开放式保护政策范文10篇

开放式保护政策范文篇1

开放式保护政策，是一国政府在保证国内市场总体对外开放的大环境下，根据本国的利益和总体发展目标的需要，以维护本国消费者利益这样一些非商业性的动机作为理由，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以阻止外国竞争者抢占国内市场为目的，在不断开放国内大市场的同时实现对特定领域的局部性保护。与传统的贸易保护主义不同，这种保护顺应了全球经济一体化的发展趋势，因而具有很大的隐蔽性。在运用开放式保护政策上，日本政府根据本国的国情，主要采取了以下一些对策。

（一）走政府主导型发展之路，实行“产、官、学”一体化

从20世纪50年代开始，日本基本上遵循欧美的自由市场模式，但即使如此日本政府一直没有放松对宏观经济的主导作用。日本战后经济发展的一个重要特征就是在尊重西方自由经济理念的基础上，充分发挥政府的宏观调控能力，实行全民经济战。鉴于在实现贸易自由化之初，日本仍然是一个工业基础薄弱的农业国这样一种现实，日本政府认为，落后国家的新兴产业不可能像欧美国家一样，完全依赖市场调节和企业的不断积累来完成，在强大的跨国公司面前，单纯个别企业的“自助努力”总是有限度的，政府有必要加强对整个经济的宏观调节，把有限的社会资源集中到一些有限的领域。为此，政府对经济发展采取了一系列协调、干预措施来指导国民经济各个部门的市场活动，将全国的经济发展、资源配置纳入到政府的经济发展计划中去。为此，政府根据不同时期的经济发展水平，制定了一系列发展计划，如60年代的国民收入倍增计划，70年代的日本列岛改造计划等。为了从组织上保证这些计划的实施，日本政府设立了几乎包括所有战略产业的“政策审议会”，政策审议会的成员由政府、企业界、学术界共同组成，审议会根据国家的发展计划分头制订未来的战略产业、具体的实施方案、拟采取的政策等，并将形成的共识向社会公布，从而使“产、官、学”之间在国家的共同利益问题上达成一种共识。在这种共识的基础上，政府通过间接金融、财政投融资和行政指导等手段对全国资源进行统一调配，然后将其集中到一些重点企业中去。为了协调政府的行动，大学和科研部门则集中力量加强应用性的研究，研究的成果都转让给企业。政府指导下的“产、官、学”一体化对实现日本经济的整体振兴和“某些产业”的发展起到了极大的推动作用。正因为如此，时至今日，日本的一些大企业在全球经济一体化竞争中仍然念念不忘“产、官、学”一体化的作用。

（二）在与GATT转轨的前提下，建立灵活多样的关税制度

在加入GATT后不久，日本政府经过认真的权衡，决定开放市场，走贸易自由化之路，为此，日本政府在1960年正式公布了《贸易自由化大纲》，该《大纲》在强调关税改革必须顺应贸易自由化发展潮流的同时，特别强调了关税在防止国外商品冲击上的重要作用。为此，日本从1961年开始对原有的关税体系进行了彻底、全面的改革。首先，为了和GATT税则体系协调一致，便于进行国际比较和贸易统计，日本大胆地改变了原有的进口税体系，采用了国际通用的税则分类。其次，建立了“瀑布式”的关税结构。对原材料及初级产品征收非常低或者零的名义关税，随着加工过程越来越深，名义关税的税率也越来越高；对国内没有生产或者供应不足的商品实行低关税，而对国内有供给能力且与国外存在竞争的商品实行高关税；对将来有发展前途的产品实行高关税，而对其所需要的原材料则实行低关税；另外，为了灵活、有效地发挥关税的保护机能，日本政府在不断降低关税的同时，根据国内产业的市场竞争状况，建立了一套包括紧急关税、调整关税、临时关税、混合关税、报复性关税等在内在特殊关税制度，以弥补一般关税在保护国内产业上的不足之处，如紧急关税制度规定，当大量廉价的商品涌入国内市场，并对国内同类产业造成严重危害时，日本将采取临时紧急关税措施予以保护。通过这种灵活多样的关税制度，有效地保护了国内产业结构的升级与提高，强化了深加工产业的国际竞争力。

（三）适应贸易自由化的产业体制，扶持大企业集团的发展

面对全球经济一体化、贸易自由化的挑战，日本政府认为，要参与全球化的竞争，仅靠教以千计的中小企业是不够的，必须有一些能够在国际舞台上开展竞争的“航空母舰”企业。面对国内企业规模小、资金实力不足，竞争过度的情况，日本对产业组织结构进行了大规模的改组，其重点是企业的合并和改组，实现资本集中和建立规模经济体制。在“经济合理性”的原则下，政府通过立法的形式使产业组织政策落到实处，如《电子工业化》、《石油工业化》等。在政府强有力的政策推动下，成千上万的中小企业纳入到大垄断组织的“系列”中，转化为大企业的“卫星工厂”、“共存工厂”，大企业集团的整体规模也随之迅速壮大，成为日本经济迅速崛起的新兴力量。为了避免大企业简单地吞并或排挤中小企业，政府鼓励企业集团根据生产销售关系等经营方面的需要，以母子公司制的形式结成纵向联合，在此基础上，政府还从以下几个方面支援中小企业尽快地适应自由化的产业体制：第一，制订《中小企业基本法》，从法律上来保证中小企业的健康发展；第二，促使大企业提供设备，派技术人员甚至管理人员，以提高中小企业的技术和管理水平；第三，政府设立专门的机构和资金扶助中小企业。在这些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新兴企业集团迅速崛起，通过竞争发展成为具有国际竞争力的跨国企业，而中小企业也在为大企业提供服务中不断发展壮大。

（四）积极稳妥地推进贸易自由化

战后的日本面临的是一个开放的竞争环境，在这样的环境中，不断地对外开放，使本国经济融入到世界经济体系中去是一国经济得以发展的前提条件。在推进贸易自由化的过程中，日本即没有故意放慢自由化的进程，也没有急于求成，片面地追求贸易自由化，而是根据本国的国情，在充分考虑国情、国力的基础上，按照轻重缓急稳步地推进贸易与资本自由化的进程。考虑到日本原材料短缺，大都依赖进口的国情，日本于1961年首先开放了进口原材料市场，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，紧接着又于1962年开始逐步开放了具有国际竞争力的食品加工、纺织、轻工机械等产业市场，使贸易自由化率在1964年达到了93%，最后才逐步开放具有发展前途的电子、汽车、石油化工等部分战略性产业市场，而对于需要保护并且与安全保障有关的产业则采取了长期保护的措施。这种“丢卒保车”的渐进贸易化战略，优点很多，其最大的优点就是分散了贸易自由化的风险，推迟了战略性产业开放的时间表，从而使得国家能够在不断开放中保护国内有发展前途的战略性产业，在充分享受贸易自由化利益的同时，获取最大的整体经济利益。比如说，战后初期日本的汽车、电子计算机产业同欧美相比具有很大的差距，开放将有可能使日本的汽车和电子计算机企业被跨国公司吞并，在这种情况下，日本并没有简单地按照“静态国际比较优势”来开放国内市场，放弃民族汽车、电子计算机工业的发展，而是依据“动态国际分工”来扶植本国汽车、电子计算机产业，想方设法地推迟它们的贸易自由化时间表，直到它们具有国际竞争力为止。20世纪60年代初，汽车和电子计算机产业就没有列入实施自由化的部门，只是在配额上作了一些调整，直到1965年10月绝大部分商品都实现了贸易自由化后，日本政府才取消对成品小汽车的限制，但对汽车发动机的进口仍实行进口限额和一定的关税保护，到1971年日本才完全开放汽车产业的资本市场，而那时日本的汽车产业已经具有很强的国际竞争力，电子计算机产业则直到入关16年后的1972年才实行进出口的自由化。正是这种稳妥的贸易自由化政策，为日本汽车和电子计算机产业的成长壮大留出了时间和空间，从而推动了日后汽车和电子计算机工业的飞速发展，使日本一跃成为世界的“汽车王国”和“计算机王国”。

（五）强化非关税壁垒，使有型的保护与无形的保护密切结合

加入GATT后，日本面临着巨大的市场开放压力，被迫不断地推进贸易自由化，关税也随之大幅度地缩小。为此，在不断降低关税的同时，为保护国内市场，日本加强了非关税壁垒，使其市场保护由以有形的关税壁垒保护为主转向了以无形的非关税壁垒保护为主，并且使两者密切配合、相互协调。在具体运用上，首先，运用GATT的有关条款，采取直接限制的办法来保护“幼稚产业”和国内不具备国际竞争力的产业。其次，在不违反GATT条款的前提下，采取了颁发进口许可证、提高技术安全标准、强化城市规划的约束功能、充分发挥行业协会的协调功能等措施，限制外国商品的进入。例如，日本的零售市场表面上对外国企业实行一定的开放，但由于《大规模零售店铺法》规定了超过一定面积以上的零售商店，必须就营业面积、营业时间等有关事宜与周边的零售商店达成一致协议，而从形成计划到正式开始营业往往要花上几年的时间，再加上流通领域销售体系复杂，从而使得外国企业很难进入日本市场。再例如，20世纪60年代后期，日本为了保护国内的电子计算机市场，制定了“国产品优先政策”，严格规定政府及其附属机构在选购电子计算机时必须优先使用国货。这些非关税壁垒，除了日本政府强制规定外，还有许多是以行业协会的协调、消费者的习惯等形式表面出来的。

二、从日本开放式保护政策中获取的启示

开放并不等于放弃保护，日本通过运用开放式保护政策，在对外开放的过程中巧妙地保护了国内市场，并取得了很大的成功。经过20多年的努力，日本从一个大型的农业国发展为世界最大的机电产品出口国，成为仅次于美国的世界第二大经济强化。尽管其经验具有一定的特殊性，直接照搬并不一定适合我国的国情，但其在不断开放中保护国内市场的做法，对我国入世后如何处理好对外开放和保护民族工业的关系具有一定的启示。

（一）在不断推进贸易自由化的同时，采取各种手段保护国内市场

随着全球经济一体的进展，世界经济一体化的进程也在加快，在这种背景下，一国经济要得到迅速的发展，就必须不断开放市场，使自己的经济发展成为世界经济的一部分。但是，由于发展中国家在传统的国际分工中，始终处于以生产初级产品为主的不利地位，不分青红皂白地一下子全面开放，与先发发达国家进行正面的竞争，其结果只能是导致发展中国家的“幼稚产业”过早衰退，从而失去进一步发展的机会。可以想像，如果在入关之初就开放了汽车市场，日本弱小的丰田、日产就很容易被持有强大资本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成为世界汽车的王国。因此，在激烈的全球竞争中，我国要实现产业结构的升级换代，就必须在不断开放的同时，采取各种手段保护我国将来有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业。当然，这种保护并不是笼而统之地普遍保护，而是在符合"WTO"规则下有选择的保护。首先我们应该充分利用WTO规则允许发展中国家有较长的过渡期并对其“幼稚产业”采取保护的例外规定，在科学界定“幼稚产业”的基础上，对“幼稚产业”和战略性产业制定阶段性保护目标，使保护的重点与外界的客观条件及我国经济发展水平上处于连动状况。其实，在保护手段上力求多样化，在WTO允许的3-5年过渡期间内，加快现有保护政策的实施，并明确地告诉企业，若干年后要实现自由化，不再给予保护和扶持，以便使企业加倍努力，早日能与外国企业开展竞争；在过渡期以后，根据“幼稚产业”的市场竞争状况，灵活地运用关税及非关税手段，同时加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销、紧急进口限制等手段来保护国内企业的正当利益，抑制外国商品对国内市场的破坏性冲击等。

（二）积极发挥政府的宏观调控职能，构造国家的竞争优势

我国正处在经济全球化、贸易自由化的浪潮之中，但经济全球化并没有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏观调控的全球经济一体化对民族工业具有极大的破坏作用，东南亚及阿根廷的金融危机就是一个很好的例证。加入WTO以后，中国经济将进步融入到全球经济中去，一方面可以更多地享受全球分工带来的利益；另一方面，我国的经济也更容易受到来自国外的冲击，民族工业将面临着跨国企业的巨大挑战。在这种条件下，如果没有政府的扶持，全面开放市场引入国际竞争只会令民族工业成为跨国公司的囊中之物。这就要求政府部门正确处理好宏观调控与自由化的关系，放中有保，在推进贸易自由化、逐步放开国内市场的同时，从构造国家竞争优势入手，采取一些有力的措施来扶助民族工业的发展，在全国统一规划的基础上，对一些有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业予以重点扶持。当然，这种扶持并不是计划经济时代的简单干预，而是在符合国际规则的前提下，强化宏观调控职能，防范自由化带来的外部风险，为国内企业创造一个良好的竞争环境。

（三）适应贸易自由化的需要，建立大规模的生产体制

加入WTO后，我国的企业将在更大的范围内参与国际竞争，而这一切仅靠数以千计的中小企业是不可能担当的。随着贸易自由化的发展，规模经济在竞争中的作用越来越大，同技术进步的关系也越来越密切。一般说来，企业的规模越大，竞争力和技术创新能力就越强。正认为如此，跨国公司掌握着全球70%以上的技术转让，80%以上的新技术专利和90%的对外直接投资。我国要参与经济全球化，就必须培育出一大批在国际市场上具有竞争力的企业集团。近几年来，在各地政府和企业的共同推动下，我国的企业集团得到了迅速的发展，但由于我国的大多数企业集团都是在计划经济向市场经济转轨的环境下形成的，是在横向联合基础上发展起来的，我国的许多企业集团往往存在着内部连结纽带脆弱，内部治理机制虚化、行政治理内部化、整体竞争力较低的缺点。因此，政府今后应采取法律法规、财政税收优惠等市场化措施，鼓励中小企业通过股份制形式参与到现有的一批大中型企业中去，尽快促使我国的中小企业上规模、上水平。

（四）根据经济形势的变化，主动及时地调整国家的经济政策

开放式保护政策的一个重要特点是既要开放又可保护，而开放和保护之间是存在着矛盾关系的，这种关系往往伴随着经济的发展，具有逐渐激化的倾向。日本开放式保护政策是一种适应工业化赶超阶段经济发展要求的体制和战略，在市场初期，这种政策极大地推进了日本经济的发展，但是随着日本经济的日益强大，该体制运行的经济环境发生了很大的变化，其消极性的一面导致该模式越来越不适应时代的发展要求，陷入了制度性的疲劳。在日益发展的市场面前，由于政府过度的干预，企业自主性的发挥受到了很大的限制，市场经济的作用被大大削弱，导致日本型经济发展的封建性和不透明性，最终使日本企业错过了从传统产

业向知识经济过渡的机会，20世纪90年代也因此成了“失去的10年”。

“成也萧何，败也萧何”。日本的开放式保护政策在创造“日本经济神话”的同时，也使日本经济难以逃脱“输掉10年”的厄运。所以，我们在借鉴日本经验的同时，千万不要忘记它给世人留下的教训。面对贸易自由化的挑战，我们必须不断地根据形势变化，主动及时地调整我们的经济政策和发展模式。

【参考文献】

①宛歌：《中日企业集团公司治理的比较》，《中国企业报》，2002年5月31日。

②朱延君：《WTO新议题对西部大开发的挑战》，《国际商报》，2002年1月17日。

③赵江：《美国开放式金融保护主义》，《国际经济评论》，2002年第3期。

开放式保护政策范文篇2

开放式保护政策，是一国政府在保证国内市场总体对外开放的大环境下，根据本国的利益和总体发展目标的需要，以维护本国消费者利益这样一些非商业性的动机作为理由，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以阻止外国竞争者抢占国内市场为目的，在不断开放国内大市场的同时实现对特定领域的局部性保护。与传统的贸易保护主义不同，这种保护顺应了全球经济一体化的发展趋势，因而具有很大的隐蔽性。在运用开放式保护政策上，日本政府根据本国的国情，主要采取了以下一些对策。

（一）走政府主导型发展之路，实行“产、官、学”一体化

从20世纪50年代开始，日本基本上遵循欧美的自由市场模式，但即使如此日本政府一直没有放松对宏观经济的主导作用。日本战后经济发展的一个重要特征就是在尊重西方自由经济理念的基础上，充分发挥政府的宏观调控能力，实行全民经济战。鉴于在实现贸易自由化之初，日本仍然是一个工业基础薄弱的农业国这样一种现实，日本政府认为，落后国家的新兴产业不可能像欧美国家一样，完全依赖市场调节和企业的不断积累来完成，在强大的跨国公司面前，单纯个别企业的“自助努力”总是有限度的，政府有必要加强对整个经济的宏观调节，把有限的社会资源集中到一些有限的领域。为此，政府对经济发展采取了一系列协调、干预措施来指导国民经济各个部门的市场活动，将全国的经济发展、资源配置纳入到政府的经济发展计划中去。为此，政府根据不同时期的经济发展水平，制定了一系列发展计划，如60年代的国民收入倍增计划，70年代的日本列岛改造计划等。为了从组织上保证这些计划的实施，日本政府设立了几乎包括所有战略产业的“政策审议会”，政策审议会的成员由政府、企业界、学术界共同组成，审议会根据国家的发展计划分头制订未来的战略产业、具体的实施方案、拟采取的政策等，并将形成的共识向社会公布，从而使“产、官、学”之间在国家的共同利益问题上达成一种共识。在这种共识的基础上，政府通过间接金融、财政投融资和行政指导等手段对全国资源进行统一调配，然后将其集中到一些重点企业中去。为了协调政府的行动，大学和科研部门则集中力量加强应用性的研究，研究的成果都转让给企业。政府指导下的“产、官、学”一体化对实现日本经济的整体振兴和“某些产业”的发展起到了极大的推动作用。正因为如此，时至今日，日本的一些大企业在全球经济一体化竞争中仍然念念不忘“产、官、学”一体化的作用。

（二）在与GATT转轨的前提下，建立灵活多样的关税制度

在加入GATT后不久，日本政府经过认真的权衡，决定开放市场，走贸易自由化之路，为此，日本政府在1960年正式公布了《贸易自由化大纲》，该《大纲》在强调关税改革必须顺应贸易自由化发展潮流的同时，特别强调了关税在防止国外商品冲击上的重要作用。为此，日本从1961年开始对原有的关税体系进行了彻底、全面的改革。首先，为了和GATT税则体系协调一致，便于进行国际比较和贸易统计，日本大胆地改变了原有的进口税体系，采用了国际通用的税则分类。其次，建立了“瀑布式”的关税结构。对原材料及初级产品征收非常低或者零的名义关税，随着加工过程越来越深，名义关税的税率也越来越高；对国内没有生产或者供应不足的商品实行低关税，而对国内有供给能力且与国外存在竞争的商品实行高关税；对将来有发展前途的产品实行高关税，而对其所需要的原材料则实行低关税；另外，为了灵活、有效地发挥关税的保护机能，日本政府在不断降低关税的同时，根据国内产业的市场竞争状况，建立了一套包括紧急关税、调整关税、临时关税、混合关税、报复性关税等在内在特殊关税制度，以弥补一般关税在保护国内产业上的不足之处，如紧急关税制度规定，当大量廉价的商品涌入国内市场，并对国内同类产业造成严重危害时，日本将采取临时紧急关税措施予以保护。通过这种灵活多样的关税制度，有效地保护了国内产业结构的升级与提高，强化了深加工产业的国际竞争力。

（三）适应贸易自由化的产业体制，扶持大企业集团的发展

面对全球经济一体化、贸易自由化的挑战，日本政府认为，要参与全球化的竞争，仅靠教以千计的中小企业是不够的，必须有一些能够在国际舞台上开展竞争的“航空母舰”企业。面对国内企业规模小、资金实力不足，竞争过度的情况，日本对产业组织结构进行了大规模的改组，其重点是企业的合并和改组，实现资本集中和建立规模经济体制。在“经济合理性”的原则下，政府通过立法的形式使产业组织政策落到实处，如《电子工业化》、《石油工业化》等。在政府强有力的政策推动下，成千上万的中小企业纳入到大垄断组织的“系列”中，转化为大企业的“卫星工厂”、“共存工厂”，大企业集团的整体规模也随之迅速壮大，成为日本经济迅速崛起的新兴力量。为了避免大企业简单地吞并或排挤中小企业，政府鼓励企业集团根据生产销售关系等经营方面的需要，以母子公司制的形式结成纵向联合，在此基础上，政府还从以下几个方面支援中小企业尽快地适应自由化的产业体制：第一，制订《中小企业基本法》，从法律上来保证中小企业的健康发展；第二，促使大企业提供设备，派技术人员甚至管理人员，以提高中小企业的技术和管理水平；第三，政府设立专门的机构和资金扶助中小企业。在这些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新兴企业集团迅速崛起，通过竞争发展成为具有国际竞争力的跨国企业，而中小企业也在为大企业提供服务中不断发展壮大。

（四）积极稳妥地推进贸易自由化

战后的日本面临的是一个开放的竞争环境，在这样的环境中，不断地对外开放，使本国经济融入到世界经济体系中去是一国经济得以发展的前提条件。在推进贸易自由化的过程中，日本即没有故意放慢自由化的进程，也没有急于求成，片面地追求贸易自由化，而是根据本国的国情，在充分考虑国情、国力的基础上，按照轻重缓急稳步地推进贸易与资本自由化的进程。考虑到日本原材料短缺，大都依赖进口的国情，日本于1961年首先开放了进口原材料市场，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，紧接着又于1962年开始逐步开放了具有国际竞争力的食品加工、纺织、轻工机械等产业市场，使贸易自由化率在1964年达到了93%，最后才逐步开放具有发展前途的电子、汽车、石油化工等部分战略性产业市场，而对于需要保护并且与安全保障有关的产业则采取了长期保护的措施。这种“丢卒保车”的渐进贸易化战略，优点很多，其最大的优点就是分散了贸易自由化的风险，推迟了战略性产业开放的时间表，从而使得国家能够在不断开放中保护国内有发展前途的战略性产业，在充分享受贸易自由化利益的同时，获取最大的整体经济利益。比如说，战后初期日本的汽车、电子计算机产业同欧美相比具有很大的差距，开放将有可能使日本的汽车和电子计算机企业被跨国公司吞并，在这种情况下，日本并没有简单地按照“静态国际比较优势”来开放国内市场，放弃民族汽车、电子计算机工业的发展，而是依据“动态国际分工”来扶植本国汽车、电子计算机产业，想方设法地推迟它们的贸易自由化时间表，直到它们具有国际竞争力为止。20世纪60年代初，汽车和电子计算机产业就没有列入实施自由化的部门，只是在配额上作了一些调整，直到1965年10月绝大部分商品都实现了贸易自由化后，日本政府才取消对成品小汽车的限制，但对汽车发动机的进口仍实行进口限额和一定的关税保护，到1971年日本才完全开放汽车产业的资本市场，而那时日本的汽车产业已经具有很强的国际竞争力，电子计算机产业则直到入关16年后的1972年才实行进出口的自由化。正是这种稳妥的贸易自由化政策，为日本汽车和电子计算机产业的成长壮大留出了时间和空间，从而推动了日后汽车和电子计算机工业的飞速发展，使日本一跃成为世界的“汽车王国”和“计算机王国”。

（五）强化非关税壁垒，使有型的保护与无形的保护密切结合

加入GATT后，日本面临着巨大的市场开放压力，被迫不断地推进贸易自由化，关税也随之大幅度地缩小。为此，在不断降低关税的同时，为保护国内市场，日本加强了非关税壁垒，使其市场保护由以有形的关税壁垒保护为主转向了以无形的非关税壁垒保护为主，并且使两者密切配合、相互协调。在具体运用上，首先，运用GATT的有关条款，采取直接限制的办法来保护“幼稚产业”和国内不具备国际竞争力的产业。其次，在不违反GATT条款的前提下，采取了颁发进口许可证、提高技术安全标准、强化城市规划的约束功能、充分发挥行业协会的协调功能等措施，限制外国商品的进入。例如，日本的零售市场表面上对外国企业实行一定的开放，但由于《大规模零售店铺法》规定了超过一定面积以上的零售商店，必须就营业面积、营业时间等有关事宜与周边的零售商店达成一致协议，而从形成计划到正式开始营业往往要花上几年的时间，再加上流通领域销售体系复杂，从而使得外国企业很难进入日本市场。再例如，20世纪60年代后期，日本为了保护国内的电子计算机市场，制定了“国产品优先政策”，严格规定政府及其附属机构在选购电子计算机时必须优先使用国货。这些非关税壁垒，除了日本政府强制规定外，还有许多是以行业协会的协调、消费者的习惯等形式表面出来的。

二、从日本开放式保护政策中获取的启示

开放并不等于放弃保护，日本通过运用开放式保护政策，在对外开放的过程中巧妙地保护了国内市场，并取得了很大的成功。经过20多年的努力，日本从一个大型的农业国发展为世界最大的机电产品出口国，成为仅次于美国的世界第二大经济强化。尽管其经验具有一定的特殊性，直接照搬并不一定适合我国的国情，但其在不断开放中保护国内市场的做法，对我国入世后如何处理好对外开放和保护民族工业的关系具有一定的启示。

（一）在不断推进贸易自由化的同时，采取各种手段保护国内市场

随着全球经济一体的进展，世界经济一体化的进程也在加快，在这种背景下，一国经济要得到迅速的发展，就必须不断开放市场，使自己的经济发展成为世界经济的一部分。但是，由于发展中国家在传统的国际分工中，始终处于以生产初级产品为主的不利地位，不分青红皂白地一下子全面开放，与先发发达国家进行正面的竞争，其结果只能是导致发展中国家的“幼稚产业”过早衰退，从而失去进一步发展的机会。可以想像，如果在入关之初就开放了汽车市场，日本弱小的丰田、日产就很容易被持有强大资本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成为世界汽车的王国。因此，在激烈的全球竞争中，我国要实现产业结构的升级换代，就必须在不断开放的同时，采取各种手段保护我国将来有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业。当然，这种保护并不是笼而统之地普遍保护，而是在符合"WTO"规则下有选择的保护。首先我们应该充分利用WTO规则允许发展中国家有较长的过渡期并对其“幼稚产业”采取保护的例外规定，在科学界定“幼稚产业”的基础上，对“幼稚产业”和战略性产业制定阶段性保护目标，使保护的重点与外界的客观条件及我国经济发展水平上处于连动状况。其实，在保护手段上力求多样化，在WTO允许的3-5年过渡期间内，加快现有保护政策的实施，并明确地告诉企业，若干年后要实现自由化，不再给予保护和扶持，以便使企业加倍努力，早日能与外国企业开展竞争；在过渡期以后，根据“幼稚产业”的市场竞争状况，灵活地运用关税及非关税手段，同时加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销、紧急进口限制等手段来保护国内企业的正当利益，抑制外国商品对国内市场的破坏性冲击等。

（二）积极发挥政府的宏观调控职能，构造国家的竞争优势

我国正处在经济全球化、贸易自由化的浪潮之中，但经济全球化并没有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏观调控的全球经济一体化对民族工业具有极大的破坏作用，东南亚及阿根廷的金融危机就是一个很好的例证。加入WTO以后，中国经济将进步融入到全球经济中去，一方面可以更多地享受全球分工带来的利益；另一方面，我国的经济也更容易受到来自国外的冲击，民族工业将面临着跨国企业的巨大挑战。在这种条件下，如果没有政府的扶持，全面开放市场引入国际竞争只会令民族工业成为跨国公司的囊中之物。这就要求政府部门正确处理好宏观调控与自由化的关系，放中有保，在推进贸易自由化、逐步放开国内市场的同时，从构造国家竞争优势入手，采取一些有力的措施来扶助民族工业的发展，在全国统一规划的基础上，对一些有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业予以重点扶持。当然，这种扶持并不是计划经济时代的简单干预，而是在符合国际规则的前提下，强化宏观调控职能，防范自由化带来的外部风险，为国内企业创造一个良好的竞争环境。

（三）适应贸易自由化的需要，建立大规模的生产体制

加入WTO后，我国的企业将在更大的范围内参与国际竞争，而这一切仅靠数以千计的中小企业是不可能担当的。随着贸易自由化的发展，规模经济在竞争中的作用越来越大，同技术进步的关系也越来越密切。一般说来，企业的规模越大，竞争力和技术创新能力就越强。正认为如此，跨国公司掌握着全球70%以上的技术转让，80%以上的新技术专利和90%的对外直接投资。我国要参与经济全球化，就必须培育出一大批在国际市场上具有竞争力的企业集团。近几年来，在各地政府和企业的共同推动下，我国的企业集团得到了迅速的发展，但由于我国的大多数企业集团都是在计划经济向市场经济转轨的环境下形成的，是在横向联合基础上发展起来的，我国的许多企业集团往往存在着内部连结纽带脆弱，内部治理机制虚化、行政治理内部化、整体竞争力较低的缺点。因此，政府今后应采取法律法规、财政税收优惠等市场化措施，鼓励中小企业通过股份制形式参与到现有的一批大中型企业中去，尽快促使我国的中小企业上规模、上水平。

开放式保护政策范文篇3

开放式保护政策，是一国政府在保证国内市场总体对外开放的大环境下，根据本国的利益和总体发展目标的需要，以维护本国消费者利益这样一些非商业性的动机作为理由，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以阻止外国竞争者抢占国内市场为目的，在不断开放国内大市场的同时实现对特定领域的局部性保护。与传统的贸易保护主义不同，这种保护顺应了全球经济一体化的发展趋势，因而具有很大的隐蔽性。在运用开放式保护政策上，日本政府根据本国的国情，主要采取了以下一些对策。

（一）走政府主导型发展之路，实行“产、官、学”一体化

从20世纪50年代开始，日本基本上遵循欧美的自由市场模式，但即使如此日本政府一直没有放松对宏观经济的主导作用。日本战后经济发展的一个重要特征就是在尊重西方自由经济理念的基础上，充分发挥政府的宏观调控能力，实行全民经济战。鉴于在实现贸易自由化之初，日本仍然是一个工业基础薄弱的农业国这样一种现实，日本政府认为，落后国家的新兴产业不可能像欧美国家一样，完全依赖市场调节和企业的不断积累来完成，在强大的跨国公司面前，单纯个别企业的“自助努力”总是有限度的，政府有必要加强对整个经济的宏观调节，把有限的社会资源集中到一些有限的领域。为此，政府对经济发展采取了一系列协调、干预措施来指导国民经济各个部门的市场活动，将全国的经济发展、资源配置纳入到政府的经济发展计划中去。为此，政府根据不同时期的经济发展水平，制定了一系列发展计划，如60年代的国民收入倍增计划，70年代的日本列岛改造计划等。为了从组织上保证这些计划的实施，日本政府设立了几乎包括所有战略产业的“政策审议会”，政策审议会的成员由政府、企业界、学术界共同组成，审议会根据国家的发展计划分头制订未来的战略产业、具体的实施方案、拟采取的政策等，并将形成的共识向社会公布，从而使“产、官、学”之间在国家的共同利益问题上达成一种共识。在这种共识的基础上，政府通过间接金融、财政投融资和行政指导等手段对全国资源进行统一调配，然后将其集中到一些重点企业中去。为了协调政府的行动，大学和科研部门则集中力量加强应用性的研究，研究的成果都转让给企业。政府指导下的“产、官、学”一体化对实现日本经济的整体振兴和“某些产业”的发展起到了极大的推动作用。正因为如此，时至今日，日本的一些大企业在全球经济一体化竞争中仍然念念不忘“产、官、学”一体化的作用。

（二）在与GATT转轨的前提下，建立灵活多样的关税制度

在加入GATT后不久，日本政府经过认真的权衡，决定开放市场，走贸易自由化之路，为此，日本政府在1960年正式公布了《贸易自由化大纲》，该《大纲》在强调关税改革必须顺应贸易自由化发展潮流的同时，特别强调了关税在防止国外商品冲击上的重要作用。为此，日本从1961年开始对原有的关税体系进行了彻底、全面的改革。首先，为了和GATT税则体系协调一致，便于进行国际比较和贸易统计，日本大胆地改变了原有的进口税体系，采用了国际通用的税则分类。其次，建立了“瀑布式”的关税结构。对原材料及初级产品征收非常低或者零的名义关税，随着加工过程越来越深，名义关税的税率也越来越高；对国内没有生产或者供应不足的商品实行低关税，而对国内有供给能力且与国外存在竞争的商品实行高关税；对将来有发展前途的产品实行高关税，而对其所需要的原材料则实行低关税；另外，为了灵活、有效地发挥关税的保护机能，日本政府在不断降低关税的同时，根据国内产业的市场竞争状况，建立了一套包括紧急关税、调整关税、临时关税、混合关税、报复性关税等在内在特殊关税制度，以弥补一般关税在保护国内产业上的不足之处，如紧急关税制度规定，当大量廉价的商品涌入国内市场，并对国内同类产业造成严重危害时，日本将采取临时紧急关税措施予以保护。通过这种灵活多样的关税制度，有效地保护了国内产业结构的升级与提高，强化了深加工产业的国际竞争力。

（三）适应贸易自由化的产业体制，扶持大企业集团的发展

面对全球经济一体化、贸易自由化的挑战，日本政府认为，要参与全球化的竞争，仅靠教以千计的中小企业是不够的，必须有一些能够在国际舞台上开展竞争的“航空母舰”企业。面对国内企业规模小、资金实力不足，竞争过度的情况，日本对产业组织结构进行了大规模的改组，其重点是企业的合并和改组，实现资本集中和建立规模经济体制。在“经济合理性”的原则下，政府通过立法的形式使产业组织政策落到实处，如《电子工业化》、《石油工业化》等。在政府强有力的政策推动下，成千上万的中小企业纳入到大垄断组织的“系列”中，转化为大企业的“卫星工厂”、“共存工厂”，大企业集团的整体规模也随之迅速壮大，成为日本经济迅速崛起的新兴力量。为了避免大企业简单地吞并或排挤中小企业，政府鼓励企业集团根据生产销售关系等经营方面的需要，以母子公司制的形式结成纵向联合，在此基础上，政府还从以下几个方面支援中小企业尽快地适应自由化的产业体制：第一，制订《中小企业基本法》，从法律上来保证中小企业的健康发展；第二，促使大企业提供设备，派技术人员甚至管理人员，以提高中小企业的技术和管理水平；第三，政府设立专门的机构和资金扶助中小企业。在这些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新兴企业集团迅速崛起，通过竞争发展成为具有国际竞争力的跨国企业，而中小企业也在为大企业提供服务中不断发展壮大。

（四）积极稳妥地推进贸易自由化

战后的日本面临的是一个开放的竞争环境，在这样的环境中，不断地对外开放，使本国经济融入到世界经济体系中去是一国经济得以发展的前提条件。在推进贸易自由化的过程中，日本即没有故意放慢自由化的进程，也没有急于求成，片面地追求贸易自由化，而是根据本国的国情，在充分考虑国情、国力的基础上，按照轻重缓急稳步地推进贸易与资本自由化的进程。考虑到日本原材料短缺，大都依赖进口的国情，日本于1961年首先开放了进口原材料市场，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，紧接着又于1962年开始逐步开放了具有国际竞争力的食品加工、纺织、轻工机械等产业市场，使贸易自由化率在1964年达到了93%，最后才逐步开放具有发展前途的电子、汽车、石油化工等部分战略性产业市场，而对于需要保护并且与安全保障有关的产业则采取了长期保护的措施。这种“丢卒保车”的渐进贸易化战略，优点很多，其最大的优点就是分散了贸易自由化的风险，推迟了战略性产业开放的时间表，从而使得国家能够在不断开放中保护国内有发展前途的战略性产业，在充分享受贸易自由化利益的同时，获取最大的整体经济利益。比如说，战后初期日本的汽车、电子计算机产业同欧美相比具有很大的差距，开放将有可能使日本的汽车和电子计算机企业被跨国公司吞并，在这种情况下，日本并没有简单地按照“静态国际比较优势”来开放国内市场，放弃民族汽车、电子计算机工业的发展，而是依据“动态国际分工”来扶植本国汽车、电子计算机产业，想方设法地推迟它们的贸易自由化时间表，直到它们具有国际竞争力为止。20世纪60年代初，汽车和电子计算机产业就没有列入实施自由化的部门，只是在配额上作了一些调整，直到1965年10月绝大部分商品都实现了贸易自由化后，日本政府才取消对成品小汽车的限制，但对汽车发动机的进口仍实行进口限额和一定的关税保护，到1971年日本才完全开放汽车产业的资本市场，而那时日本的汽车产业已经具有很强的国际竞争力，电子计算机产业则直到入关16年后的1972年才实行进出口的自由化。正是这种稳妥的贸易自由化政策，为日本汽车和电子计算机产业的成长壮大留出了时间和空间，从而推动了日后汽车和电子计算机工业的飞速发展，使日本一跃成为世界的“汽车王国”和“计算机王国”。

（五）强化非关税壁垒，使有型的保护与无形的保护密切结合

加入GATT后，日本面临着巨大的市场开放压力，被迫不断地推进贸易自由化，关税也随之大幅度地缩小。为此，在不断降低关税的同时，为保护国内市场，日本加强了非关税壁垒，使其市场保护由以有形的关税壁垒保护为主转向了以无形的非关税壁垒保护为主，并且使两者密切配合、相互协调。在具体运用上，首先，运用GATT的有关条款，采取直接限制的办法来保护“幼稚产业”和国内不具备国际竞争力的产业。其次，在不违反GATT条款的前提下，采取了颁发进口许可证、提高技术安全标准、强化城市规划的约束功能、充分发挥行业协会的协调功能等措施，限制外国商品的进入。例如，日本的零售市场表面上对外国企业实行一定的开放，但由于《大规模零售店铺法》规定了超过一定面积以上的零售商店，必须就营业面积、营业时间等有关事宜与周边的零售商店达成一致协议，而从形成计划到正式开始营业往往要花上几年的时间，再加上流通领域销售体系复杂，从而使得外国企业很难进入日本市场。再例如，20世纪60年代后期，日本为了保护国内的电子计算机市场，制定了“国产品优先政策”，严格规定政府及其附属机构在选购电子计算机时必须优先使用国货。这些非关税壁垒，除了日本政府强制规定外，还有许多是以行业协会的协调、消费者的习惯等形式表面出来的。

二、从日本开放式保护政策中获取的启示

开放并不等于放弃保护，日本通过运用开放式保护政策，在对外开放的过程中巧妙地保护了国内市场，并取得了很大的成功。经过20多年的努力，日本从一个大型的农业国发展为世界最大的机电产品出口国，成为仅次于美国的世界第二大经济强化。尽管其经验具有一定的特殊性，直接照搬并不一定适合我国的国情，但其在不断开放中保护国内市场的做法，对我国入世后如何处理好对外开放和保护民族工业的关系具有一定的启示。

（一）在不断推进贸易自由化的同时，采取各种手段保护国内市场

随着全球经济一体的进展，世界经济一体化的进程也在加快，在这种背景下，一国经济要得到迅速的发展，就必须不断开放市场，使自己的经济发展成为世界经济的一部分。但是，由于发展中国家在传统的国际分工中，始终处于以生产初级产品为主的不利地位，不分青红皂白地一下子全面开放，与先发发达国家进行正面的竞争，其结果只能是导致发展中国家的“幼稚产业”过早衰退，从而失去进一步发展的机会。可以想像，如果在入关之初就开放了汽车市场，日本弱小的丰田、日产就很容易被持有强大资本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成为世界汽车的王国。因此，在激烈的全球竞争中，我国要实现产业结构的升级换代，就必须在不断开放的同时，采取各种手段保护我国将来有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业。当然，这种保护并不是笼而统之地普遍保护，而是在符合"WTO"规则下有选择的保护。首先我们应该充分利用WTO规则允许发展中国家有较长的过渡期并对其“幼稚产业”采取保护的例外规定，在科学界定“幼稚产业”的基础上，对“幼稚产业”和战略性产业制定阶段性保护目标，使保护的重点与外界的客观条件及我国经济发展水平上处于连动状况。其实，在保护手段上力求多样化，在WTO允许的3-5年过渡期间内，加快现有保护政策的实施，并明确地告诉企业，若干年后要实现自由化，不再给予保护和扶持，以便使企业加倍努力，早日能与外国企业开展竞争；在过渡期以后，根据“幼稚产业”的市场竞争状况，灵活地运用关税及非关税手段，同时加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销、紧急进口限制等手段来保护国内企业的正当利益，抑制外国商品对国内市场的破坏性冲击等。

（二）积极发挥政府的宏观调控职能，构造国家的竞争优势

我国正处在经济全球化、贸易自由化的浪潮之中，但经济全球化并没有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏观调控的全球经济一体化对民族工业具有极大的破坏作用，东南亚及阿根廷的金融危机就是一个很好的例证。加入WTO以后，中国经济将进步融入到全球经济中去，一方面可以更多地享受全球分工带来的利益；另一方面，我国的经济也更容易受到来自国外的冲击，民族工业将面临着跨国企业的巨大挑战。在这种条件下，如果没有政府的扶持，全面开放市场引入国际竞争只会令民族工业成为跨国公司的囊中之物。这就要求政府部门正确处理好宏观调控与自由化的关系，放中有保，在推进贸易自由化、逐步放开国内市场的同时，从构造国家竞争优势入手，采取一些有力的措施来扶助民族工业的发展，在全国统一规划的基础上，对一些有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业予以重点扶持。当然，这种扶持并不是计划经济时代的简单干预，而是在符合国际规则的前提下，强化宏观调控职能，防范自由化带来的外部风险，为国内企业创造一个良好的竞争环境。

（三）适应贸易自由化的需要，建立大规模的生产体制

加入WTO后，我国的企业将在更大的范围内参与国际竞争，而这一切仅靠数以千计的中小企业是不可能担当的。随着贸易自由化的发展，规模经济在竞争中的作用越来越大，同技术进步的关系也越来越密切。一般说来，企业的规模越大，竞争力和技术创新能力就越强。正认为如此，跨国公司掌握着全球70%以上的技术转让，80%以上的新技术专利和90%的对外直接投资。我国要参与经济全球化，就必须培育出一大批在国际市场上具有竞争力的企业集团。近几年来，在各地政府和企业的共同推动下，我国的企业集团得到了迅速的发展，但由于我国的大多数企业集团都是在计划经济向市场经济转轨的环境下形成的，是在横向联合基础上发展起来的，我国的许多企业集团往往存在着内部连结纽带脆弱，内部治理机制虚化、行政治理内部化、整体竞争力较低的缺点。因此，政府今后应采取法律法规、财政税收优惠等市场化措施，鼓励中小企业通过股份制形式参与到现有的一批大中型企业中去，尽快促使我国的中小企业上规模、上水平。

开放式保护政策范文篇4

关键词：开放式基金风险法律规制

所谓开放式基金，是相对于封闭式基金而言的。由于投资者可以自由申购或赎回基金单位，这使得开放式基金具有市场选择性强、透明度高等封闭式基金无可比拟的优势，它对投资者的保护更彻底，对基金管理人的激励约束更强。正因为如此，开放式基金在国外基金市场上占据了绝对主导地位，并对一国证券市场的规范化运作发挥着重大作用(((。

有鉴于此，我国也是力主发展开放式基金。从2001年9月至今，市场先后推出开放式基金12只，总规模预计突破400亿元，且新的发行还在源源不断。应该说，它的问世，将会给我国证券市场带来一种全新的运作方式和投资理念，有助于培育成熟的投资队伍。然而，“剃头挑子一头热”，基金公司踊跃，投资者却谈不上热情。今年发行完毕的7只开放式基金中，有两只未达到预定集资额，有三只虽突破了45亿元，但大量信息证明其中的种种违规操作，如银行摊派、行政干预等等。而且，开放式基金的运作也难以令人乐观。(((截至2002年9月26日，仅有华夏成长以1.023元的微弱优势维持了“面子”，其余的均在面值以下。有人甚至预言，今年我国极有可能出现第一只被完全赎回的基金。(((

种种迹象表明，在国外成功运作的开放式基金在我国甫一出现就面临着很大的风险，如何控制和化解这些风险，是在我国基金业和证券市场快速发展面前急需解决的一个课题。本文试从法律的角度，通过借鉴发达国家的成功经验来探讨控制我国开放式基金风险的法律制度构建。

一我国开放式基金面临的风险

我国开放式基金面临着诸多的风险，如政策法规风险、行政干预风险等系统性风险，流动性风险、管理风险等非系统性风险。这里择其要者来分析。

1.系统性风险即基金外部发生的、非基金本身所能控制的因政治、经济、政策等的变更所导致的市场行情波动而产生的投资风险。作为一种特殊的高级投资品种，开放式基金运作的理想环境是规模大、流动性强、成熟度高、投资者理性的证券市场。然而，中国证券市场的发展至今不到二十年，种种原因造成了中国的证券市场仍很不完善，突出地表现在市场投机性强、流动性弱、市场波动频繁；而且发展仅四余年的基金的管理和运作也很不规范。这使得我国开放式基金刚一推出就面临着极大的系统风险。有关实证研究表明，系统性风险约占我国证券市场总风险的60%，而发达国家仅占20％－30%。这意味着在目前的中国证券市场，分散化投资对风险规避的作用很小，一旦遭遇股市暴跌或者长期熊市，由于缺乏可以弥补损失的反向操作工具，开放式基金难逃厄运。据研究，“过去八年中投资者只要错过了十大涨幅日，那他就肯定会输得很壮烈。”而这十大涨幅日无一不是由政策决定的。与这个结论相印证的是：当熊市来临时，80%以上的基金都跌破了面值(((。

2．流动性风险是指由于投资者大量赎回而造成开放式基金现金流动性不足的严重后果。这种情形在台湾曾有发生。1990年台湾股市下跌，曾引起一场大量赎回开放式基金的风波，并导致其暂时停牌。与海外相比，由于证券市场尚处于起步阶段，我国开放式基金面临的流动性风险又表现出特殊性(((：其一呈现出高流动性资产来源与低流动性资产相匹配而引发的结构不对称矛盾。我国开放式基金的资金主要来源于“跟风”操作和风险承受能力差的散户，机构投资者不及开户总数的5％，呈现高流动性。而与海外证券市场上千种投资工具相比，我国证券市场的投资品种仅十余种，其流动性（除国债外）均与市场一起呈现巨幅震荡格局，流动性又弱。其二还存在着系统风险较高与避险机制短缺的不对称矛盾。一方面，我国资本市场缺乏足够的广度和深度。截至2001年7月，我国证券市场可流通的法人股市值仅为14138亿元，远远低于欧美等国的市场规模，这势必导致基金之间的大规模交叉持股，并大大降低了所持股票的流动性；而另一方面，我国又没有大宗交易、做空机制等方面的制度，难以化解系统性风险。这种特殊性决定了我国开放式基金面临着很大的流动性风险。

3．法律风险基金监管的国际经验表明，完善的法制是基金业健康发展的基本保证。而与基金业较快发展不相适应的是，我国有关基金业的立法严重滞后。目前，我国已制定并实施《信托法》，《投资基金法》虽几易其稿，并于今年8月提交人大常委会讨论，但短时间内难以通过。直接规范开放式基金的仅有证监会颁布的《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》等行政规章，它们的级别低，法律效力差。《暂行办法》主要是针对封闭式基金，范围较窄，概括性强，未能理清投资基金当事人之间的法律关系，特别是对开放式基金的一些具体问题缺乏规定，已不能适应新形势下基金业发展的需要。而《试点办法》的颁布，虽然使得开放式基金的运作有章可循，但这毕竟是过渡性的，其本身规定也不够完善，缺乏对开放式基金的内部组织结构、民事责任等的明确规定。这不仅难以有效保护投资者的合法权益，也制约了基金业的健康发展。

4．管理风险主要是指管理机构的内部监督缺位、管理者的业务能力和道德水平低下等所引发的风险。在我国，基金和基金管理公司自身的治理结构和内控体系存在很大问题。公司各部门之间的分工存在着很大的缺陷，基金经理往往集研究、管理、交易三大职能于一身。而公司内部的稽查监察部门往往隶属于总经理，而不是隶属于董事会，难也达到真正稽查监察的目的。另一方面，由于我国发展基金的时间不长，基金管理人投资水平低下，缺乏高度的敬业精神和责任感，而且整个基金管理行业道德水准底下，基金经理私自进行个人交易现象屡禁不绝(((。相对于操作开放式基金的较高要求，这可能会引发更大的问题。业内人士曾指出，决定基金业绩的最根本因素是基金管理层的道德素养，其次才是业务素养。(((由此可见，我国基金管理中的监督乏力与“低能缺德”必然将会给我国开放式基金的运作带来很大的风险。

上述风险的存在给我国开放式基金的发展带来了极大的阻碍。为了更好地促进我国开放式基金及证券市场的快速健康发展，必须大力进行制度创新，其关键之举应该是借鉴发达国家的经验来构建我国开放式基金的法律控制体系。

二发达国家控制开放式基金风险的法律举措

近半个世纪来，发达国家特别是美国基金业迅猛发展，基金业已成为各国金融业的重要支柱之一。究其原因，各国都无一例外的通过法律手段来防范和化解风险并充分地保护了投资者利益。充分了解和借鉴这些国家的法律举措，不仅会有助于我们进一步了解规范开放式基金之现实可行性，而且对构建和完善我国基金法律制度，必然是大有裨益。

1．建立了完善的法律监管体系(((。美国是基金业最发达，同时政府监管也最严密的国家。在美国，投资基金法和基金管理公司法是相分离的，两者分别由《投资公司法》与《投资顾问法》规制，它们与《证券法》、《证券交易法》、《信托契约法》、《投资者保护法》、《内幕交易和证券欺诈管制法》等一系列联邦证券法、各州蓝天法、大量的判例法渊源以及证交会规则构成了一个完善的基金法律体系。这些法律详细规定了投资基金的成立、注册登记、运行规则、信息披露以及禁止舞弊和欺诈行为等，力求以法律为准绳对投资基金的发展和运行进行严格的规范和界定。完善的法律监管体系的建立，为美国共同基金的发展创造了良好的制度环境，从此美国基金业步入了一条规范化发展之路。

英国、日本、韩国、中国香港、台湾则是将基金管理公司纳入统一的基金法中，其好处在于可节约立法成本，也可较详细的规范基金法律关系。这些国家和地区都见了一套较完善的基金法律法规体系，对规范基金的运作起到了很好的作用。

德国是将基金法纳入到基金管理公司法中。这适应了德国长期混业经营、央行具有实施监管的高度权威和能力的现状，易于监管，但也导致基金内控弱化。其涉及基金业的法律主要有《资本投资公司法》等。

由此可见，发达国家对基金业的管理体现了高度的法制化特征。由于有充分的法律保障，基金业的风险得以较好的控制和化解，投资者利益保护有了强大的后盾，从而推动了发达国家基金业和整个证券市场的快速发展。

2．独树一帜的美国独立董事制度在美国，由于基金多为公司型，因而对于在基金持有人与基金经理或投资顾问之间始终存在着的潜在利益冲突，其基金监管则非常重视基金经理的操守，目的是保障投资者，其方式是通过规定基金按指定的方式组织公司架构，这就是独树一帜的美国独立董事制度。依《投资公司法》规定，美国基金须采用公司形式，基金的大部分董事必须独立于基金经理及其关联单位，即与基金经理或关联单位没有任何业务关系，以及与基金经理使用的经纪人没有任何法律关系。这样可以使基金的董事会成为美国证券与交易委员会的监管执行工具，而且公司董事会中至少40%是独立董事。他们承担法律赋予的特别任务――监察基金经理，拥有法律赋予的较大权限，包括对投资顾问以及提供基金销售服务和其他必要服务机构的选择，代表基金持有人对基金运作进行监控。该法还对独立董事资格的认定进行了严格规定，能否成为独立董事，关键看他是否为“利益人”，即否是和投资公司有直接和潜在利益冲突的人士。从实践来看，独立董事制度对美国基金业中的利益冲突和关联交易的控制和防范起到了很好的作用，促进了美国基金业的快速发展。并对世界上其它一些国家产生了很大的影响。(((

3．严格的信息披露制度。严格的信息披露是各国基金业监管中的一个重点。但美国的基金监管更依赖信息披露制度，它通过公开披露信息，由市场来监管基金经理的行为。《1933年证券法》确立了信息披露制度，要求披露的文件有注册登记表、招募说明书、中期报告、年度报告、股东大会报告以及股东帐户与记录等。《投资公司法》则对招募说明书的内容进行了详尽的规定，它还特别要求招募说明书必须披露基金经理在基金运作中有无利益冲突、基金经理及其关联单位的详情、以及针对基金经理或其职员的任何诉讼或纪律处分等等。SEC有权审阅这些报告，以保证这些招募说明书提供充分和准确的信息给投资者。((((而且上述所有文件中的信息披露都应简洁明了，都应该用投资者所明了的语言向他们传递有用的、准确相关的信息。用美国SEC前主席莱维特的话来说就是说“浅白的英语”，即明晰地表达信息。((((此外，基金及其承销商的广告材料，通常由NASD来审查。这些严格的规定使得投资者可以获得充足的投资信息，以便于投资者做出自己的决定，大大增强了投资者利益的保护。

4．完善的诉讼救济制度((((。在发达国家，对于基金投资者利益因欺诈受到的损害有一套完善的诉讼救济制度。一种是直接诉讼。对此，在美国以外的大部分国家，法律的执行一般属于政府的工作范畴，不会交给私人法律机构。而美国则鼓励投资者集体诉讼以对基金经理进行监管，这是美国式基金法律监管的一个独有现象。对投资者而言，提出集体诉讼轻而易举，且费用非常低廉。而发行人要在集体诉讼中辩护不仅极为昂贵，而且常常会对其日常业务造成极大的干扰。倘若发行人败诉，可能还要支付上亿美元的赔款。为使基金避免股东可能提出集体诉讼的风险，基金和基金经理会尽量在招募说明书中披露更多的信息，实际操作的结果却是这些招募说明书在美国成了诉讼文件。政府由此而达到监察不当行为的目的。可见，集体诉讼是一种低成本的廉价监管方法。

另一种是间接诉讼，又称为股东代表诉讼，为英国和美国率先在衡平法上创设。法国、德国、日本以及我国台湾的《公司法》也都规定了股东的代表诉讼提起权。而美国则最早将其引入基金业。根据《投资公司法》第36条第二款的规定，注册投资公司的投资顾问、受托人或受托公司或投资顾问的任何关联人，以及基金公司的职员、董事、顾问委员会成员以及基金的主承销商，对支付给其报酬的投资公司及股东负有信托义务。一旦违反信托义务，基金持有人有权代表公司对它们提起诉讼。而且是可以直接向法院提起诉讼，没有前置程序，也没有持股数量和时间的限制。信托义务人承担的责任则以实际损失和服务费中的低者为最高限额。这儿所支付的服务费都推定为合法有效，责任人不能以该服务费未经独立董事等机关批准而主张无效。一旦判决胜诉，基金持有人所获赔偿归属基金公司。

5．各具特色的监管模式((((。完善的法律控制不仅要有立法，更应重视法律的实施和落实，因而基金业的外部监管就显得尤为重要了。从各国的基金业实践来看，构建适合本国特点的基金业监管体制，是保证基金业得以健康发展的重要条件。

纵观各国之基金监管，主要有三种模式：以美国为代表的法律约束下的企业自律管理、以英国为代表的基金行业自律管理和以日本为代表的政府严格监管。三种模式中，美国模式强调基金在统一的法律约束下，在竞争中实现自律管理，因而使基金的发展充满了活力。而英国模式则注重充分发挥基金行业的自律功能，因而有利于保持基金行业的长期稳定和规范。日本模式则尤其注重充分发挥政府的功能，因而能迅速推进基金业的起步和成长壮大，进而能发挥基金对支持国家金融和经济发展的积极作用。但日本模式行业自律差，市场竞争不充分，且易滋生腐败和官僚作风。而英国模式则不利于形成统一的法律规范，且易导致行业协会垄断，也不利于一国基金的国际化。实践中，美国模式效果很好，影响很大。

值得一提的是，在美国模式中，SEC发挥着重大作用。作为美国证券法的执行机构，SEC十分注意发挥市场的自律作用，尊重自由市场的神奇力量，并在可能的时候利用市场的方式如信息披露，解决市场的问题，很少直接干预基金业的运作。它与基金业的关系是一种合作伙伴关系，这种关系为美国的投资者提供了半个多世纪的良好服务((((。

三防范与化解我国开放式基金风险的法律对策

充分借鉴发达国家特别是美国的经验，加快建立和完善我国基金法律制度，是防范和化解我国开放式基金风险的关键举措。

1．加快建立和完善我国的基金法律监管体系，为我国开放式基金快速发展创造良好的制度环境。发达国家基金业发展的经验显示：只有在建立起完善的法律监管体系之后，开放式基金才能规范和自由地发展。由于发展时间短、经验缺乏，我国开放式基金无疑应以建立完善的法律监管体系作为其发展的制度基础。我国要在已出台的《证券法》、《公司法》、《证券投资基金管理暂行办法》、《开放式基金管理试点办法》、《信托法》的基础上，加快出台独立的基金管理基本法《投资基金法》（即统一立法）及其配套法律设施规章制度；不仅要有规章制度的约束，即在由专门的基金监管机构集中管理过程中，可通过制定出基金发起与设立、发行与认购、投资策略与范围、信用评级与托管、收益的分配与信息的披露等一系列具体的规章制度对基金运作进行监管，从而规范基金管理人的管理行为，而且还要有自律管理。不仅要有立法，立法应包括整个基金业的内控机制、外部监管、信息披露、责任追究等各个方面，更要重视法律的实施和落实。可以说，建立和完善我国基金监管法律体系，既是我国基金业规范运作的客观要求，又是我国基金业快速健康发展的重要保证。

2．引进和完善独立董事制度，建立良好的基金公司运作的内控机制。在中国现有的公司制度中，董事会、监事会并不能很好地防止基金运作的利益冲突，因为董事会代表的是基金管理公司股东的利益而不是基金股东的利益。即使基金管理公司可以是基金的发起人，董事会却具有了双重角色而难免利益冲突。而监事会游离于公司董事会的和管理层日常业务之外，难以发现舞弊及不轨行为。这种内部监督机制的缺陷，必然导致外部严格监管，而这又会使基金业务失去弹性，不利于创新和竞争。而且中国证券法、公司法还没有建立独立懂事的要求；而基金本身不是法律实体，也无建立独立懂事的要求。有鉴于此，证监会先后《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》，要求所有上市公司在2003年6月30日前独立董事的人数必须达到总数的三分之一以上。然而在中国上市公司中，已聘独立董事的不到1/3，而在聘任的独立董事中，技术专家和经济学家占绝大多数。相比与西方国家的独立董事多为企业家、注册会计师和注册律师，我国的这些独立董事很难有效防止和克服大股东“一股独大”、“一股独霸”的现象。由此看来，我们不是该不该引进美国的独立董事制度问题，而是面临着如何将独立董事制度本土化。对基金业而言，应该在《投资基金法》中明确规定基金管理公司必须建立独立董事制度，规定基金管理公司独立懂事的数量、任职资格、职权、及其利益保护等内容，重在强调独立董事的任职资格和选聘机制。而且应大力加强独立懂事的培训和教育，并制定独立董事制度实施的相关配套措施，确保独立懂事的独立性。

3．引入民事赔偿机制，充分保护投资者的利益。虽然我国证券法律制度对投资者利益保护进行了诸多的规定，但大多是刑事责任和行政责任制度，民事责任追究机制很缺乏。投资者因欺诈而受损失时可寻求救济的仅有最高人民法院于今年初出台的一个司法解释，而且仅仅是因为虚假陈述才可以向法院起诉。至于股东派生诉讼，至今停留在学者们的构思之中。而这对投资者的利益保护要求很高的开放式基金之发展必然会带来严重障碍。因此，正在制定中的《投资基金法》应该把投资者利益保护放在首位，并在总则中予以明确；有关民事赔偿的条款也应在《投资基金法》中占据重要地位；在基金运作过程中，不论管理人还是托管人，一旦违反信托义务，并给投资者利益带来损失，投资者都可以提起诉讼，基金管理人或托管人则要以自有资产赔偿基金持有人的损失。另一方面，在现有《公司法》、《证券法》初步规定的基础上，引进发达国家的股东派生诉讼制度，特别是要借鉴美国的经验，在我国的《投资基金法》中予以明确规定。其具体内容可作如下设计((((：

基金管理人、基金托管人违反信托义务时，应当依法承担赔偿责任。

在基金管理人怠于行使诉权时，持有基金1%以上基金单位的持有人有权直接向人民法院提起代表诉讼。也有权向基金管理人董事会提出代表诉讼申请，15日内没有得到答复的，该基金持有人有权代表基金提起诉讼。但基金管理人同意自行起诉的除外。

基金持有人因代表诉讼取得的财产，归基金所有。人民法院可视具体情况要求持有人提供适当的诉讼费用担保。经过案件审理判决诉讼代表是恶意的，其应承担给被告造成的损失，并承担诉讼费用。

4．完善信息披露制度，加强对基金管理的监督和投资者利益的保护。我国有关基金的信息披露制度主要见于《〈证券投资基金管理暂行办法〉实施细则第五号》，其规定了招募说明书、上市公告书、定期报告、临时报告及法律、法规以及中国证监会规定应予披露的其他信息等格式内容，这些规定对我国基金业的发展确实起到了一定的积极作用。然而，这些规定毕竟是针对于封闭式基金的，在我国基金业发展时间不长的状况下，无疑带有某些过渡性色彩，而且对开放式基金缺乏相应规定，这难免给开放式基金的发展带来较大风险。对此，不妨借鉴美国的做法，对开放式基金信息披露的有关文件，如招募说明书、申购书会公告书、定期报告、临时报告与公告、广告等进行详细的规定，对这些文件中的信息特别是有关投资收益与风险的信息要严格披露。而且在一般性的信息披露规则的前提下，基金管理公司必须每半年向证监会递交修改后包含最新资料的注册登记表和招募说明书，每半年向证监会和投资者呈报诚实和非误导的报告，证监会对第一份注册登记和有关文件作全面审查，而对其后上交的修订文件只作选择性的审查。

此外，证监会还应处理好与市场、与自律组织之间的关系。在我国，由于开放式基金处于起步阶段，证监会难免干预，不仅锐意推动其发展，而在其出现问题时，则又会毫不犹豫的横加管制，结果是压制了其发展。正确的思想是：开放式基金毕竟是一个理性的市场机构，其所具有的市场特性决定了它的发展与管制应更多的遵循市场规律。证监会在努力推动开放式基金发展的同时，应更多的采用市场办法，如信息披露来解决问题，应充分引导和发挥基金业自律组织的一线监管作用。这样做，才可能真正符合开放式基金发展的规律。

[1]资料表明：到2001年，共同基金（开放式基金）在美国管理着6.97万亿美元的资产，世界共同基金总资产在

当年达到11.6万亿美元，超过了银行等金融机构管理的资产。参见InvestmentCompanyInstitute,“Trend”.

December2001./newsroom/stats-trends.html。

(((马克：《开放式基金投资价值有多大》，《南方周末》2002年9月26日第16版。

(((冉孟顺：《“赎回风暴”逼近开放式基金》，《21世纪经济报道》2002年10月7日第1版。

(((马克：《开放式基金投资价值有多大》，《南方周末》2002年9月26日第16版。

(((张俊：《开放式基金如何防范流动性风险》，中华证券网2001年1月4日。

(((王苏生：《证券投资基金管理人的责任》，北京大学出版社2001年10月版，第11页。

(((马克：《开放式基金投资家只有多大》，《南方周末》2002年9月26日第16版。

(((《基金业立法和基金业发展研究报告》，《经济社会体制比较》2001年第3期，第9-22页。

(((参见刘建平文《美国保护基金投资者利益的主要法律制度》，《证券投资基金研究文集》（王益主编），中国金融出版社1999年12月版，第93-94页。

SpeechbySECStaff:TheEvolvingMutualFundLandscape:AdaptingtotheChallengesofChange

RemarksbyPaulF.Roye,Director,DivisionofInvestmentManagement,U.S.SecuritiesandExchangeCommission,BeforetheICI2001SecuritiesLawDevelopmentsConference，December6,2001。www.sec.gov/news/speech/spch528.htm。

((((参见刘建平文《美国保护基金投资者利益的主要法律制度》，《证券投资基金研究文集》（王益主编），中国金融出版社1999年12月版，第94-95页。

SpeechbySECChairman:RemarksbeforetheInvestmentCompanyInstitute,2002GeneralMembershipMeetingByChairmanHarveyL.Pitt,U.S.SecuritiesandExchangeCommission,Washington,DC，May24,2002。www.sec.gov/news/speech/spch562.htm。

((((亚瑟·莱维特：《基金信息披露应简洁明了》，。

((((TimOliverBrandi，ARTICLE:THESTRIKESUIT:ACOMMONPROBLEMOFTHEDERIVATIVESUITANDTHESHAREHOLDERCLASSACTION，DickinsonLawReview,SPRING,1993，p398-400。

((((《基金业立法和基金业发展研究报告》，《经济社会体制比较》2001年第3期，第27-28页。

开放式保护政策范文篇5

有鉴于此，我国也是力主发展开放式基金。从2001年9月至今，市场先后推出开放式基金12只，总规模预计突破400亿元，且新的发行还在源源不断。应该说，它的问世，将会给我国证券市场带来一种全新的运作方式和投资理念，有助于培育成熟的投资队伍。然而，“剃头挑子一头热”，基金公司踊跃，投资者却谈不上热情。今年发行完毕的7只开放式基金中，有两只未达到预定集资额，有三只虽突破了45亿元，但大量信息证明其中的种种违规操作，如银行摊派、行政干预等等。而且，开放式基金的运作也难以令人乐观。(((截至2002年9月26日，仅有华夏成长以1.023元的微弱优势维持了“面子”，其余的均在面值以下。有人甚至预言，今年我国极有可能出现第一只被完全赎回的基金。(((

种种迹象表明，在国外成功运作的开放式基金在我国甫一出现就面临着很大的风险，如何控制和化解这些风险，是在我国基金业和证券市场快速发展面前急需解决的一个课题。本文试从法律的角度，通过借鉴发达国家的成功经验来探讨控制我国开放式基金风险的法律制度构建。

一我国开放式基金面临的风险

我国开放式基金面临着诸多的风险，如政策法规风险、行政干预风险等系统性风险，流动性风险、管理风险等非系统性风险。这里择其要者来分析。

1.系统性风险即基金外部发生的、非基金本身所能控制的因政治、经济、政策等的变更所导致的市场行情波动而产生的投资风险。作为一种特殊的高级投资品种，开放式基金运作的理想环境是规模大、流动性强、成熟度高、投资者理性的证券市场。然而，中国证券市场的发展至今不到二十年，种种原因造成了中国的证券市场仍很不完善，突出地表现在市场投机性强、流动性弱、市场波动频繁；而且发展仅四余年的基金的管理和运作也很不规范。这使得我国开放式基金刚一推出就面临着极大的系统风险。有关实证研究表明，系统性风险约占我国证券市场总风险的60%，而发达国家仅占20％－30%。这意味着在目前的中国证券市场，分散化投资对风险规避的作用很小，一旦遭遇股市暴跌或者长期熊市，由于缺乏可以弥补损失的反向操作工具，开放式基金难逃厄运。据研究，“过去八年中投资者只要错过了十大涨幅日，那他就肯定会输得很壮烈。”而这十大涨幅日无一不是由政策决定的。与这个结论相印证的是：当熊市来临时，80%以上的基金都跌破了面值(((。

2．流动性风险是指由于投资者大量赎回而造成开放式基金现金流动性不足的严重后果。这种情形在台湾曾有发生。1990年台湾股市下跌，曾引起一场大量赎回开放式基金的风波，并导致其暂时停牌。与海外相比，由于证券市场尚处于起步阶段，我国开放式基金面临的流动性风险又表现出特殊性(((：其一呈现出高流动性资产来源与低流动性资产相匹配而引发的结构不对称矛盾。我国开放式基金的资金主要来源于“跟风”操作和风险承受能力差的散户，机构投资者不及开户总数的5％，呈现高流动性。而与海外证券市场上千种投资工具相比，我国证券市场的投资品种仅十余种，其流动性（除国债外）均与市场一起呈现巨幅震荡格局，流动性又弱。其二还存在着系统风险较高与避险机制短缺的不对称矛盾。一方面，我国资本市场缺乏足够的广度和深度。截至2001年7月，我国证券市场可流通的法人股市值仅为14138亿元，远远低于欧美等国的市场规模，这势必导致基金之间的大规模交叉持股，并大大降低了所持股票的流动性；而另一方面，我国又没有大宗交易、做空机制等方面的制度，难以化解系统性风险。这种特殊性决定了我国开放式基金面临着很大的流动性风险。

3．法律风险基金监管的国际经验表明，完善的法制是基金业健康发展的基本保证。而与基金业较快发展不相适应的是，我国有关基金业的立法严重滞后。目前，我国已制定并实施《信托法》，《投资基金法》虽几易其稿，并于今年8月提交人大常委会讨论，但短时间内难以通过。直接规范开放式基金的仅有证监会颁布的《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》等行政规章，它们的级别低，法律效力差。《暂行办法》主要是针对封闭式基金，范围较窄，概括性强，未能理清投资基金当事人之间的法律关系，特别是对开放式基金的一些具体问题缺乏规定，已不能适应新形势下基金业发展的需要。而《试点办法》的颁布，虽然使得开放式基金的运作有章可循，但这毕竟是过渡性的，其本身规定也不够完善，缺乏对开放式基金的内部组织结构、民事责任等的明确规定。这不仅难以有效保护投资者的合法权益，也制约了基金业的健康发展。

4．管理风险主要是指管理机构的内部监督缺位、管理者的业务能力和道德水平低下等所引发的风险。在我国，基金和基金管理公司自身的治理结构和内控体系存在很大问题。公司各部门之间的分工存在着很大的缺陷，基金经理往往集研究、管理、交易三大职能于一身。而公司内部的稽查监察部门往往隶属于总经理，而不是隶属于董事会，难也达到真正稽查监察的目的。另一方面，由于我国发展基金的时间不长，基金管理人投资水平低下，缺乏高度的敬业精神和责任感，而且整个基金管理行业道德水准底下，基金经理私自进行个人交易现象屡禁不绝(((。相对于操作开放式基金的较高要求，这可能会引发更大的问题。业内人士曾指出，决定基金业绩的最根本因素是基金管理层的道德素养，其次才是业务素养。(((由此可见，我国基金管理中的监督乏力与“低能缺德”必然将会给我国开放式基金的运作带来很大的风险。上述风险的存在给我国开放式基金的发展带来了极大的阻碍。为了更好地促进我国开放式基金及证券市场的快速健康发展，必须大力进行制度创新，其关键之举应该是借鉴发达国家的经验来构建我国开放式基金的法律控制体系。发达国家控制开放式基金风险的法律举措

近半个世纪来，发达国家特别是美国基金业迅猛发展，基金业已成为各国金融业的重要支柱之一。究其原因，各国都无一例外的通过法律手段来防范和化解风险并充分地保护了投资者利益。充分了解和借鉴这些国家的法律举措，不仅会有助于我们进一步了解规范开放式基金之现实可行性，而且对构建和完善我国基金法律制度，必然是大有裨益。

1．建立了完善的法律监管体系(((。美国是基金业最发达，同时政府监管也最严密的国家。在美国，投资基金法和基金管理公司法是相分离的，两者分别由《投资公司法》与《投资顾问法》规制，它们与《证券法》、《证券交易法》、《信托契约法》、《投资者保护法》、《内幕交易和证券欺诈管制法》等一系列联邦证券法、各州蓝天法、大量的判例法渊源以及证交会规则构成了一个完善的基金法律体系。这些法律详细规定了投资基金的成立、注册登记、运行规则、信息披露以及禁止舞弊和欺诈行为等，力求以法律为准绳对投资基金的发展和运行进行严格的规范和界定。完善的法律监管体系的建立，为美国共同基金的发展创造了良好的制度环境，从此美国基金业步入了一条规范化发展之路。

英国、日本、韩国、中国香港、台湾则是将基金管理公司纳入统一的基金法中，其好处在于可节约立法成本，也可较详细的规范基金法律关系。这些国家和地区都见了一套较完善的基金法律法规体系，对规范基金的运作起到了很好的作用。

德国是将基金法纳入到基金管理公司法中。这适应了德国长期混业经营、央行具有实施监管的高度权威和能力的现状，易于监管，但也导致基金内控弱化。其涉及基金业的法律主要有《资本投资公司法》等。

由此可见，发达国家对基金业的管理体现了高度的法制化特征。由于有充分的法律保障，基金业的风险得以较好的控制和化解，投资者利益保护有了强大的后盾，从而推动了发达国家基金业和整个证券市场的快速发展。

2．独树一帜的美国独立董事制度在美国，由于基金多为公司型，因而对于在基金持有人与基金经理或投资顾问之间始终存在着的潜在利益冲突，其基金监管则非常重视基金经理的操守，目的是保障投资者，其方式是通过规定基金按指定的方式组织公司架构，这就是独树一帜的美国独立董事制度。依《投资公司法》规定，美国基金须采用公司形式，基金的大部分董事必须独立于基金经理及其关联单位，即与基金经理或关联单位没有任何业务关系，以及与基金经理使用的经纪人没有任何法律关系。这样可以使基金的董事会成为美国证券与交易委员会的监管执行工具，而且公司董事会中至少40%是独立董事。他们承担法律赋予的特别任务――监察基金经理，拥有法律赋予的较大权限，包括对投资顾问以及提供基金销售服务和其他必要服务机构的选择，代表基金持有人对基金运作进行监控。该法还对独立董事资格的认定进行了严格规定，能否成为独立董事，关键看他是否为“利益人”，即否是和投资公司有直接和潜在利益冲突的人士。从实践来看，独立董事制度对美国基金业中的利益冲突和关联交易的控制和防范起到了很好的作用，促进了美国基金业的快速发展。并对世界上其它一些国家产生了很大的影响。(((

3．严格的信息披露制度。严格的信息披露是各国基金业监管中的一个重点。但美国的基金监管更依赖信息披露制度，它通过公开披露信息，由市场来监管基金经理的行为。《1933年证券法》确立了信息披露制度，要求披露的文件有注册登记表、招募说明书、中期报告、年度报告、股东大会报告以及股东帐户与记录等。《投资公司法》则对招募说明书的内容进行了详尽的规定，它还特别要求招募说明书必须披露基金经理在基金运作中有无利益冲突、基金经理及其关联单位的详情、以及针对基金经理或其职员的任何诉讼或纪律处分等等。SEC有权审阅这些报告，以保证这些招募说明书提供充分和准确的信息给投资者。((((而且上述所有文件中的信息披露都应简洁明了，都应该用投资者所明了的语言向他们传递有用的、准确相关的信息。用美国SEC前主席莱维特的话来说就是说“浅白的英语”，即明晰地表达信息。((((此外，基金及其承销商的广告材料，通常由NASD来审查。这些严格的规定使得投资者可以获得充足的投资信息，以便于投资者做出自己的决定，大大增强了投资者利益的保护。

4．完善的诉讼救济制度((((。在发达国家，对于基金投资者利益因欺诈受到的损害有一套完善的诉讼救济制度。一种是直接诉讼。对此，在美国以外的大部分国家，法律的执行一般属于政府的工作范畴，不会交给私人法律机构。而美国则鼓励投资者集体诉讼以对基金经理进行监管，这是美国式基金法律监管的一个独有现象。对投资者而言，提出集体诉讼轻而易举，且费用非常低廉。而发行人要在集体诉讼中辩护不仅极为昂贵，而且常常会对其日常业务造成极大的干扰。倘若发行人败诉，可能还要支付上亿美元的赔款。为使基金避免股东可能提出集体诉讼的风险，基金和基金经理会尽量在招募说明书中披露更多的信息，实际操作的结果却是这些招募说明书在美国成了诉讼文件。政府由此而达到监察不当行为的目的。可见，集体诉讼是一种低成本的廉价监管方法。

另一种是间接诉讼，又称为股东代表诉讼，为英国和美国率先在衡平法上创设。法国、德国、日本以及我国台湾的《公司法》也都规定了股东的代表诉讼提起权。而美国则最早将其引入基金业。根据《投资公司法》第36条第二款的规定，注册投资公司的投资顾问、受托人或受托公司或投资顾问的任何关联人，以及基金公司的职员、董事、顾问委员会成员以及基金的主承销商，对支付给其报酬的投资公司及股东负有信托义务。一旦违反信托义务，基金持有人有权代表公司对它们提起诉讼。而且是可以直接向法院提起诉讼，没有前置程序，也没有持股数量和时间的限制。信托义务人承担的责任则以实际损失和服务费中的低者为最高限额。这儿所支付的服务费都推定为合法有效，责任人不能以该服务费未经独立董事等机关批准而主张无效。一旦判决胜诉，基金持有人所获赔偿归属基金公司。5．各具特色的监管模式((((。完善的法律控制不仅要有立法，更应重视法律的实施和落实，因而基金业的外部监管就显得尤为重要了。从各国的基金业实践来看，构建适合本国特点的基金业监管体制，是保证基金业得以健康发展的重要条件。

纵观各国之基金监管，主要有三种模式：以美国为代表的法律约束下的企业自律管理、以英国为代表的基金行业自律管理和以日本为代表的政府严格监管。三种模式中，美国模式强调基金在统一的法律约束下，在竞争中实现自律管理，因而使基金的发展充满了活力。而英国模式则注重充分发挥基金行业的自律功能，因而有利于保持基金行业的长期稳定和规范。日本模式则尤其注重充分发挥政府的功能，因而能迅速推进基金业的起步和成长壮大，进而能发挥基金对支持国家金融和经济发展的积极作用。但日本模式行业自律差，市场竞争不充分，且易滋生腐败和官僚作风。而英国模式则不利于形成统一的法律规范，且易导致行业协会垄断，也不利于一国基金的国际化。实践中，美国模式效果很好，影响很大。

值得一提的是，在美国模式中，SEC发挥着重大作用。作为美国证券法的执行机构，SEC十分注意发挥市场的自律作用，尊重自由市场的神奇力量，并在可能的时候利用市场的方式如信息披露，解决市场的问题，很少直接干预基金业的运作。它与基金业的关系是一种合作伙伴关系，这种关系为美国的投资者提供了半个多世纪的良好服务((((。

三防范与化解我国开放式基金风险的法律对策

充分借鉴发达国家特别是美国的经验，加快建立和完善我国基金法律制度，是防范和化解我国开放式基金风险的关键举措。

1．加快建立和完善我国的基金法律监管体系，为我国开放式基金快速发展创造良好的制度环境。发达国家基金业发展的经验显示：只有在建立起完善的法律监管体系之后，开放式基金才能规范和自由地发展。由于发展时间短、经验缺乏，我国开放式基金无疑应以建立完善的法律监管体系作为其发展的制度基础。我国要在已出台的《证券法》、《公司法》、《证券投资基金管理暂行办法》、《开放式基金管理试点办法》、《信托法》的基础上，加快出****立的基金管理基本法《投资基金法》（即统一立法）及其配套法律设施规章制度；不仅要有规章制度的约束，即在由专门的基金监管机构集中管理过程中，可通过制定出基金发起与设立、发行与认购、投资策略与范围、信用评级与托管、收益的分配与信息的披露等一系列具体的规章制度对基金运作进行监管，从而规范基金管理人的管理行为，而且还要有自律管理。不仅要有立法，立法应包括整个基金业的内控机制、外部监管、信息披露、责任追究等各个方面，更要重视法律的实施和落实。可以说，建立和完善我国基金监管法律体系，既是我国基金业规范运作的客观要求，又是我国基金业快速健康发展的重要保证。

2．引进和完善独立董事制度，建立良好的基金公司运作的内控机制。在中国现有的公司制度中，董事会、监事会并不能很好地防止基金运作的利益冲突，因为董事会代表的是基金管理公司股东的利益而不是基金股东的利益。即使基金管理公司可以是基金的发起人，董事会却具有了双重角色而难免利益冲突。而监事会游离于公司董事会的和管理层日常业务之外，难以发现舞弊及不轨行为。这种内部监督机制的缺陷，必然导致外部严格监管，而这又会使基金业务失去弹性，不利于创新和竞争。而且中国证券法、公司法还没有建立独立懂事的要求；而基金本身不是法律实体，也无建立独立懂事的要求。有鉴于此，证监会先后《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》，要求所有上市公司在2003年6月30日前独立董事的人数必须达到总数的三分之一以上。然而在中国上市公司中，已聘独立董事的不到1/3，而在聘任的独立董事中，技术专家和经济学家占绝大多数。相比与西方国家的独立董事多为企业家、注册会计师和注册律师，我国的这些独立董事很难有效防止和克服大股东“一股独大”、“一股独霸”的现象。由此看来，我们不是该不该引进美国的独立董事制度问题，而是面临着如何将独立董事制度本土化。对基金业而言，应该在《投资基金法》中明确规定基金管理公司必须建立独立董事制度，规定基金管理公司独立懂事的数量、任职资格、职权、及其利益保护等内容，重在强调独立董事的任职资格和选聘机制。而且应大力加强独立懂事的培训和教育，并制定独立董事制度实施的相关配套措施，确保独立懂事的独立性。3．引入民事赔偿机制，充分保护投资者的利益。虽然我国证券法律制度对投资者利益保护进行了诸多的规定，但大多是刑事责任和行政责任制度，民事责任追究机制很缺乏。投资者因欺诈而受损失时可寻求救济的仅有最高人民法院于今年初出台的一个司法解释，而且仅仅是因为虚假陈述才可以向法院起诉。至于股东派生诉讼，至今停留在学者们的构思之中。而这对投资者的利益保护要求很高的开放式基金之发展必然会带来严重障碍。因此，正在制定中的《投资基金法》应该把投资者利益保护放在首位，并在总则中予以明确；有关民事赔偿的条款也应在《投资基金法》中占据重要地位；在基金运作过程中，不论管理人还是托管人，一旦违反信托义务，并给投资者利益带来损失，投资者都可以提起诉讼，基金管理人或托管人则要以自有资产赔偿基金持有人的损失。另一方面，在现有《公司法》、《证券法》初步规定的基础上，引进发达国家的股东派生诉讼制度，特别是要借鉴美国的经验，在我国的《投资基金法》中予以明确规定。其具体内容可作如下设计((((：

基金管理人、基金托管人违反信托义务时，应当依法承担赔偿责任。

在基金管理人怠于行使诉权时，持有基金1%以上基金单位的持有人有权直接向人民法院提起代表诉讼。也有权向基金管理人董事会提出代表诉讼申请，15日内没有得到答复的，该基金持有人有权代表基金提起诉讼。但基金管理人同意自行起诉的除外。

基金持有人因代表诉讼取得的财产，归基金所有。人民法院可视具体情况要求持有人提供适当的诉讼费用担保。经过案件审理判决诉讼代表是恶意的，其应承担给被告造成的损失，并承担诉讼费用。

开放式保护政策范文篇6

监管是手段，发展才是真正的目的，离开了对开放式基金的监管，其本身及证券市场的发展就失去了保障。因此，规范开放式基金的运作，加强对开放式基金的管理和监督，对保护投资者的利益，促进基金管理公司的健康发展，稳定证券市场都十分必要。

二、中国现行的开放式基金监管模式

本文将主要从制度体系、组织体系和法律体系三方面来讨论开放式基金的监管模式。

（一）中国开放式基金监管的制度体系

世界各国证券市场对开放式基金的监管共有三种典型的制度模式，即集中型监管模式、自律型监管模式和中间型模式。

集中型监管模式也称集中立法型监管模式，是指政府制定专门的基金法规，并设立全国性的监督管理机构来统一管理全国证券投资基金市场的一种体制模式。在这种模式下，政府积极参与市场管理，并且在市场机构中占主导地位，而各种自律性的组织如证券业协会、基金公会等则起协助政府监管的作用。自律型监管模式是指政府除了一些必要的国家立法外，很少干预基金市场，监管工作主要是由证券交易所、基金公会等自律性组织进行，强调基金管理公司自我约束和自我管理的作用，一般不设专门的基金监管机构。中间型监管模式既强调集中立法管理又强调自律管理，可以说是集中型监管模式和自律型监管模式相互配合、相互渗透的产物[1](30)。

中国现行的开放式基金监管体制属于集中型监管模式，具有集中型模式的基本特点，但也有一些中国基金市场自身的特征：第一，基本上建立了开放式基金监管的法律法规框架体系，尽管这一体系远未完善。1997年11月14日，国务院首先出台了《证券投资基金管理暂行办法》，这标志着我国有了关于投资基金的统一规范。2000年10月12日，中国证监会了《开放式证券投资基金试点办法》，确定了开放式基金的运行框架。经过不断的探索和完善，目前我国已形成了以国务院行政法规为基准、以证监会有关通知和证券交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系框架。第二，中国目前的基金监管机构是以国务院下属的中国证券监督管理委员会为主体，包括中国人民银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府及有关部委、地方证券监管部门共同组成的一个有机体系。中国证监会是国家对全国证券市场，包括基金市场进行统一宏观监管的主管机构。第三，从1997年开始，证券交易所直接划归中国证监会领导，强化了证券市场、基金市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力。第四，基金管理公司中实行独立董事制度，以强化基金管理公司的内控机制和一线监管职能，培养理性投资。目前，已有50多位独立董事受聘于14家基金管理公司。第五，以“好人举手”制度为主要内容的基金业准入制度改革成为基金业规范化进程中的主要内容。

中国选择集中型监管模式是与中国长期实行集中计划管理积累了丰富经验、证券市场中法律法规和各项监管尚不完善以及证券投资基金从业人员素质较低、自律意识比较淡薄的现实状况相适应的。

（二）中国开放式基金监管的法律体系

各国在基金监管的法律体系上形成了不同的模式和特点：美国式的特点是有一整套专门的证券（基金）监管法规，注重立法，强调公开原则。英国式的特点是强调市场参与者的“自律”监管为主，政府很少干预，没有专门的监管机构，也不制定独立的法律，对基金等的监管，主要是通过其它相关的立法、法规来加以规范。欧洲式则多数规定严格的实质性监管，并在相关法规如《公司法》中写入有关基金管理公司及证券公司的设立、交易和运作等方面的条款，该模式也不设监管的专门机构[2](132)。

中国的证券投资基金自1991年创立以来，为规范基金发展，采取了先在地方上立法，为中央统一立法总结经验的立法思路。1993年上海市颁布了《上海证券交易所基金证券上市试行办法》、《上海市人民币证券投资信托基金暂行管理办法》。1992年深圳市颁布了《深圳市投资信托基金管理暂行规定》，1993年又颁布了《深圳市证券交易所基金上市规则》，此外还有《深圳证券交易所投资基金估值暂行规定》。其它地方和部门也有一些相应的法律规范。这些规范对基金的创立、发展和健康运作都起到了良好的促进作用。

但是随着投资基金规模的不断发展和壮大，某些法律规范只着眼于地方和部门利益，弊端便逐渐暴露出来。因此迫切需要有一部统一的全国性规范。1997年11月14日，国务院出台了《证券投资基金管理暂行办法》，标志着关于投资基金的统一规范的诞生。2000年10月12日，中国证监会了《开放式证券投资基金试点办法》，从而确立了开放式基金在中国的运作规范。期间一些涉及开放式基金运作的相关法律和部门规章也先后出台，形成了以国务院行政法规为基准，以证监会有关通知和交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系。具体来说，该法规体系由以下几个层次构成：一是以《证券投资基金管理暂行办法》为代表的行政法规；二是由《开放式证券投资基金试点办法》等证监会文件所组成的部门规章；三是证券交易所基金业务规则与证券交易规则、中国证券登记结算公司登记结算业务规则；四是基金契约。

（三）中国开放式基金监管的组织体系

监管的组织体系涉及基金市场监管机构的设置和职责分工。在集中型的监管模式下可以有三种监管的组织方式：以独立的证券监管机构为主体的组织方式；以中央银行为主体的组织方式；以财政部为主体的组织方式。中国开放式基金监管组织体系的形成经历了较长的制度演进过程。

1992年10月，国务院证券委员会（简称证券委）及其执行机构中国证券监督管理委员会（简称证监会）成立，标志着中国证券（基金）监管组织体系的正式诞生，初步确立了以国务院证券委及中国证监会为主体，包括中央银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府以及有关部委、地方证券监管部门等在内的一个多头监管体系。1992年12月国务院了《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，对于各监管部门的分工作了基本的规定。1998年，国务院证券委和中国证监会合二为一，由中国证监会负责对全国证券市场实施监管。2001年，基金业公会成立，负责对基金业实行自律管理。至此，中国开放式基金监管的组织体系已经形成，其结构如图1。

附图

三、对现行监管模式的评价及其优化

由于投资基金尤其是开放式基金在我国发展较晚，又是首先在地方上逐步推行起来的，同时受到中国经济发展状况和立法模式等的制约，因此，中国的开放式基金监管模式不完全相同于国际上成熟的基金监管模式而带有部分中国特色。

（一）我国目前对开放式基金实行的集中型监管制度体系，较多地参照了美国的监管模式，具有鲜明的政府主导性特点[3](246)。首先是集权性和一元化，主要体现在中国证监会是中国证券市场上唯一的最高监管部门，权力高度集中于中央政府；其次是高权威性和高独立性，表现在中国证监会改变以往事业单位的性质而成为国务院直属的行政管理机构，原证券委的宏观管理职能和中国人民银行监管证券经营机构的职权被并入和移交给了证监会，从而使证监会具有了大一统式的、又相对独立的管制权利。尽管现阶段的中国经济、体制与市场发展的国情客观要求确立强有力的中央政府集权管理，但自律机构及一线监管的重要作用仍是无法替代的，主要表现在以下几点：

1.现行体制中证券交易所和证券业协会、基金公会只起辅助政府监管的作用，完全受制于证监会的集中管理，沪深交易所原本在当地政府驱动下的激励竞争态势转化为无竞争的垂直管理模式下的无进取态势，一定程度上阻碍了市场一线监管的效率，抑制了交易市场的创新，其具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性的优势难以发挥出来。因此应适度形成交易所在组织和发展市场等方面的激励机制，加强它在上市公司、基金的持续信息披露、市场价格异常波动和一般违法行为查处等方面的监管权责。与此同时，大力推进基金公会和证券业协会的机构和职能建设，切实增强它们在一线监管中的地位和作用。

2.健全基金的治理结构。中国（开放式）基金试点过程中出现的许多问题根源在于基金治理结构的不完善。基金三方当事人——持有人、管理人、托管人之间靠基金契约来调整各自的权利和义务关系（中国目前的5只开放式基金和49只封闭式基金都是契约型基金）。持有人持有基金资产，管理人管理和运用基金资产，托管人托管基金资产。它们背后各自体现了所有权、经营权和保管监督权。由于基金治理结构不完善，持有人对管理人的监督有限，持有人的合法利益难以得以充分保护；托管人由于竞争等原因的存在，也未能全面履行保护基金持有人利益的责任。鉴于此，一方面要完善基金契约，明确和细化各方当事人的权利和义务；另一方面要探索向公司型基金的转化。因为公司型基金是以公司的形式成立和运作基金，而公司制是现代社会企业发展的最高形式，三权制衡体现得更为明显，这必然有利于保护大众投资人的利益。同时要在继续实行“好人举手”制度的基础上，加大独立董事在基金董事会中的比例（目前中国规定为1/3，发达国家多为2/3以上），强化独立董事的监管职能。

3.完善开放式基金的信息披露。“阳光是最好的防腐剂”。开放式基金要依靠社会监督并由社会各方展开公开的评论，以此达到监督和约束基金的目的。一般来说，开放式基金的信息包括按照监管机构规定的内容与格式披露的信息和为投资人服务而披露的信息两类。其中，第一类信息是最重要的，最能体现管理层对投资人利益的保护，更是基金持有人所关心的。但是根据目前的规定，开放式基金只有在发生巨额赎回或公布中报和年报时才被要求公布份额变动情况，对于日常申购赎回期间的份额变动该如何披露并没有明确规定。这就有可能使得投资者因无法及时全面了解基金净值的变动而做出错误的投资决策。因此管理层应根据开放式基金的特点，对信息披露的内容进一步完善和细化，如增加开放式基金有关信息披露的频率和内容等。

另外，应积极推进中小投资者集体诉讼制度和利益赔偿制度，使开放式基金的运作置于广大投资者的集体监督之下，增大监督的震慑力。

（二）相对完善的监管法律体系是任何资本市场必备的要素之一。实践证明，中国开放式基金监管法规体系的建立和完善，对于促进开放式基金的发展、规范开放式基金的运作和加强对基金的监管，都起到了非常积极的作用。但是，随着证券市场的发展和基金试点的逐步推进，现行的法律体系已不能适应开放式基金发展的需要，主要体现在：

1.目前由于中国《证券投资基金法》还迟迟未出台，有关开放式基金管理的规定散见于一些零碎办法中，其中主要是《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》及实施细则和证监会先后颁布的一些文件和通知。这些法规层次低、权威性不强，而且一些文件前后不统一，与其它相关法规如《证券法》、《公司法》衔接不够紧密，而且有许多条文明显相冲突。因此要尽快出台《投资基金法》、《投资者保护法》、《投资顾问法》等相关法律法规并修改其它一些大法中明显不适应、相冲突的条款和提法来规范开放式基金，使之运作和发展有法可依，尽快走上规范发展的道路。

2.因为历史条件限制，《证券投资基金管理暂行办法》、《开放式证券投资基金试点办法》规范的内容和范围都非常有限，与国际成熟市场的规范标准有较大差距，而且其中条文多为原则化的表述，缺乏对实际操作的指导。开放式基金试点和运作过程中出现的许多新问题、新现象难以找到相应的法律依据，如基金的治理结构、私募基金的地位和中外合资基金的设立等。第一现状要求在加快制订出台《证券投资基金法》的同时，在一定时期内，维持《证券投资基金管理暂行办法》作为基金监管法规体系基准的法律地位，并且不断补充、修改和完善《办法》和有关规章，细化条款和规定，提高对具体问题的解决能力，为解决不断出现的新问题提供法律依据。

（三）中国现行开放式基金监管的组织体系主要由中国证监会及其直属派出机构，即地方证管办两个层面构成，9个区域证管办又辖若干办事处，体现为垂直的三级管理。地方监管机构以前对地方负责，现在转而对中央负责，其一线监管的职责得到了加强。这种组织体系在一定程度上摆脱了地方利益的约束和制约，监管的效力得到了强化，但是仍应从以下几点加以完善和优化，才能有效地提高监管的效率。

1.中国证监会和其它相关的政府机关，如人民银行对开放式基金都负有一定的监管职责，证监会主要负责基金管理人的市场准入、运行和退市等的一系列监管，而人民银行主要负责对基金托管人的监管。2001年的“基金黑幕”和私募基金等问题的出现说明了在现有的分业经营和监管模式下，应当加强有关监管机构和其它经济管理部门之间的协调与沟通，保证监管制度与政策的全面合理性，更好地发挥监管的合力作用，消除现存和可能出现的监管真空。

2.要加强政府监管部门自身的建设和约束机制。根据导致监管失灵的“俘获论”和“寻租论”可以得知，在集中立法型模式下，权力集中会带来官僚主义和监管非效率，被监管者完全可能通过“寻租”而使监管者成为被俘获的猎物，从而使监管背离了其初衷。因此，应从内部控制和外部监督两方面加强监管机构的建设，提高监管的公正性和高效率。内部控制的核心在于制订能有效约束监管人员的内部规章和制度，并以高薪养廉；外部监管的关键在于增强监管的透明度，使社会各界都能对监管行为进行及时、有效的评价、监督和反馈。

3.目前有关开放式基金行业的自律机构都已组建完成：沪深交易所在一线监管中积累了丰富的经验，应付突发事件的能力也达到了相当的水平；基金公会和证券业协会也都已经成立。但问题在于这些自律性机构缺乏应有的激励机制和监管职责，使得它们在日常的监管工作中形同虚设。故而要尽快完善自律性监管机构的机构和职能建设，使其在制订基金行业的执业操守、监管形式、基金的日常运作，交流开放式基金监管经验，研究基金的发展战略和维护基金业的利益等方面发挥主导作用，以此确保开放式基金的规范稳健运作。虽然，中国开放式基金的监管模式目前仍有许多不尽人意的地方，但应当看到，中国开放式基金毕竟还年轻，其成长的速度明显滞后于股票市场，可供全社会分析研究的样本和案例都十分有限，使监管模式的制订缺乏了对照。但应当肯定地说，开放式基金的监管模式和体系一定会随着这一新兴市场的不断发展而逐步走向完善和成熟。

【参考文献】

[1]何望.走进开放式基金[M].北京：中国物资出版社，2001.

开放式保护政策范文篇7

监管是手段，发展才是真正的目的，离开了对开放式基金的监管，其本身及证券市场的发展就失去了保障。因此，规范开放式基金的运作，加强对开放式基金的管理和监督，对保护投资者的利益，促进基金管理公司的健康发展，稳定证券市场都十分必要。

二、中国现行的开放式基金监管模式

本文将主要从制度体系、组织体系和法律体系三方面来讨论开放式基金的监管模式。

（一）中国开放式基金监管的制度体系

世界各国证券市场对开放式基金的监管共有三种典型的制度模式，即集中型监管模式、自律型监管模式和中间型模式。

集中型监管模式也称集中立法型监管模式，是指政府制定专门的基金法规，并设立全国性的监督管理机构来统一管理全国证券投资基金市场的一种体制模式。在这种模式下，政府积极参与市场管理，并且在市场机构中占主导地位，而各种自律性的组织如证券业协会、基金公会等则起协助政府监管的作用。自律型监管模式是指政府除了一些必要的国家立法外，很少干预基金市场，监管工作主要是由证券交易所、基金公会等自律性组织进行，强调基金管理公司自我约束和自我管理的作用，一般不设专门的基金监管机构。中间型监管模式既强调集中立法管理又强调自律管理，可以说是集中型监管模式和自律型监管模式相互配合、相互渗透的产物[1]。

中国现行的开放式基金监管体制属于集中型监管模式，具有集中型模式的基本特点，但也有一些中国基金市场自身的特征：第一，基本上建立了开放式基金监管的法律法规框架体系，尽管这一体系远未完善。1997年11月14日，国务院首先出台了《证券投资基金管理暂行办法》，这标志着我国有了关于投资基金的统一规范。2000年10月12日，中国证监会了《开放式证券投资基金试点办法》，确定了开放式基金的运行框架。经过不断的探索和完善，目前我国已形成了以国务院行政法规为基准、以证监会有关通知和证券交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系框架。第二，中国目前的基金监管机构是以国务院下属的中国证券监督管理委员会为主体，包括中国人民银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府及有关部委、地方证券监管部门共同组成的一个有机体系。中国证监会是国家对全国证券市场，包括基金市场进行统一宏观监管的主管机构。第三，从1997年开始，证券交易所直接划归中国证监会领导，强化了证券市场、基金市场监管的集中性和国家证券主管机构的监管权力。第四，基金管理公司中实行独立董事制度，以强化基金管理公司的内控机制和一线监管职能，培养理性投资。目前，已有50多位独立董事受聘于14家基金管理公司。第五，以“好人举手”制度为主要内容的基金业准入制度改革成为基金业规范化进程中的主要内容。

中国选择集中型监管模式是与中国长期实行集中计划管理积累了丰富经验、证券市场中法律法规和各项监管尚不完善以及证券投资基金从业人员素质较低、自律意识比较淡薄的现实状况相适应的。

（二）中国开放式基金监管的法律体系

各国在基金监管的法律体系上形成了不同的模式和特点：美国式的特点是有一整套专门的证券（基金）监管法规，注重立法，强调公开原则。英国式的特点是强调市场参与者的“自律”监管为主，政府很少干预，没有专门的监管机构，也不制定独立的法律，对基金等的监管，主要是通过其它相关的立法、法规来加以规范。欧洲式则多数规定严格的实质性监管，并在相关法规如《公司法》中写入有关基金管理公司及证券公司的设立、交易和运作等方面的条款，该模式也不设监管的专门机构[2]。

中国的证券投资基金自1991年创立以来，为规范基金发展，采取了先在地方上立法，为中央统一立法总结经验的立法思路。1993年上海市颁布了《上海证券交易所基金证券上市试行办法》、《上海市人民币证券投资信托基金暂行管理办法》。1992年深圳市颁布了《深圳市投资信托基金管理暂行规定》，1993年又颁布了《深圳市证券交易所基金上市规则》，此外还有《深圳证券交易所投资基金估值暂行规定》。其它地方和部门也有一些相应的法律规范。这些规范对基金的创立、发展和健康运作都起到了良好的促进作用。

但是随着投资基金规模的不断发展和壮大，某些法律规范只着眼于地方和部门利益，弊端便逐渐暴露出来。因此迫切需要有一部统一的全国性规范。1997年11月14日，国务院出台了《证券投资基金管理暂行办法》，标志着关于投资基金的统一规范的诞生。2000年10月12日，中国证监会了《开放式证券投资基金试点办法》，从而确立了开放式基金在中国的运作规范。期间一些涉及开放式基金运作的相关法律和部门规章也先后出台，形成了以国务院行政法规为基准，以证监会有关通知和交易所业务规则为补充的开放式基金监管法规体系。具体来说，该法规体系由以下几个层次构成：一是以《证券投资基金管理暂行办法》为代表的行政法规；二是由《开放式证券投资基金试点办法》等证监会文件所组成的部门规章；三是证券交易所基金业务规则与证券交易规则、中国证券登记结算公司登记结算业务规则；四是基金契约。

（三）中国开放式基金监管的组织体系

监管的组织体系涉及基金市场监管机构的设置和职责分工。在集中型的监管模式下可以有三种监管的组织方式：以独立的证券监管机构为主体的组织方式；以中央银行为主体的组织方式；以财政部为主体的组织方式。中国开放式基金监管组织体系的形成经历了较长的制度演进过程。

1992年10月，国务院证券委员会（简称证券委）及其执行机构中国证券监督管理委员会（简称证监会）成立，标志着中国证券（基金）监管组织体系的正式诞生，初步确立了以国务院证券委及中国证监会为主体，包括中央银行和财政部、国家计委、原国家体改委、地方政府以及有关部委、地方证券监管部门等在内的一个多头监管体系。1992年12月国务院了《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，对于各监管部门的分工作了基本的规定。1998年，国务院证券委和中国证监会合二为一，由中国证监会负责对全国证券市场实施监管。2001年，基金业公会成立，负责对基金业实行自律管理。至此，中国开放式基金监管的组织体系已经形成，其结构如图1。

附图

三、对现行监管模式的评价及其优化

由于投资基金尤其是开放式基金在我国发展较晚，又是首先在地方上逐步推行起来的，同时受到中国经济发展状况和立法模式等的制约，因此，中国的开放式基金监管模式不完全相同于国际上成熟的基金监管模式而带有部分中国特色。

（一）我国目前对开放式基金实行的集中型监管制度体系，较多地参照了美国的监管模式，具有鲜明的政府主导性特点[3]。首先是集权性和一元化，主要体现在中国证监会是中国证券市场上唯一的最高监管部门，权力高度集中于中央政府；其次是高权威性和高独立性，表现在中国证监会改变以往事业单位的性质而成为国务院直属的行政管理机构，原证券委的宏观管理职能和中国人民银行监管证券经营机构的职权被并入和移交给了证监会，从而使证监会具有了大一统式的、又相对独立的管制权利。尽管现阶段的中国经济、体制与市场发展的国情客观要求确立强有力的中央政府集权管理，但自律机构及一线监管的重要作用仍是无法替代的，主要表现在以下几点：

1.现行体制中证券交易所和证券业协会、基金公会只起辅助政府监管的作用，完全受制于证监会的集中管理，沪深交易所原本在当地政府驱动下的激励竞争态势转化为无竞争的垂直管理模式下的无进取态势，一定程度上阻碍了市场一线监管的效率，抑制了交易市场的创新，其具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性的优势难以发挥出来。因此应适度形成交易所在组织和发展市场等方面的激励机制，加强它在上市公司、基金的持续信息披露、市场价格异常波动和一般违法行为查处等方面的监管权责。与此同时，大力推进基金公会和证券业协会的机构和职能建设，切实增强它们在一线监管中的地位和作用。

2.健全基金的治理结构。中国（开放式）基金试点过程中出现的许多问题根源在于基金治理结构的不完善。基金三方当事人——持有人、管理人、托管人之间靠基金契约来调整各自的权利和义务关系（中国目前的5只开放式基金和49只封闭式基金都是契约型基金）。持有人持有基金资产，管理人管理和运用基金资产，托管人托管基金资产。它们背后各自体现了所有权、经营权和保管监督权。由于基金治理结构不完善，持有人对管理人的监督有限，持有人的合法利益难以得以充分保护；托管人由于竞争等原因的存在，也未能全面履行保护基金持有人利益的责任。鉴于此，一方面要完善基金契约，明确和细化各方当事人的权利和义务；另一方面要探索向公司型基金的转化。因为公司型基金是以公司的形式成立和运作基金，而公司制是现代社会企业发展的最高形式，三权制衡体现得更为明显，这必然有利于保护大众投资人的利益。同时要在继续实行“好人举手”制度的基础上，加大独立董事在基金董事会中的比例（目前中国规定为1/3，发达国家多为2/3以上），强化独立董事的监管职能。

3.完善开放式基金的信息披露。“阳光是最好的防腐剂”。开放式基金要依靠社会监督并由社会各方展开公开的评论，以此达到监督和约束基金的目的。一般来说，开放式基金的信息包括按照监管机构规定的内容与格式披露的信息和为投资人服务而披露的信息两类。其中，第一类信息是最重要的，最能体现管理层对投资人利益的保护，更是基金持有人所关心的。但是根据目前的规定，开放式基金只有在发生巨额赎回或公布中报和年报时才被要求公布份额变动情况，对于日常申购赎回期间的份额变动该如何披露并没有明确规定。这就有可能使得投资者因无法及时全面了解基金净值的变动而做出错误的投资决策。因此管理层应根据开放式基金的特点，对信息披露的内容进一步完善和细化，如增加开放式基金有关信息披露的频率和内容等。

另外，应积极推进中小投资者集体诉讼制度和利益赔偿制度，使开放式基金的运作置于广大投资者的集体监督之下，增大监督的震慑力。

（二）相对完善的监管法律体系是任何资本市场必备的要素之一。实践证明，中国开放式基金监管法规体系的建立和完善，对于促进开放式基金的发展、规范开放式基金的运作和加强对基金的监管，都起到了非常积极的作用。但是，随着证券市场的发展和基金试点的逐步推进，现行的法律体系已不能适应开放式基金发展的需要，主要体现在：

1.目前由于中国《证券投资基金法》还迟迟未出台，有关开放式基金管理的规定散见于一些零碎办法中，其中主要是《证券投资基金管理暂行办法》和《开放式证券投资基金试点办法》及实施细则和证监会先后颁布的一些文件和通知。这些法规层次低、权威性不强，而且一些文件前后不统一，与其它相关法规如《证券法》、《公司法》衔接不够紧密，而且有许多条文明显相冲突。因此要尽快出台《投资基金法》、《投资者保护法》、《投资顾问法》等相关法律法规并修改其它一些大法中明显不适应、相冲突的条款和提法来规范开放式基金，使之运作和发展有法可依，尽快走上规范发展的道路。

2.因为历史条件限制，《证券投资基金管理暂行办法》、《开放式证券投资基金试点办法》规范的内容和范围都非常有限，与国际成熟市场的规范标准有较大差距，而且其中条文多为原则化的表述，缺乏对实际操作的指导。开放式基金试点和运作过程中出现的许多新问题、新现象难以找到相应的法律依据，如基金的治理结构、私募基金的地位和中外合资基金的设立等。第一现状要求在加快制订出台《证券投资基金法》的同时，在一定时期内，维持《证券投资基金管理暂行办法》作为基金监管法规体系基准的法律地位，并且不断补充、修改和完善《办法》和有关规章，细化条款和规定，提高对具体问题的解决能力，为解决不断出现的新问题提供法律依据。

（三）中国现行开放式基金监管的组织体系主要由中国证监会及其直属派出机构，即地方证管办两个层面构成，9个区域证管办又辖若干办事处，体现为垂直的三级管理。地方监管机构以前对地方负责，现在转而对中央负责，其一线监管的职责得到了加强。这种组织体系在一定程度上摆脱了地方利益的约束和制约，监管的效力得到了强化，但是仍应从以下几点加以完善和优化，才能有效地提高监管的效率。

1.中国证监会和其它相关的政府机关，如人民银行对开放式基金都负有一定的监管职责，证监会主要负责基金管理人的市场准入、运行和退市等的一系列监管，而人民银行主要负责对基金托管人的监管。2001年的“基金黑幕”和私募基金等问题的出现说明了在现有的分业经营和监管模式下，应当加强有关监管机构和其它经济管理部门之间的协调与沟通，保证监管制度与政策的全面合理性，更好地发挥监管的合力作用，消除现存和可能出现的监管真空。

2.要加强政府监管部门自身的建设和约束机制。根据导致监管失灵的“俘获论”和“寻租论”可以得知，在集中立法型模式下，权力集中会带来官僚主义和监管非效率，被监管者完全可能通过“寻租”而使监管者成为被俘获的猎物，从而使监管背离了其初衷。因此，应从内部控制和外部监督两方面加强监管机构的建设，提高监管的公正性和高效率。内部控制的核心在于制订能有效约束监管人员的内部规章和制度，并以高薪养廉；外部监管的关键在于增强监管的透明度，使社会各界都能对监管行为进行及时、有效的评价、监督和反馈。

3.目前有关开放式基金行业的自律机构都已组建完成：沪深交易所在一线监管中积累了丰富的经验，应付突发事件的能力也达到了相当的水平；基金公会和证券业协会也都已经成立。但问题在于这些自律性机构缺乏应有的激励机制和监管职责，使得它们在日常的监管工作中形同虚设。故而要尽快完善自律性监管机构的机构和职能建设，使其在制订基金行业的执业操守、监管形式、基金的日常运作，交流开放式基金监管经验，研究基金的发展战略和维护基金业的利益等方面发挥主导作用，以此确保开放式基金的规范稳健运作。虽然，中国开放式基金的监管模式目前仍有许多不尽人意的地方，但应当看到，中国开放式基金毕竟还年轻，其成长的速度明显滞后于股票市场，可供全社会分析研究的样本和案例都十分有限，使监管模式的制订缺乏了对照。但应当肯定地说，开放式基金的监管模式和体系一定会随着这一新兴市场的不断发展而逐步走向完善和成熟。

【参考文献】

[1]何望.走进开放式基金[M].北京：中国物资出版社，2001.

开放式保护政策范文篇8

开放式保护政策，是一国政府在保证国内市场总体对外开放的大环境下，根据本国的利益和总体发展目标的需要，以维护本国消费者利益这样一些非商业性的动机作为理由，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以阻止外国竞争者抢占国内市场为目的，在不断开放国内大市场的同时实现对特定领域的局部性保护。与传统的贸易保护主义不同，这种保护顺应了全球经济一体化的发展趋势，因而具有很大的隐蔽性。在运用开放式保护政策上，日本政府根据本国的国情，主要采取了以下一些对策。

（一）走政府主导型发展之路，实行“产、官、学”一体化

从20世纪50年代开始，日本基本上遵循欧美的自由市场模式，但即使如此日本政府一直没有放松对宏观经济的主导作用。日本战后经济发展的一个重要特征就是在尊重西方自由经济理念的基础上，充分发挥政府的宏观调控能力，实行全民经济战。鉴于在实现贸易自由化之初，日本仍然是一个工业基础薄弱的农业国这样一种现实，日本政府认为，落后国家的新兴产业不可能像欧美国家一样，完全依赖市场调节和企业的不断积累来完成，在强大的跨国公司面前，单纯个别企业的“自助努力”总是有限度的，政府有必要加强对整个经济的宏观调节，把有限的社会资源集中到一些有限的领域。为此，政府对经济发展采取了一系列协调、干预措施来指导国民经济各个部门的市场活动，将全国的经济发展、资源配置纳入到政府的经济发展计划中去。为此，政府根据不同时期的经济发展水平，制定了一系列发展计划，如60年代的国民收入倍增计划，70年代的日本列岛改造计划等。为了从组织上保证这些计划的实施，日本政府设立了几乎包括所有战略产业的“政策审议会”，政策审议会的成员由政府、企业界、学术界共同组成，审议会根据国家的发展计划分头制订未来的战略产业、具体的实施方案、拟采取的政策等，并将形成的共识向社会公布，从而使“产、官、学”之间在国家的共同利益问题上达成一种共识。在这种共识的基础上，政府通过间接金融、财政投融资和行政指导等手段对全国资源进行统一调配，然后将其集中到一些重点企业中去。为了协调政府的行动，大学和科研部门则集中力量加强应用性的研究，研究的成果都转让给企业。政府指导下的“产、官、学”一体化对实现日本经济的整体振兴和“某些产业”的发展起到了极大的推动作用。正因为如此，时至今日，日本的一些大企业在全球经济一体化竞争中仍然念念不忘“产、官、学”一体化的作用。

（二）在与GATT转轨的前提下，建立灵活多样的关税制度

在加入GATT后不久，日本政府经过认真的权衡，决定开放市场，走贸易自由化之路，为此，日本政府在1960年正式公布了《贸易自由化大纲》，该《大纲》在强调关税改革必须顺应贸易自由化发展潮流的同时，特别强调了关税在防止国外商品冲击上的重要作用。为此，日本从1961年开始对原有的关税体系进行了彻底、全面的改革。首先，为了和GATT税则体系协调一致，便于进行国际比较和贸易统计，日本大胆地改变了原有的进口税体系，采用了国际通用的税则分类。其次，建立了“瀑布式”的关税结构。对原材料及初级产品征收非常低或者零的名义关税，随着加工过程越来越深，名义关税的税率也越来越高；对国内没有生产或者供应不足的商品实行低关税，而对国内有供给能力且与国外存在竞争的商品实行高关税；对将来有发展前途的产品实行高关税，而对其所需要的原材料则实行低关税；另外，为了灵活、有效地发挥关税的保护机能，日本政府在不断降低关税的同时，根据国内产业的市场竞争状况，建立了一套包括紧急关税、调整关税、临时关税、混合关税、报复性关税等在内在特殊关税制度，以弥补一般关税在保护国内产业上的不足之处，如紧急关税制度规定，当大量廉价的商品涌入国内市场，并对国内同类产业造成严重危害时，日本将采取临时紧急关税措施予以保护。通过这种灵活多样的关税制度，有效地保护了国内产业结构的升级与提高，强化了深加工产业的国际竞争力。

（三）适应贸易自由化的产业体制，扶持大企业集团的发展

面对全球经济一体化、贸易自由化的挑战，日本政府认为，要参与全球化的竞争，仅靠教以千计的中小企业是不够的，必须有一些能够在国际舞台上开展竞争的“航空母舰”企业。面对国内企业规模小、资金实力不足，竞争过度的情况，日本对产业组织结构进行了大规模的改组，其重点是企业的合并和改组，实现资本集中和建立规模经济体制。在“经济合理性”的原则下，政府通过立法的形式使产业组织政策落到实处，如《电子工业化》、《石油工业化》等。在政府强有力的政策推动下，成千上万的中小企业纳入到大垄断组织的“系列”中，转化为大企业的“卫星工厂”、“共存工厂”，大企业集团的整体规模也随之迅速壮大，成为日本经济迅速崛起的新兴力量。为了避免大企业简单地吞并或排挤中小企业，政府鼓励企业集团根据生产销售关系等经营方面的需要，以母子公司制的形式结成纵向联合，在此基础上，政府还从以下几个方面支援中小企业尽快地适应自由化的产业体制：第一，制订《中小企业基本法》，从法律上来保证中小企业的健康发展；第二，促使大企业提供设备，派技术人员甚至管理人员，以提高中小企业的技术和管理水平；第三，政府设立专门的机构和资金扶助中小企业。在这些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新兴企业集团迅速崛起，通过竞争发展成为具有国际竞争力的跨国企业，而中小企业也在为大企业提供服务中不断发展壮大。

（四）积极稳妥地推进贸易自由化

战后的日本面临的是一个开放的竞争环境，在这样的环境中，不断地对外开放，使本国经济融入到世界经济体系中去是一国经济得以发展的前提条件。在推进贸易自由化的过程中，日本即没有故意放慢自由化的进程，也没有急于求成，片面地追求贸易自由化，而是根据本国的国情，在充分考虑国情、国力的基础上，按照轻重缓急稳步地推进贸易与资本自由化的进程。考虑到日本原材料短缺，大都依赖进口的国情，日本于1961年首先开放了进口原材料市场，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，紧接着又于1962年开始逐步开放了具有国际竞争力的食品加工、纺织、轻工机械等产业市场，使贸易自由化率在1964年达到了93%，最后才逐步开放具有发展前途的电子、汽车、石油化工等部分战略性产业市场，而对于需要保护并且与安全保障有关的产业则采取了长期保护的措施。这种“丢卒保车”的渐进贸易化战略，优点很多，其最大的优点就是分散了贸易自由化的风险，推迟了战略性产业开放的时间表，从而使得国家能够在不断开放中保护国内有发展前途的战略性产业，在充分享受贸易自由化利益的同时，获取最大的整体经济利益。比如说，战后初期日本的汽车、电子计算机产业同欧美相比具有很大的差距，开放将有可能使日本的汽车和电子计算机企业被跨国公司吞并，在这种情况下，日本并没有简单地按照“静态国际比较优势”来开放国内市场，放弃民族汽车、电子计算机工业的发展，而是依据“动态国际分工”来扶植本国汽车、电子计算机产业，想方设法地推迟它们的贸易自由化时间表，直到它们具有国际竞争力为止。20世纪60年代初，汽车和电子计算机产业就没有列入实施自由化的部门，只是在配额上作了一些调整，直到1965年10月

绝大部分商品都实现了贸易自由化后，日本政府才取消对成品小汽车的限制，但对汽车发动机的进口仍实行进口限额和一定的关税保护，到1971年日本才完全开放汽车产业的资本市场，而那时日本的汽车产业已经具有很强的国际竞争力，电子计算机产业则直到入关16年后的1972年才实行进出口的自由化。正是这种稳妥的贸易自由化政策，为日本汽车和电子计算机产业的成长壮大留出了时间和空间，从而推动了日后汽车和电子计算机工业的飞速发展，使日本一跃成为世界的“汽车王国”和“计算机王国”。

（五）强化非关税壁垒，使有型的保护与无形的保护密切结合

加入GATT后，日本面临着巨大的市场开放压力，被迫不断地推进贸易自由化，关税也随之大幅度地缩小。为此，在不断降低关税的同时，为保护国内市场，日本加强了非关税壁垒，使其市场保护由以有形的关税壁垒保护为主转向了以无形的非关税壁垒保护为主，并且使两者密切配合、相互协调。在具体运用上，首先，运用GATT的有关条款，采取直接限制的办法来保护“幼稚产业”和国内不具备国际竞争力的产业。其次，在不违反GATT条款的前提下，采取了颁发进口许可证、提高技术安全标准、强化城市规划的约束功能、充分发挥行业协会的协调功能等措施，限制外国商品的进入。例如，日本的零售市场表面上对外国企业实行一定的开放，但由于《大规模零售店铺法》规定了超过一定面积以上的零售商店，必须就营业面积、营业时间等有关事宜与周边的零售商店达成一致协议，而从形成计划到正式开始营业往往要花上几年的时间，再加上流通领域销售体系复杂，从而使得外国企业很难进入日本市场。再例如，20世纪60年代后期，日本为了保护国内的电子计算机市场，制定了“国产品优先政策”，严格规定政府及其附属机构在选购电子计算机时必须优先使用国货。这些非关税壁垒，除了日本政府强制规定外，还有许多是以行业协会的协调、消费者的习惯等形式表面出来的。

二、从日本开放式保护政策中获取的启示

开放并不等于放弃保护，日本通过运用开放式保护政策，在对外开放的过程中巧妙地保护了国内市场，并取得了很大的成功。经过20多年的努力，日本从一个大型的农业国发展为世界最大的机电产品出口国，成为仅次于美国的世界第二大经济强化。尽管其经验具有一定的特殊性，直接照搬并不一定适合我国的国情，但其在不断开放中保护国内市场的做法，对我国入世后如何处理好对外开放和保护民族工业的关系具有一定的启示。

（一）在不断推进贸易自由化的同时，采取各种手段保护国内市场

随着全球经济一体的进展，世界经济一体化的进程也在加快，在这种背景下，一国经济要得到迅速的发展，就必须不断开放市场，使自己的经济发展成为世界经济的一部分。但是，由于发展中国家在传统的国际分工中，始终处于以生产初级产品为主的不利地位，不分青红皂白地一下子全面开放，与先发发达国家进行正面的竞争，其结果只能是导致发展中国家的“幼稚产业”过早衰退，从而失去进一步发展的机会。可以想像，如果在入关之初就开放了汽车市场，日本弱小的丰田、日产就很容易被持有强大资本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成为世界汽车的王国。因此，在激烈的全球竞争中，我国要实现产业结构的升级换代，就必须在不断开放的同时，采取各种手段保护我国将来有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业。当然，这种保护并不是笼而统之地普遍保护，而是在符合"WTO"规则下有选择的保护。首先我们应该充分利用WTO规则允许发展中国家有较长的过渡期并对其“幼稚产业”采取保护的例外规定，在科学界定“幼稚产业”的基础上，对“幼稚产业”和战略性产业制定阶段性保护目标，使保护的重点与外界的客观条件及我国经济发展水平上处于连动状况。其实，在保护手段上力求多样化，在WTO允许的3-5年过渡期间内，加快现有保护政策的实施，并明确地告诉企业，若干年后要实现自由化，不再给予保护和扶持，以便使企业加倍努力，早日能与外国企业开展竞争；在过渡期以后，根据“幼稚产业”的市场竞争状况，灵活地运用关税及非关税手段，同时加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销、紧急进口限制等手段来保护国内企业的正当利益，抑制外国商品对国内市场的破坏性冲击等。

（二）积极发挥政府的宏观调控职能，构造国家的竞争优势

我国正处在经济全球化、贸易自由化的浪潮之中，但经济全球化并没有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏观调控的全球经济一体化对民族工业具有极大的破坏作用，东南亚及阿根廷的金融危机就是一个很好的例证。加入WTO以后，中国经济将进步融入到全球经济中去，一方面可以更多地享受全球分工带来的利益；另一方面，我国的经济也更容易受到来自国外的冲击，民族工业将面临着跨国企业的巨大挑战。在这种条件下，如果没有政府的扶持，全面开放市场引入国际竞争只会令民族工业成为跨国公司的囊中之物。这就要求政府部门正确处理好宏观调控与自由化的关系，放中有保，在推进贸易自由化、逐步放开国内市场的同时，从构造国家竞争优势入手，采取一些有力的措施来扶助民族工业的发展，在全国统一规划的基础上，对一些有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业予以重点扶持。当然，这种扶持并不是计划经济时代的简单干预，而是在符合国际规则的前提下，强化宏观调控职能，防范自由化带来的外部风险，为国内企业创造一个良好的竞争环境。

（三）适应贸易自由化的需要，建立大规模的生产体制

加入WTO后，我国的企业将在更大的范围内参与国际竞争，而这一切仅靠数以千计的中小企业是不可能担当的。随着贸易自由化的发展，规模经济在竞争中的作用越来越大，同技术进步的关系也越来越密切。一般说来，企业的规模越大，竞争力和技术创新能力就越强。正认为如此，跨国公司掌握着全球70%以上的技术转让，80%以上的新技术专利和90%的对外直接投资。我国要参与经济全球化，就必须培育出一大批在国际市场上具有竞争力的企业集团。近几年来，在各地政府和企业的共同推动下，我国的企业集团得到了迅速的发展，但由于我国的大多数企业集团都是在计划经济向市场经济转轨的环境下形成的，是在横向联合基础上发展起来的，我国的许多企业集团往往存在着内部连结纽带脆弱，内部治理机制虚化、行政治理内部化、整体竞争力较低的缺点。因此，政府今后应采取法律法规、财政税收优惠等市场化措施，鼓励中小企业通过股份制形式参与到现有的一批大中型企业中去，尽快促使我国的中小企业上规模、上水平。

（四）根据经济形势的变化，主动及时地调整国家的经济政策

开放式保护政策范文篇9

开放式保护政策，是一国政府在保证国内市场总体对外开放的大环境下，根据本国的利益和总体发展目标的需要，以维护本国消费者利益这样一些非商业性的动机作为理由，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以阻止外国竞争者抢占国内市场为目的，在不断开放国内大市场的同时实现对特定领域的局部性保护。与传统的贸易保护主义不同，这种保护顺应了全球经济一体化的发展趋势，因而具有很大的隐蔽性。在运用开放式保护政策上，日本政府根据本国的国情，主要采取了以下一些对策。

（一）走政府主导型发展之路，实行“产、官、学”一体化

从20世纪50年代开始，日本基本上遵循欧美的自由市场模式，但即使如此日本政府一直没有放松对宏观经济的主导作用。日本战后经济发展的一个重要特征就是在尊重西方自由经济理念的基础上，充分发挥政府的宏观调控能力，实行全民经济战。鉴于在实现贸易自由化之初，日本仍然是一个工业基础薄弱的农业国这样一种现实，日本政府认为，落后国家的新兴产业不可能像欧美国家一样，完全依赖市场调节和企业的不断积累来完成，在强大的跨国公司面前，单纯个别企业的“自助努力”总是有限度的，政府有必要加强对整个经济的宏观调节，把有限的社会资源集中到一些有限的领域。为此，政府对经济发展采取了一系列协调、干预措施来指导国民经济各个部门的市场活动，将全国的经济发展、资源配置纳入到政府的经济发展计划中去。为此，政府根据不同时期的经济发展水平，制定了一系列发展计划，如60年代的国民收入倍增计划，70年代的日本列岛改造计划等。为了从组织上保证这些计划的实施，日本政府设立了几乎包括所有战略产业的“政策审议会”，政策审议会的成员由政府、企业界、学术界共同组成，审议会根据国家的发展计划分头制订未来的战略产业、具体的实施方案、拟采取的政策等，并将形成的共识向社会公布，从而使“产、官、学”之间在国家的共同利益问题上达成一种共识。在这种共识的基础上，政府通过间接金融、财政投融资和行政指导等手段对全国资源进行统一调配，然后将其集中到一些重点企业中去。为了协调政府的行动，大学和科研部门则集中力量加强应用性的研究，研究的成果都转让给企业。政府指导下的“产、官、学”一体化对实现日本经济的整体振兴和“某些产业”的发展起到了极大的推动作用。正因为如此，时至今日，日本的一些大企业在全球经济一体化竞争中仍然念念不忘“产、官、学”一体化的作用。

（二）在与GATT转轨的前提下，建立灵活多样的关税制度

在加入GATT后不久，日本政府经过认真的权衡，决定开放市场，走贸易自由化之路，为此，日本政府在1960年正式公布了《贸易自由化大纲》，该《大纲》在强调关税改革必须顺应贸易自由化发展潮流的同时，特别强调了关税在防止国外商品冲击上的重要作用。为此，日本从1961年开始对原有的关税体系进行了彻底、全面的改革。首先，为了和GATT税则体系协调一致，便于进行国际比较和贸易统计，日本大胆地改变了原有的进口税体系，采用了国际通用的税则分类。其次，建立了“瀑布式”的关税结构。对原材料及初级产品征收非常低或者零的名义关税，随着加工过程越来越深，名义关税的税率也越来越高；对国内没有生产或者供应不足的商品实行低关税，而对国内有供给能力且与国外存在竞争的商品实行高关税；对将来有发展前途的产品实行高关税，而对其所需要的原材料则实行低关税；另外，为了灵活、有效地发挥关税的保护机能，日本政府在不断降低关税的同时，根据国内产业的市场竞争状况，建立了一套包括紧急关税、调整关税、临时关税、混合关税、报复性关税等在内在特殊关税制度，以弥补一般关税在保护国内产业上的不足之处，如紧急关税制度规定，当大量廉价的商品涌入国内市场，并对国内同类产业造成严重危害时，日本将采取临时紧急关税措施予以保护。通过这种灵活多样的关税制度，有效地保护了国内产业结构的升级与提高，强化了深加工产业的国际竞争力。

（三）适应贸易自由化的产业体制，扶持大企业集团的发展

面对全球经济一体化、贸易自由化的挑战，日本政府认为，要参与全球化的竞争，仅靠教以千计的中小企业是不够的，必须有一些能够在国际舞台上开展竞争的“航空母舰”企业。面对国内企业规模小、资金实力不足，竞争过度的情况，日本对产业组织结构进行了大规模的改组，其重点是企业的合并和改组，实现资本集中和建立规模经济体制。在“经济合理性”的原则下，政府通过立法的形式使产业组织政策落到实处，如《电子工业化》、《石油工业化》等。在政府强有力的政策推动下，成千上万的中小企业纳入到大垄断组织的“系列”中，转化为大企业的“卫星工厂”、“共存工厂”，大企业集团的整体规模也随之迅速壮大，成为日本经济迅速崛起的新兴力量。为了避免大企业简单地吞并或排挤中小企业，政府鼓励企业集团根据生产销售关系等经营方面的需要，以母子公司制的形式结成纵向联合，在此基础上，政府还从以下几个方面支援中小企业尽快地适应自由化的产业体制：第一，制订《中小企业基本法》，从法律上来保证中小企业的健康发展；第二，促使大企业提供设备，派技术人员甚至管理人员，以提高中小企业的技术和管理水平；第三，政府设立专门的机构和资金扶助中小企业。在这些措施的扶持下，索尼、松下、本田等一大批新兴企业集团迅速崛起，通过竞争发展成为具有国际竞争力的跨国企业，而中小企业也在为大企业提供服务中不断发展壮大。

（四）积极稳妥地推进贸易自由化

战后的日本面临的是一个开放的竞争环境，在这样的环境中，不断地对外开放，使本国经济融入到世界经济体系中去是一国经济得以发展的前提条件。在推进贸易自由化的过程中，日本即没有故意放慢自由化的进程，也没有急于求成，片面地追求贸易自由化，而是根据本国的国情，在充分考虑国情、国力的基础上，按照轻重缓急稳步地推进贸易与资本自由化的进程。考虑到日本原材料短缺，大都依赖进口的国情，日本于1961年首先开放了进口原材料市场，使自由化的比率由1959年的26%一下提高到62%，紧接着又于1962年开始逐步开放了具有国际竞争力的食品加工、纺织、轻工机械等产业市场，使贸易自由化率在1964年达到了93%，最后才逐步开放具有发展前途的电子、汽车、石油化工等部分战略性产业市场，而对于需要保护并且与安全保障有关的产业则采取了长期保护的措施。这种“丢卒保车”的渐进贸易化战略，优点很多，其最大的优点就是分散了贸易自由化的风险，推迟了战略性产业开放的时间表，从而使得国家能够在不断开放中保护国内有发展前途的战略性产业，在充分享受贸易自由化利益的同时，获取最大的整体经济利益。比如说，战后初期日本的汽车、电子计算机产业同欧美相比具有很大的差距，开放将有可能使日本的汽车和电子计算机企业被跨国公司吞并，在这种情况下，日本并没有简单地按照“静态国际比较优势”来开放国内市场，放弃民族汽车、电子计算机工业的发展，而是依据“动态国际分工”来扶植本国汽车、电子计算机产业，想方设法地推迟它们的贸易自由化时间表，直到它们具有国际竞争力为止。20世纪60年代初，汽车和电子计算机产业就没有列入实施自由化的部门，只是在配额上作了一些调整，直到1965年10月

绝大部分商品都实现了贸易自由化后，日本政府才取消对成品小汽车的限制，但对汽车发动机的进口仍实行进口限额和一定的关税保护，到1971年日本才完全开放汽车产业的资本市场，而那时日本的汽车产业已经具有很强的国际竞争力，电子计算机产业则直到入关16年后的1972年才实行进出口的自由化。正是这种稳妥的贸易自由化政策，为日本汽车和电子计算机产业的成长壮大留出了时间和空间，从而推动了日后汽车和电子计算机工业的飞速发展，使日本一跃成为世界的“汽车王国”和“计算机王国”。

（五）强化非关税壁垒，使有型的保护与无形的保护密切结合

加入GATT后，日本面临着巨大的市场开放压力，被迫不断地推进贸易自由化，关税也随之大幅度地缩小。为此，在不断降低关税的同时，为保护国内市场，日本加强了非关税壁垒，使其市场保护由以有形的关税壁垒保护为主转向了以无形的非关税壁垒保护为主，并且使两者密切配合、相互协调。在具体运用上，首先，运用GATT的有关条款，采取直接限制的办法来保护“幼稚产业”和国内不具备国际竞争力的产业。其次，在不违反GATT条款的前提下，采取了颁发进口许可证、提高技术安全标准、强化城市规划的约束功能、充分发挥行业协会的协调功能等措施，限制外国商品的进入。例如，日本的零售市场表面上对外国企业实行一定的开放，但由于《大规模零售店铺法》规定了超过一定面积以上的零售商店，必须就营业面积、营业时间等有关事宜与周边的零售商店达成一致协议，而从形成计划到正式开始营业往往要花上几年的时间，再加上流通领域销售体系复杂，从而使得外国企业很难进入日本市场。再例如，20世纪60年代后期，日本为了保护国内的电子计算机市场，制定了“国产品优先政策”，严格规定政府及其附属机构在选购电子计算机时必须优先使用国货。这些非关税壁垒，除了日本政府强制规定外，还有许多是以行业协会的协调、消费者的习惯等形式表面出来的。

二、从日本开放式保护政策中获取的启示

开放并不等于放弃保护，日本通过运用开放式保护政策，在对外开放的过程中巧妙地保护了国内市场，并取得了很大的成功。经过20多年的努力，日本从一个大型的农业国发展为世界最大的机电产品出口国，成为仅次于美国的世界第二大经济强化。尽管其经验具有一定的特殊性，直接照搬并不一定适合我国的国情，但其在不断开放中保护国内市场的做法，对我国入世后如何处理好对外开放和保护民族工业的关系具有一定的启示。

（一）在不断推进贸易自由化的同时，采取各种手段保护国内市场

随着全球经济一体的进展，世界经济一体化的进程也在加快，在这种背景下，一国经济要得到迅速的发展，就必须不断开放市场，使自己的经济发展成为世界经济的一部分。但是，由于发展中国家在传统的国际分工中，始终处于以生产初级产品为主的不利地位，不分青红皂白地一下子全面开放，与先发发达国家进行正面的竞争，其结果只能是导致发展中国家的“幼稚产业”过早衰退，从而失去进一步发展的机会。可以想像，如果在入关之初就开放了汽车市场，日本弱小的丰田、日产就很容易被持有强大资本的GM公司和福特公司所吞并，日本日后也就不可能成为世界汽车的王国。因此，在激烈的全球竞争中，我国要实现产业结构的升级换代，就必须在不断开放的同时，采取各种手段保护我国将来有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业。当然，这种保护并不是笼而统之地普遍保护，而是在符合"WTO"规则下有选择的保护。首先我们应该充分利用WTO规则允许发展中国家有较长的过渡期并对其“幼稚产业”采取保护的例外规定，在科学界定“幼稚产业”的基础上，对“幼稚产业”和战略性产业制定阶段性保护目标，使保护的重点与外界的客观条件及我国经济发展水平上处于连动状况。其实，在保护手段上力求多样化，在WTO允许的3-5年过渡期间内，加快现有保护政策的实施，并明确地告诉企业，若干年后要实现自由化，不再给予保护和扶持，以便使企业加倍努力，早日能与外国企业开展竞争；在过渡期以后，根据“幼稚产业”的市场竞争状况，灵活地运用关税及非关税手段，同时加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销、紧急进口限制等手段来保护国内企业的正当利益，抑制外国商品对国内市场的破坏性冲击等。

（二）积极发挥政府的宏观调控职能，构造国家的竞争优势

我国正处在经济全球化、贸易自由化的浪潮之中，但经济全球化并没有否定政府的作用，恰恰相反，超越政府宏观调控的全球经济一体化对民族工业具有极大的破坏作用，东南亚及阿根廷的金融危机就是一个很好的例证。加入WTO以后，中国经济将进步融入到全球经济中去，一方面可以更多地享受全球分工带来的利益；另一方面，我国的经济也更容易受到来自国外的冲击，民族工业将面临着跨国企业的巨大挑战。在这种条件下，如果没有政府的扶持，全面开放市场引入国际竞争只会令民族工业成为跨国公司的囊中之物。这就要求政府部门正确处理好宏观调控与自由化的关系，放中有保，在推进贸易自由化、逐步放开国内市场的同时，从构造国家竞争优势入手，采取一些有力的措施来扶助民族工业的发展，在全国统一规划的基础上，对一些有发展前途的“幼稚产业”和战略性产业予以重点扶持。当然，这种扶持并不是计划经济时代的简单干预，而是在符合国际规则的前提下，强化宏观调控职能，防范自由化带来的外部风险，为国内企业创造一个良好的竞争环境。

（三）适应贸易自由化的需要，建立大规模的生产体制

加入WTO后，我国的企业将在更大的范围内参与国际竞争，而这一切仅靠数以千计的中小企业是不可能担当的。随着贸易自由化的发展，规模经济在竞争中的作用越来越大，同技术进步的关系也越来越密切。一般说来，企业的规模越大，竞争力和技术创新能力就越强。正认为如此，跨国公司掌握着全球70%以上的技术转让，80%以上的新技术专利和90%的对外直接投资。我国要参与经济全球化，就必须培育出一大批在国际市场上具有竞争力的企业集团。近几年来，在各地政府和企业的共同推动下，我国的企业集团得到了迅速的发展，但由于我国的大多数企业集团都是在计划经济向市场经济转轨的环境下形成的，是在横向联合基础上发展起来的，我国的许多企业集团往往存在着内部连结纽带脆弱，内部治理机制虚化、行政治理内部化、整体竞争力较低的缺点。因此，政府今后应采取法律法规、财政税收优惠等市场化措施，鼓励中小企业通过股份制形式参与到现有的一批大中型企业中去，尽快促使我国的中小企业上规模、上水平。

（四）根据经济形势的变化，主动及时地调整国家的经济政策

开放式保护政策范文篇10

关键词：预付卡；支付工具；借鉴

一、市场发展状况

（一）总体情况。欧美预付卡市场发展较为成熟，产品形态比较丰富，主要满足持卡人多元化的小额支付需求，普遍用于薪资发放、企业福利、医疗报销、退税、小微支付等领域。在政府公共支付领域，开放式预付卡的推广普及有助于降低支付成本、提高资金流动效率，改善公共服务体系。1.产品种类。欧美预付卡产品，根据交易是否实名制分为实名预付卡和非实名预付卡；根据卡片能否重复充值，分为可重复充值预付卡和固定额度预付卡；根据使用人群和应用领域，分为礼品卡、预付储蓄卡、青少年卡、旅行卡、薪资卡、政府卡、医疗卡和激励卡等；根据是否采用卡组织BIN号和标准，分为封闭式预付卡和开放式预付卡。其中，封闭式预付卡主要有非银行的商业机构发行，仅限于商业机构自有网络使用；开放式预付卡主要由商业银行或专业预付卡公司发行，采用卡组织BIN号和标准，带有卡组织标示，开在卡组织的网络中通用，除了购物消费外，部分还支持ATM取现及网上账户管理、积分奖励等增值服务，本质上是一种支付账户。2.客户群体。欧美预付卡主要面向个人市场，针对不同细分市场设计了具有不同功能的预付卡产品以满足消费者的各类支付需求。其中，通用可充值的开放式预付卡主要服务于未开立银行账户或未很好享受银行服务的用户。3.商业模式。欧美封闭式预付卡由商户主导，相当于提货券或预收款，通过其商品销售获利；开放式预付卡由商业银行和卡组织主导，发卡机构的盈利模式包括向收单机构收取交换费、向持卡人收取各类卡片使用及管理费用、卡片残值收益和备付金投资收益。4.政策监管。欧美市场的监管重心在于网络规模较大的开放式预付卡，根据业务实质将其作为货币服务及账户体系来监管，主要通过法律条文监管，监管严格。（二）美国市场。美国预付卡市场仍以封闭式预付卡为主，但随着市场的快速发展，越来越多的商业银行和专业预付卡公司开始重视发展开放式预付卡，开放式预付卡的发展速度远远快于封闭式预付卡。2008年金融危机以来，受金融监管政策的影响，欧美银行纷纷选择收缩传统零售银行业务，信用卡、借记卡业务发展受到一定限制。在此背景下，美国运通、摩根大通、美国各种银行等金融巨头纷纷进军预付卡市场，多用途预付卡快速拓展到众多领域，并开始成为市场主流。特别是《多德弗兰克法案之杜宾修正案》包括交换费在内的收费规定未覆盖预付卡，借记卡交换费下调后，开放式预付卡更加受到市场欢迎。（三）欧洲市场。预付卡自2009年起成为欧洲发卡增速最快的卡种之一。欧洲大部分银行，以及根据欧盟相关法律准许发行电子货币的机构纷纷以无银行账户、低龄且具备一定购买力的人群为主要对象，发行维萨、万事达等开放式预付卡。以英国为例，2013年英国市场上流通的预付卡数量超过290万张，产品种类超过2300种。

二、监管体系

美国和欧洲均重点监管开放式预付卡，同时将预付卡发行机构与虚拟账户发行机构等同监管，对从业机构实施牌照准入管理，要求建立备付金制度，并以高度安全的形式持有客户备付金，且在存款保险、反洗钱等方面有相应规定。商业银行可以自由发行各类预付卡，卡组织可以自由从事预付卡转借清算业务。（一）美国预付卡监管体系。目前，美国通过多部联邦法律、州法律从多方面共同监管，具体包括《电子货币划拨法》及其实施条例、《无主财产法》、《货币转移法案》、《联邦存款保险法》、《反洗钱法》、《统一货币服务法》、《2009礼品法案》、《2009信用卡责任、问责和信息披露法》、《5502号法案》、《美国爱国者法案》、《多德弗兰克法案》等。总的来看，美国将预付卡发行与虚拟账户发行等均作为“货币服务业务”予以监管。部分开放式预付卡，比如薪资卡、政府卡、医疗卡等，以及有限网络的封闭式预付卡受到一定的监管豁免。1.机构准入。美国没有全国性的货币转移业务牌照，从业机构需要向各州申请牌照，并遵守各州的相关法律法规要求，才能在该州从事货币业务。2.客户备付金存管。各州《货币转移法案》大多要求货币转移机构自身需要持续持有足额的备付金，全部备付金应以高度安全的方式持有。此外，货币转移机构还需要向财政部交纳一定的保证金。在货币转移机构遇到财务问题时，上述备付金和保证金将优先用于偿还用户债务。3.存款保险。商业银行和储蓄信贷机构在开展预付卡业务时必须遵循《联邦存款保险法》，向美国联邦存款保险公司购买保险，若发卡机构破产清算导致无力承兑卡内金额时，美国联邦存款保险公司将承担相应兑付责任。4.反洗钱。美国与预付卡相关的反洗钱要求主要集中于账户监管。美国《统一货币服务法》，首次将预付卡发行机构纳入监管，要求从事货币服务的机构在州监管部门注册，以保证安全经营、抑制洗钱活动、协调跨州业务遇到的立法冲突。《美国爱国者法案》要求金融机构、卡组织在合理与可行范围内，何时开立账户的顾客身份，包括姓名、地址和其他身份信息，保持身份证验证信息，建立反洗钱机制。5.消费者权益保护。美国主要在卡片残值处理、卡片手续费、卡片有效期、信息披露及退卡等方面进行了监管。其中，联邦立法主要体现在卡片手续费、卡片有效期和信息披露这三部分；美国各州立法主要在处理卡片残值和退卡方面。除特殊情况外，预付卡一般不允许收取休眠费、闲置费或服务费，卡片有效期不得少于5年，并且严格披露有关信息。（二）欧洲预付卡监管体系。欧盟委员会于2007年了欧盟支付服务法令PSD，为欧盟支付市场奠定了法律基础，使得欧盟跨境支付与单一成员国内境内支付同样便捷、高效、安全。2016年1月，第二版欧盟支付服务法令PSD2正式生效。PSD2明确了纳入监管范围的各类支付服务和支付服务提供商。其中，与预付卡相关的非银行机构主要是电子货币机构，其主要特征是可以发行电子货币(预付卡和虚拟账户)。之前，欧盟委员会对电子货币的定义主要以预付卡为主。随着互联网的发展，电子货币逐渐衍生成用于互联网支付的虚拟账户，类似国内的支付宝和微信支付。欧盟委员会于2009年出台电子货币法令，对电子货币机构提出了相应的监管要求，与美国类似，欧洲有限网络预付卡在一定程度上进行了豁免，监管重点在网络规模较大的预付卡。1.机构准入。支付服务提供商在欧洲开展业务需要获得银行牌照、电子货币机构牌照或支付机构牌照。其中，获得银行牌照的机构无须申请电子货币牌照，其他从事电子货币发行的机构必须申请电子货币机构牌照。因此，非银行预付卡发行机构和虚拟账户发行机构虚根据自身业务范围申请不同的电子货币机构牌照。2.客户备付金存管。客户备付金要与电子货币机构自有资金隔离管理。客户备付金可存放于商业银行或投资低风险资产，但不得用于其他用途。客户备付金不得构成电子货币机构的存款，不得用来发放信贷或抵债。客户备付金在投资期间所获得的利息不得给予电子货币用户。3.存款保险。客户备付金可以同第三方保险公司保障，保险金额要与隔离的备付金总额相等，以防破产时可以等价偿还贷款。4.反洗钱。电子货币机构对用户资金的管理需遵循欧洲反洗钱和反恐怖主义的规则。

三、对我国预付卡市场发展的经验借鉴

（一）健全客户备付金监管制度。在当前监管制度法律层次较低、体系不完善的情况下，应及时修订完善客户备付金监管制度，控制市场风险。总体上，应建立“全额备付、集中存管”的备付金存管模式，可参照商业银行存款制度对预付卡备付金加强监管，探索建立保证金制度，并通过技术手段严控预付卡备付金流向。一是完善银行备付金存管机制。要求非银行支付机构选择央行作为备付金存管银行，取消备付金合作银行，不允许支付机构在多家银行开立备付金账户，实现全额备付，集中存管。（二）调整现有预付卡业务监管框架。借鉴国外经验，按照业务实质和业务风险水平对预付卡业务进行监管，对现有预付卡业务监管框架进行调整。一是从有限网络和非有限网络对法卡机构进行牌照管理。从发卡机构的业务规模大小、影响范围等多维度考虑发卡机构是否申领牌照。二是对已经涉及金融业务的支付机构应要求其申领更高的业务资质。针对我国非银行支付机构同时经营虚拟账户发行、虚拟账户资金理财、互联网收单、甚至清算业务的情况，应按照实际功能进行区分，并接受与其业务实质相匹配的准入监管和日常管理。三是将预付卡业务和第三方虚拟账户纳入同一监管框架予以考虑，并适用同一牌照。与妇科和虚拟账户发行本质上是同一业务，只是业务渠道差异，因此可借鉴国外经验，将两者纳入同一监管框架。（三）放开部分业务限制。条件成熟时，可以借鉴欧美经验，允许商业银行、银行卡组织全面开展预付卡相关业务。适时放开商业银行发行预付卡的限制。商业银行具备较高的资信等级、资本更为雄厚，其发行的金融预付卡在卡片安全、系统安全、网络安全、交易安全、资金安全等方面比商业预付卡更有保障。允许银行卡组织适度开展预付卡转接清算业务。包括有条件地向商业银行、支付机构等预付卡发行机构分配BIN号，对其实施持续的会员管理，为其提供预付卡转接清算服务。（四）提升监管制度法律层次。国内外对预付卡的监管规定存在诸多相似之处，但是国内预付卡机构挪用客户备付金的违规现象远比国外普遍，而国外关于备付金等监管规定往往能够得到落实，一个重要的原因在于国外预付卡监管法律层次高，处罚严厉，为机构违规经营具有较强震慑力。随着预付卡业务以及非银行支付机构在支付体系中的作用逐渐显现，有必要提升监管法律层级。从立法层面提高违约成本、对挪用客户备付金等违法违规行为加大处罚力度，以有效保障消费者权益，促进市场公平竞争和健康发展。

参考文献：

[1]中国人民银行支付结算司.中国支付体系发展报告(2015)[M].中国金融出版社,2015.