外还有7家轧钢厂，4家钢管厂，6家毛纺厂和4家印染厂。至于骨干企业之下的众多小企业中有多少家在同一行业或生产同一种产品就数不清了。因为这些同行业的企业都分属不同的乡村政府。也正由于它们被不同的所有者和乡村政府控制，不可能把它们联合在一起。这阻碍了企业规模的扩大并导致资源的大量浪费。例如，无锡在过去几年中建了16家铝钢窗厂。由于市场饱合，它们大都开工不足，有几家面临破产。”

王晓鲁描述的只是一个县的情况，这种形式的竞争从全国来看有多激烈就可想而知了。80年代的这种状况非常象千百万小而独立的企业之间的“完全竞争”。其实，既使当年私有化，一哄而起，小规模，重复建设和浪费资源的现象也避免不了。集体土地制度造成的后果是过了点，但从转轨全局来看，利仍大于弊，这是从计划走向市场时不得不付的一个代价。

乡村企业间竞争的实质是生活和工作在不同的集体土地上的不同所有者之间的竞争。尽管同一块土成员间的内部产权界定不清，但这块土地的边界和排外权却界定得很清楚。因此，同一块土地上的几个企业间不会竞争，但两个相邻村庄的企业却会你死我活地竞争。当年，用60条将集体土地边界划小划清时，他不会想到这为20年后的激烈竞争打下了基础，并且又演成了一场农村包围城市的“战争”。

六、集体土地制：中国转轨低风险的根源

激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。从它们的角度看，这却是理性选择。我们还以浙江桐乡那个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家厂：服装厂、印刷厂、菊花茶厂、上文提到的砖厂和为上海桑塔纳轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成，其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果当服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主想干也没处找工人了。转那么，服装厂的市场风险是怎样分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，226页）。第二，市场风险不仅被工人，而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。第一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物和有机组成部分，那个组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。第二，亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。第三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴，养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。

经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业也做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产就难以东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。

集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例很小一部分。我们可以想象东欧转轨的社会震撼有多大。使中国转轨风险小的制度基础不是比的，就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。

七、假如土地曾私有化：对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾

本文开头指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。只强调农村部门大的观点缺乏微观分析作基础。只研究乡镇企业本身又难以解释中国转轨中的宏观现象。突出乡村政府的作用又没有一个动态的分析框架来指明它们改革前后变化的原因。集体土地的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。

我们先谈乡村政府。突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但这一派在两个基本点上没有反映中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权；政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展上起了重要作用（Pei，1996，1998）。第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中内国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，96页）。无论怎么解释，集体所有制在这里还是被等同于国家所有制了，它与第一个分类法是一脉相承的。如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以非要这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体*.不对，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。这可用图一来说明。

只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换句话说，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制农村集体的。

相反，如果土地在80年代初私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，图一的圆圈就只是一个行政边界了。村集体自然崩溃了，政企合一也自然分离了。村政府会变得不再具有中国特色和与其它发展中国家的村政府有什么不同。它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。

正象我们的定义和图一所显示的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没私有化。土地下放生产队那次调整使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。

现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，101页）对中国渐进转轨成因的的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，这一思路指明了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，而这一差别也确实是造成不同转轨模式的原因之一。可是由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最大只对了一半。

如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。为什么呢？因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的沉重压力。这是由改革前的人口爆炸，重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每块集体土地平均地分担着的。

假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户口制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会更有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就恰恰变成了转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。

事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。

转轨以来，国有工业经历了扩大自主权，承包制和目前的破产等步步深化的改革。财税、金融、商业、外贸等体制的改革也基本如此。唯有集体土地制度在经大包干制的内部调整后成为基本不变的最稳定制度。这并不奇怪。纵观历史，计划体制和传统战略始于和基于集体土地制度的建立，经济的整个转轨也始于和基于这一制度的内部调整。那么，中国若真要走向纯粹的市场经济，很可能应最后改变这一制度以终结传统体制。拆房子一层一层拆到底才不会砸死人。当然，集体土地制度弊病也很多，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。大家对它的弊病有足够的认识。本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长程设计。注释：

*本文源于Pei，Xiaolu，1998，TheInstitutionalRootofChina''''sRuralIndustryandGradualReform，LundUniversityPress.全书共177页。

*其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开，乡村政府不再控制农村集体经济。

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土地制范文篇5

一、集体所有制框架中农村土地股份合作制的探索与实践

（一）以农户拥有产权的土地股份制是较好的制度安排

我国农村传统的土地集体所有制产生了很多难以解决的与社会化生产和市场经济要求相矛盾的现实问题，而土地私有化和国有化两条道路又走不通，那么，现实选择的可能性就在于对传统的集体所有制进行产权制度而不是土地所有制的根本改变上探索农村土地集体所有制新的实现形式。这种改革是努力把那种“人人都有，人人都没有感觉到”的抽象的集体所有制改革为农民可以实实在在地感觉到的、具体的、人格化的集体所有制。

在这里，农民个人作为集体的一分子而成为土地的现实的所有者。集体所有的土地通过股权化，折股量化到农民个人头上，使农民切身感受到自己是集体土地的真正所有者，是集体土地的真正的股东。

其股权可以转让、可以抵押，同时农民个人又不能完全与集体相脱离。农民集体是土地股份制的董事会，它由股东构成，同时又可以决定每个单个股东对土地所拥有的产权的流转和最终处置权。这实际上是由农民自己组织起来的高度自治的农村集体经济组织，农民之间既是具有独立经济利益的土地股东与股东的关系，又是一种土地合作关系，即土地股份制。在这种新的土地集体所有制的实现形式中，其集体已经不再是原来的以行政村委会或自然村民小组为代表的最基层的政权组织，农民在土地上的切身利益不再是由村长或村支书说了算，而是真正交给农民集体讨论投票决定；其农民也已经不再是原来的仅仅是在土地承包关系上的生产经营者，而是拥有土地股权的，对自己所拥有的土地股权可以在一定范围和一定程度上进行自由处置的股民，是自己土地的真正的实际所有者。

（二）我国农村土地股份合作制的基本做法

20世纪80年代中后期探索农村土地集体所有制新的实现形式，让农民个人作为集体的一个组成部分真正实现其土地权益的实践在广东珠江三角洲，以及四川、山东、福建、浙江等地区扩展，农村集体土地股份合作制正是在这样的背景下出现的。主要做法有：

1、土地折股。将土地作价投股，即按征地价或者按不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，使土地实行货币化。

2、股权设置。基本股权结构为集体股和个人股。集体股指原集体资产折价入股作为集体经济组织所持有的股份。个人股一般分为土地股、基础股、贡献股等几种。土地股是农民将原来承包的土地折价入股后所占有的股份；基础股是原集体资产折价后，配给农民所有的股份；贡献股是根据农民对集体经济的贡献大小，以年龄或参加土地承包次数为依据配给农民的股份。

3、产权界定。社区组织股份合作制的土地使用权全部收归社区集体经济组织，对农地采取家庭或专业队投包，社区成员享有的土地股份不具有完整意义的所有权，不能买卖、转让和继承，只能分红。

4、分配方式。股份合作经济组织的利润分配方式，是在缴纳有关税费、偿还到期债务、弥补上年度亏损、扣除生产发展基金和公益金、扣除固定资产折旧、行政开支和干部报酬的基础上，以其总余额按股分红。

5、组织管理。土地股份制实行股东代表大会、董事会、监事会“三会”管理制度，股东由农户或村民小组产生，股东代表大会是股份合作组织的最高权力机构。董事会由股东代表大会选举产生，是股份合作组织的最高决策机构。监事会是股份合作组织的监督机构。

（三）当前推行土地股份合作制面临的主要问题

1、对土地股份合作制缺乏明确的认识。由于中央对土地股份合作制改革还没有明确的指导性意见，一些地方对土地股份制心存疑虑。一些地方，虽然各方面条件比较成熟，但没有改革的动力。也没有引起有关部门的足够重视。对土地股份合作制缺乏明确的指导性意见和认识。

2、土地股份合作制的组织形式和管理制度有待完善和规范。土地股份合作制是农村基层经济组织和农民的自发行为，由于缺乏相应的管理办法和监督指导措施，一些内部管理制度还有待于规范和完善。

3、土地股份合作制的法律地位不清晰、政策不明确。由于国家对土

地股份合作制企业没有立法，不能得到国家法律和行政机关的承认，工商管理部门不予登记注册。同时，税务部门按个人所得税法的规定，对村民获取的股金红利将征收个人所得税。

二、积极推进我国农村土地股份合作制改革的对策思考

（一）充分认识推进农村土地股份制改革的重大意义

农村土地股份制改革是对农业经营方式的创新和有益探索，是市场经济发展的必然要求；是发展农业产业化经营、建设现代农业以及促进农业发展方式转变、保护农民土地承包经营权益、增加农民收入的客观要求。

1、有利于明晰农地产权，土地股份制通过对包括集体土地在内的集体资产折股量化，将农民和集体土地的经营权价值化，赋予农民分红权利，将土地所有权、承包经营权、使用权实行三权分离，从而明确了农村土地的产权。

2、有利于集中土地，发展适度规模经营，提高土地产出率。土地股份制有效地解决了小规模分散经营和土地抛荒问题，促进了土地使用权流转，有利于实现农业适度规模经营，促进农业产业结构调整。

3、有利于促进农村劳动力转移及第二、三产业的全面发展。通过对农民土地承包权的量化入股，参与分红，促进农村剩余劳动力向二、三产业转移。

4、有利于提高农业的组织化程度。

5、有利于形成多元化投资主体，促进社区、跨所有制的联合，优化资源配置，形成新的生产力。

6、有利于建立完善统分结合的双层经营体制，促进新农村建设。通过推进土地股份制，既能使集体经济和个人优势得到充分发挥，从而建立起真正的统分结合的双层经营体制；又能随着农村土地的统一规划和开发，尤其是随着双层经营体制的建立和完善，还有利于开展农村公益事业建设，加快发展教育、文化、卫生等各项事业，进而提高农村劳动者素质和促进农村文明进步。

（二）加强农村社会保障制度建设消除土地股份制改革后顾之忧

从一些地方的情况看，农村土地流转中存在着“土地换社保”的做法，这种做法其实否认了政府应该承受的基本公共服务职责。土地是农民的主要生产资料，而享有基本公共服务应当是农民的基本权利。因此，在加强农村土地股份制改革与管理的同时，必须建立健全农村社会保障体系，完善农民基本生活保障制度。实施失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等，并根据不同年龄段保障对象的特点和要求，实行不同的生活保障。要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会保障制度，同时完善农村最低生活保障制度。一是要完善和规范农村最低生活保障体系，农村最低生活保障的管理既要严格规范，又要从农村实际出发。二是落实农村最低生活保障资金。农村最低生活保障资金筹集以地方为主，地方各级人民政府应将最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府应加大投入。

（三）加快农村劳动力转移为推进土地股份制改革创造条件

推进农村土地股份制改革必须有效解决农村剩余劳动力的转移问题。因此，一要加大培训力度，加强农民的技能培训，提高农民素质、以适应城镇就业竞争的需求。二要大力发展不同层次的职业教育，让更多的农村劳动力能够通过职业教育提高劳动技能，从而提高城镇和非农产业就业能力。三要建立市场主导、政府指导、机构合作为一体的社会化培训机构，在发挥引导功能的同时，将职能培训、技能鉴定和考核纳入市场的统一运行过程。四要积极拓展农村剩余劳动力的就业渠道，充分发挥全社会的力量，多渠道创造就业机会，并适度发展劳动密集型产业，突出发展特色经济，大力发展民营经济，加快发展新兴产业，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。

（四）明晰土地产权关系，明确土地产权主体

以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好地适应以竞争为基础的市场经济环境。应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，已故的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。

（五）促使土地产权的价格化

建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。

土地制范文篇6

新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。这个转变过程是剥夺了农民的土地所有权，但是这与中国的社会制度有关，土地统一为国家所有是符合中国的根本制度。但是之后的立宪将农民所有的土地归为集体所有加以限制，却是极大地侵害了农民的权利。无论是农民还是城镇居民都是中国公民，即便他们都没有土地所有权，也应该拥有平等的土地使用权，而不能区别对待。城镇居民不能买集体土地，这是对城镇居民的不公；农民不能卖集体土地则是对农民不公。所以取消集体土地所有权制，统一到国有土地，是最为公平和最符合中国根本制度的做法。

2、从区分的界限看，可以取消集体土地所有权制。

随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊。从土地用途分，国有土地与集体土地都分为农用地、建设用地和未利用地，两者没有区别。从登记的角度分，集体土地与国有土地的登记部门也是一样的。从物理形态分，随着经济的发展，国家土地不断地蚕食集体土地，每年有大量的集体土地被征收或者征用，造成了集体土地与国有土地越来越混同，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。从所有权人角度，集体土地的所有权人村委会也是隶属于国家，所有权人角度也是一样的。

3、从户籍制度看，取消集体土地所有权制是大势所趋。

现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，只有农村户籍转为城镇户籍，没有城镇户籍转为农村户籍的。而且户籍制度严重制约了人口的流动与人才的交流，部分地区仍然存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展，进行户籍制度改革的呼声越来越高涨，国家也出台了一些变通政策。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革，集体土地归并到国有土地也是大势所趋。

4、从土地承包制度看，取消集体土地所有权制。

目前中国的农村土地承包采取了两种方式：农村集体经济组织内部的家庭承包方式与招标、拍卖、公开协商承包方式。随着经济的发展，家庭承包的方式已经不能满足现在的社会需求。著名经济学家厉以宁：农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明，土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。越来越多的农民走出了农村去打工、求学、做生意，这些离开的农民绝大多数都不愿意再回去耕种，甚至已经不会耕种了，这也造成了农村出现了大量的荒地或半荒地（只播种不耕耘）。而且随着科技的发展，家庭承包方式制约了农业的发展，因为农业也需要专业、科技和规模，才能提高产量，提高农业的竞争力，但是家庭承包的方式不可能达到专业化、科技化、规模化，主要是因为家庭承包的农民缺乏知识、缺乏资金、缺乏劳动力。家庭承包方式会逐渐减少，公开的承包方式逐渐步入主导地位。从承包方式的变化趋势而言，将集体土地纳入到国有土地之中也就更顺理成章。

5、从城乡一体化发展看，取消集体土地所有权制。

中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革，这是中央政府最近制定的发展政策。十七届三中全会中，提出：加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊，有些地方的农村发展得反而比城市好。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过于重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。

6、从价值角度看，取消集体土地所有权制。

商品的流通可以使商品的价值最大化，从流通角度而言，集体土地的价值明显要低于国有土地。集体土地不能自由流转，这也导致了集体土地的转让价格很低，集体土地被征收补偿的价格也低廉。所以将集体土地纳入国有土地，增加集体土地的价值。我们经常会看到一些评论：不允许宅基地的转让是为了保护农民的利益。笔者每次看到这种评论就非常气愤，与其说是为了保护农民的利益，还不如说是剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，是为了保护他吗？将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢？

中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更符合中国的政治体制。

结论

只有建立一元化的土地国有权制，中国的土地制度才能理顺，中国目前的土地问题就会迎刃而解，笔者的困惑也能解决。笔者认为必须为此摇旗呐喊，希望更多的人能够理解，并赞成这个观点，尽早地进行中国土地所有权制的改革。

土地制范文篇7

现阶段，中国处于社会转型的特殊期和农村经济发展期。土地纠纷的日益增多以及多元化和复杂性的背后，土地当事人面对实际经济利益都“志在必得”。我国是人情传统的熟人社会，目前，我国的法律虽不断健全完善，但针对土地纠纷仅通过诉讼是难以做到公正标准、利益平衡，尚有法难以之难，使其判决虽合法但不尽合理，导致结果上访、申诉等问题，导致当事人质疑法院判决的权威性及公正性。法院调解在解决目前的土地纠纷案件仍发挥着不可或缺的作用。以下是选择法院调解机制解决土地纠纷的原因和优势所在。(一)农村土地纠纷法院调解机制是对已经进入诉讼程序的土地纠纷案件进行调解，相对于人民调解的主动排查纠纷和行政机关主动调解与其职权相关的纠纷，法院对土地纠纷案件能否进行调解，取决争议主体意思表示。因我国法院调解不告不理原则、当事人自愿原则及《民事诉讼法》九十三条规定，法院应在争议主体自愿事实清楚的前提下启动调解机制，即法院调解不是必经程序。由此，土地纠纷法院调解机制程序的启动应取决争议主体真实意思表示，法院不得强行调解。因此，土地纠纷法院调解机制的争议主体可根据自律和自主性原则选择适用的规范，弥补法律适用的不足。(二)从土地纠纷法院调解协议的启动来看，法院调解书与判决书有同等效力。相对人民调解协议和行政调解协议的效力，法院调解协议具有最高效力及强制力，使得争议主体必须履行，不得对调解事项再次提起诉讼。由此，法院调解协议简化了诉讼程序，并在实践中提高解决土地纠纷的办案效率，利于土地纠纷的妥善解决。(三)法院调解的调解程序具有更强的规范性。如调解主体的选择，调解书成立有效的条件。在此基础上，程序方便灵活，没有严格的程序规制，不似审判那般要求严格依法办事，利于当事人充分行使处分权，维护自身权利实现双赢的局面，实现当事人主义的司法功能，提高当事人及有关群众的法制观念，减少土地纠纷的发生。(四)低廉高效地彻底解决土地纠纷，缓解当事人的讼累和诉讼成本，达到最佳效果。尤其当法律服务收费高的时候，进行法院调解，对于贫困者或富者都是有利的。同时，在熟人社会，法院调解可以促进争议主体友好协商、互谅互让，促使争议主体达成调解协议，有效降低诉讼的对抗性，防止民转刑案件的发生。由此，即维持争议主体的友好关系和长远利益，又能促进社会和谐稳定。

二、我国土地纠纷法院调解机制存在的问题及成因分析

随着我国农村经济的迅速发展、法律和国家政策不断修改等原因导致农村土地纠纷数量、类型均呈上升趋势，极大地影响了农村社会秩序的稳定。虽然法院调解机制在面对土地纠纷解决的问题上仍不断改革，但面对社会转型期及土地纠纷的复杂化、多样性，土地纠纷法院调解机制在解决现代的土地纠纷陷入了困境。主要体现以下方面:(一)我国土地纠纷法院调解机制的程序规范性问题。目前，我国法院在调解土地纠纷的过程中，因存在法院调解和诉讼程序是否应该适用不同法理，遵循于各自程序规范的问题上，导致了法院调解和诉讼在调解土地纠纷时，交叉在相同的程序空间，导致土地纠纷法院调解过程中，因混淆造成实体和程序限制的双重软化。由此，既无法充分、纯粹的保障程序，也无法使土地纠纷有效率的妥善解决。在土地纠纷法院调解机制程序中，法官因顾忌土地纠纷调解不成的诉讼程序而怠于主动调查取证;在诉讼程序中，因“调审合一”模式，法院调解土地纠纷过程中接触到的事实，虽不能当作裁判证据适用，但难以避免法官的自由心证，容易导致事实上的“心证突袭”。由于法院在调解土地纠纷实践中，因程序适用的随意性及法院调解具有灵活性这一正当理由，造成土地纠纷争议主体无法追究和保障法院调解过程中因程序适用带来的不足。因此，如不注重程序规制，可能导致合意型程序公平性上弊端的扩大。(二)我国土地纠纷法院调解机制因现行的“调审合一”模式引发的问题，即审判组织和调解组织重合。“调审合一”是建国初期计划经济的产物，但面对今日国情下的土地纠纷，已无法发挥其功能，已带来紧张和不协调。例如，无益于司法工作的开展导致法官的“角色”冲突，导致出现强制调解和任意审判问题。损害土地纠纷当事人的利益，影响其公正性和权威性的建立。另外，我国目前法庭审判的组织形式是合议庭或独任庭。前者是由审判和陪审员组成，后者仅为审判员独任。由于我国"调审合一”的司法模式，在解决土地纠纷的司法实际工作中，多方面因素导致陪审制度仅存于形式，阻碍其实际功效的发挥，造成司法调解在解决土地纠纷的过程及结果由专业法官决定。(三)我国法院调解原则严重走样。如法院的调解偏好和审调并重原则，目前，我国法官因国家政策、个人喜好和利益，往往选择趋利避害的解决方式处理纠纷。即一般偏重法院调解。在法官调解土地纠纷过程中，间接承担积极主动的角色，提高了"强迫调解”或法官不中立的危险。虽土地纠纷争议主体在发生纠纷时有意选择诉讼，但法官以法院裁判性预测的话语间接的影射诉讼不如调解的结果好等间接干涉侵犯当事人的自愿调解权利。属于法院间接强制调解，违背当事人自愿原则。另外，法院调解的合法原则导致了土地纠纷法院调解机制在本质上发生改变。法院调解在解决土地纠纷过程中，因我国现属社会的转型时期、民众法律意识的提高，但仍存在部分地区民众意识淡薄、法律知识贫乏等因素，合法原则无法使得土地纠纷法院调解机制大展拳脚。(四)法院调解在解决土地纠纷的作用功能日益弱化，其本身存在的问题已使本应有的优势难以发挥，如在我国农村地区人情传统仍保留的熟人社会、历史遗留的“以和为贵”及农民的厌诉情结等问题导致纠纷进入诉讼程序之前，习惯选择政府调解或上访等方式解决。就算进入诉讼，意味着当事人之间的势不两立，法院很难进行调解。另外，片面追求提高法院调解协议的效力，忽视土地纠纷解决的其他方面。法院调解土地纠纷结案后，从法院调解土地纠纷新动向看，进入强制执行比例高、执行难等问题，削弱法院调解本应具有的“案结事了”的功能和价值。目前，根据我国《民事诉讼法》最新的司法解释第151条，虽强化了调解协议的效力，赋予调解协议的强制力，使得名义上调解协议和司法裁判具有同样的效力，但本质上仅赋予当事人“眼见为实”的确定力与执行力的调解协议。法律规定调解书不能上诉，仅在违反自愿原则和内容违法的情况下由土地纠纷争议主体申请再审，由此看出对调解协议的确定力具有较强的保护力度。然而法院调解土地纠纷制作的调解书与司法裁判相同，即争议主体不主动履行时仍由法院的执行机构强制执行，目前我国民事裁判仍有严重的"执行难”的问题，对保障和提高调解书执行力的问题上仍面临挑战。

三、我国土地纠纷法院调解机制的完善

土地制范文篇8

一、明确责任主体

乡（镇）人民政府是耕地保护和土地管理的责任主体，主要领导是第一责任人，分管领导负具体责任，要将耕地保护和土地执法监管列入重要议事日程，统筹协调，精心组织，及时调度；要成立以主要领导任组长，相关职能部门负责人为成员的土地执法监管工作领导小组,将土地执法监管和耕地保护与经济社会发展各项工作同安排、同部署、同检查、同落实。各乡(镇)人民政府要建立领导干部任期耕地保有量和基本农田保护面积责任制度，分解落实目标任务；落实查处土地违法违规行为的责任，将其纳入政府及有关部门领导和干部绩效目标考核的重要内容。各乡（镇）人民政府负责统筹辖区内国土资源保护工作，大力支持国土资源部门查处违法案件。要建立和完善村组信息员制度，加强管理，调动其工作积极性。

二、明确部门职责，建立共同责任

国土资源部门是土地管理的牵头部门，是查处土地违法案件的主要行政执法部门，负责监督检查辖区内土地管理法律法规和规章的执行情况；预防违法用地行为的发生；组织土地执法动态巡查工作；受理对土地违法行为的检举、控告；依法查处土地违法案件。

公安部门负责对涉嫌土地方面的犯罪行为进行立案侦查，并对相关部门的土地执法工作提供保障。

监察部门对负有监管土地违法行为责任的相关职能部门进行监督，对不依照法律法规和有关政策要求履行职责的部门进行督办和行政问责。

建设、规划、房管、供水、林业、工商、发改、税务、金融等部门要在职能范围内积极配合查处土地违法行为。对未取得合法用地手续或未依法履行土地出让合同、划拨决定书的项目，建设规划主管部门不得办理建设工程规划许可、乡村建设规划许可和规划竣工验收等业务；建设部门不得发放施工许可证，不得通过竣工验收；房管部门不得办理房屋所有权登记手续；发改部门不得办理相关手续；供电部门不得接受其用电报装；供水部门不得通水；金融机构不得发放贷款；税务、工商部门不得办理相关登记手续；环保、卫生、文化、公安等有关部门不得核发有关证照。

三、加强工作协调

乡(镇)人民政府和县直有关部门要按照监察部、国土资源部《关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》（监发〔2005〕6号）和国土资源部、最高人民检察院、公安部《关于查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》（国土资发〔2008〕204号）、《关于建立行政执法与刑事执法衔接工作机制的意见》（黔检会字〔2004〕1号）、《贵州省行政执法机关、公安机关、检察机关移交涉嫌犯罪案件的规定》（黔检会字〔2004〕6号）、《关于严格执行〈行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的规定〉的通知》（黔国土资发〔2005〕145号）等文件要求，加强协作，建立土地违法案件制止和查处协调机制、行政执法与刑事执法衔接工作机制。建设规划部门在接到国土资源部门书面函告后，应积极协助核实有关规划的信息并提供相关规划资料；各有关部门在履行职责过程中，发现涉嫌违法用地的，应函告并配合国土资源部门依法进行查处；公安机关要加大执法保障力度。国土资源部门在土地执法监管和查处土地违法案件时需要监察部门配合的，可函请监察部门参加，监察部门应当派员配合。供电、供水等部门在接到行政执法部门有关土地违法行为的书面函告后，要立即停止相关水电供应，配合查处土地违法行为。

四、建立完善防范机制

乡(镇)人民政府要建立健全土地执法监管长效机制，切实作到“防范在先、发现及时、制止有效”，有效遏制违法行为；要不断完善国土资源动态巡查责任制，保证对土地违法行为发现及时、制止到位。县国土资源局、监察局、人事劳动与社会保障局将建立土地违法违规问题约谈制度，对土地管理秩序混乱、大面积存在土地违法违规、因土地问题发生重大群体性事件或出现重大违法行为倾向、苗头的地方，将首先约谈当地政府的主要领导或分管领导，根据有关土地法律法规、政策、责令组织整改或纠正，并进行公开曝光。

五、严格问责，实施责任追究。

凡是以集体决策、会议纪要等形式违反土地管理法律法规的行为，将按照《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）的相关规定，追究政府主要负责人、会议召集人以及其他负有责任的领导人员的责任。各乡（镇）监管不力,对违法用地没有及时制止，工作不配合、不支持、推卸责任甚至阻挠、限制国土资源部门查处土地违法的，对乡（镇）第一责任人、直接责任人给予通报批评，情节严重的，进行诫勉谈话甚至追究行政责任。

土地制范文篇9

我国农村土地承包经营制度的弊端与缺陷主要表现在以下几个方面：

1.土地承包主要以家庭人口数分配土地，承包经营户拥有的土地量远不足以形成规模化作业，形式上仍然是小农经济、粗放经营，这种分散的零碎的小规模的并辅以平均主优劣搭配的分配制度造成了土地利用率低下的状况。

2.农地承包经营权主体范围狭窄，限制性强。我国的《农村土地承包经营法》第十五条规定家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这一规定具有明显的身份限制，虽然是出于保障本集体经济组织成员用地优先的考虑，但是在实践中却大大的防碍了对土地充分合理的利用。这种限制在土地承包经营初期、农业生产力发展水平低、技术落后、社会成员流动性不强的情况下是符合实际的，并且有利于保护当地农业经济和农民利益的，但是在社会经济不断发展，社会成员地区流动加强、尤其是大量农村人口涌进城市务工经商的情况下，已经有大量农地被闲置、抛荒，这显然违背了法律规定的“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。虽然《农村土地承包经营法》第四十八条规定集体外成员承包本集体土地的，应当事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但是在现实中这并未对减少抛荒、丢荒土地现象有多少作用，并且本集体经济组织以外的单位和个人只能直接承包不宜家庭承包的荒山、荒丘、荒滩等农村土地。凡此种种严格限制，最终导致了农村耕地的大量闲置，阻碍了土地使用权的自由流转和土地资源的效益的发挥，阻碍了农村经济的发展。

3.农村土地承包调整频繁，农民没有稳定的地权，没有安全感。（4）

土地权利是农民的基本经济权利，甚至可以说是主要的经济权利。理论上说土地具有两种基本功能，一是生产功能，即农民通过耕作土地而生产粮食，以此来保障农民的基本生存所需。二是土地作为不动产的财富功能，即农民通过土地的流转，可以是所有权的流转也可以是使用权的流转，可以是农用目的的流转也可以是非农用目的的流转，使土地具有交换价值。而在我国，法律是禁止农地具有第二种功能的。事实上法律并没有必要禁止第二种功能，因为土地的流转并不一定需要以土地的私有权为前提，而在于土地上设定的各种权利是否稳定。那么如何衡量土地权利是否稳定呢？可以从以下几个方面来考量：一，权利的内容，即所有权之外，在占有权、使用权、收益权、排他权、处分权等等权利之中，权利人持有什么样的权利。二，所持有权利的期限，比如说十年，三十年，五十年，期限越长权利越稳定。三，权利是否有保障，即所享有的权利与期限是否得到法律的认可并受到有效执法的保障。那么农村土地承包经营权的现实权利状况如何呢？据有关调查资料显示，自80年代实行家庭联产承包责任制以来，80％的村进行过承包调整，且调整频率非常之高，有的村甚至调整高达五次。由此可见，农民的土地承包经营权并不稳定。

4.在农村土地承包经营合同关系中，集体经济组织作为发包方，预留了很大的干预农民生产经营自主权的空间，农民在很大程度上失去了土地经营自主权，并且这种干预行为与发包方的行政管理行为往往混为一体，使得农民很难辨别何者为违法干预，何者为行政管理。(5)在失去了经营自主权之后，真正的农业生产往往会出现违背自然规律、违背社会经济规律的情况，由此而给农民造成损失，打击了农民承包经营的积极性，更为严重的是它阻碍了农业的发展。

5.农村土地承包经营权的规定过于零散、模糊，操作起来主观意志性强，地区间更是差异显著，在缺乏法律规定的情况下，农民自发的创造了许多土地利用形式，而这些没有得到法律规制的使用形式也使农村的土地使用法律关系日趋混乱。

2．完善土地承包经营制的设想。

如前所述，农村土地承包经营制度存在着种种弊端和缺陷，已经越来越成为阻碍农业增产、农民增收、农村稳定的巨大障碍。那么如何改革与完善现有的农村土地承包经营制，以及是否可以作出一些制度上的创新与尝试呢？

完善农村土地承包经营制度，首先要坚持的是我国的社会主义公有制。我国的土地制度是建立在国家所有和集体所有的基础之上，由国家对土地实行统一规划，合理利用，在土地国家所有或集体所有的基础上设立的土地使用权既要维护使用权人的合法权益，满足使用权人生产生活的基本要求，又要维护土地的社会主义公有制，保证国家综合利用土地的政策得以贯彻实施，使国家宏观调控手段得以落实。其次，必须明确我国完善土地使用权制度的目的在于为社会主义市场经济建设服务。

（一）关于明确农村集体农地产权主体的问题。

农地承包经营权来源于农地集体所有权与经营权的分离。新中国成立后，农村土地所有制几经变迁，最后确定为农村劳动群众集体所有制。第一次，实行的时候，把封建地主所有的土地制度改变为农民私有的土地制度。这种制度实行的时间很短。第二次，初级农业生产合作社时，把农民私有的土地变为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。第三次，高级农业生产合作社和时，把农民私有、集体统一经营使用的土地制度，改变为集体所有、统一经营使用的土地制度。这种土地制度一直延续了25年。第四次，实行家庭联产承包责任制时，将土地所有权与经营权分离，确定农村土地仍为农民集体所有，实行农民家庭承包经营。

除法律规定属于国家所有的以外，农村土地属于农村劳动群众集体所有。对此，《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律都作了明确的规定。问题是谁为集体土地产权主体。

在实践中大约有两种情况。第一种是村集体所有。原与村为单位设立生产大队，改革后建立了村民自治委员会，由它代表集体，行使土地所有权。村民委员会是自治组织，在法权上，属于行政性组织，以行政组织兼公有财产的产权主体，在理论上和政策上似乎不合理。第二种是村民小组所有。体制改革后，原生产队变成了村民小组，由村民小组代表集体，行使土地所有权。笔者认为，以村民小组为单位的集体经济组织作为农村集体土地所有权的主体更为合理。八十年代初进行农业经营制度改革时，中央领导实际上承认与生产队为集体土地所有权的主体。

稳定以村民小组为基础的土地承包关系，是党和政府的一贯政策。1995年中央国发7号文件，1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》均明确规定“不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。”很显然，中共中央、国务院一贯要求坚持以原生产队为集体土地所有权主体。

（二）关于明确家庭承包经营权的法权性质问题。

实行土地承包经营制，不仅是集体土地经营制度的一大创新，而且是对农民被高级社和剥夺土地私有权的制度性补偿。中共中央、国务院一向认为土地承包权是一项长远政策。我国新的《土地管理法》第十四条规定：“土地承包期为三十年”，明确“农民的土地承包经营权受法律保护”。中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出“要坚定不移的贯彻土地承包经营期再延长三十年，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。

到目前为止，农村土地承包经营权基本上是作为债权法概念理解和操作的，其具体是“承包合同”。现在需要弄清农民的土地承包经营权的法权属性。从表面看，农地发包和承包是一种债权关系，但这只是事物的一面，其实还有实质的内涵。农地家庭承包经营权并非单纯的民法调整，主要是由党的政策和国家土地法、环境保护法、自然保护法等法律来调整。因此，家庭承包经营权不是单纯的由发包方与承包方签订的契约关系，即所谓债权关系，而是关系到国家长治久安的一项重大决策，其实质和作用超出或高于债权法范畴。我国《民法通则》规定，民事财产权有依法占有、使用、收益、处分的权利。土地承包经营权作为民事财产权，既有占有、使用、收益权，也有一定的处分权和排他性权利，因此具有物权性质，与限于对人权的债权是有区别的。

明确农民的土地承包经营权具有物权性质，或者说它属于物权范畴，是表明“土地承包经营权是一项关系国计民生的特殊权利，它是以国家基本政策为指导，受公法调整的一项特定的行政法律关系，不单纯属于民事法律关系调整”。在此物权关系中，由农业集体经济组织（原生产队）作为集体土地所有权主体即发包方和集体土地所有者成员之一，具有相应的劳动能力，以农业为主和完全的农户为承包方构成关系主体，集体所有的土地为这一关系的客体，既不同于私有财产关系，也有别于国有财产关系。

这样，由特殊的主体和客体本质所决定，农村集体所有的农地承包经营权具有两面性，一面具有债权形式，在签订土地承包合同时，双方协商、纠纷处理、经营权的继承等，均需运用一定的民法原则；另一方面这种财产关系又具有物权性质，因为集体土地发包权和承包经营权的行使并不因为运用民法原则而受债权法的限制。因此，有必要修改“农业法”，明确规定农村集体农地承包经营权为物权，农民的土地承包合同改为物权合同。

（三）关于农地流转范围的问题。

据有关报告称，近几年各地不时发生农地非农用的情况。一些地方农地出租绝大多数不是农地农用，而是给二、三产业作仓库、修建临时性和永久性房舍，有的租给临村作建房用，且租期长达30年到50年，有的以建开发区为名挪作非农用，有的租了再转租，进行土地投机。乡政府从土地流转中捞钱，作为地方财政来源，如此等等。

鉴于农村土地流转中往往发生农转非，侵犯土地承包经营者的农用经营权，有必要在明确区分农村集体土地基本用途的基础上，以法律限定农村土地流转范围。要从法律上区分农地和市地，将流转渠道和市地分开，不得混淆。对农地租于非农用时严格限制。要明确规定农业流转仅限于农地农用。要从法律上禁止农村集体农地流转中各种侵犯农民利益的行为，废除不恰当的政策规定。

第一，要规定农地流转原则。例如：不得改变农村集体土地所有权关系；不得改变农村集体土地的农业用途；流转不得超过土地承包期限；不得任意改变承包合同内容；不得单方撕毁合同；不得违背群众意愿，强行流转；在必须转为非农用时，要给农民直接合理的补偿。

第二，要规定农地流转的主要方式。在农地流转约束内实行转包、租赁、代耕、承包权入股、转让承包经营权、互换、抵押、等等。要对农地流转的这些方式的内容、适用范围、约束条件、操作方法作出界定，加以具体化。

第三，要确立建制镇、乡集镇、小城镇规划区内土地属于国家所有制度。这些土地不属于农地范围，应按市地管理，由国家统一规划，限定市地和乡镇外延规模，不可随意扩张，侵占农地。乡镇土地所有权明确属于国家后，当地政府不能再以集体所有名义任意利用乡集镇土地，有利于保护耕地。

（四）关于完善土地承包经营中的经营自主权问题。

在80年代初建立起来的土地承包制中带有强烈的行政干预色彩。在旧中国，佃农租地主的地，种什么，由地主说了算；现在，农民种什么，可以由地方长官说了算。

虽然农民获得了承包经营权，但事实上农民生产经营销售等多方面的自主权仍然是受到外部环境制约的。在短时间内，我国的粮食生产依然要*行政指标和多种行政措施的贯彻，采取层层指定和落实责任制的办法，达到保证粮食产量的目的，甚至抓好粮食生产，完成国家的粮食订购任务已经成为各地区行政领导必须担负的行政责任。由此可见，我国农民的生产经营自主权是受到行政力量制约的。这是农民缺乏生产经营自主权的政治背景。所以，可以期望建立专有的农地使用权，通过这种创设于集体所有权之上的使用权而屏除过去那种权能不明、界限不清的土地承包经营制度的弊端。农民在取得农地使用权之后，应当具有完全的生产经营自主权，行政部门可以采取宏观经济引导的方法加强各种市场机制，从而使得农民可以适应市场自由的选择生产种类。

（五）土地承包经营制中，关于完善集体成员身份的问题。（6）

《土地管理法》第十四条规定：农民集体所有的土地由集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为三十年。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外成员承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府的批准。由此可见，集体经济组织的成员身份至今仍然是分配土地承包经营权的主要依据。本集体经济组织内的大部分土地只能由本集体组织成员承包，仅有少量几种土地使用权可以超越集体成员身份限制，如林地使用权，四荒土地的使用权等，总之是那些开垦费时费力的土地。现在几乎已经达成共识，认为应当允许集体组织以外的单位或个人承包经营集体的土地，并且这种承包不应当设定土地类型，也不应当设定使用类型，只要属于农业使用即可不问。另外，也不必经过乡（镇）人民政府的批准，从而减少行政因素的干预。因为随着工业化的进程，经济发展到一定程度的时候，农业人口必然会大规模外流，城市规模也将会不断扩大，如果此时还不开放农地使用权的自由流转，不开放农地使用权的身份和种类的限制，那只会阻碍农业生产力的发展。

（六）关于保障农民稳定的农地使用权问题。

如前所述，农村土地承包经营权并不稳定。为那什么会出现这样的情况呢？为什么村集体经济组织置法律政策于不顾而任意调整农民的土地承包经营权呢？其主要原因就是村集体经济组织不愿放弃对农民土地的控制。多年来的实践证明，集体组织是承包经营权的最大侵权者，其次是国家，《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。我们都知道，为了保持土地使用目的的连续性，就必须不断的对其进行投入，农业生产的季节性特点也决定了对于农地的利用是投资多、风险大、周期长，因此，为了获得对土地投入的期望值，就必须赋予农地使用者一个较长的使用周期，且这个周期是完整的、稳定的。现实中，由于发包方对于土地过于频繁的调整，使得农民不愿意也不敢对土地进行过多的投入，他们进行的多为掠夺式经营，是短期行为，由此而造成了土地质量下降、生态环境恶化、农地基础设施建设落后等一系列严重后果，从而严重影响了农业生产的可持续发展。新的《农村土地承包法》于2003年3月起实施，其中第二十条明确规定：耕地承包期为三十年。农民在真正享有稳定地权的时候，才会增加对土地的投入，从而进行高附加值的农业生产，同样，也只有在具有了稳定地权的时候，农民的承包经营权才有可能具有土地的第二种功能：财富功能。

（七）建立农地租赁制度，作为对土地承包经营制度的补充和完善。

所谓农地租赁制度是指农村集体经济组织作为出租者在一定年限内把土地使用权出租给承租人，承租人按期支付租金，对农地在不改变其用途的前提下进行租赁使用的制度。（7）可以看出，此种农地租赁制度脱胎于封建土地租赁制度，只不过那时候土地私有，现在土地公有，那时候出租者是个人，现在出租者是集体，但对土地的利用形态都是相同的——都是租用。

1.首先探讨农地租赁制度的必要性问题。

众所周知，农地承包经营制度在新的历史条件下已经成为阻碍我国农业社会化、现代化和农村经济体制改革的障碍，而构建农地租赁制度有利于弥补农地承包经营制的缺陷，规范农地的使用关系：第一，它有助于进一步理顺农地所有权与使用权之间的法律关系，使农地的各项权利明晰化。在物权法理论中是没有土地承包经营权这一概念的，土地承包经营权是在我国特有的社会制度、特有的所有权制度上自己创造的。它具有使用权的特点，却不完全同于使用权，它带有很浓厚的行政色彩，这使得土地承包经营权不那么明晰。而在农地使用权确立之后，建立农地租赁制度，那么土地上各权利模糊混乱的状况会得以解决。第二，农地租赁制度的建立将使农地收益权得到进一步的完善。第三，建立农地租赁制度也便于与现有的农地承包经营制相衔接，有利于农业和农村经济的持续稳定发展。在实践中，我国经济发达地区已有不少农村集体组织或是承包人出租自己承包的土地给外来务工者和城市下岗职工耕种经营。（8）为了促进农地使用制度的逐步完善，党中央在贵州湄潭、广东南海、山东文登、湖南怀化等地进行了一系列改革试点工作，为突破原有的农地使用模式，建立新的农业经营机制积累了丰富的材料。

2.探讨在我国现阶段建立农地租赁制度的法律环境问题。

第一，1998年4月，我国的《宪法修正案》第二条规定：宪法第十条第四款：‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地’修改为‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让’。此修正案第二条将“出租”二字删去，并且增加规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。可见，出租土地的使用权已不再为宪法所禁止。第二，1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第四章专章规定了城镇国有土地使用权出租，开创了我国土地使用权租赁的先河，为我国农地使用权租赁制的构建提供了可供参照的范本。第三，我国1998年修订的《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设。”此条明确规定了农地租赁的唯一限制是不得改变土地用途，这就为建立我国农地租赁机制留下了广阔的法律空间。第四，沿海经济较发达的省市已经通过地方立法的形式对建立农地租赁制度进行了大量的尝试。

3.探讨如何构建我国的农地租赁制度的问题。

最规范有效的途径就是在我国的物权立法中确立农地租赁制度。正如前面所说，农地制度不是要彻底取消土地承包经营制度，它是在承包经营的基础上对农地使用制度的发展与完善。放眼世界，农地租赁使用也是农地使用的常见手段在。在所有制形式上虽然我国与其他国家存在差异，但是这并不妨碍我国建立农地租赁制度。构建农地租赁制度并不会改变我国的土地的所有制性质，它的目的只是在于使农地所有权与农地使用权相分离，以期最大限度的发挥土地的使用效能。在农地租赁主体上，应当打破农地承包经营中严格的身份限制，农地租赁主体应当扩大到一切民事主体，包括自然人、法人和其他经济组织。关于农地租赁权的期限问题，期限的确定必须考虑到农业生产经营时间上的特征和规律。参照其他地区农地使用权的期限和我国现行的农地承包经营权的期限的规定，农地租赁权的期限以三十年至五十年为宜。

注释：

（1）陈健：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社，2003年3月版第7页。

（2）迟福林主编：《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社，2000年6月版第229页。

（3）参见彭真明、常健：《试论中国土地使用权制度的完善》，《河南政法管理干部学院学报》2001年第1期。

（4）参见李平：《农民要有稳定的地权》，《南方周末》2005年4月28日。

（5）参见周柯：《论土地使用权出让制度与可持续发展战略》，中国民商法律网。

（6）陈健：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社，2003年3月版第15页。

土地制范文篇10

「关键词」物权、他物权、地上权、物权法原则

1我国土地物权制度的基本理论

物权与债权同为财产法的两大支柱，但相较于债权，物权具有支配性、绝对性及排他性，故物权法在各国立法原则上均采取物权法定主义规则，即由法律事先强行对物权之种类、内容及其效力等予以规定，而不允许当事人在此内容方面有意思自治。同时又因物权法（尤其是土地物权制度）与各国的政策性规定关联很强（如各国所有制的不同），这样各国物权法虽在物权法原则及物权效力上具有相通性，但彼此的物权种类却因各国的政策性选择及习惯法的作用而有很大差异。

自物权法的发展及其规范内容来观察，土地自始至终均为物权的最重要的标的，土地物权是最基本的不动产物权。我国目前有关土地的立法性文件林林总总，虽已达100多件，但从土地为物权标的角度来看，因我国目前尚无完善物权法，民法基本法《民法通则》甚至未使用“物权”之概念（其第五章仅有“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”为章名），如严格依物权法定主义原则，则除所有权之外，很难依现行法而确定我国的土地物权种类及其体系。此立法背景亦导致法学理论界在阐述我国的土地物权制度时，于概念使用的不规范、土地物权种类及其体系的极不统一与混乱的现状。相应地亦导致土地经济学界在概念使用上的不统一（如土地产权概念），故目前在我国确有制定一部物权法之迫切需要。而制定物权法则首应明确我国物权法在民法体系上的选择与定位，即我国目前的物权立法（实质内容的）与理论研究均经前苏联而继承传统大陆法系（以德国民法、法国民法为首）一脉，并非英美法系的财产法制度。而在大陆法系，物权是以所有权为核心而建立其抽象体系，并经现代社会的发展而侧重向他物权体系拓展，以达物尽其用的社会目的。至于“产权”则为英美财产法上的概念，而英美财产法（包括整个英美私法）是在判例的基础上发展起来的，没有由能够适用于各种具体的财产权利的共同性效力及属性构建起来的一般性的、抽象性的财产权概念，这与将物权作为与债权相对应的概念，并将支配性属性寓于整个物权制度之中，讲究抽象的演绎方法的大陆法系很不一样，英美法中的财产权或产权概念很难在大陆法系的物权法体系中找到合适的定义，这是两大法系的差异性所致。而我国目前所讨论或拟将制定的，很明显是继受大陆法系的“物权法”制度。故在我国应摒弃产权概念在土地物权制度中的使用。

2土地所有权-公有制的定位

我国土地在所有制上经几十年的发展已形成现在的分属国家与集体所有的公有制局面，这是探讨我国土地物权法制度的基本前提。土地国家所有权在一些基本理论问题上已有较统一的认识，而集体土地所有权则在以下两个问题存在争议：其一，集体土地所有权的主体虚化，不能体现所有者的地位与利益；其二，集体土地所有权的内容远较一般所有权而大受限制。就第一个问题而言，则已不仅为物权法问题，而关乎所有制度。实际上集体所有权的主体应为全体集体组织成员，但就具体权利的行使倘应由全体成员或须征得全体成员的同意，则在事实上为不可能，故应须在选举基础上推举集体组织的代表，并由此代表（一人或数人）依全体成员的意思来行使所有权，并为全体成员取得因行使所有权而获得的利益。至于该集体组织的代表如何产生，如何行使所有权等则应由民法及相关法律共同规定。就第二个问题而言，其权利内容的限制实际上是受集体所有的土地用途（无非是为了农耕或非经营性建筑，如宅基用地等）的限制，且倘考虑到目前各国对耕地的保护以及我国公有制的性质，则这一点是不足为怪的。当然在如何限制方面也确实存在许多需完善的地方。

3城镇国有土地他物权

现代物权法在强调传统的以所有权为核心的静态归属的同时，更不断地向动态利用方面发展，其表现则是他物权体系的发达。因为在物权法一物一权主义原则下，一物之上只能存在一个所有权；而在资源有限的现代社会，所有权相对于众多的人口的需要来讲，终是少数，倘再有所有权崇拜的心理作用，则物（社会资源）很难流转到其最佳或最需要利用人手中，必造成资源的浪费，这样就必须在所有权（自物权）之外另辟途径。而物所具有的使用价值与交换价值的二重属性正好迎合此需要，这样在物的这二重属性基础上构建起来的他物权制度在现代社会获得巨大的发展，并在将来也深深地影响着物权法的发展趋势。我国城镇国有土地使用制度改革实质上亦是按此思路进行的。城镇国有土地的所有权主体为国家（实代表全体人民）所垄断，而国家主体为抽象的存在，其权利必须由实然的主体去行使，即设立国家所有权的代表机关。另一方面，既然国家垄断所有，则在土地交易市场上不可能存在所有权的交易，而城镇国有土地要改变以前无偿无期无限制的使用状况，并使土地进入地产市场成为交易的客体，则必须寻找另一种土地上的权利替代土地所有权以带动土地进入流通领域。而这种权利在我国就是土地使用权。

土地使用权概念在各国物权法上并未有见，就概念的科学性来讲，此概念并不能完全地揭示其内涵，因为土地使用权的内容依我国现行法的规定来看，并不是单纯的使用，至少还应包括占有、土地的开发及收益等权能。但此概念在我国的使用已相沿成习，故立法及大多学者均使用此概念。另自所有权权能之角度看，使用又仅为所有权的一项权能，且用益物权也主以使用为其最基本的权能。这样在我国就土地的用益物权方面使用“使用权”这一概念时，就不得不繁琐地限定“城镇国有土地使用权”、“宅基地使用权”、“农村土地使用权”等以示区别。土地就其用途而言，无非耕作与建筑（包括宅基地）二种，城镇国有土地使用权的内容则主要是建筑及土地开发，此类似于传统大陆法系中地上权内容，故大多民法学者主张以地上权概念取代“土地使用权”概念。笔者亦认为采用地上权概念有助于我国土地物权体系的建立。但也应看到：地上权是在土地私有制条件下产生的概念，地上权的内容广于我国的国有土地使用权概念，即地上权还包含了非开发性经营的宅基地使用权。故在我国采用地上权概念，只须明确在他人土地上从事建筑及开发为其内容，这样现行的国有土地使用权，农村或城镇集体土地的宅基地使用权均包括于其中，至于哪些地上权可以进行交易则可由法律规定解决。至于有些学者所认为应成为一项独立物权的土地开发权、土地经营权，实际上均仅为地上权的内容或权能，已为地上权概念的内容所包括，并无独立的必要。

我国选择地上权（下述均用地上权概念代替土地使用权概念）作为国有土地使用制度改革的出发点，其原因在于：①确保土地公有制；②担保物权（不动产担保物权仅有抵押权一种）在性质上虽为他物权，但它追求的是土地的交换价值，倘以土地所有权作为抵押权的标的，则在抵押权实现时即会导致土地所有权的移转，此与坚持土地国有原则不符；③地上权是以追求土地的使用价值为内容的用益物权，地上权的享有与行使以实际占有土地为其基本条件，地上权的移转与流通，必导致土地占有人（即利用人）的不断变动，这样在有序的房地产交易市场条件下地上权的流转，就必带动土地流转到最佳的利用人手中，而丝毫不动摇国家所有人的地位。这样在私有制国家以土地所有权与地上权为二元交易标的模式，在我国因公有制度原因就仅能体现为以地上权为交易标的一元模式。目前，城镇国有土地使用权依行政划拨或出让合同而取得，在性质上这两种土地使用权（地上权）均应为物权，只是因取得方式不同而在权利效力上有所差异。

地上权的移转，自民法上看即为地上权人对其权利标的-地上权依法律行为方式所作的法律上的处分，即地上权人对其所拥有的地上权享有处分权。此处分权的享有为地上权交易市场得以形成的法律逻辑起点。地上权人处分地上权行为的方式大体有买卖、互易、赠与、设定抵押权等。买卖、互易、赠与（此为非交易方式）为依债权行为方式使地上权产生变动；而设定抵押权则是在地上权之上再设定一项不动产担保物权，于被担保的债务人不履行债务而导致抵押权实现时，通过变卖、拍卖（在我国现行法上就土地使用权抵押只允许以拍卖方式实现）而使地上权发生变动。故就土地所有权、地上权与地上权之抵押权三者的关系来讲，构成立体层次的物权关系，即由国家土地所有权中派生出地上权，再在地上权之上设定抵押权，前者以土地为标的，后者则以地上权为标的。地上权人通过买卖、互易、设定抵押权等方式使地上权进入流通领域，进而形成房地产交易的二级、三级……市场。

地上权可否成为租赁行为的标的，因1990年《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》与1995年《城市房地产管理法》先后规定的不同而有争议。租赁权虽然在近现代民法中有物权化的趋势，但仍属债权，且是以对标的的用益（即追求使用价值）为内容的用益性债权。既然要使用，则必须要求以对客体的实际占有为前提，这样亦必然要求租赁权的客体必须是有形的实体物。而地上权为不动产物权，显然不成为使用的标的。当然地上权人仍不妨以其所取得的土地出租于他人，但此时租赁之标的为土地，而非为地上权，且还应视法律或地上权设定合同（即我国现行法上所称的土地使用权出让合同）中地上权人有无出租的权能而决定。

4集体土地他物权

集体包含着各种具体而特定的集体组织，依此集体土地所有权在理论上应存在不同集体组织间以及集体与国家间土地所有权移转的可能。但实际上在我国集体与国家只存在由集体土地所有权变为国家所有权一种可能（且此又大多依征收、征用等行政方式实施），而集体与集体间因土地的不动性，土地所有权的交易也很少见，故此集体土地物权的重点仍在于他物权制度上。集体土地用于建筑时，其他物权内容已包含于上述地上权概念中。集体土地用于农耕在现行法称之以“土地承包经营权”。笔者认为“农地耕作权”概念较能恰当地反映其权利内容，因为承包经营权是自取得权利之合同行为来命名的，且易与企业的承包经营行为相混。农地耕作权的主体基本上是集体组织的成员，其取得虽以自愿性合同行为为基础，但实际上是按人口分配的，这一点是由我国的农业人口占大多数的现实所决定的。虽有学者提出农地耕作权的主体可以是集体组织成员以外的人，对于那些未能取得农地耕作权的农民可以通过健全的社会保障制度以保证他们的生活需要。但笔者认为，农地的平均分配耕作虽受小农经济的局限，但在目前的中国农村允许农地的自由流通仍不具备现实可操作性。问题的关键在于如何保障农民的积极性，这在物权法上的解决方案则是保障农民所取得的农地耕作权，即在期限上规定农地耕作权应有合理的相当长的最低存续期间，以保证农民的长期投资而避免短期行为；在权利效力及内容上，赋于农地耕作权的物权性，使农民可依物权的绝对性、排他性及优先性等效力规则主张自己的权利，以防止他人的不法干预。

5相邻关系与地役权

土地因其不动性而须毗邻。若彼此毗邻的土地归属于不同的所有人，而各所有人各依自己的意思与利益需要任意在自己的土地上行使权利，自由地利用土地，则必影响相邻一方对土地的利用，其土地的价值也必受损及，故有自立法上予以相互调节的必要。相邻关系（不仅针对土地，其他相邻不动产也包括其中），则是自立法上对相邻土地的利用作最低限度的调节，而地役权则是相邻土地的所有人为更高要求的利用通过相互协商产生的彼此权利的较高程度的调节。在土地私有制下，相邻关系在本质上是相邻一方土地所有权的扩张，相应地是另一方土地所有权的限制，不成其一项独立的物权。此扩张或限制是土地所有权中的应有之义，或者说是法律强行规定的，不须相邻各方所有人之协商，故也就不必要专为相邻关系而办理不动产登记。但地役权在本质上是相邻土地各方所有人意定的产物，故构成一项独立的物权，是以用益为内容的不动产他物权，其成立必须满足不动产登记要件。

就相邻关系与地役权，各国立法规定不一，有就二者均予以规定的，有仅就相邻关系进行规定，而将地役权内容纳入相邻关系之中。我国现行民法仅规定了相邻关系，而未规定地役权，且相邻关系的规定非常简单，难以适应现实的需要，较多数学者认为除完善相邻关系的规定外，还应规定地役权这种物权，以适应物权主体不同层次的需要。这一点笔者深表赞同。但必须注意到在我国土地所有制特色下，相邻关系的本质应重新理解。因为在我国土地所有权二元格局下，相邻关系在土地所有权间虽有发生，但多体现在不同利用主体间，故此相邻关系不应机械地理解为所有权内容的扩张或限制，而应扩张理解为土地用益物权（地上权与农地耕地权）权能的扩张或限制。当然在同一所有人（国家或集体组织）将其所有土地设定用益物权于他人时，亦可在用益物权设定合同中依据所有人的宏观规划而对不同用益物权人的权利进行限制，从而起到调节相邻土地利用关系的作用。

6土地物权的登记

物权因其法定主义规则、绝对性属性，以及排他性、优先性效力，对社会公众的利益影响很大，所以又产生物权公示原则，并因此公示而产生物权公信力原则。物权公示在动产以占有为方式，在不动产以登记为方式，这在各国物权法中概莫例外，只是在其公示的效力方面有不同规定而已。我国因无物权法，在不动产物权公示方面的规定亦极不完善。首先在集体所有制土地方面，土地登记制度几乎是空白的；其次是城镇国有土地方面，虽近几年颁布的法律强调登记，但也未能明确揭示土地物权登记的效力。故有必要建立完善的土地物权登记制度，这是在法律有序化环境下国家对土地进行宏观管理与控制的唯一手段，也是土地物权人的物权得以保障的外部表现与依据。

完善土地物权登记工作，应做到如下几个方面：第一，应明确国家与集体土地所有权客体的范围。国家所有土地与集体所有土地虽在立法上有其原则性规定，但仍须通过登记造册而予以具体化、明确化。第二，应明确规定，以法律行为方式进行土地物权交易的，土地物权登记应为其取得物权的生效要件。

这一点与我国现行民法理论中有关物权变动不采德国民法上的物权行为主义而采折衷主义方式相适应。而在《城市房地产管理法》及有关法律中对这一点规定极不明确。第三，以非法律行为方式的征用、继承等取得土地物权的，应明确规定在未办理登记手续前，取得人不得处分其所取得的土地物权，即强调此时土地物权的登记的对抗性效力。第四，应明确土地物权登记的公信力，即应保护因信赖土地物权登记状况而进行土地物权交易的善意第三人，以保护土地物权交易的安全性。

「参考文献」

1.柳经纬，从我国土地制度之变革看物权法之废兴，政治与法律，1996年第3期。