紧急状态范文10篇

紧急状态范文篇1

一、宪法意义上的紧急状态

“紧急状态”(stateofemergency)是西方宪政法治环境中的产物，它作为一项“制度事实”，西方的普通人大抵也只能意会而难以言表一。紧急状态这项制度的诞生与宪政有着莫大的关系。古代社会君权无限，只要君主愿意，随时可以侵夺公民的各项私人权利，因此没有什么平时与紧急之分只有进人了近代社会之后，在限制权力的要求下，才可能出现紧急状态这种既能保障公民权利又能维护社会稳定与国家安全的制度。所以，应该从宪法角度来讨论紧急状态的涵义。

有学者认为，紧急状态是一种具有危险度的非法的社会秩序。这种对紧急状态的定性是准确的，然而过于简单。也有学者认为，紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，包括战争、叛乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等，所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况。很明显，这种观点是把紧急状态这一规范概念与引发紧急状态的原因“紧急情况”这一描述性概念混在一起了。还有学者认为，紧急状态是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时，国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准，并受到国际人权法约束的临时性的应对状态一。这是一种比较全面的体现了紧急状态内涵的观点，但是细究起来仍有不尽人意之处。国家只有在进入紧急状态的情况下，才能行使紧急权，紧急状态是行使紧急权的前提。借助“紧急权”来给“紧急状态”下定义，不免有循环定义之嫌。另外紧急状态下，克减人权也并非是构成要件，而只是可能的一种表象而已。

最近又有学者认为，所谓紧急状态，是指有权的国家机关在严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常情况，为了稳定社会秩序、维护国家和人民的根本利益，依法以国家紧急权力的形式在特定的时间和空间范围内暂时限制或中止宪法或法律某些条款(不得克减的权利除外)的全部或部分效力并强化国家权力的法律制度。这种定义过于强调了“国家紧急权力”，以致于还需附加“国家紧急权力”的定义才算完整。

二、国际法意义上的紧急状态

国际法意义上的紧急状态，是一个国家在本身遭遇严重危及本国的国家生存和根本利益的紧急情况下，为了应付或消除这种严重情况而采取的必要行为。但这种紧急状态与我们所述并非一物，系国际不法行为侵害另一国合法权益的免责形式原因。

在国际人权法学研究中，一般都倾向于对紧急状态的概念作扩大理解，即不仅包括按照国内法的规定所宣布的紧急状态，而且也包括所有的以人权克减为特征的国家紧急权力行使。紧急状态是国家在发生了公共紧急情况后所宣布的一种以克减人权为特征的临时性的应对状态。比如文献认为，紧急状态是指在公共危机情况下，为克服危机，缔约国所采取的克减其在人权公约下所承担的义务的特别措施以及措施所造成的影响。

三、现有规范中的紧急状态

在我国现行法秩序下，有关紧急状态的法制相当分散，立法者在不同法律渊源中任意地采用“战争”、“战争状态”、“戒严”和“紧急状态”等法律术语。在现行紧急状态立法体系中，“战争”和“突发事件”二词出现的频率最高。而在这些规范性文件中，对于“紧急状态”一词的具体用法和理解还是存在着较大差异。

较高位阶的法律规范对紧急状态的规定，主要可分为两类：(1)经有权机关依法宣布的法律状态，例如《中华人民共和国宪法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《香港特别行政区驻军法》《澳门特别行政区驻军法》《突发事件应对法》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》等;(2)一种具有高度危险性的紧急情况或者说事实状态，例如《专利法》《集成电路布图设计保护条例》《戒严法》《对外合作开采海洋石油资源条例》《国家核应急预案》《国家突发环境事件应急预案》《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等。《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定(“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法的决定、命令的”)表述模棱两可，笔者认为，从该条的文句表述来看，当视为前一种情况。较低位阶的规范性文件，据笔者观察，几乎全部属于事实状态意义上的，而非宪法上经过宣布的一种法律状态。笔者抽查人民法院的案例，6个案件中出现的“紧急状态”都属于事实状态的紧急情况。

四、《紧急状态法》中的紧急状态

在理论与实践中，紧急状态都存在广义和狭义之分。广义紧急状态，只要有扰乱社会正常秩序的事情发生即可成就，或定义为：因战争、动乱、自然灾害、经济危机、流行病或工业事故等危机事件，使一个国家或一个国家的部分地区的社会秩序和公共安全受到严重威胁时，国家就可以宣布并适用紧急状态法律，启动紧急权力的一切紧急情况。关于狭义紧急状态，不同国家有不同的界定，例如有些国家的界定中，不包括战争状态、军事状态、戒严状态中的一项或多项紧急情况。目前，我国应对突发公共事件的制度，主要有国防动员与战争状态(《宪法》《国防法》规定)、紧急状态(《宪法》《突发事件应对法》规定)以及一般的社会动员与突发事件应对(《突发事件应对法》规定)。如果从授权层面划分，可以将前两种宪法规定的归为一类，而后一种行政法上的自成一类。笔者认为，《紧急状态法》中的“紧急状态”若定义为广义上的，则可能造成滥用.以至于到关键时刻反而难以发挥其作用。同时，也难免与《国防法》《突发事件应对法》等法律的规定内容造成重复或冲突。在现有体制内，《紧急状态法》所规定的“紧急状态”还是采用狭义的为宜，在范围上要与国防动员与战争状态以及一般的突发事件应急状态相区别。

紧急状态范文篇2

论文摘要:在理论与实践中，紧急状态的涵义都存在广义和狭义之分分析了我国宪法和有关法律法规涉及的紧急状态的涵义。认为将来制定《紧急状态法》应使用狭义的紧急状态，规定为一种临时性宪法应对状态。

“紧急状态”一词于2004年被写人宪法，然而配套的紧急状态法的制定没有完全跟上，只是出台了一个《突发事件应对法》。在汉语中，“紧急状态”一词可有多重含义，这就使得存在于现行各种法条中的“紧急状态”意义并不一样，学理_L讨论的“紧急状态”也往往与我国的现实有脱节之处。本文由中国论文范文收集整理。

一、宪法意义上的紧急状态

“紧急状态”(stateofemergency)是西方宪政法治环境中的产物，他作为一项“制度事实”，西方的普通人大抵也只能意会而难以言表一。紧急状态这项制度的诞生与宪政有着莫大的关系。古代社会君权无限，只要君主愿意，随时可以侵夺公民的各项私人权利，因此没有什么平时与紧急之分只有进人了近代社会之后，在限制权力的要求下，才可能出现紧急状态这种既能保障公民权利又能维护社会稳定与国家安全的制度。所以，应该从宪法角度来讨论紧急状态的涵义。

有学者认为，紧急状态是一种具有危险度的非法的社会秩序。这种对紧急状态的定性是准确的，然而过于简单。也有学者认为，紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，包括战争、叛乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等，所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况。很明显，这种观点是把紧急状态这一规范概念与引发紧急状态的原因“紧急情况”这一描述性概念混在一起了。还有学者认为，紧急状态是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时，国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准，并受到国际人权法约束的临时性的应对状态一。这是一种比较全面的体现了紧急状态内涵的观点，但是细究起来仍有不尽人意之处。国家只有在进入紧急状态的情况下，才能行使紧急权，紧急状态是行使紧急权的前提。借助“紧急权”来给“紧急状态”下定义，不免有循环定义之嫌。另外紧急状态下，克减人权也并非是构成要件，而只是可能的一种表象而已。

最近又有学者认为，所谓紧急状态，是指有权的国家机关在严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常情况，为了稳定社会秩序、维护国家和人民的根本利益，依法以国家紧急权力的形式在特定的时间和空间范围内暂时限制或中止宪法或法律某些条款(不得克减的权利除外)的全部或部分效力并强化国家权力的法律制度。这种定义过于强调了“国家紧急权力”，以致于还需附加“国家紧急权力”的定义才算完整。

二、国际法意义上的紧急状态

国际法意义上的紧急状态，是一个国家在本身遭遇严重危及本国的国家生存和根本利益的紧急情况下，为了应付或消除这种严重情况而采取的必要行为。但这种紧急状态与我们所述并非一物，系国际不法行为侵害另一国合法权益的免责形式原因。

在国际人权法学研究中，一般都倾向于对紧急状态的概念作扩大理解，即不仅包括按照国内法的规定所宣布的紧急状态，而且也包括所有的以人权克减为特征的国家紧急权力行使。紧急状态是国家在发生了公共紧急情况后所宣布的一种以克减人权为特征的临时性的应对状态。比如文献认为，紧急状态是指在公共危机情况下，为克服危机，缔约国所采取的克减其在人权公约下所承担的义务的特别措施以及措施所造成的影响。

三、现有规范中的紧急状态

在我国现行法秩序下，有关紧急状态的法制相当分散，立法者在不同法律渊源中任意地采用“战争”、“战争状态”、“戒严”和“紧急状态”等法律术语。在现行紧急状态立法体系中，“战争”和“突发事件”二词出现的频率最高。而在这些规范性文件中，对于“紧急状态”一词的具体用法和理解还是存在着较大差异。

较高位阶的法律规范对紧急状态的规定，主要可分为两类:(1)经有权机关依法宣布的法律状态，例如《中华人民共和国宪法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《香港特别行政区驻军法》《澳门特别行政区驻军法》《突发事件应对法》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》等;(2)一种具有高度危险性的紧急情况或者说事实状态，例如《专利法》《集成电路布图设计保护条例》《戒严法》《对外合作开采海洋石油资源条例》《国家核应急预案》《国家突发环境事件应急预案》《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等。《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定(“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法的决定、命令的”)表述模棱两可，笔者认为，从该条的文句表述来看，当视为前一种情况。转贴于中国论文范文本文由中国论文范文收集整理。较低位阶的规范性文件，据笔者观察，几乎全部属于事实状态意义上的，而非宪法上经过宣布的一种法律状态。笔者抽查人民法院的案例，6个案件中出现的“紧急状态”都属于事实状态的紧急情况。

四、《紧急状态法》中的紧急状态

在理论与实践中，紧急状态都存在广义和狭义之分。广义紧急状态，只要有扰乱社会正常秩序的事情发生即可成就，或定义为:因战争、动乱、自然灾害、经济危机、流行病或工业事故等危机事件，使一个国家或一个国家的部分地区的社会秩序和公共安全受到严重威胁时，国家就可以宣布并适用紧急状态法律，启动紧急权力的一切紧急情况。关于狭义紧急状态，不同国家有不同的界定，例如有些国家的界定中，不包括战争状态、军事状态、戒严状态中的一项或多项紧急情况。现在，我国应对突发公共事件的制度，主要有国防动员与战争状态(《宪法》《国防法》规定)、紧急状态(《宪法》《突发事件应对法》规定)以及一般的社会动员与突发事件应对(《突发事件应对法》规定)。假如从授权层面划分，可以将前两种宪法规定的归为一类，而后一种行政法上的自成一类。笔者认为，《紧急状态法》中的“紧急状态”若定义为广义上的，则可能造成滥用.以至于到关键时刻反而难以发挥其作用。同时，也难免与《国防法》《突发事件应对法》等法律的规定内容造成反复或冲突。在现有体制内，《紧急状态法》所规定的“紧急状态”还是采用狭义的为宜，在范围上要与国防动员与战争状态以及一般的突发事件应急状态相区别。公务员之家:

紧急状态范文篇3

[关键词]紧急状态，危机管理，立法

“非典”引发了国人对政府危机管理和紧急状态立法的深刻反思。总理在国务院办公会议上强调要建立国家安全体系。历经1998年全国洪涝之灾和2003年“非典”之难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社会终于形成共识：危机管理应以法治之。制定紧急状态法的呼声日高。本文通过对紧急状态法的国际立法比较，阐述我国立法必要性及立法选择，探讨紧急状态法的体系内容、立法原则、调整方式和手段等问题，以期推动紧急状态法的立法尽快提上日程。

一、国际立法比较及我国立法选择

紧急状态（有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等[1]）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁，恢复秩序。

许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，大致归纳国际上调整紧急状态的立法形式如下：

第一，宪法中规定紧急状态制度。如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示威、政变等，实行军事管制、戒严等手段，规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定紧急状态的基本原则性，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。

第二，在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度。美国1950年就制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改；1977年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1947年制定了《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及作好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作；1961年又制定了《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年，日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。

第三，制定专门的紧急状态法。如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序，紧急状态的时间限制，紧急状态下总统的权力，政府财政支出等问题。此后，不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性事故等，“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订。俄国制定有《俄罗斯联邦紧急状态法》。

第四，以其他立法形式规定紧急状态制度。如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定战时紧急状态制度。如美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》；俄国的《俄罗斯联邦战时状态法》确立国家安全法律体系；韩国的《国军组织法》，以确立应对战争为主要目标的安全法律体系。

我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到紧急状态，如《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。

依据不同标准可对紧急状态做不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧急状态做如下分类：

（1）重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。

（2）重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、暴雨大雪地铁事故所造成的市城交通瘫痪、化学污染、火灾、爆炸等。

（3）重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件（传染和恶性中毒等），恐怖活动，民族冲突，公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日旅游景区人员拥挤事故）等。

（4）战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。

（5）重大突发性政治危机——社会动乱、政府集体腐败暴光、倒阁、罢免政府、对政府投不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。

制定我国紧急状态法的必要性、可行性及立法选择在于：

第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为“政治性紧急状态（第五类突发性政治危机）”和“社会管理性紧急状态（第一至第三类）”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范，而第一至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白状态。

《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等虽然在应对紧急状态的理念、方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在每一种新型紧急状态发生之后立法，这次“非典”事件的前期暴露出我国危机管理反应速度慢、应变能力差、信息不畅、协调不力、准备不足、低效无序、无法可依等弊病。虽然经过20多天高速运作，在5月初制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距1、2月广东大面积暴发“非典”也已有几个月，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付、捉襟见肘，且会

漏洞百出，顾此失彼，重大危机初期仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难。所以总结各种紧急状态治理的共同规律、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的紧急状态法，对于提高我国政府危机管理水平具有重要的战略意义和迫切的现实意义。

第二，《戒严法》当时的立法动机主要针对政治性游行、罢工、示威等重大突发性政治危机，其调整范围的狭隘、调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的需要，《戒严法》调整手段主要是规制罢工、集会、示威、新闻管制、通信管制、出入境管理，《戒严法》仅调整一种特殊的紧急状态；紧急状态法则突出其“社会管理性”的特点，在如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。最清楚合理、避免重复的立法选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理性紧急状态的规范调整合并在统一的紧急状态法中，以紧急状态法兼并、整合现行《戒严法》，立法技术上容易理顺，体系建设上容易协调。

第三，紧急状态法作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权，可以一般性地指导像“非典”这样的突发性危机，保证任何重大危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状态法的一般法律原则，临时出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件，以形成一个紧急状态法为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的紧急状态法律体系。紧急状态法与已颁布的《防洪法》、《防震减灾法》并行，由于紧急状态法已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。

二、紧急状态法的基本原则

紧急状态法的基本原则是指体现在该法中指导规范应对紧急状态的基本指导思想和纲领性的原则，参考国际惯例及我国实践，我国紧急状态法应包含以下原则：

（1）保障公民生命和财产安全，保障社会繁荣稳定，维护国家利益。这一原则不仅是立法目的，也是本法立法之必要性的体现。保护社会公共利益和国家利益乃本法之宗旨。

（2）国家实行预防与抗御紧急状态并重的原则，并将这一原则纳入国民经济和社会发展计划。总结我国以往应对紧急状态立法之经验，如在防洪、防震减灾法、消防法中都强调预防为主、防患于未然、防范危机发生、防御灾害发生应与社会经济发展协调，平时在物质、中央和地方财政上建立完善重大危机应对所需的基本设施和设备，投入必要的人力、物力、财力。

（3）国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究，推广先进的科学研究成果，提高防范危机，减轻损失的水平。以科技应对化解危机，无论是应对重大自然灾害危机，还是应对社会管理性危机，科技领先，科技抗灾救灾乃时代必然，国家应在此方面的科研及科研成果推广上给予法律保障的资金与物质支持。

（4）“最小损失原则”，局部利益服从整体利益，以最小损失避免更大危害性后果的原则，以减轻和控制紧急状态下的危机损失。此乃国际惯例，确保公共利益和国家利益优先的原则。

（5）约束公民义务，任何单位和个人在紧急状态期间都有依法参加重大危机预防、重大危机抗救、减轻重大危机损失、服从政府紧急管制的义务。在紧急状态期间，国家可以依照本法在戒严地区，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使做出特别规定。

学者们对紧急状态下公民权益的保护谈得不少。这与狭义“紧急状态”（政治性紧急状态）过多强调保护公民权利的思维惯性有关[2]，但笔者认为紧急状态法更不可忽视公民义务的约束，这一价值取向应作为今后我国紧急状态法的基本原则。“非典”期间，不与流行病学调查队合作，拒绝接受调查，拒绝强制隔离，明知已感染“非典”仍带病毒长途旅行，违反规定走动探亲造成二次交叉感染等报道见诸媒体。

紧急状态下，公民行为的后果不仅事关自身，更事关他人：“非典”这种危机状态下，公民不负责任的行为其社会危害比常规状态下的社会危害更为严重，更加不可逆转。《传染病防治法实施细则》（1991年制定）第66条第9款、第10款规定：病人、病原携带者故意传播、感染他人，拒绝进行治疗的，应承担法律责任。具体为，违法情节轻者罚款5000元以下，违法情节重者罚款5000元至20000元。“非典”转移隔离中逃跑的疑似患者受到5000元至20000元的处罚，而由于他们的行为造成的传染和被剥夺的生命代价，二者之间何以比较？法律责任惩罚的力度能否起到警戒震慑的作用？紧急状态立法对公民义务的约束应强调社会本位优先于个人本位，在权利保护与义务约束并重统一的前提下，更应强调义务约束。每一个公民在如此威胁公共健康与社会安全的传染病中应主动报告，主动隔离，主动治疗，这不仅是道德层面上的责任，而且是法律层面上的法定义务，强制性的责任。个人利益服从社会利益，局部利益服从整体利益，以最小的牺牲避免更大的损失（如抗洪中的行洪、泄洪措施）不仅是社会道德要求，同时应上升为紧急状态下处理社会关系的法律准则，更不允许在危机状态下个人利益的膨胀使危机加剧，贻害他人和社会。紧急状态法应加重公民义务的约束，严惩违法者，以达警示震慑的法律目的。

（6）强化应急指挥机构职能。应对重大突发性危机事件，应建立专门统一的综合指挥机构，这是多年来理论界和实务界的呼吁。这不仅是国际趋势，发达国家均有这样的机构，如美国联邦紧急事务管理局，俄罗斯联邦紧急状态委员会，也是我国多年来应对危机管理的经验教训总结。应在各级政府中建立一个专门的、常设的、应对危机的综合管理协调机构。危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有序高效地应对紧急状态。这次“非典”前期暴露出由于体制上的条块分割、地区各自为政，缺少全局性的高层指挥协调机构，难以整合各种社会力量和资源，使“非典”抗救一度陷入被动，连不同医疗系统中医院的发病人数都统计不准。紧急状态法应确立政府危机管理机构的法律地位、职责和权限。为节省编制、人员、经费计（这是设置新机构的最大障碍），所以只在较大市政府设立，县级政府视情况而定。平时只设常设办公机构及少量工作人员，委员会由政府各职能部门领导兼任，平时负责各种危机预防工作，一旦发生危机，在委员会基础上组成最高指挥机构，以统筹指挥危机抗救。以往我国应对单一危机的能力尚可，但应对复合性危机就暴露出诸多问题，建立这样一个综合指挥机构，有利于应对复合性危机。

较大市以上政府应设立紧急状态委员会，各级政府首脑任委员会主任，由政府职能部门主要领导组成，并成为重大突发事件发生时与本部门的协调人。紧急状态委员会平时负责重大危机预防工作的综合协调，一旦发生重大

危机，在紧急状态委员会基础上组成紧急状态最高指挥机构，各级政府首脑任总指挥负责本辖区重大突发事件应急处理的统一领导，统一指挥。县级以上地方政府有关部门应在各自职责范围内做好重大突发性事件的应急处理工作。具体负责重大突发事件的应急抢救和恢复社会秩序的任务。

国务院在紧急状态下对需迫切解决的重大应急问题，可制定行政法规，如该行政法规与现行法律冲突，应提请全国人大常委会启动临时特别立法程序及时审批为准。以往学者们多关注和强调如何在宪政体制下约束政府权力，防止政府专权侵犯公民权益[3].在政治性紧急状态下，强调此点可以理解，且有重要意义。但政府面临的多变而新生的突发性危机，其来势凶猛，无法预测，许多困境前所未闻，需要政府临危应变，在短时间内做出反应，拿出对策。按常规状态下权力运行的常规程序，很多问题不能解决或不能及时解决，给予政府在法治原则范围内（保障社会财产及生命安全为终极价值）必要的特别立法权是危机管理的客观需要。国际上也有授予总统紧急状态下的特别立法权之立法例。有学者认为《突发性公共卫生应急条例》规定对非甲类传染病人和疑似病人不配合公安机关实施隔离的，公安机关可采取强制措施，这一规定与我国《立法法》第8条、第9条有关规定相悖[4].《立法法》规定限制公民人身自由的强制措施和处罚应由人大立法，即应由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以国务院行政法规的形式出现，或者说，国务院在此问题的立法上越权了。笔者认为，政府面对人类无法预知和认知的新病毒，传播如此迅猛，如不及时控制，后果不堪设想。走常规立法程序势必贻误遏制危机之良机。政府适时立法以遏制疫情传播，以保护社会和生命安全为终极价值目标（也是宪法法律的基本原则）。在理论层面上，应对此持宽容理解态度。在操作层面上，或提高人大立法程序之效率，启用特别立法程序；或在紧急状态法中授予政府在紧急状态下的特别立法权，这一问题便可解决。《立法法》与紧急状态法同是全国人大制定的法律，在紧急状态下优先适用紧急状态法，特别法优先于一般法（立法法）。同时，对国务院特别行政立法权控制，如与现行法律冲突，由全国人大常委会审批，当然要提高审批效率。这种特别行政立法权一般是针对特定的急需解决的从未遇到的专业技术问题而授予的。

三、紧急状态预防

我国应对灾害危机及社会危机的一贯政策是，不仅重事中、事后抗救，而且重事前预防。各级政府应根据本地区特殊情况，对本地区重大突发性危机事件预测和监测，定期进行情况通报和会商制度，建立重大突发性危机事件预警机制。贯彻预防为主原则，从危机管理的角度及以往重大突发性危机事件的案例看，危机从潜在到发生、产生巨大危害性后果有其过程，如在危机潜伏期尽早识别危机，把危机消灭在萌芽状态，对于其后防范危机、控制危机有决定性意义。“非典”事件昭示了这个深刻的教训。

各级政府应根据本地区实际情况，在对本地区重大突发性危机事件预测和监测的基础上，制定本地区重大突发性事件应急预案。预案应具体详细，有针对性、操作性和灵活的开放性。预案制定应制度化，定期修改及必要的演习，以检验评估预案的可行性及效果。

重大突发性危机事件预案内容应包括：（1）危机预测预警机制；（2）指挥机构的职权、任务、职责、协调处理危机的方式及工作方案；（3）危机应对信息网络的设计、信息整合及通报制度；（4）处理突发事件机构、救援职能及调用方案；（5）紧急通讯系统的启用、中央、地方及军队通讯设备及能力的综合统筹；（6）交通运输设施及能力的恢复；交通管制；（7）新闻管制；通讯管制；电信管制；（8）工程抢险及生命线工程（水、电、气、道路）的恢复；（9）危险物质处理及防止次生灾害；（10）消防队伍配置及调用方案；（11）突发事件现场管制；出入境管制；（12）物资支援计划，应急设备的调度；（13）社会治安管制；市场管制；（14）卫生及医疗服务，医疗力量统筹；（15）应对重大紧急突发事件的其他内容。

应急预案法制化是指应急预案的制定和实施获得法律规范和保护。平时备有周密严谨的危机应对预案，一旦危机发生，即刻启动预案将大大有助抗救危机，减少损失，恢复常态。发达国家在这方面早有成功经验。美国曾制定《对灾害性地震的反应计划》，涉及美国25个部委一级的机构，阐述了联邦政府的危机支援政策、规划设想、实施方案、组织机构和任务、职权、协调官员的联络方式，联邦政府与州之间对口单位的协调，以及有关应急工作的财政、技术、物质和法律等方面的问题，全面勾画了一幅美国全社会紧急抗震救灾的蓝图。该计划确保了美国联邦政府各组织在灾害性地震发生后可立即投入紧急应变救灾活动，并在全国范围内形成一个有序高效运作的危机应急机制。

试想，如果这次“非典”事件前各级政府有应对大规模传染病的应对预案，早隔离、早转移、协调医院接诊能力，早限制人员流动，早些启用外地医疗力量，会避免许多交叉感染。国际国内在减轻地震、洪水、核事故灾害方面的应急预案已获不少成功经验和做法，经过提炼、整合，应移植提升为紧急状态法的基本原则和技术规范。定期修订、评估、检验预案合理性，可行性及效果，这不仅是政府常态管理下的重要任务，也是衡量政府管理绩效的指标和强制性法律责任。如政府怠于编制应急预案，不能按期检查本级和下级政府危机预案的制定、评估、演习，应承担相应法律责任。

四、紧急状态信息及启动程序

“非典”事件给国人最深刻的教训以及对紧急状态法最大的启示就是建立健全危机管理的信息公开制度。这一制度的理论基础在于现代宪政体制下的公民知情权和行政信息共享的原则。政府决策要靠信息真实、及时、全面，准确。如信息阻滞，贻误应急反应，将失去最佳挽救危机遏制损失的时机。应对危机需民众参与。网络时代封锁信息不仅不可能，网络媒体大众化又极易产生危机谣言，扰乱民心增加恐慌，于危机管理更加不易。建立重大突发事件应急报告制度和信息制度是提高我国危机管理水平的重大措施和紧急状态立法的重要内容。

各级政府相关职能部门应依法或及时将重大突发性危机事件的信息向上一级政府职能部门及上级政府及时报告，遇特别重大危机可越级上报。突发事件发生地的人民政府应及时向比邻地区政府职能部门及军队通报。依法定时间上报危机信息是指已有法规明文规定的，依该法规，如《突发公共卫生事件应急条例》规定发生疫情报告时间为1~2个小时。“及时上报信息”应理解为行业内上报危机信息合理而最快时间。接到重大突发事件信息报告的各级政府及专业职能部门应依法或合理时间内，立即组织力量对报告事项调查核实、评审、确证、会商。任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报，否则将受到严厉的法律惩罚。建立重大突发事件举报制度，公布统一的重大突发事件报告、举报电话。任何单位和个人有权向人民政府级其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况，对举报突发事件有功的单位和个人，县级以

上人民政府及有关部门应当予以奖励。

此外，应建立重大突发事件的信息制度。重大突发性事件由各级人民政府依法定权限或在授权范围内向社会，统一。信息应当及时、真实、准确、全面。重大危机主体只能是政府，这是我国防震减灾法、防洪法的成功经验。鼓励公民参与对重大突发性危机的防御，但同时约束公民行为，任何单位和个人依据科学研究和观测资料提出的重大危机事件预测意见，应当向所在地区县级以上政府专业职能部门书面报告，也可以直接向国务院有关主管部门报告，不得擅自向社会散布。不允许公民将不成熟的灾情预测，如地震预报这样科技含量极高的预测，本身又具有极大不确定性的预测，擅自向社会，否则造成的社会恐慌比地震本身（非破坏性地震）给社会造成的损失更大。任何社会组织及个人对危机信息的研究、预测、公告都应由政府渠道。不确定因素多的重大危机如由社团或个人进行，易生社会恐慌和混乱。

重大突发性事件发生后，由各级人民政府紧急状态委员会会同相关职能部门对重大突发性事件的性质、发生范围、致灾规模、损害程度、涉及人口等因素迅速做出综合评估，以供政府决策是否启动或申报启动进入紧急状态程序。

全国或者个别省、自治区、直辖市的紧急状态，由国务院提请全国人大常委会决定，国家主席根据全国人大大常委会的决定，宣布进入紧急状态，紧急状态令。在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发事件应急预案，由国务院专业行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市范围内部分地区的紧急状态由当地县级以上人民政府提出，省、自治区、直辖市人民政府批准，由当地人民政府紧急状态令。省、自治区、直辖市启动突发事件应急预案，由省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国务院报告。

紧急状态分为两级：中央、省一级和地方一级。中央、省一级由全国人大常委会决定，国家主席，是因为在全国或个别省发生了危及国家安全，社会公共安全和人民生命财产安全的重大危机，进入紧急状态，政府权力瞬间扩张，公民可能处于“失权”状态，对公民权益保护及社会秩序生活秩序影响巨大，启用此程序应十分慎重和严格，所以应由全国人大常委会决定。这也与现代宪政体制下主权在民，警戒行政专权，警戒政府在政治危机中滥用权力，国家立法机关决定紧急状态的国际惯例相吻合。

由于我国地域辽阔，各地突发性重大危机事件的种类差异很大，赋予地方政府紧急状态的权力主要是考虑以下几点：

第一，给予地方政府必要的灵活机动性；以适应应急需要。

第二，主要是针对地方政府应对重大突发性自然灾害和重大突发性工业事故灾害，重大突发性政治性紧急状态由省级政府。

第三，已有法律根据。《防震减灾法》第2条规定：“破坏性地震临震预报后，有关省、自治区、直辖市人民政府可以宣布所预报的区域进入临震应急期。”《防洪法》第41条规定：“当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量、水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。”《传染病防治法》第26条规定，县级以上政府在甲、乙类传染病暴发流行时，报经上一级政府批准可宣布疫区，在疫区内采取强制封锁等应急措施。

第四，为保证地方政府慎用此权，应有必要监督，县级、地级市政府紧急状态应经省级政府审批。

五、紧急状态应急措施

应急预案启动后，由重大突发事件发生地人民政府紧急状态委员会对重大突发事件的应急管理统一部署，统一指挥，统一协调，危机应对工作实行各级人民政府行政首长负责制，各部门分级负责制，人民政府有关部门，参加危险抗救的军人、武警、社会团体和组织应当立即到达规定岗位，采取有关措施，服从统一指挥。危机发生后，统一部署、统一指挥、统一协调的危机应对原则是总结建国后我国历次重大危机应对的经验教训所得出的结论。早在1991年大兴安岭森林大火，1998年全国洪水以及2003年“非典”流行，我国危机管理暴露出的体制弊端，政出多门，多头指挥，难以整合社会资源；各部门条块分割难以有效协调，形成合力；管理环节过多，人员调配不适，各种求援力量难以高效统筹。所以应对危机必须克服地区分割、部门分割、各自为政、混乱低效的弊端，在法律上确保危机应对机构的最高指挥权，实施统一高效的指挥与管理。

紧急状态发生后最紧要的工作一般包括：

第一，保证应对重大突发性事件的各种物资、设备、资金、药品、生活必需品的供应及发放。

第二，尽快恢复被破坏的交通、通讯、供水、排水、供电、供气、输油等生命线工程。

第三，保证石油、化工、水利、电力、核工业、建设、危险品生产储运等行业的安全，督促指导监督上述行业单位，对可能发生或已经发生次生灾害的地点和设施采取紧急处置措施，并加强监视、控制，防止次生灾害。

第四，恢复与维持社会治安秩序、市场秩序。

上述工作是紧急状态发生后最重要的四项工作，也是总结我国以往重大灾例紧急救援工作流程轻重缓急所决定的。为实施上述工作和任务必须采取应急措施。紧急状态应急措施非常强调快速时效性和依法强制性。应急措施一般分为两类：工程性措施与社会管理性措施。工程性措施一般是指工程抢修、加固、技术措施等。社会管理性措施主要包括：（1）对事发所在区域人员实施疏散、隔离、封锁出入等强制措施，妥善帮助灾民转移、安置工作、妥善安排伤员医疗救护和卫生防疫工作。（2）对突发事件实施现场管制，各级人民政府有关职能部门及专业技术机构，负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作，对地方突发事件的应急处理工作进行技术指导，任何单位和个人不得以任何理由拒绝。（3）实施交通管制，限制车辆、人员进出管制区域。（4）对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格采取特别管制措施。（5）实施市场管制，严禁哄抬物价，借机贩卖次货假货。（6）实施社会治安管制，加强治安保卫，预防各种破坏活动及犯罪行为。（7）临时征用民用物资、房屋、通信设备、交通工具等。（8）法律规定的其他应对措施，弹性条款留下开放空间。

为保证紧急状态下应急措施的有效实施，紧急状态期间，执法人员（包括政府授权人员）享有法律、行政法规、行政规章以及地方政府临时颁布的具有法律效力的规范性文件所赋予的各种临时行政管制权。执法人员有权对紧急状态期间不服从紧急管制，不服从强制疏散、转移、隔离、封锁措施的人员采取强制措施，以使人员疏散、转移、隔离、封锁。

此外，紧急状态的概念大于“戒严状态”的概念，戒严是一种特殊紧急状态，戒严中的一些特殊管制手段只有在提起戒严程序后才能使用，许多戒严手段是针对大规模政治性动乱，如禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；禁止罢工、罢市、罢课；实行新闻、通信、邮政、电信管制；实行宵禁管制；使用警械甚至使用枪支等

武器强行制止或者驱散，并将其组织者和拒不服从的人员强行带离现场，或者立即予以拘留等极为严厉的手段。戒严手段涉及公民权利保护，其使用不同于一般的紧急状态，戒严是最严重的紧急状态下所采取的一种最严厉的紧急状态手段，其使用对公民权利及社会秩序产生极大影响，戒严的提起及戒严管制措施的使用须严格慎重，且有严格的法定条件，所以保留《戒严法》详细可操作性的规定，直接移植到紧急状态法中。

我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等法律法规调整范围之狭隘及行业性特点，众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白状态决定了紧急状态法立法之必要性和迫切性。紧急状态法作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，对于指导、规范我国重大危机管理具有战略和现实意义。紧急状态法的立法价值取向应强调社会利益、国家利益优先，以最小牺牲避免更大损失，约束公民义务，强化政府管理职能，确保统一指挥。应建立重大危机预防机制，完善应急预案，建立重大危机信息通告与制度，明确紧急状态启动条件及程序，赋予执法人员相应职责与权限，完善各种紧急应对措施，提高紧急状态应对能力，最大限度减少损失，以确保人民安康，财产安全，国家稳定，社会繁荣。

[参考文献]

[1]莫纪宏。用法律调整紧急状态下的社会关系[N].法制日报，2003-05-08：（3）。

[2]杜钢建。危机处置时的人权保护[N].法制日报，2003-05-15：（4）。

紧急状态范文篇4

紧急状态制度的原则

总结世界各国宪法关于紧急状态制度的立法经验，大致上确立了关于紧急状态制度的以下几项原则：

1、合法性原则。

紧急状态是涉及到人民生命和财产安全的高度危险事态，为了迅速和有效地制止危险事态的蔓延，最大限度地维护社会秩序，国家机关，特别是国家行政机关必须采取紧急措施，来组织力量消除紧急事态，保护人民的生命和财产安全。为此，国家机关仅仅依靠宪法赋予的在平常时期享有的权力是不足以应付紧急状态时期各种危机的需要的，必须在宪法上赋予国家机关一定的紧急权力。

所谓紧急权力，就是国家机关在紧急状态时期可以依据特殊的法律程序、采取特殊的措施来组织各种力量迅速平息紧急危险事态，恢复社会秩序的国家权力。相对于国家机关可以依据紧急权力享有的平常时期的权力来说，紧急权力最大的特征就是国家机关可以依据紧急权力对公民的宪法和法律上的各项权利实施较平常时期更加严格的限制。由于国家机关在紧急状态时期可以行使紧急权力，并且紧急权力的行使会给公民的宪法和法律上的权利带来较大的限制，所以，从保护公民宪法和法律上的权利角度出发，就要求国家机关在行使紧急权力的时候必须要有宪法和法律上的依据，否则，就可能导致国家机关在紧急状态时期用紧急权力随意限制公民宪法和法律上的权利；或者是随意扩张本部门的紧急权力，破坏宪法所确定的国家机关行使国家权力的基本秩序。

2、合理性原则。

紧急状态的发生具有高度的危险性和紧迫性，因此，围绕着消除紧急危险事态，国家机关行使紧急权力所采取的各项紧急措施必须要以有效地制止紧急危险事态，迅速恢复社会秩序和保障人民的生命和财产为前提。国家机关采取的紧急措施也必须基于制止紧急危险事态的需要，针对不同的紧急状态有针对性地加以实施。对于那些不需要采取军事手段就可以制止的紧急危险事态应当尽量避免采取军事手段；对于那些使用一般应急手段无法有效控制紧急危险局势的，应当视情况及时、果断地采取必要的紧急措施来迅速恢复社会秩序。所以，应当针对紧急状态的性质、程度在宪法和法律上设定不同性质的紧急权力和不同种类的紧急措施，提高国家机关行使紧急权力的效率。

3、有效性原则。

实施紧急状态通常会中止正常的宪法和法律秩序，限制公民宪法和法律上的权利，因此，紧急状态时期，国家机关行使紧急权力必须要具有明确的公共利益的目的。如果缺少明确的公共利益，那么，国家机关行使紧急权力就缺少必要的正当性基础。一般来说，实施紧急状态的公共利益的目的包括国家领土完整、国家安全、基本的宪法和法律秩序、公共财产的安全、人民的生命和财产安全等等。国家机关在紧急状态时期，基于实现公共利益的目的，才能在行使紧急权力的过程中，对公民宪法和法律上的权利加以必要的限制。

4、权利不可克减原则。

在紧急状态时期，基于维护公共利益的目的，国家机关行使紧急权力可以限制公民宪法和法律上的权利，但是，这种限制必须正确地处理公共利益与个人利益之间的关系，不能以剥夺个人的自由和权利为前提来实现公共利益。对此，各国宪法都明确规定了即便在紧急状态时期也不得中止的公民宪法和法律上的权利。

这些权利包括；人格、人身自由和尊严不受侵犯；不受非法驱逐和流放；公民资格不得取消；宗教信仰自由应得到尊重；语言使用权不受侵犯；个人生活和家庭生活得到尊重；允许思想自由；受教育的权利不受侵犯；不得有罪推定和两次审判同一犯罪事实。

《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定，即便是在紧急状态时期，缔约国也不得克减该公约所规定生命权，免于酷刑的权利，不得为奴或强迫劳役的权利，不受溯及既往的刑法追溯的权利，法律人格得到承认的权利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

各国宪法在遵循上述有关紧急状态制度的基本原则的前提下，还注重在宪法和法律中明确紧急状态的实施程序，主要包括紧急状态的确认、宣布、延长、终止等等。

总之，各国宪法和法律中所确立的紧急状态制度，是以贯彻落实紧急法治原则为前提，以明确国家机关享有紧急权力为中心，以保护公民宪法和法律上的权利为核心，基于严格的宪法和法律程序来加以实施的特殊的宪法和法律制度。

现行制度不全面不统一

紧急状态制度也是我国宪法和法律制度的重要组成部分，现行宪法规定了全国人大常委会有权决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严，国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；1996年八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国戒严法》，这是新中国第一部戒严法；《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》中有相关规定；《防震减灾法》、《防洪法》、《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规中规定了在地震、洪水以及突发公共卫生事件发生的情况下如何建立灾害应急反应机制。

总结我国紧急状态制度的特点可以看到，目前我国有关紧急状态制度的立法是比较分散的。一方面，现行宪法只有戒严制度方面的规定，只涉及到紧急状态制度的部分内容。基于宪法制定的《中华人民共和国戒严法》仅仅适用于“三乱”（动乱、暴乱和严重骚乱）引起的紧急状态，而对于自然灾害引起的紧急状态，国家机关如何来行使宪法上的职权，很显然，缺少明确的宪法依据。另一方面，我国现行的紧急反应机制不统一，表现在缺少在各种不同的紧急状态下集中行使紧急权力的国家机构。

因此，根据国外紧急状态制度的立法经验和国际人权公约的有关规定，应当采取必要的措施来健全和完善我国宪法和法律所规定的紧急状态制度。

宪法依据和国际标准

此次修宪将宪法第62条、第80条和第89条有关全国人大常委会、国务院有权依据宪法规定决定戒严，国家主席有权依据宪法规定戒严令的规定修改为全国人大常委会、国务院有权依据宪法决定进入紧急状态，国家主席有权依据宪法宣布进入紧急状态，这对于完善我国紧急状态制度具有非常重要的意义。

首先，上述修正明确地将紧急状态制度写进了我国现行宪法，不仅规范了我国现行宪法中有关紧急状态制度的规定，使我国现行宪法关于紧急状态制度的规定具有了更加严密的科学性而且还为统一目前处于分散立法状态的紧急状态制度提供了基本的宪法依据。

、

其次，将紧急状态制度写进宪法，有利于依据宪法的规定，根据国际社会普遍接受的标准，特别是《公民权利和政治权利国际公约》的要求，来制定统一的《中华人民共和国紧急状态法》，为我国紧急状态制度立法的系统化、科学化提供了必要的宪法依据。同时也有利于在正式批准《公民权利和政治权利国际公约》时消除我国现行宪法和法律制度中有关紧急状态制度的法律规定与该公约原则和精神不相一致的地方，积极推动我国政府认真和有效地履行该公约下的义务。

紧急状态范文篇5

国家在紧急状态期间的权力行使和人权保障与正常状态下存在着很大的区别。在正常状态下，国家权力必须严格按照宪法和规定来行使，同时人民也享有由宪法所保障的广泛的基本权利。而在紧急状态下，由于维护国家的生存成了社会生活和生活的首要价值，此时宪法效力的最高性要让位于紧急状态的现实需要，或者完全失效，或者部分失效，国家权力的行使因而摆脱了宪法的约束，表现出一定的超宪性，宪法所保障的基本权利也要予以克减。[3]因此，紧急状态的出现事实上就意味着一定程度的不受约束的国家权力的行使和对人民所享有的基本权利的克减，如果缺乏完善的法律制度规范的话，那么紧急状态的宣布很可能就是独裁专制的开始，《魏玛宪法》下的德国宪政已经提供了很好的例证。[4]

紧急状态法律制度是对国家在应对威胁其生存的紧急情况时所采取的一系列与正常状态下的民主宪政的一般原则及实践所不同的关于国家紧急权力行使的方式、程序、原则以及人权保障与人权克减的手段和界限的法律制度的总称，其目的是“为了在紧急状态下更好地保卫统治阶级的国家政权，维护最基本的社会秩序，同时给予公民基本权利及社会组织、法人的活动等以最低限度的保障”。[5]紧急状态法律制度是民主宪政制度不可缺少的组成部分，是对民主宪政制度在处理威胁国家生存的紧急情况时的内在局限性的补充与完善。事实上，紧急状态制度本身就是社会制度到民主宪政阶段之后的产物，它仍然以分权制约和人权保障为其制度设计的出发点和着眼点，只是在一些具体运作方式上与正常状态下的民主宪政有所区别。但是，需要指出的是，由于紧急状态下国家权力的行使是高度集中与扩大的，同时人权的行使又是受到相当限制的，如何在维系国家自身生存与实现普遍人权保障之间寻得适度的平衡就成为紧急状态制度设计与运行的主要。

从世界范围内来看，各国的紧急状态制度存在着很大的差别。例如《菲律宾宪法》规定的是以戒严为核心的非常法律制度，《印度宪法》和《巴基斯坦宪法》等则建立了统一的紧急状态制度。但是，从世界各国民主宪政的发展趋势来看，建立统一的、以紧急状态制度为核心的非常法律制度是民主宪政原则的内在要求，正如莫纪宏、徐高在《戒严法律制度概要》一书中所指出的：“建立以紧急状态法律制度为核心的非常法律制度是符合民主宪政要求的，因为紧急状态制度更地反映了依法行使国家紧急权、保障公民人权和维护宪法和法律秩序的宪政要求，而戒严制度由于过于注重军事力量在对付紧急局势中的作用，显然是不能作为民主宪政的基石，而只能作为一种特例而存在”。[6]我国民主宪政制度建设在这方面还存在着很大的不足之处。我国宪法和法律没有建立统一的紧急状态制度，现行宪法仅仅对战争、戒严、动员和非常情况做了非常原则的规定，而且也没有出现紧急状态的概念。其他法律例如《戒严法》、《专利法》、《香港基本法》和《澳门基本法》中虽然出现了紧急状态的概念，但都缺乏明确的关于构成要件以及程序方面的规定。我国应当在借鉴和外国紧急状态制度的基础上，建立符合我国国情的、切实有效的紧急状态法律制度，从而为我国的民主法治和现代化建设提供必不可少的制度保证。

一、我国的紧急状态法律制度现状及其不足

我国目前并不存在统一的紧急状态制度，应对紧急情况的法律制度主要是戒严，宪法与戒严法对此都有明确的规定。此外，我国宪法虽然没有规定紧急状态，但是在一些部门法和我国签署的双边国际条约中都有关于紧急状态的规定。随着我国民主宪政建设的逐步发展以及积极参与人权国际保障事业的进程，目前的这种立法现状不仅不符合世界范围内各主要国家逐步取消戒严制度而代之以统一的紧急状态制度的发展趋势，[7]而且也存在着法律规定之间以及国内法与我国加入的国际人权公约之间的矛盾与冲突，尤其是我国在加入《公民权利和政治权利国际公约》之后，必须按照公约对国家实施紧急状态的一系列实体和程序要件的规定对我国目前的紧急情况应对制度做出比较大的改动。因此，我国应当建立统一的紧急状态法律制度，从而使国家生存和人民权利行使有一个终极性的制度保障。

我国现行宪法规定的紧急情况应对制度包括战争状态、戒严和动员，此外还有关于非常情况的规定。宪法第67条所规定的全国人民代表大会常务委员会的职权包括：在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严；第80条规定中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，戒严令，宣布战争状态，动员令。第89条规定国务院的职权包括决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。第60条规定：全国人民代表大会任期届满的两个月之前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。[8]但是，这种非常情况具体包括什么情况、是法定情况还是事实情况、该情况的存在是否要经过法定的宣布或确认程序等在宪法中都没有任何规定。[9]

可见，我国宪法并没有规定紧急状态，同时也没有单行的关于紧急状态的法律，但是，在其他法律、法规和我国签订的国际条约、协定中都有关于紧急状态的规定。根据我的统计，至少有以下9部法律、法规和最高人民法院的司法解释涉及到了紧急状态：《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（全国人大）、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（全国人大）、《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》（全国人大常委会）、《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》（全国人大常委会）、《中华人民共和国专利法》（全国人大常委会）、《中华人民共和国戒严法》（全国人大常委会）、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（国务院）、《集成电路布图设计保护条例》（国务院）、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（最高人民法院）。这些法律、法规和司法解释虽然都提到了紧急状态，但是，其对紧急状态一词的具体用法和理解还存在着很大差异：

1、进入紧急状态

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态时，中央人民政府可命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态时，中央人民政府可命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施。《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》第6条规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或者因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或者安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态时，香港驻军根据中央人民政府决定在香港特别行政区实施的全国性法律的规定履行职责。

2、出现紧急状态

《中华人民共和国专利法》第49条规定：在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。《集成电路布图设计保护条例》第25条规定：在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，或者经人民法院、不正当竞争行为监督检查部门依法认定布图设计权利人有不正当竞争行为而需要给予补救时，国务院知识产权行政部门可以给予使用其布图设计的非自愿许可。

3、宣布紧急状态

最高人民法院“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第2条规定：行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

4、发生紧急状态

《中华人民共和国戒严法》第2条规定：在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。

5、在紧急状态下

《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条规定：在战争、战争危险或其他紧急状态下，政府有权征购、征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。《中国政府与美国政府关于保护知识产权的谅解备忘录》第1条规定：在全国紧急状态或其他非常紧急的情况下，或在为公共目的的非商业使用的情况下，政府可以放弃这种要求。

可见，由于我国宪法缺少对紧急状态的规定，使得这些法律、法规、司法解释和双边条约对紧急状态的理解存在着很大的混乱甚至矛盾，具体有以下几个方面的问题：

1、对紧急状态到底是法律状态还是事实状态规定不一

在最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中，将紧急状态界定为经有权机关宣布的法律状态，港澳基本法也将紧急状态理解为一种法律状态，而其他法律、法规等则将紧急状态理解为一种在现实中发生或出现的事实状态。事实上，紧急状态是一种经过国家正式宣布的、合法的国家紧急权力行使状态，也就是说，紧急状态是一种法律状态而非事实状态。将紧急状态作为事实状态来理解与规定，事实上就忽视了紧急状态的程序要件，是不利于人权保障的。

2、对紧急状态概念的外延界定不一

港澳基本法和戒严法等所规定的紧急状态显然不包括战争状态，最高人民法院的司法解释所界定的紧急状态宣布是与戒严和动员相并列的国家行为，[10]但是却没有明确提到战争状态。而专利法等所规定的紧急状态外延则是非常模糊的。从专利法的立法本意和强制许可的性质上来看，在所有的紧急情况下都可以实施强制许可，这就是说专利法所规定的紧急状态是包括战争状态的。从外国宪法和国际人权法关于紧急状态的法律规定来看，[11]紧急状态的外延应该是非常宽泛的，所有的涉及到权力的非正常行使与人权克减的状态都应该被纳入到紧急状态的规范与调整之中。

3、对紧急状态的决定机关或确认机关规定不一

港澳基本法规定由全国人民代表大会常务委员会决定港澳地区的紧急状态，这项权力是由全国人大授予的，不存在问题。而其他法律、法规则缺乏对紧急状态的具体的决定或确认机关的明确规定。应当指出，紧急状态的决定或确认机关必须是法定的，其他国家机关无权决定或确定紧急状态。

4、对紧急状态下的国家权力具体行使与人权克减缺乏规定

只有戒严法对实施戒严期间的具体国家权力行使和基本权利限制作了规定，其他法律、法规等包括宪法对此都没有任何规定。这种情况就使得紧急状态下的人权克减缺乏宪法或法律的依据，从而使得对人权的克减缺乏正当性的证明。

5、对紧急状态的程序要件缺乏规定

紧急状态的程序要件包括宣布、批准、期限、延长、结束等内容，必须有严格的宪法或法律依据。而这些法律、法规等对此缺乏明确规定，即使是戒严法所规定的程序要件也是很不完备的。

在这几部仅有的涉及紧急状态的法律、法规等规范中所出现的问题是很多的，其主要原因就在于我国宪法缺乏对紧急状态的规定，紧急状态到底是一种什么性质的状态，它与戒严、战争和动员之间是一种什么样的关系，应该由哪个国家机关来行使紧急状态的决定权与宣布权等问题都需要进行上和实践上的深入研究。

1、我国现行宪法在紧急状态规定方面的不足

（1）、基本权利主体方面

我国宪法在基本权利规定上的一个特点就在于权利源自公民身份或人民的成员资格而非来源于人本身、有些权利被视为纲领性目标而不是将其作为对政府的直接权利主张来对待。我国宪法中的基本权利主体是公民，而不是人，而国际人权法则要求国家尊重在其管辖范围内的所有人的人权。宪法第二章的标题就是：公民的基本权利和义务，而公民的定义是“凡具有中华人民共和国国籍的人”（宪法第33条第1款）。虽然宪法第32条同时规定：“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益”，[12]但是却缺乏对这种合法权利和利益的明确规定。按照学理上的解释，宪法有关基本权利保障的规定，虽然原则上适用于外国人，但是其适用的范围则视各种基本权利的性质而定。一般来说，“外国人可以享有人身的自由、人格的尊严等作为自由权的人权，而不完全享有劳动权、生存权、受权利等社会权利。此外，按照国际上的传统惯例，外国人也不完全享有政治权利，尤其是外国人对所在国的政治意识的形成、决定和实施具有作用的政治活动，不得不受到一定的限制”。[13]如果说宪法第51条所规定的“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”这一概括性限制可以作为紧急状态下人权克减的宪法依据的话，那么显然缺乏对外国人的人权克减的宪法依据。

（2）、人权克减方面

在我国现行宪法的基本权利规范中没有对基本权利的外在制约的明确规定，仅有的第51条在学理上被认为是对基本权利的内在制约的确认。[14]事实上，紧急状态下的人权克减并不是基于人权的内在有限性对人权的限制，而是国家生存这一更高的国家利益对人权施加的外在限制。前者是存在于所有的情况之下的，而后者只能在国家面临生存危机时主张。对人权的这两种不同的限制应当在宪法中分别规范，以凸显宪法中人权保障条款的重要性和予以限制的必要性。我认为，该条对“公民自由和权利的行使不得损害国家利益”的规定可以被视为紧急状态下人权克减的依据，但是有必要予以明确化，即明确指出紧急状态下的人权的受限制性。

从宪法第51条本身来看，该条可以视为是对基本权利与自由的概括限制。这种概括限制的范围包括所有的基本权利与自由，缺乏针对性，从中无法看出哪些基本权利是绝对的，哪些是相对的。因此，可以认为第51条适用于所有的基本权利与自由。另外，一般认为，公民权利和政治权利等基本权利是可以在紧急状态下予以克减的权利，而经济、社会和文化权利则没有必要予以克减。[15]因此，我国宪法应当对这两类基本权利进行分别规范，并特别强调前者的可予克减性。

（3）、宪法保留方面

我国宪法对基本权利的保护和限制基本上采取的是法律保留原则，只有第35条的表达自由、36条的宗教信仰自由和第38条的人格尊严可以被视为具有法律意义的宪法保留。但是，由于存在着第51条的概括限制，这种宪法保留也不是绝对的。从紧急状态下的人权最低保障的角度来看，宪法应当对那些绝对的、即使在紧急状态下也不能予以克减的基本权利予以保留，以排除国家权力可能施加的不必要的限制。[16]

（4）、法律保留方面

除了不得克减的基本权利应当由宪法保留外，其他的基本权利都可以由法律保留，但是应当由独立的违宪立法审查机关来保证其合宪性。显然，在目前缺乏实质性的违宪审查制度的情况下，我国宪法所规定的广泛的法律保留的合宪性是令人怀疑的。

（5）、战争问题

战争包括国际战争和国内战争。一般来说，国际战争的决定权应当由立法机关来行使，而国内战争的决定权则由行政机关或国家元首来行使，这也是世界各国宪法上的一个普遍规定。我国宪法并没有区分国际战争和国内战争，而是将战争和和平问题的决定权授予全国人大行使（全国人大闭会期间则由全国人大常委会决定战争状态的宣布）。我认为，应当对国际战争和国内战争的决定权进行分别规定，前者由全国人大行使，后者由国务院行使。

（6）、紧急权力行使方面

按照我国宪法，有权行使紧急权力的国家机关是全国人大、全国人大常委会和国务院。这方面的问题主要有：

第一、全国人大与其常委会的权力分配

54宪法所规定的戒严权是全部由全国人大常委会行使的，82宪法则规定全国人大常委会只能决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。这主要是考虑到了全国人大常委会虽然是全国人大的常设机关，但它也不是每天都工作的，将一部分戒严决定权交由国务院行使可以保证戒严的及时性。

按照82宪法的规定，全国人大决定战争和和平的问题，闭会期间，则由常委会决定战争状态的宣布。这一规定体现了全国人大对战争问题的决定权。但是对于戒严的规定则不同，由常委会决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，全国人大没有戒严的决定权。这里就存在一个问题，即全国人大开会期间的戒严决定权也由常委会行使。虽然宪法第62条第11款规定了全国人大对常委会的监督权，但是，既然宪法中关于这两个机关之间的权力分配问题的基本原则是将常委会定位在“大会闭会期间行使部分代表大会权力的常设会议”，[17]那么对于戒严的决定权的规定也应当参照战争的规定，即由全国人大决定戒严，闭会期间则由常委会决定。因为毕竟戒严是一种最严厉的紧急权行使，由全国人大决定更为适当。

第二、关于动员

动员是国家在宣布紧急状态后所经常要采取的一项紧急权力，许多国家的宪法和法律都有明确的规定。

动员一词并非我国所固有，而是从外文中辗转翻译而来。动员最初源于普鲁士，以后传于法国，1870年普法战争时，普法都进行了动员。因此，动员词义出自于德文“mobilmoahung”及法文“mobilisation”，后英国人以“mobilization”一词译之。就其本义而言，动员是集合（assembling）、装备（equipping）和准备出师作战（preparingmilitaryandnavalforcesforactivehostilities）的意思。[18]日俄战争后，日本学者儿玉源太郎将此意译为动员，我国学者接受了该译法，现在动员一词已经广泛用于军事及法制方面。[19]

动员一词，就其字面含义而言，可作如下解释：“动”就是发动、控制、支配与运用，“员”就是人力物力以及一切能量代表之单元，所以动员的含义，就是将一切能量单元，有计划的组织运用，使其发挥最大能力，即为达成某种目的，将某组织体或某机构移至能发挥最大能力之形态。动员一般有广义与狭义两种解释，狭义的动员只指军事动员，即“军队遇邻近战争时，自平时状态，进于战时状态之谓。如由平时编制改为战时编制，以及集中人马，整备战具，征发粮草等是”。[20]广义的动员则不局限于军事方面，是指“将全国人力物力财力及科学技术与国家潜力，由平时各种活动方式，立即转为战时状态，期于战争开始时，即能充分满足其军事要求，于战争进行中，不断支持其供应，以获得国防军事上之最后胜利”。[21]按照我国学者张剑寒教授的解释，动员是指“国家于战事发生或行将发生时，由政府下达动员令，将全国人民和一切物质力量以及各种有形无形的潜力，加以严密地组织，并将国家由平时状态转化为战时状态，以便能充分发挥战斗力，克敌制胜，确保国家民族之生存”。[22]

我国宪法对动员仅仅做了非常原则的、抽象的规定。82宪法规定，由常委会决定全国总动员或者局部动员，国家主席根据常委会的决定动员令。但是由于缺乏动员方面的专门立法，对于动员的概念、动员的条件、动员的程序、动员的内容等事项是相当模糊的。

目前，我国法律、法规所确定的动员体制涉及到许多方面，大体分为“非国防动员”与“国防动员”两类。“非国防动员”包括“思想政治动员”、“行政动员”、“减灾动员”等。目前涉及到动员的法律、法规的规定主要有：《国防法》第3条明确规定了“动员体制”，确立了“总动员”、“局部动员”两种动员形式，该法第8章还规定了“国民经济动员”、“人民武装动员”作为“国防动员”的主要内容，其中动员程序包括动员准备和动员实施两个阶段。根据《国防法》第45条的规定，国家在和平时期进行动员准备，将人民武装动员、国民经济动员、人民防空、国防等方面的动员准备纳入国家总体发展规划和计划，完善动员体制，增强动员潜力，提高动员能力。1995年的《中华人民共和国预备役军官法》第3条第2款规定：军官预备役按照平时管理和战时动员的需要，分为两类：在预备役部队任职的和预编到现役部队的预备役军官为第一类军官预备役，其他预备役军官为第二类军官预备役。1996年的《人民防空法》第2条规定：国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。1984年的《中华人民共和国兵役法》第9章专门规定了“战时兵员动员”，第47条规定：为了对付敌人的突然袭击，抵抗侵略，各级人民政府、各级军事机关，在平时必须做好战时兵员动员的准备工作。第48条详细规定了战时动员的主要事项：在国家动员令以后，各级人民政府、各级军事机关，必须迅速实施动员：（1）现役军人停止退出现役，休假、探亲的军人必须立即归队；（2）预备役人员随时准备应召服现役，在接到通知后，必须准时到指定的地点报到；（3）机关、团体、事业单位和乡、民族乡、镇的人民政府负责人，必须组织本单位被征召的预备役人员，按照规定的时间、地点报到；（4）交通运输部门要优先运送应召的预备役人员和返回部队的现役军人。1995年国务院和中央军委的《国防交通条例》第6章专门规定了“运力动员和运力征用”，该条例第30条规定：本条例所称运力动员，是指战时国家动员令，对任何单位和个人所拥有的运载工具、设备以及操作人员，进行统一组织和调用的活动。此外，一些军事规章中也提到了动员，如《中国人民解放军内务条令》第122条规定：国家动员令或部队紧急战备需要召回时，一切请假、休假的人员均应立即返回部队。

可见，我国目前动员法制存在的主要问题在于：（1）、动员作为一项法律制度在法律、法规中含义比较模糊。事实上，如前所述，动员是在战时或备战时国家所采取的一项紧急状态措施，而我国对一些非紧急性的行政管理事务也采用了动员体制，使得动员在法律上的含义失去准确性；（2）、战时或者准战时的动员体制还没有形成完整的体系，动员准备与动员实施两个不同阶段的关联措施法律上未予明确交代，平战结合缺少必要的机制；（3）、没有一部统一的动员法法典，致使对动员体制的法律表述出现相互交叉重叠的现象；（4）、缺少有效运作动员体制的专门性的动员机构等。[23]这些问题都需要通过制定单行的《动员法》来予以明确化和法制化。

2、戒严法的不足

自1949年中华人民共和国成立后至今，我国共实施了两次戒严，即“三八戒严”和“五二零戒严”，[24]这两次戒严的直接依据便是现行宪法第89条第16款的规定。这两次戒严的实施使得我国宪法关于戒严的规定不再仅仅是纸面上的东西，体现了宪法的权威。但是，这两次戒严的实施，也暴露出了我国戒严制度的不足之处：宪法对戒严的规定是非常原则性的，仅仅规定了戒严的决定机关，而对于在什么情况下可以实施戒严、在戒严地区和戒严期间可以采取什么样的具体措施以及公民的宪法权利如何行使、戒严的具体实施机关等问题则需要制定专门的戒严法来加以明确和规定，以便戒严时政府和人民都能够有所遵守。正是基于这样的考虑，1996年3月1日第8届全国人大常委会第18次会议通过了《中华人民共和国戒严法》，对戒严所涉及到的主要问题都作了明确的规定。

（1）、制定主体的问题

《戒严法》是由全国人大常委会制定的，存在着一个制定主体的合宪性的问题。按照我国现行宪法关于全国人大和其常委会在立法权限上的分工的规定，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”（宪法第62条第3款），全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（宪法第67条第2款），这一规定是很清楚的。从法理上来讲，全国人大所制定的法律应当是基本的、重要的法律，“涉及到整个国家生活中的根本性、全局性的问题”，[25]《戒严法》无疑是这样的法律。因此，由全国人大常委会制定《戒严法》从立法主体上讲是不符合宪法规定的。[26]

（2）、戒严的决定机关问题

按照宪法的规定，我国的戒严分为两个层次：全国性的或省一级的和部分地区的。《戒严法》第3条规定：全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，戒严令；省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定，国务院总理戒严令。这同宪法的规定是一致的，只是增加明确了戒严的请求机关为国务院。但是，戒严法并没有对决定程序做出详细的规定。按照1982年的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第29条的规定，常务委员会会议由委员长召集，一般二个月举行一次，此外按照1987年的《全国人大常委会议事规则》规定，常委会一般每两个月举行一次会议，有特殊需要的时候，可以临时召集会议，会期长短一般在一周左右。可见，常委会会议虽然弥补了全国人大每年只开一次会而且会期短的缺点，但它也不是一个常年工作的组织，这一点同国外的议会制度是相同的。因此，在常委会闭会期间如果有需要由常委会决定的戒严之必要时，常委会如何行使该职权呢？戒严法对此未加规定。参照国外宪法在紧急状态程序要件方面的有关规定，我认为，我国的戒严决定应当以事先决定为主、事后批准为辅，即原则上规定戒严必须由国务院提请常委会决定，但是在常委会闭会期间，则由国务院决定，然后再提交专门召开的常委会会议讨论，如常委会通过，则国务院的戒严决定有效，如不通过，则该戒严决定立即失效。

对于部分地区的戒严，戒严法规定由国务院决定，这也是宪法所规定的。但是，这种部分地区的戒严却没有对具体的提请机关的规定，也就是说，是由国务院直接决定的。我认为，参照国外宪法的相关规定，应当赋予地方行政机关一定的提请权与先行处置权，即首先由地方行政机关对当地所发生的紧急情况的危险性进行判断并采取措施，在认为有戒严的必要时再提请国务院决定实施戒严。因为作为中央行政机关，国务院对地方所发生的紧急情况危险性的判断比较滞后，而且戒严措施的采取也需要由地方军事机关承担，因此，地方行政机关应当享有一定的戒严提请权与先行处置权。戒严法也注意到了该问题，在第5章的附则第31条中规定：在个别县、市的局部范围内突然发生严重骚乱，严重危及国家安全、社会公共安全和人民的生命财产安全，国家没有作出戒严决定时，当地省级人民政府报经国务院批准，可以决定并组织人民警察、人民武装警察实施交通管制和现场管制，限制人员进出管制区域，对进出管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查，对参与骚乱的人可以强行予以驱散、强行带离现场、搜查，对组织者和拒不服从的人员可以立即予以拘留；在人民警察、人民武装警察力量还不足以维持社会秩序时，可以报请国务院向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持正常社会秩序。但是仍然缺乏对于地方行政机关的戒严提请权和先行处置权的规定。

（3）、戒严的期限问题

大部分国家的宪法都对实施紧急状态的期限有严格的、明确的规定，我国宪法对此未加规定，戒严法也没有规定，这不能不说是一大缺陷。戒严法只是在第11条规定：戒严令应当规定戒严的地域范围、起始时间、实施机关等事项；第12条规定：根据本法第2条规定实行戒严的紧急状态消除后，应当及时解除戒严。但是戒严的期限应当有多长、戒严期限的延长如何决定、戒严的变更或撤销的程序如何等等都没有规定。戒严的期限问题以及与此相关的延长、撤销等问题是戒严程序要件中的实质性要件，是保证戒严权的合法行使和保障人民基本权利的重要程序规范，对此问题，不能够完全由戒严的决定机关来决定，而应当首先由宪法或法律予以保留。

（4）、戒严期间的基本权利限制问题

戒严法第3章规定了戒严期间在戒严地区对基本权利的限制问题，主要有：禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；禁止罢工、罢市、罢课；实行新闻管制；实行通讯、邮政、电信管制；实行出境入境管制；禁止任何反对戒严的活动；交通管制；宵禁；对危险物品的特别管理；财产征用等。这里存在的主要问题是基本权利的限制的地域范围。按照戒严法的规定，如果是全国性的戒严，显然这种限制是全国范围内的，如果是部分地区的戒严，则只在部分地区进行限制。那么如果在部分地区实施戒严期间，其他未实施戒严的地区是不是言论、表达、游行示威等自由就绝对不予限制呢？从现实需要的角度来看，这是应该予以特别关注的一个问题，也是戒严法的一大缺陷。按照紧急状态下对基本权利限制的比例原则，这种地域范围的规定显然过于狭窄，不利于国家戒严效果的实现。

（5）、实施戒严的原因问题

戒严法所规定的实施戒严的原因是发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态的情况，显然，这些紧急情况主要是政治性的，没有包括战争（国际战争和国内战争）、严重的或人为灾害等。虽然宪法对战争和戒严是分别规定的，但是从世界各国的宪法规定和有关实践来看，战争期间宣布戒严是很有必要的。此外，在发生严重的自然或人为灾害时，例如恐怖袭击、瘟疫流行等，在相关地区也有必要采取戒严一类的紧急措施。可见，我国戒严法对实施戒严的原因规定过于狭窄，不利于国家采用戒严这种最严厉的紧急状态措施来应对危机。

3、港澳基本法的问题

根据港澳基本法的规定，目前在香港和澳门存在着两个层次的紧急状态：（1）、全国人大常委会决定的紧急状态。这种紧急状态的实体条件是国家进入战争状态或特别行政区发生了不能控制的危及国家统一和安全的动乱；（2）、特别行政区政府决定的紧急状态。除了以上紧急情况之外，如果发生了诸如严重的自然灾害、经济危机或动乱、骚乱，但是没有达到“危及国家统一和安全”的程度，或者达到了这样的程度，但是特别行政区政府可以控制，此时可以由特别行政区政府自行决定是否宣布紧急状态。这里存在的主要问题有：

（1）、常委会的决定缺乏相应的提请程序

从基本法的规定来看，特别行政区进入紧急状态的决定，应由全国人大常委会作出，“是否发生基本法所规定的需要进入紧急状态的情况，也应由全国人民代表大会常务委员会来作判断”。[27]在港澳基本法关于基本法的解释和修改中都规定有相应的提请程序，而在对常委会的紧急状态决定的规定中却没有提请程序。这里也没有规定征询特区基本法委员会和特区政府意见的程序，而是完全由常委会依职权决定。这表明，常委会的决定是一种自主性的决定，那么，这种决定的作出是否需要相应的提请程序或征询意见程序呢？我认为，从紧急状态的性质来看，应当有这样的程序规定。

（2）、关于“全国性法律”的问题

该规定的目的在于宣布紧急状态后由中央人民政府命令将有关全国性法律在特别行政区实施，这里的问题主要有：

第一、“有关全国性法律”具体包括哪些法律？是所有关于国防、外交及不属特别行政区自治范围的法律中的任何一个，或可以是国防外交以外的法律，还是仅指与紧急状态有关的法律？许崇德教授认为：“这里所说的‘有关全国性法律''''，是指同紧急状态有关的全国性法律，无关的全国性法律，当然不会因紧急状态而在特别行政区实施”，[28]范忠信教授也认为，这里的全国性法律“应主要指与非常状态有关的法律，如关于戒严、物资管制、人力动员、防空防化等有关法律”，[29]我同意这种看法。

第二、紧急状态一结束，上述“有关全国性法律”是否应当停止在特别行政区实施？我认为回答应该是肯定的，但也不排除根据紧急状态结束后特区的实际情况变化而征询特区政府意见，决定其中某些法律在特区长期实施的可能性；（3）、此时的全国性法律如果与基本法有冲突应当如何解决？尤其是基本法中关于公民基本权利的规定与我国宪法相关规定的冲突是很明显的。显然，基本法对此缺乏明确规定。

（3）、是否可以宣布与国家统一和安全无关的紧急状态的问题

基本法排除了在特别行政区发生与国家统一和安全无关的紧急情况下由常委会宣布紧急状态的可能性。如果特别行政区发生了严重的、并且对全国都有较大影响的经济危机时，中央人民政府是否可以宣布特别行政区进入紧急状态并采取相应的紧急措施呢？从现实来看，确实有这样的需要。

（4）、关于戒严的实施问题

我国宪法和戒严法规定的戒严包括全国性的戒严和省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市的部分地区的戒严三种，显然，并没有将特别行政区包括在内。那么，这是不是说中央无法决定在特别行政区实施戒严呢？从法律规范的角度来看，显然是这样的。但是，从紧急状态的性质与需要来看，在发生危及国家统一和安全的紧急情况时有必要采取戒严措施。

4、《公民权利和权利国际公约》对我国紧急状态立法与实践提出的1998年10月5日，中华人民共和国常驻联合国代表在联合国总部代表政府签署了1966年《公民权利和政治权利国际公约》。按照公约第2条第1款的规定，缔约国应承担“立即实现”公约条款的义务。因此，一旦中国立法机关批准《公民权利和政治权利国际公约》，就将承担“立即实现”该公约的庄严义务。届时，中国将首先面临着如何适用这一综合性国际人权条约的一系列国内法上的问题。按照我国宪法和缔结条约程序法的规定，还需要经过全国人民代表大会的批准程序中国才可以成为该公约的正式当事国，在此之前，我们有必要该公约中所规定的紧急状态下的不可克减的人权条款在中国的适用问题。

（1）、关于“紧急状态”

在我国宪法和都没有明确的关于紧急状态的立法规定的情况下，如何理解公约所规定的紧急状态概念呢？有学者以为应在批准时作出声明，即《中华人民共和国宪法》第80条所列举的戒严令、宣布战争状态得以实施的情况应被理解为是符合该公约第4条之宗旨的。[30]我同意这一看法。

（2）、关于对不可克减的人权条款的保留问题

公约所规定的紧急状态下不可克减的人权条款并不具有国际强行法的性质，各国一般都在批准公约时对此提出了相应的保留，例如，当英国批准公约时，就对不得因不能履行义务债务而受到监禁的权利声明保留。我认为，就公约所规定的不可克减的人权的具体来看，它们与我国宪法的基本精神是完全一致的，我国并不存在要对此提出保留的理由。

（3）、关于国家间指控制度和个人申诉制度

在《公民权利和政治权利国际公约》中，个人申诉和国家间指控程序都是属于任择性的，缔约国可以自行决定是否受这两个程序的约束。由于个人申诉的前提必须是用尽国内救济，尤其是司法救济，在目前我国的实质性的违宪审查制度还没有建立的情况下，该制度对我国实施紧急状态所具有的监督意义并不明显，对此可以不予考虑。国家间指控程序则可以考虑加入，以便在国际法上对我国的紧急状态实践给予一定的监督。

（4）、关于报告制度

报告制度是《公民权利和政治权利国际公约》所规定的唯一具有强制性的监督机制。对此，我国应当按照公约的要求严格遵守，在规定的时间内、按照规定的程序向人权事务委员会提出报告。

二、改革与完善我国紧急状态立法的建议

1、立法模式的选择

从世界各国宪法及法律就紧急状态的立法模式来看，一般存在着两种模式：

（1）、宪法保留模式

该模式最大的特点就是将紧急状态所涉及到的所有问题都在宪法中予以明确规范，印度、巴基斯坦和德国等国家的紧急状态立法都属于这种模式。由于宪法一般认为被是人民行使制宪权的结果，因此，这种对于紧急状态的宪法保留模式体现了人民对于维护国家之生存必要性的高度体认，而且，这种模式用国家根本法的形式确认了国家实施紧急状态的权力以及在紧急状态下的人权克减条款，避免了通过法律的形式来予以规范可能出现的合宪性问题。但是，这种宪法保留的缺点在于它使宪法的篇幅过长，而且，如果要对其中的程序性或实体性问题予以修改的话必须通过修宪程序，而修宪程序过于繁琐，往往不能够及时满足现实的迫切需要。

（2）、法律保留模式

该模式最大的特点就在于通过宪法确定基本原则的前提下，承认立法机关在紧急状态立法上的决定权，由立法机关来决定紧急状态的所有实体与程序问题，美国、法国等国家的紧急状态都属于这种模式。由于立法程序相对于修宪程序的简易性，立法机关可以根据现实的需要而修改紧急状态法律，体现了一定的灵活性。而且，该模式还保证了立法机关对行政机关的紧急权行使的有效监督。但是，该模式有可能涉及到合宪性问题，这是它的一大缺陷。因此，该模式有效运作的一个前提就是需要有一种独立的、实质性的、有效运作的违宪审查制度，从而保证紧急状态法律保留的合宪性。如果没有这样的违宪审查制度的话，这种模式是很难保障基本人权的。

就这两种紧急状态立法模式的比较而言，我认为，我国的紧急状态立法应当采取宪法保留模式：

（1）、如上所述，实质性的违宪审查制度的存在与有效运作是法律保留模式成功的关键，而这一点恰恰是当前的中国宪政实践最缺乏的。而且，在短期内，这种独立的违宪立法审查制度还无法建立。因此，法律保留模式不符合当前的中国宪政现状。

（2）、我国宪法的一个重要指导原则就是通过宪法这种国家大法的形式来确立并保障无产阶级专政的任务，而紧急状态的宣布是国家行使其阶级统治权的最赤裸裸的形式。很难想象，确保无产阶级专政的宪法中会不规定紧急状态制度。

（3）、随着我国化进程的加速和法治建设的逐步推进，人民通过各种途径尤其是司法救济方式主张其宪法权利的要求将越来越迫切，这就对紧急状态下的人权克减的合宪性提出了要求。而这种合宪性必须通过立宪来确认，立法的证明力显然要弱得多，即使存在违宪审查制度。

（4）、随着我国生活的多元化以及国际生活的日益复杂化，多样性的利益冲突对国家自身的生存提出了越来越多的挑战。要应对这些威胁，国家必须诉诸于紧急状态制度，这种制度的必要性必须由人民通过行使立宪权来予以确认，否则其正当性是值得怀疑的。

（5）、所着我国逐步对外开放与世界接轨，我国将加入越来越多的世界人权公约，这些人权公约所确定的紧急状态下的人权克减条款在我国的适用以及其效力问题应当由宪法予以确认，尤其是在该条款与我国宪法或法律规定存在冲突的时候，宪法中的紧急状态规范就凸显出了其重要性。

在确定了应当通过宪法来规范紧急状态之后，下一步应该讨论这种规范的形式问题，即是通过全面修宪还是增加专门的修正案的形式。自从82宪法制定以来，我国宪法的修改一直采用修正案的方式。这种修宪方式在一定程度上维护了宪法在结构上和形式上的完整性，应当肯定。因此，可以考虑在条件成熟时，通过宪法修正案的方式增加紧急状态章节或条款，使我国宪法对紧急状态的规定更加完善和。

2、应当采用广义的紧急状态概念

在紧急状态概念的界定上，应当按照广义来理解。从世界各国宪法对紧急状态概念外延规定的大小上来看，狭义的、只适用于特定紧急情况的紧急状态概念并不符合国际人权法上的要求，因为从人权国际保护的立场来看，所有的人权克减措施都应归入紧急状态的范畴，受到相应的国际监督。这里所存在的主要问题是关于战争状态的规定，从世界各国宪法规范上来看，紧急状态和战争状态的关系主要存在着两种模式：包涵式和并列式。我国宪法对戒严和战争作了区分，我认为，我国宪法所规定的紧急状态概念应当采取包涵式，即在统一的紧急状态章节或条款中将战争状态也包括在内。

3、宪法基本权利的限制与保障

我国现行宪法在“公民的基本权利和义务”一章中对公民的基本权利作了详细的规定，具体有：平等权，财产所有权，选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊严不受侵犯权，住宅不受侵犯权，通信自由和通信秘密权，批评、建议权、申诉、控告和检举权，取得赔偿权，劳动权，休息权，退休人员生活保障权，物质帮助权，受权，从事科学研究、文学和其他文化活动的自由，妇女受法律保护权，婚姻、家庭、母亲和儿童受法律保护权，华侨、归侨和侨眷受保护权等。从学理上可以对其进行如下六种分类：平等权、政治权利、精神文化的自由、人身自由与人格尊严、社会权利以及获得权利救济的权利。[31]一般来说，政治权利、人身自由与社会经济权利可以在紧急状态下予以克减，而平等权、精神文化的自由、人格尊严以及获得权利救济的权利是不得克减的人权。就我国宪法所规定的这些基本权利规范来看，参照各国宪法和国际人权法对紧急状态下的不可克减的人权的规定，可以考虑对以下人权在紧急状态下予以克减：

（1）、财产权

“财产权是指财产上的私权，即一切具有财产价值的权利。它不仅包括物权，也包括债权、知识产权、继承权等私法上的权利，同时还包括具有财产权性质的公物使用权（如国有土地或集体所有土地的使用权、水利权）等公法上的权利”。[32]在紧急状态下对财产所有权予以克减的目的在于可以根据应对紧急情况的现实需要对私人财产采取征用、占有、使用或处分等，以保证国家可以有充分的财力来应对危机。例如《巴基斯坦宪法》第233条第1款规定：在紧急状态期间，国家即可制定法律限制公民的财产所有权。第235条第1款、第2款规定：在财政紧急状态期间，总统可指示削减任何省的或联邦的全体或任何一类公务员的薪津。

（2）、选举权和被选举权

鉴于紧急状态的特殊性，大部分国家的宪法都规定了在紧急状态期间不得举行选举或全民公决，对选举权给予了克减。这主要是基于两方面的考虑：首先，紧急状态的宣布使得选举成为不可能；其次，要保证议会工作的连续性来应对危机。例如《哈萨克斯坦共和国宪法》第44条第2款规定：紧急状态时期不许修改哈萨克斯坦共和国宪法、选举法和诉讼法，不得举行公决和选举。《白俄罗斯共和国宪法》第71条规定：紧急状态或军事状态期间不得举行选举。我国《宪法》第69条第2款规定：全国人民代表大会任期届满的两个月之前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。该项条款事实上也涉及到了对选举权的克减问题，只是所使用的是非常情况的用语，这种非常情况应当是指紧急状态。

（3）、言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由

该自由通称为表现自由，在紧急状态下可以予以克减，这是世界各国宪法和实践中的一个普遍现象。例如按照《西班牙宪法》的规定，公民有权以口头、书面或任何其他复制的方式自由表达和传播思想、想法和意见，有权进行文艺创作、发明，但在法律规定的范围内宣布紧急状态时，上述权利均须停止。

（4）、人身自由

人身自由是指“公民享有不受任何非法搜查、拘禁、逮捕的权利，即人身自由不受非法限制或剥夺的权利”。[33]人身自由是人们一切生活和行动的前提条件，是基本权利中最基本的权利之一。但是在紧急状态下，人身自由要受到一定程度的限制。例如可以实行管制、宵禁、强行或随时搜查、强行逮捕等。

（5）、劳动权

我国的宪法学研究一般认为劳动权是指“获得劳动的机会和适当的劳动条件的权利”，[34]事实上，劳动权完整的含义还应当包括取得劳动报酬的权利、不得强迫劳动的权利以及罢工的权利。[35]在紧急状态下，可以对劳动权中的部分内容予以克减。例如《哈萨克斯坦共和国宪法》第19条第5款规定：禁止强制性劳动，根据法院判决执行处罚或紧急状态法效力的程序除外。罢工权也是可以在紧急状态下予以克减的基本权利。

（6）、通信自由和秘密权

通信自由指的是人们通过书信、电话、电信、等手段，根据自己的意愿进行交流而不受国家干预的自由。通信是社会交往的一项必不可少的重要活动，但是在紧急状态下，这种通信自由和秘密权要受到一定的限制，例如可以窃听电话、监控网络信息、拆阅信件等。《希腊宪法》规定：书信及其他自由通讯服务的秘密绝对不受侵犯，但在戒严状态下，这一规定应暂停执行。

此外，我国宪法中还应当明确规定在紧急状态下不可克减的基本权利，我认为这些权利应当包括：平等权、宗教信仰自由、人格尊严不受侵犯权。另外，还应当参照《公民权利和政治权利国际公约》的规定，增加对生命权、免于酷刑和其他不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利、免受奴役的权利以及免受刑法追诉的权利的不可克减性的规定。

4、应当加强全国人大及其常委会在紧急状态中的作用

从国外的紧急状态法律规定和实践来看，代议机关在紧急状态中实质作用的发挥是保证紧急状态合宪性的关键。我国的全国人大及其常委会应当在紧急状态的决定、撤销、延长等程序中发挥主导作用，使紧急状态自始至终都受到权力机关的监督和制约。

5、应当赋予地方人大及政府一定的紧急状态决定权

地方性的紧急状态的决定权应当主要由地方政府来决定与执行，这是世界各国宪法中的一个普遍规定。我国的紧急状态法律制度也应当在这方面制定相应的规定。但是，我国作为单一制的中央集权的国家，中央政府也应当享有一定的监督权，我认为，这种监督权应当主要是事后性的，而不是事前性的。

6、司法机关应当在紧急状态中享有一定的审查权

鉴于目前我国还不存在独立的立法违宪司法审查制度，同时行政诉讼立案范围也排除了紧急状态、戒严和总动员等国家行为的可诉性，因此，司法机关在紧急状态中并不能发挥实质性的作用。但是，从国外相关法律规定以及实践来看，紧急状态下的司法审查权仍然是人权保障的重要内容，在我国实质性的司法审查制度建立之后，应当赋予司法机关一定的对紧急权力行使的审查权。

注释：

[1]徐高、莫纪宏编著：《外国紧急状态法律制度》，法律出版社1994年版，第768页。

[2]StatesofEmergency：irImpactonHumanRights,astudypreparedbytheInternationalCommissionofJurists,Geneva,1983,p.413.

[3]例如《约旦宪法》第125条第2款规定：宣布戒严令后，国王可以不受任何现行法律的规定的限制，通过赦令保卫王国所必需的命令；《阿拉伯也门共和国永久宪法》第168条规定：除非依照本宪法规定宣布国家处于紧急状态或战争状态，不得中止执行本宪法的任何条款。换言之，在紧急状态或战争状态下，宪法的任何条款都可以中止执行。

[4]《魏玛宪法》第48条第2款规定：“当国家的治安与秩序受到严重侵害之时，总统可采取一切必要之措施，以恢复公共秩序与安全；在必要时，得动用武力为之”。第3款规定：“依前款之规定，总统颁布必要措施后，应即刻告知众议院，众议院得决议撤销此措施”。第5款规定：“关于本条之规定，其细节由联邦法律规定之”。宪法学家罗文斯坦认为《魏玛宪法》该条关于总统紧急权力的规定存在着重大的缺陷：尽管宪法规定国会在总统颁布紧急命令后得以决议撤销之，但既然国会不能有效议事于前，则在总统颁布紧急命令后，焉能再予补救？因此，国会对总统紧急权力的行使便毫无制衡之可能。正是由于《魏玛宪法》对总统紧急权力规定的不完善，使得分权制约的宪政精神在紧急状态下不复存在，从而导致了人类上最大规模的践踏人权的悲剧的上演。对《魏玛宪法》第48条的评价可参见陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第112－144页。

[5]莫纪宏、徐高：《紧急状态法学》，中国人民公安大学出版社1992年版，前言。

[6]莫纪宏、徐高：《戒严法律制度概要》，法律出版社1996年版，第9页。

[7]对戒严制度局限性以及与现代民主宪政和人权保障的冲突的批判可参见陈新民：《德国公法学基础》（下册），山东人民出版社2000年版，第647－661页。

[8]在前三部宪法中也有相关规定，只是具体用语和条款有所不同。54宪法第24条第2款规定的也是“非常情况”：如果遇到不能进行选举的非常情况，全国人民代表大会可以延长任期到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止。75和78宪法规定的则是“特殊情况”。75宪法第16条第3款规定：全国人民代表大会在特殊情况下，任期可以延长；78宪法第21条第2款规定：如果遇到特殊情况，可以延长本届全国人民代表大会的任期，或者提前召开下届全国人民代表大会。可见，这三部宪法都缺乏对确认或决定机关以及时限的明确规定。

[9]学术上一般认为这种非常情况包括战争、严重灾害等。参见王德祥、徐炳：《〈中华人民共和国宪法〉注释》，群众出版社1984年版，第166页。

[10]该司法解释将紧急状态理解为国家行为，其目的在于排除司法审查。我认为，紧急状态的宣布属于国家行为或政治行为，可以不受司法审查，但是紧急状态宣布后的行政机关的紧急权力行使则属于法律行为，应当接受司法审查。关于国家行为的概念、特征及判断等问题，可参见胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第319－341页。

[11]例如《欧洲人权公约》第1章第15条规定：在发生战争或者其他威胁国家生存的公共紧急情况时，任何缔约国可以在公共紧急情况所严格要求的范围之内采取有损于其根据本公约所承担的义务的措施，但上述措施不得与其根据国际法所承担的其他义务有所抵触。同时，欧洲人权法院和人权委员会在相关的判例中也是从广义上来界定紧急状态概念的。

[12]该条款是在总纲中予以规定的，而总纲是对国家制度、形式和任务的基本原则的规定，将该条款放在总纲中显然不太合适，但放在第二章中更不合适。这表明了我国宪法还没有从人的角度来认识基本权利的重要性，而这是国际人权法努力促进并实现的一个目标。可以的一个改革建议就是参照新近制定的一些国家的宪法（如《哈萨克斯坦共和国宪法》、《阿塞拜疆共和国宪法》），对“人的权利”与“公民的权利”分别予以规定。

[13]许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第143页。

[14]参见许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第150页。

[15]这也是在国际人权法中得到普遍认同的，例如《公民权利和政治权利国际公约》规定了紧急状态下的人权克减条款，而《经济、社会和文化权利国际公约》则无相关规定。

[16]对于哪些人权构成了需要在紧急状态下予以特别保护或者不得克减的绝对人权，各国宪法上的规定是很混乱甚至矛盾的。例如《哈萨克斯坦共和国宪法》第44条第2款规定的不可克减的人权包括：生命权、荣誉与尊严权、信仰自由、住房权、免于酷刑权、正当防卫权和司法权等，《乌克兰宪法》第64条第2款规定的不可克减的人权包括：平等权、国籍权、生命权、人格尊严权、人身权、申诉权、婚姻权、儿童权、司法权、知情权、不得自证其罪权、辩护权等。这种状况当然与各国的历史文化传统以及对宪法和人权的理解有关，但是从人权普遍性与国际性的角度来看，这种在紧急状态下不得克减的人权应当有一个共同的标准，这正是国际人权法所努力的一个目标。例如《欧洲人权公约》第15条第2款列举了四项权利，即生命权（死刑和合法战争导致的死亡除外）、免于酷刑和其他不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利、免受奴役的权利以及免受刑法追诉的权利。除上述四项权利外，《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款还把免于因无力履行约定义务而被监禁的权利、被承认在法律面前的人格的权利以及思想、良心和宗教自由权利等三项人权规定为非克减人权。与上述两公约相比，《美洲人权公约》规定了更为广泛的非克减人权。在该公约中，家庭权、姓名权、儿童权、国籍权和参加政府的权利均被规定为非克减人权。我国在建立统一的紧急状态法律制度时，可以参照这些具体规定，同时结合我国的具体国情，对我国宪法应当予以保护的不可克减的人权作出明确规定。

[17]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第235页。

[18]See,Webster''''sNewInternationalDictionaryoftheEnglishLanguage,2nded.,1959.

[19]参见吴仁全：《兵役法之理论与实用》，五南图书出版公司1967年版，第81页。

[20]参看《辞源》对“动员”的解释。

[21]刘支藩编著：《我国总动员制度之研究》，国防研究院经研所1962年版，第4页。

[22]张剑寒：《戒严与国家动员法制》，汉苑出版社1976年版，第255页。

[23]参见莫纪宏：《论完善我国动员法律制度》，载《法学杂志》2001年第2期。

[24]1989年3月8日由国务院决定在西藏自治区拉萨市实行戒严，1989年5月20日由国务院决定在北京市部分地区实行戒严。

[25]许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第215页。

[26]2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》第8条第5款规定，下列事项只能制定法律：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。但是，该规定并没有解决应当由全国人大制定的基本法律和应当由全国人大常委会制定的其他法律之间的关系问题。此外，按照该规定，对于政治权利和人身自由以外的宪法基本权利的限制或克减并不属于法律保留的范围。可见，《立法法》并没有解决现行宪法在立法方面存在的的问题，反而使问题更加复杂和混乱。

[27]许崇德主编：《港澳基本法教程》，中国人民大学出版社1994年版，第65页。

[28]许崇德主编：《港澳基本法教程》，中国人民大学出版社1994年版，第65页。

[29]范忠信：《论“一国两制”的全国性法律体系之依据和形成途径》，载《法商研究》1998年第2期。

[30]参见管建强：《我国宜对〈公政权利盟约〉作出保留及调整相关的国内法》，载《法学》1999年第4期。

[31]参见许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第146－147页。

[32]许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第175页。

[33]许崇德主编：《宪法》，中国人民大学出版社1999年版，第171页。

紧急状态范文篇6

一、紧急状态法的宪政立法原理

与宪法相比较，紧急状态法有很多类似于宪法的地方。紧急状态法涉及公权力的授予、权限、职责等，涉及公权力中诸如立法权、行政权、审判权、检察权之间的关系，中央和地方之间的关系，中国和外国之间的关系，政府和公民之间的关系，中国公民和外国公民之间的关系，公民的人身、自由、财产、经济、社会、文化等基本权利。从紧急状态法调整社会关系的范围、程度、方式等意义上，说紧急状态法是“宪法性法律”绝不为过。

但是，紧急状态法又有着与宪法很不相同的、有时候甚至是相反的取向：宪法是常态下的国家根本法，紧急状态法则是非常态下的国家法；紧急状态法源自宪法，其合宪性、合法性、效力范围和等级、实施方式等，均需符合宪法要求，但紧急状态法的许多内容又常常呈现出“反宪法”的特点。

宪法原理要求把立法权赋予立法机关（人民代表大会），由立法机关用民主的方式负责人民意志的表达和汇集；要求把行政权赋予行政机关（国务院和地方各级政府），由行政机关以追求效率为取向负责人民意志的执行；要求把司法权赋予司法机关（法院和检察院），由司法机关以追求公正为取向负责人民意志的裁判。紧急状态法将突破宪政的这一常规，它以追求快捷的效率为第一要义，以行政权的突显（行政主导）为主要方式，立法民主和司法程序将被简化、压缩到较低甚至最低限度，公权力的存在和行使方式将按照“紧急状态”所需要的游戏规则重新安排。

宪法原理要求保障人权与基本自由，即“国家尊重和保障人权”，非经立法机关以法律方式规定不得限制公民基本权利，不得科以新的公民义务；非经行政机关、司法机关的正当法律程序，不得对公民个人的权利和自由采取相应的处理措施。但在紧急状态法中，公民的某些基本权利如财产权，某些基本自由如人身自由将受到不同程度的限制，公民的某些诉讼权利将因为适用特别简易程序而克减。联合国大会通过的许多国际人权公约，都允许在某些法定条件下对人权与基本自由予以克减。当然，克减公民权利与基本自由必须依法进行，且不得超过与紧急状态相适应的程度，正如正当防卫不得超过必要限度一样，否则就可能是国家或者政府对紧急状态的“防卫过当”。

在紧急状态下，允许根据宪法和紧急状态法中止或者减少某些法律的实施，使现行法律体系的某些法律、法规暂时中止。换言之，允许暂时中止或者减少某些公权力机关及其公职人员的法律责任，如因为戒严、宵禁、隔离、征用等而导致法律不能实施、公权力责任不能履行。

在紧急状态下，立法机关的正常立法计划将被打乱，应对紧急状态的特殊需要的立法议案被很快提上议事日程，立法程序被简化、时间被缩短，而且还可以通过各种授权立法方式，委托行政机关行使包括授权立法在内的各种“紧急处置权”，从而事实上几乎中止立法机关的职权。

就法理而言，紧急状态法属于“特别法”，在紧急状态下，这种特别法的效力优于其他法律、甚至部分优于宪法。因此，紧急状态立法对于公权力而言，必须非常认真地研究，审慎地决定各种授权的条件、方式、范围，以及对这些权力的事前规范和事后限制。授予行政机关足够的处理紧急状态的“紧急处置权”，是宪政国家的通例，但同时也必须规定有效的制约程序，最大限度地防止这种权力被滥用。紧急状态立法对于公民权利（私权利）而言，也必须十分慎重地规定公权力可以进入私权利领域的条件、范围、限度、方式和程序，以保证把公权力在紧急状态条件下对私权利可能造成的损害降到最低程度。

总之，制定紧急状态法十分必要而迫切，但在依法治国、实行宪政的时代背景下从事这项工作，必须符合现代宪政原则，既保证公权力在紧急状态下当为、能为、有为而不滥用，又保证私权利在紧急状态下受到最大限度的尊重和保护。

二、紧急状态法的立法模式

这里所谓立法模式（legislativemodels），主要是指按照立法技术标准划分的立法方式，包括法典化立法、分类（分散、分层级）立法、授权立法等。对于中国制定紧急状态法来说，本文着重讨论以下三种立法模式。

第一种，分类立法模式。也称单行立法模式，即按照紧急状态法涉及内容的不同门类，分别制定单行法规予以规范和调整。目前，中国紧急状态法涉及的紧急状态事项大致包括：1、由战争、动乱、暴乱、内乱、严重骚乱等引起的紧急状态；2、由破坏性地震、洪涝灾害、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原灾害、森林灾害、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害引起的紧急状态；3、由核泄漏（核辐射）、矿山安全事故、工程建设重大质量事故、电信网络安全、民航运输安全等重大技术事故引起的紧急状态；4、由突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病引起的紧急状态；5、由经济、金融、外汇风险等重大经济危机引起的紧急状态；6、由恐怖主义、群体性治安事件、民族或者宗教、劫机等人为因素引起的紧急状态；7、由城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等技术事故引起的紧急状态；8、由电子数据备份、电子系统安全等引起的紧急状态；9、由其他原因引起的紧急状态。

按照上述分类，或者其他更加科学合理的分类，分门别类地分别制定单行法规。采取这种立法模式有利有弊。从有利方面来看，一是便于短平快地立法，可以及时（或随时）填补立法空白；二是可以增强法规的针对性，避免空泛、框架（骨骼）立法；三是可以增加法规的具体化程度，具有更多的可操作性，便于法规的实施。从弊的方面来看，一是用法规而不是用法律、更不是用宪法性法律来规定紧急状态下的事项，涉及公权力的变更和私权利的克减时，有违宪政原则；二是紧急状态的许多共性内容被各个法规分别加以规定，容易造成重复立法，浪费立法资源；三是实施紧急状态的主体性规则、程序性规则、解释性规则、监督性规则、制裁性规则等非实体性内容，如果分别立法规定，就既容易造成立法资源的浪费，也容易造成紧急状态法律体系的混乱。

第二种，统一立法模式。统一立法模式主要是法典化立法模式，即将所有有关紧急状态的事项都纳入该法的调整视野，按照法典立法的技术和逻辑要求，抽象概括，合并同类项，统一概念和原则，统一分类和布局，区分总则、分则、附则等，使之成为一部紧急状态法典。这种立法模式的意义是显而易见的：可以满足宪政制度的要求，有利于提升紧急状态立法的法律效力（位阶）层次，保证紧急状态立法的统一性；有利于统一规范紧急状态下的公权力及其行为，防止立法漏洞或者重复立法；有利于采取统一行动，如制定统一的应急预案、设立统一的应急指挥系统、统一协调和使用人财物、信息等各种资源；有利于保证法律实施的统一标准，一方面加大授权与控权的力度，用程序和规则防止公权力在紧急状态情况下的滥用，另一方面注意加强对人权的保护，避免紧急状态情况下处于保护弱势的人权与基本自由再“雪上加霜”。

当然，统一的法典化立法模式是一种理想模式，在它进入操作层面时不可避免地要面临两方面的问题：一方面是起草制定这种法典难度很大，我们既缺乏紧急状态法律和法治的理论研究，对外国紧急状态立法的研究更是不足，也缺少实践经验的总结和积累；另一方面，是起草制定这种法典在立法技术上是否具有可能性，在实践操作上用高度统一的制度来应对中国辽阔国土上突发的紧急事件，是否具有必要的灵活性也值得怀疑。

第三种，统分结合模式。这种模式既不主张绝对的统一化立法，也不主张完全的分类化立法，而是强调在紧急状态立法方面把上述两种模式结合起来，实行统分结合的立法模式。笔者比较赞成用这种立法模式来规范和调整紧急状态涉及的各种社会关系。

在统分结合的立法模式下，“统”是指在整体的基本架构上制定一部紧急状态的基本法，其性质属于宪法类法律，法律效力等级相当仅次于宪法的由全国人大制定的“基本法律”。紧急状态法应当规定的，是需要由全国人大做出统一规定的、在全国范围统一实施的具有共同性、基本性、统一性的事项。具备“共同性、基本性和统一性”这“三性”特征的紧急状态事项，应当归入紧急状态法的调整范围，而不应当笼统地用“宜粗不宜细”或者“宜细不宜粗”的立法方式来加以限定。

在以下一些方面，紧急状态法或许应当“宜细不宜粗”：属于全国人大及其常委会专有立法权事项的某些方面，在对公权力的授权性和控权性规定方面，在对公民权利的限制性规定、增加公民义务的规定方面，在有关紧急状态的权力和责任主体方面，在有关紧急状态的界定和宣布方面，在有关违反紧急状态法需要承担的法律责任方面，都应当尽可能细化、具有可操作性。因为这些方面的内容，通常可以突破宪法和法律的常规范畴，会产生公权力扩张、私权利受到挤压和宪政秩序进入非常态的后果，所以必须恪守“法未允许即禁止”的法治原则，严格加以限制和规范。

在以下一些方面，紧急状态法或许应当“宜粗不宜细”：1、需要由国务院、国务院各部委制定行政法规和部委规章作为实施办法或者实施细则的事项；2、需要由享有地方立法职权的人大及其常委会、享有地方政府规章制定权的政府制定地方性法规和地方政府规章作为实施办法或者实施细则的事项；3、需要由民族自治地方制定民族自治条例和单行条例作为实施办法或者实施细则的事项；4、需要根据部门、地方和行业不同特点制定具体实施程序的事项；5、其他需要由全国人大做出原则性规定的事项。

此外，在某些方面，紧急状态法既可以做出详尽规定，也可以做出原则规定。这时，紧急状态法或许应当有一定的弹性和张力，不能“非此即彼”。例如，属于全国人大及其常委会专有立法权的事项，只能由它们以法律规定之。但在紧急状态下政府采取应对措施可能（或者需要）涉及专有立法权事项，在这种情况下，紧急状态法既可以由全国人大行使专有立法权做出详尽规定，也可以由全国人大在做出原则性规定的同时，授权行政机关或者地方立法机关在特定条件下行使某些“专有立法权”，以使这些原则性规定进一步具体化和规范化。又如，现行的某些法律法规对某一方面的“紧急状态”已有具体规定，比如《防震减灾法》、《防洪法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等，制定紧急状态法时，既可以将它们全部（或者大部分）收入紧急状态基本法、修改完善后作为紧急状态基本法的一个部分，也可以保留这些法律法规而在紧急状态基本法中只做原则性规定。如何处理，不是立法技术问题，而取决于立法者的决策和选择。

中国的紧急状态法是一个宝塔形的“法律体系”，塔尖处是宪法关于紧急状态的条文规定，其次是由全国人大制定的紧急状态基本法，还应当包括全国人大常委会制定的若干单行紧急状态法律，再次是国务院制定的若干行政法规，复次再包括若干地方性法规。

三、紧急状态法的立法框架

用立法学的眼光和思维来考量，中国紧急状态法应然的立法框架，应当按照以下结构来布局和安排。

（一）总则。总则应当规定制定紧急状态法的立法目的（目的条款）、立法依据（法源条款）、立法指导思想、立法基本原则、本法适用范围、定义条款等内容。

（二）法律关系主体。紧急状态法的法律关系主体，涉及三个方面：

一是中国的公权力主体，包括中央和地方的立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等，以及中央公权力和地方公权力的法律关系；为应对紧急状态而依照紧急状态法专门设立的特别机构，特别机构与依照宪法和组织法设立的各个国家机关上下左右之间的法律关系。

二是中国的私权利主体，包括公民和法人等，以及特定条件下的国家。在紧急状态下，私权利主体之间的法律关系；私权利主体与公权力主体之间的法律关系，尤其是公民与紧急状态特别机构的法律关系。

三是国家作为紧急状态法律关系的主体，涉及中国与外国、国际组织的法律关系，在外国的中国公权力主体、私权利主体与所在国政府的法律关系，外国公权力主体和私权利主体在中国与中国公权力、私权利主体的法律关系。无国籍人、难民、寻求政治庇护等特殊主体的处置及相关法律关系。

（三）公权力主体的责权。紧急状态下公权力主体的首要职责，是尽其所能地消解引发紧急状态的危险，设法恢复正常的自然秩序和社会秩序（宪政秩序）。为了这样的目的，在依据宪法和组织法设置的常规公权力主体之外，又依据紧急状态法设置应对紧急状态的特殊公权力机构。无论是根据什么设置的公权力主体，在紧急状态面前它们都应当有明确的分工和责任，并根据其角色和责任赋予其相应的权力，做到责权统一、责权相当。公权力主体、特别是紧急状态特别机构如果是多责而少权，就会束缚其手脚，使其难以尽责；而如果是少责而多权，则可能难以应对危机（危险），尤其是如果监督机制欠缺的话，还可能产生紧急状态权的滥用和腐败。

（四）公民权利的克减与保护。克减公民的权利与基本自由，是紧急状态法的一个重要特征。但是，克减是有前提条件和限制要求的，即：1、克减的目的正当性，即在应对紧急状态的过程中，为了公共利益、公共安全、公共卫生、公共道德、公共秩序等目的，方可克减；2、克减的程序正当性，即必须依照法定程序方可克减；3、克减的内容合法性，即克减必须依照法律的规定进行，凡法律未予准许的都是禁止的；4、克减程度的相当性，即克减公民权利和基本自由，必须与应对紧急状态危险（危机）所需要采取措施的程度相适应，切忌过度（过分）克减；5、对克减的人权保留，即无论紧急状态的危险如何，一般都不得对某些人权与基本自由进行克减，如生命权、人格尊严权等；6、在紧急状态的危险消除时，及时解除对人权的克减（限制），尽早恢复人权的常态保护；7、人权救济，即在紧急状态情况下对公民权利和基本自由造成的合法（和非法）损害，紧急状态结束后应当尽快通过法定程序予以及时救济。

（五）实施紧急状态的程序。宪政国家实施紧急状态的程序严格复杂而且精密，是制定紧急状态法是否成功的关键。法定程序意味着时间的先后和行为的秩序、方式等。在应对紧急状态方面，其立法的原理性过程应当是：紧急状态危险发生的信息获取（包括预警制度、国家应急公共信息管理监测制度、应急公共信息报告制度、突发公共安全事件举报反映制度、突发公共安全事件信息制度等）—→紧急状态危险信息的判断（要求：由有权机构做出，充分调查，科学论证，及时快捷）—→紧急状态的决定（要求：达到法定程度，由有权机构做出，依照法定程序做出，及时快捷）—→紧急状态的宣布（要求：区分全国性紧急状态、地方性紧急状态、局部紧急状态等，分别由不同主体依法宣布，同时宣布紧急状态的时间和措施等）—→紧急状态的延长（要求：与紧急状态的决定和宣布相同）—→紧急状态的解除（要求：与紧急状态的决定和宣布相同）—→对实施紧急状态的监督（要求：主要是立法机关和司法机关对行政机关的监督，主要是事后监督）.

（六）实施紧急状态的措施。实施紧急状态的措施通常是非常措施，诸如戒严、隔离、迁移、强行限制某些自由、征收征用、提供应急资源，等等。紧急状态的强制措施，可以分为对人身权利与自由的限制措施和对私有财产的限制措施；也可以分为禁止和限制性措施（消极措施），以及供给性、作为性措施（积极措施）。所有措施都应当由公权力主体依法实施。

广义地讲，紧急状态的措施，还应当包括紧急状态开始前的预防措施，以及紧急状态解除后的善后措施。前者诸如建立机构、制定预案、储备物资、演习训练、学习教育等等；后者诸如清理环境、恢复重建、加强防护（亡羊补牢）、改进技术和方式、完善方案等等，尤其是对私权利的赔偿、补偿等救济措施。

（六）法律责任。因为违反紧急状态法而产生的法律责任，在性质上与一般法律责任并无区别，无非是民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任几种。但在构成要件和后果等方面，紧急状态法律责任却要特殊一些：同样的违法行为，紧急状态下的社会危害性更大，因此法律责任更大；平时的合法行为，紧急状态下则可能构成违法；平时的轻微违法行为，紧急状态下可能构成违法甚至严重违法；平时追究法律责任的程序“按部就班”进行，紧急状态下则可以依法“从重从快从严”。我们耳（眼）熟能详的情景：战争状态下，军法从事、就地枪决等，就是紧急状态下最极端最典型的追究法律责任的方式。

紧急状态范文篇7

关键词：行政紧急强制，概念，特征

概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。

（一）行政紧急强制的概念

行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：

第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇命令，或者虽有命令的余暇，但若命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度[ii].即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。

第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。[iii]紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。

第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。

第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。

为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。

（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系

行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。[iv]在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。

（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系

所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、戒严、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。

（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系

行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。[v]

行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救助性措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。

通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。

（二）行政紧急强制的特征

行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：

（1）紧急性

行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。[vi]之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财

产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对恐怖分子进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑恐怖分子可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。

（2）强制性

强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。[vii]这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。

正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。

（3）单方性

单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击恐怖分子的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是恐怖分子时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。

行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。

紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。

（4）高裁量性

高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。[ix]

在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。

行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会滥用职权而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。

（5）具体处置性

具

体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]

与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。

（6）侵益性

所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。

正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院起诉，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。

（7）程序的灵活性

程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。

从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。

注释：

[i]作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士

[ii]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。

[iii]郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。

[iv]参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。

[v]于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。

[vi]参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。

[vii]参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。

[viii]陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。

[ix]参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。

紧急状态范文篇8

关键词:法制体系;突发事件;行政应急权;紧急状态法

1当前应急法制体系凸显的问题

1.1缺乏一部《紧急状态法》

国家紧急状态法律制度的目的则是为了保障国家紧急权行使的有效及合理;设置对国家紧急权力行使的限制和监督制度，以克服或削弱权力滥用可能带来的危险;最大限度地保障公民的自由权利。就是要把紧急状态下的公权力限制在制度和法律的框架下，避免因为情况紧急而对公民权利的急剧削弱。我国关于紧急状态的规定主要存在于《宪法》第六十七条和第八十九条，《宪法》规定了宣布进入紧急状态的有权机关和范围;另外，在《戒严法》和《国家安全法》等法律中也规定了紧急状态，但《戒严法》和《国家安全法》中规定宣布紧急状态的情形主要指危害国家统一、政治稳定的情形，而不包括重大自然灾害和突发公共卫生事件等。在《突发事件应对法》第六十九条中规定了发生特别重大的突发事件需要宣布紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。但具体何种情形可以宣布进入紧急状态，紧急状态的开始和结束，紧急状态的持续期间，紧急状态期间政府可以行使的权力和公民的权利保障和义务等。所以对于重大突发公共安全事件，我国是缺乏关于紧急状态的规定的。在我国当前的应急法制体系中，《突发事件应对法》是非常态行政法律制度的基本法，但在我国宪法中并无“突发事件”的表述，只有紧急状态的表述，造成立法逆位现象，上下位法之间的关系不协调。这就造成在新冠肺炎疫情时期，我国各地纷纷宣布进入一级响应状态，理论上是达到了宣布紧急状态的现实条件，但受制于“无法可依”的局限，无法宣布进入紧急状态。所以，在这时急需一部能够转换社会状态的法律，对紧急情况下的公权力行使条件和范围给与规定，以免某些权力在紧急情况下缺少规制，处于游离状态。

1.2一事一法的立法模式不能适应多变的突发事件和多部门协调的应急救援

由于长期以来，我国实行分工负责、议事协调机构和部际联席会议负责协调的应急管理体制。所以在应急类立法时，也是按照突发事件的类型和分管部门的不同进行分类、分别立法，形成了一事一法的立法格局。如安全生产类的法律法规有47部;消防火灾类的法律法规有6部;防汛抗旱类法律法规有7部;地质灾害类法律法规有7部。所以从立法数量来说，我国的应急类法律法规是不少的，分类是完整的，涵盖了可能发生突发事件的各个行业和领域。但是，从历史经验来看，这种立法模式产生的法律不能足够应对重大突发事件带来的危机，如发生地震后，《防震减灾法》《破坏性地震应急条例》等专门性法律是不足以应对的，还需要结合其他部门法的规定，但这又会产生法律适用的冲突，所以造成最终“有法却无所依”的局面。另外，在“一案三制”应急管理体制思想的指导下，我国还建立庞大的应急预案体系。国家有国家的应急预案，地方有地方的应急预案，部门有部门的应急预案，行业有行业的应急预案，到目前为止，我国已有的各类各级别的应急预案有550万件。但应急预案是作为一种法律授权的具体应急实施办法所存在，无法在应急管理过程中起到协调各方的作用。“一事一法”的立法模式对于规模较小的突发事件具有很好的作用，有利于提高应急效率，但一旦出现影响大、波及范围广的突发事件就难以胜任。因为一场突发事件的暴发，就如2020年新冠肺炎疫情的暴发，应对工作不仅涉及卫生部门，还关系到交通、民政、教育、民航、外交、公安、军队等其他部门和广大基层政府和部门，还需要广大民众的配合，这就需要一部科学、高效的综合性法律予以应对。修订《突发事件应对法》就显得格外重要了，作为一步突发事件应对的龙头性法律，应该是在突发事件中起到领导作用的，把不同突发事件中相通的地方像数学上提取公因式一样规定在综合性法律中，避免不同类型不同层级法律之间的冲突;对于不同突发事件的不同之处，可以在专项法律中予以规定，特事特办。

2完善我国应急管理法制的构思

2.1制订《紧急状态法》

早在“非典”过后，紧急状态立法就被列入了第十届人大常委会的立法规划，由于考虑到需要宣布紧急状态的重大突发事件并不经常发生，面对一般突发事件频频发生的实际情况，我国更需要一部应对一般突发事件的《突发事件应对法》，而不是《紧急状态法》，最终《紧急状态法》被搁置，取而代之的是2007年出台的《突发事件应对法》，但在经历之后的数次重大突发事件就需要灵活应对，所以制订紧急状态法是当前我国应急法制建设亟须解决的问题。对于制订紧急状态法，对于如何制订紧急状态法是现在的重要问题。在理论界和实务界有不同的声音。有人主张单独制订一部紧急状态法，具体而言，依照宪法精神由全国人大制订《国家紧急状态法》，在该基本法之下再行完善《突发事件应对法》和《传染病防治法》等非系统性风险预防和应急法。也有人主张在《突发事件应对法》的基础上增加紧急状态的规定，即通过这部法律一并解决紧急状态的问题，这样就无须单独制订《紧急状态法》了。笔者建议应当单独制定一部《紧急状态法》;首先，在《宪法》第六十七条二十一款和八十九条十六款分别规定了全国人大常委会和国务院可以宣告紧急状态，这为单独制订《紧急状态法》提供了宪法依据。其次，在目前的法律中，还没有一套完整的突发公共事件紧急状态宣告、持续、结束等的程序，也没有紧急状态下行政紧应急权力行使限度的规范，所以单独制订一部紧急状态法，把有关紧急状态的规定系统化是当前应急法制的迫切需要。最后，制定《紧急状态法》是应对重大突发公共事件的现实需要，在2003年“非典”时期，制定《紧急状态法》就被提上日程，虽然后来被搁置，但从越发频繁的重大突发公共事件以及国内外不稳定风险来看，制定一部《紧急状态法》确有必要，也是在2020年新冠肺炎疫情暴发后，众多专家学者的呼吁。

2.2修订《突发事件应对法》

《突发事件应对法》于2007年颁布施行，在施行过程中，也渐渐暴露了诸多问题，历经14年之久，但从未修订过。长期以来，人们都认为法律效力是与其安定性成正比的，效力越高的法律文件，安定性越高，越不能频繁修改。然而，在应急领域，对于不特定、无规律的突发事件往往需要总结经验，修改法律。如日本，其《灾害对策基本法》自1961年颁布以来，六十年间已修改60余次，到今天依然适用。我们应该更新立法模式，既要重视综合性立法的重要性，也不能忽视“一事一法”的作用，毕竟各突发事件的特点是不一样的。修改《突发事件应对法》工作已经于2020年4月启动，但是怎么修改是关键之所在。首先，随着应急管理部的成立，在领导机构方面，要强化应急管理部对应急管理统一领导的法律支撑。特别是发生重大自然灾害时，涉及跨市、跨省的突发事件，地方政府权力之间必然会相互碰撞，这就需要应急管理部发挥“老大哥”的作用，发挥统一领导、指挥协调的作用;提高反应能力，随时做好准备，改变以往遇到灾情就匆忙成立各类领导小组的做法。其次，更新应急管理理念。党的十八大以来，随着特色社会主义法治思想的发展，在应急管理领域也形成了成熟的应急管理重要思想。这是指导新时代中国应急管理发展的重要科学理论。如坚持总体国家安全观，坚持安全发展的红线意识(人命关天，发展不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线)至上，坚持以人民为中心，弘扬生命至上，安全第一的思想，“两个坚持、三个转变”的灾害管理新理念等，这些新思想、新理念都需要在新修的《突发事件应对法》中以及其他部门法中予以落实。最后，总结经验，补充完善应急法律措施。此次修改《突发事件应对法》是该法颁布以来首次修改，在历时14年以来，在数次的重大突发事件中也暴露了许多问题，修改的方面也非常之多。总的来说有这几个方面，但不全面，一是灾情信息和公民知情权的问题;二是应急管理保障的问题，包括物资保障和救援力量保障;三是应急财物处置和征用补偿问题;四是公民基本权利和行政应急权冲突问题;五是应急责任落实及奖惩制度问题;六是应急救援人员权利保障问题。当然，《突发事件应对法》需要修改的内容远远不止于此，这只是一部分较为突出的问题。

2.3加强对公民个人的权利保护立法

在突发事件中，公民往往处于弱势的一方，易受到突发事件的侵害，保障公民权利变得尤为重要，保障公民权利，维护公民人身财产安全也是也是应急管理的重要目标。首先是公民基本权利的保护。在应急管理过程中，公权力的扩张和私权利的限缩，使得公权利侵害私权利的现象时有发生。如新冠肺炎疫情期间出现的有些地方无差别的一律对外来人员仇视、劝返，对确诊病例和疑似病例同等对待，对隔离人员实施“封门看守”的强硬措施，许多措施明显超出了必要限度，严重侵犯公民的健康权和人身自由权利。在今后的立法过程中，要加强公民基本权利的保护，这也是应急法制应遵循的原则。其次是财产权利的保护。一是应急下对公民财产的处置;二是应急行政征用。在突发事件发生后的应急过程中，往往会涉及对公民合法财产的处置，如疫情后各地启动的销毁“野味”动物，非洲“猪瘟”疫情中销毁家养猪的办法，是否得到了合理的补偿?以及如何补偿?补偿的标准是什么?都没有统一的法律法规作为参考。

3结语

紧急状态范文篇9

关键词：行政紧急强制，概念，特征

概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。

（一）行政紧急强制的概念

行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：

第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇命令，或者虽有命令的余暇，但若命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度[ii].即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。

第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。[iii]紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。

第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。

第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。

为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。

（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系

行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。[iv]在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。

（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系

所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、戒严、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。

（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系

行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。[v]

行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救助性措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。

通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。

（二）行政紧急强制的特征

行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：

（1）紧急性

行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。[vi]之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对恐怖分子进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑恐怖分子可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。

（2）强制性

强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。[vii]这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。

正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。

（3）单方性

单方性，是指无须社会公众提出请求，一经获悉出现紧急状态，公众的生命、健康、安全受到极度紧迫的威胁时，行政机关将会迅速出动，立即采取包括紧急强制在内的一切必要措施，控制危险，消除危机。[viii]如果在紧急状态下，行政机关只有根据公众的请求并经过研究才可以进行强制时，将必定会耽误宝贵的时间，延误救助公民或打击恐怖分子的时机，并有可能造成事态的扩大或者升级。行政机关原本在平常状态下，行政权力的行使就具有单方性，在紧急状态下公众的生命等重要权利遭受严峻威胁的时刻，更是需要行政机关紧急出动、主动出击，迅速平息事态，控制危险，可以说任何国家的紧急强制行为的实施都具有单方性特征。例如，英国《反恐怖法》（2000）第41条规定：警察如有合理根据怀疑某人是恐怖分子时，可以立即将其逮捕，无须法院令状。美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局只要发现公民具有传染病而对公共健康构成严重威胁时，可以无须令状，直接将其隔离。

行政紧急强制措施具体运用时的单方性并不是说行政机关不需要公众向其提供必要的危险预警信息，社会公众向行政机关提供有关危险信息是行政机关及时预警、及时启动紧急强制的重要保障。但是，行政机关决不能单靠社会公众的举报、反映情况作为其应对紧急状态的信息支持系统，必须建立专门的、广泛的、传递快速的危险信息收集、传递系统。一旦出现紧急状态，无须申请，立即出动、积极出击，赢取时间，挽救尽可能多的生命与财产，打击尽可能多的危险分子。

紧急强制行为的单方性特点还说明，在紧急状态中，如果出现紧急状态，而有关行政机关却不主动出击，等待公众请求才采取措施，导致事态的恶化，危险的加剧，这属于典型的失职，甚至是对人民的犯罪，必须受到严厉的法律制裁。

（4）高裁量性

高裁量性，是指在紧急状态下，由于危险的不可预见性、紧迫性、复杂性等特点，行政机关在判断是否采取紧急强制，采取什么形式的紧急强制、紧急强制实施多长时间、多大规模，必须根据现场的情形灵活确定，也就是说，行政机关在实施紧急强制、采取紧急强制措施应对紧急危险时，具有很大的裁量权。这种高度的裁量权在平常状态下是不可能拥有的。因为平常状态下，法律对行政机关运用强制措施的事实条件、程序、方式等都有着明确的规定，行政机关应依法行政，否则将会受到责任追究。[ix]

在紧急状态下，如果行政机关不具有高度的裁量权，一方面会因为立法对紧急强制实施的事实条件规定过于严格而延误时机，二是立法对行政紧急强制方式的严格规定会影响执法人员的积极性、主动性，三是立法对行政紧急强制时限、规模等方面的规定会影响抗击危机、应对紧急危险的实际成效。鉴于此，各国关于紧急强制的立法一般都只对紧急状态下如何实施紧急强制作出了原则性的规定，很少有对具体实施方式、实施时间、规模等的具体限制。例如加拿大联邦《紧急状态法》（1988）第19条规定：在公共秩序紧急状态下，省长如果有合理根据时，有权采取下列紧急强制方式，以应对紧急状态：限制或禁止任何可能导致破坏公共秩序的公众集会；限制或禁止公民去特定区域、从特定区域或者在特定区域内旅游；或者限制或禁止使用特定的物品；接管、控制公共设施、公共服务授权或要求某人或群体提供某种必要其能胜任的服务，并对其提供的服务支付相应的补偿。从该法的规定来看，行政机关哪些公民去哪些区域、去哪些地区旅游，接管哪些公共设施等具体事项，该法并没有作出规定，而是留给执法人员具体裁量。

行政紧急强制行为的高裁量性要求我们的立法机关在对紧急状态下的行政紧急强制权力进行规范时一般只应作原则性的规范，将主要的裁量权授予具体的行政执法主体，不应因为担心其会滥用紧急强制权力而去限制其保护公共利益的能力与效率。正象我们不能因为行政机关在平常时间会滥用职权而不建立行政机关，我们也不能因为行政机关在紧急状态下容易滥用紧急强制裁量权力而不授予其裁量权力。

（5）具体处置性

具体处置，是指紧急强制是对具体事件、具体的相对人、具体的物品例如车辆、房屋、物品等进行具体的处理，而不是针对抽象的社会关系作出一般的规范。尽管在紧急状态中，由于危险的不可预测性、影响规模的广泛性等，使得行政机关在实施紧急强制时可能会涉及到众多的人员。但无论紧急强制涉及的相对人数量有多少，在特定的时间、特定的区域，受到行政机关强制力量直接影响的人、物都是有限的，而不可能是不确定的。例如，在我国西南某地天然气出现井喷造成的紧急状态中，当地人民政府立即实施了紧急疏散，强制将大量的人员、牲畜进行转移。尽管涉及到的人、物数目很大，但还是可以计算统计的。[x]

与具体处置相反的是，行政机关针对紧急状态期间的某种行为，进行紧急授权立法，为全国或某地区的相对人的行为设立某种规范。这种抽象的一般规范是适用于该规范公布并生效之后的具体事件，并不能适用于公布并生效之前的具体事件，究竟哪些人、哪些事会受到才此规范的调整，是不确定的。

（6）侵益性

所谓侵益性，是指紧急强制的实施是对公民的人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束、一种侵害。在紧急状态下，行政机关享有行政紧急权力。行政紧急权力的内容很多，包括紧急救助、紧急转移、紧急强制、紧急立法、紧急处罚等等措施。就紧急强制来说，无论行政机关实施紧急强制时是哪种目的，都不能否认紧急强制是对相对人人身自由、财产自由、住宅自由的束缚。例如，在传染病爆发导致的公共卫生紧急状态期间，对传染病人实施的强制隔离的目的并不仅仅是防止传染病的扩散，还有对相对人的救治目的，但无论如何，相对人在被隔离期间实际上是被限制了人身自由。没有隔离现场管理人员的同意，被隔离人员是不可能随意进出隔离场所的。相对人被隔离后，不仅失去了人身自由，而且还会遭受到其他社会损失，例如社会的歧视、冷漠对待等等心理伤害。

正是由于在紧急状态下，紧急强制的这种巨大的侵益性，才使得各国在授予行政机关必要的、充足的、能够有效应对紧急危险的紧急强制权力的同时，还对紧急强制权力的行使设计了必要的程序规范，规定了紧急状态下紧急强制实施的条件，规定了紧急强制的司法监督机制。例如，美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院起诉，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。

（7）程序的灵活性

程序的灵活性，同上述高裁量性、紧急性等有一定的联系，但是还是存在着一定的区别。所谓程序的灵活性，是指在紧急状态下，为了防止行政机关滥用紧急强制权力，立法者在设计紧急强制的必要的程序规范时，应尽可能灵活，而不能僵硬、呆板，否则只能束缚行政机关应对紧急危险的能力。[xi]例如，告知理由是正当程序的重要内容之一，而且在正常状态下告知理由一般应在事先进行，但在紧急状态下告知理由就不能完全按照平常状态下的规范。在紧急状态下，告知理由既可以在实施紧急强制前，例如强制隔离之前；也可以在实施紧急强制当中，例如紧急疏散当中；也可以在事后进行，例如强制销毁之后。很多法治发达国家对此比较重视。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第39条规定：在实施紧急措施之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明紧急措施的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。根据上述规定，在反恐怖袭击行动中，警察可以根据当时的情况灵活地掌握告知理由、表明身份的时间。这样的安排，一方面是符合紧急状态下警察执法的实际需要，另一方面，又不放弃通过程序对紧急强制权力的规范，实现了“原则性与灵活性的有机结合”。这对我们有着较大的借鉴意义。因为我国的许多法律、法规在设定紧急强制措施时，常常借口情况紧急而不设定必要的程序规范，这样在实践中，毫无约束的紧急强制权力极有可能导致滥用权力，侵害人权。

从上述对行政紧急强制概念与特征的分析可以看出，行政紧急强制对人权的威胁极大，稍有不慎，就会对相对人的权益造成侵害。而且在紧急状态下，这种侵害无法避免。为了人权保障的需要，有必要针对行政紧急强制行为的上述特征，从行政紧急强制的设定、实施以及监督救济等方面对其进行规范。

注释：

[i]作者系北京第二外国语学院讲师，法学博士

[ii]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页。

[iii]郭春明著：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第23页。

[iv]参见马怀德：《应急反应的法学思考——“非典”法律问题研究》，中国政法大学出版社2004年版，第241—243页。

[v]于安：《行政机关紧急权力和紧急措施的立法设计》，载《中国司法》2004年第4期。

[vi]参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第279—280页。

[vii]参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第1页、第213页。

[viii]陈晋胜著：《警察法学概论》，高等教育出版社2002年版，第77页。

[ix]参见傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第213页。

紧急状态范文篇10

目前我国尚未制定统一的“中华人民共和国紧急状态法”，但是，刚刚闭幕的第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案将紧急状态第一次写进了宪法。紧急状态入宪具有非常重要的意义。一方面，它通过宪法的形式确立了国家机关行使紧急权力的法律依据；另一方面又为全国人大依据宪法的规定制定统一的“中华人民共和国紧急状态法”提供了宪法上的依据。“中华人民共和国紧急状态法”已经列入了2004年度全国人大立法议程。眼下，社会各界正在积极地依据宪法关于紧急状态的规定，认真研究和探讨适合我国具体国情的紧急状态法律制度。为了使即将制定的“中华人民共和国紧急状态法”能够较好地反映依法治国和依法行政的要求，有必要对与紧急状态立法相关的国内外紧急状态立法的状况等重要问题进行比较细致和深入地研究分析，增强紧急状态立法的科学性，并为紧急状态立法提供必要的参考资料。

一、国外紧急状态立法的内容及特征

（一）国外紧急状态立法的状况：

国外有关紧急状态法律制度，其突出的特点就是紧急状态机制首先通过一系列相互配套的法律、法规加以规定，其中，在宪法中明确规定紧急状态制度，尤其是规定政府行使应急管理权力的法律依据，得到了大多数国家的立法重视。具体说包括以下几个方面：

一是通过宪法确立紧急状态制度。许多国家在宪法中设立了专章来规定紧急状态制度，而绝大多数国家宪法中都对紧急状态制度作了专条规定。在宪法中对紧急状态制度作专章规定的有1979年《孟加拉人民共和国宪法》第9章（甲）“紧急状态条款”，1949年《印度宪法》第18篇“紧急状态”，1949年《德意志联邦共和国基本法》第10章（甲）“防御状态”，1973年《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》第10编“紧急状态条款”等等。也有在宪法中对紧急状态作专条规定的，如1962年《尼伯尔王国宪法》第81条“紧急权力”，1982年《土耳其共和国宪法》第119条至第122条规定了“紧急状态下的管理程序”。

二是制定专门的紧急状态法，系统规定紧急状态制度。一些国家依据宪法的规定，通过了由议会制定的紧急状态法。如1990年4月3日通过的《苏维埃社会主义共和国联盟关于紧急状态法律制度的法律》，1955年4月3日通过的法国《法兰西共和国紧急状态法》等等。

三是制定与紧急状态相关的专门法律。如在日本，虽然没有专门的紧急状态法，但是，却分别制定了对付各种紧急状态的一般性法律，如《警察法》、《自卫队法》、《灾害对策基本法》等。在英国，也制定了一系列有关紧急状态的专门法律，如1920年的《紧急状态权力法》、1964年的《国内防御法》等等。

四是具体实施宪法和法律有关紧急状态制度的政府法令或者实施条例等等。如1990年8月2日美国老布什总统12722号行政命令，宣布全国紧急状态令，以对付伊拉克政府采取的行动和政策对美国的国家安全和外交政策构成的不同寻常的威胁。根据1990年8月2日的12722号行政命令和1990年8月9日的12724号行政命令，总统已对伊拉克实施贸易制裁并冻结伊拉克政府的资产。鉴于伊拉克政府仍继续从事敌视美国在中东利益的活动，1990年8月2日宣布的全国紧急状态令及1990年8月2日和8月9日采取的对付这一紧急状态的措施必须在2001年8月2日以后继续有效。因此，根据《全国紧急状态法》202节（d）项（见美国法典50U.S.C1622（d）），2001年7月31日，小布什总统继续实施针对伊拉克的全国紧急状态令。

五是制定有关紧急状态的地方性法规。如在20世纪70年代和80年代，美国经历了许多重大的地方政府违约事件，其中包括1975年纽约市债券违约、1978年的克利夫兰违约，以及1983年的华盛顿电力公司违约等。美国政府间关系顾问委员会（ACIR）对地方财政危机问题进行了一系列的研究，并建议各州加强对地方财政的监控，以防止地方财政危机。俄亥俄州采纳了委员会的意见并建立了名为“地方财政监控计划”的体系。1979年通过、1985年修正的俄亥俄州“地方财政紧急状态法”详尽规定了这个监控体系的操作程序。这个监控体系类似于全国天气服务中心的监控报告，是一种预警系统，可以防止地方政府——包括郡、市、学区和州立大学等进一步陷入财政困境。

（二）国外紧急状态的主要模式：

紧急状态是相对于日常状态而言的，因此，在公共紧急状态时期，政府依据宪法和法律行使应急管理权力，必然会涉及到紧急权力与宪法和法律所规定的其他权力之间的关系，也涉及到宪法条文在公共紧急状态时期的生效问题。从世界各国宪法的规定来看，各国有关紧急状态权力的效力并不一样。究其与宪法的关系来看，主要有3种模式：

一是对宪法规范的全部否定。如《阿尔及利亚宪法》第123条规定：在战争状态期间，宪法暂停生效，国家元首行使一切权力。

二是对宪法条文的基本否定。作如此规定的国家在宪法中既规定了紧急状态权，而且还明示除紧急状态权力条款在公共紧急状态时期继续生效之外，其余宪法条文全部失效。如《尼伯尔王国宪法》第81条规定：如国王认为，整个尼伯尔或其他任何部分的安全受到战争、外来侵略或内部动乱的威胁，从而出现了严重的紧急形势，国王可以发表文告：中止执行除本条以外的本宪法一切条款或任一条文或某些条款中的某些规定；赋予全国评议会、其他政府机构或当局的，或由它们行使的一切权力或任何一部分权力，均归国王本人掌握。

三是对宪法条文的部分否定。如《马来西亚联邦宪法》第150条规定：除了不能使议会权力扩大到否定涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项，或涉及沙巴州或沙捞越州地方性法规或习俗的任何事项或关于宗教、公民资格及语言的规定等事项，在紧急状态的宣布生效期间，议会如认为出于紧急状态的需要，得就任何事项制定法律而不受本宪法任何规定的限制。

（三）国外紧急状态法律制度的主要内容：

政府何时可以启动应急管理机制，怎样启动应急管理机制，在应急管理时期行使什么样的紧急权力，如何中止应急管理机制等都涉及到法治行政原则能否在紧急状态工作得到全面地贯彻和落实，所以，世界各国的宪法和法律中，对紧急状态法律制度的内容都作了比较系统地规定。一般来说，主要包括以下几种制度：

一是紧急状态的确认制度。紧急状态的确认是紧急状态的前提。不经过法定的程序确认紧急状态，政府不能随意行使宪法和法律赋予的紧急权力，否则，就会破坏法治行政的基本原则。因此，世界各国宪法和法律都规定了详细的紧急状态确认制度。紧急状态的确认制度包括对紧急状态的法律认定、宣布紧急状态、紧急状态的期限、紧急状态的延长、紧急状态的终止等等。这些制度是相互联系在一起的，共同构成了紧急状态机制的事实和法律条件。

二是紧急权制度。紧急权制度是紧急状态的核心。在现代法治社会中，政府正是依靠宪法和法律所赋予的紧急权，来从事应急管理，可以说紧急权是政府从事应急管理的合法性所在。紧急权的种类很多，对于政府来说，最重要的是采取应急措施的权力，如戒严权、军事管制权、特别管制权、宵禁权和动员权等等。此外，在紧急状态时期，不同国家机关之间的权力关系也是紧急状态机制的重要内容。一般来说，在紧急状态时期，在平常时期所确立的国家权力关系会发生适当的变更。这种权力变更倾向于3种方式：即地方国家机关的权力向中央国家机关转移；中央国家机关的权力向议会或国家元首转移；普通国家机关的权力向军事机关转移。如《巴基斯坦宪法》第232条规定：在宣布紧急状态公告生效期间，由联邦政府直接行使省政府全部或一部分职权。1981年《韩国戒严法》也规定：从宣布“非常戒严”时起，戒严司令官掌管戒严区内的一切行政和司法事务。

三是紧急状态下的人权最低标准。政府在应急管理时期，由于行使紧急权力很容易限制公民的权利，所以，为了防止政府滥用应急权力，许多国家宪法和法律中都规定了即便是在紧急状态时期，某些公民的权利也不得因为采取应急措施而受到限制，更不得予以剥夺，通过确立紧急状态时期的人权最低标准来监督政府行使应急管理权力的合法性。如《委内瑞拉宪法》第241条规定：遇到紧急事件、可以扰乱共和国和平的混乱、或者影响经济或社会生活的严重情况的时候，共和国总统可以限制或停止宪法的保证或某些保证，但是公布在第58条和第60条（3）和（7）项下的那些保证例外。

四是抵抗权制度。抵抗权制度起源于对政府滥用权力的限制。这种限制是通过权利的限制，而不是宪法和法律的限制，也就是说，当政府存在着违反宪法和法律规定行使紧急权力的情形时，依靠任何宪法和法律手段都无法纠正和控制政府非法行使紧急权时，公民可以对政府行使应急权力行为行使抵抗权，作为对紧急状态合法性的保障措施。第二次世界大战之前，紧急抵抗的法律化程度并不高。二战后，由于联邦德国的《赫森宪法》、《布雷门宪法》和《柏林宪法》以及《1949年民主德国宪法》，将抵抗权纳入宪法条款，抵抗权开始成为宪法权利的一部分。关于抵抗权，一些国家的宪法和法律中都有规定，成为紧急状态制度的重要组成部分。如1953年6月5日《丹麦王国宪法》第42条规定：在紧急情况下，紧急法案在议会通过后立即呈送国王批准，但上述规则仍需由公民复决定夺。1949年《德意志联邦共和国基本法》第20条规定：所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。

总之，从世界各国的紧急状态法律制度的整体结构来看，所有的制度都是围绕着法治行政原则来设计的。其核心精神是为了保证政府能够依据宪法和法律的规定来行使应急管理权力，最大限度地避免由于行使应急权力而对公民权利和宪法秩序造成不必要的损害和破坏。

（四）国际法对紧急状态的法律要求：

关于紧急状态，在有关的国际人权公约中也有所规定。这些规定主要是从保护基本人权的角度出发的。如1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定：（1）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾。且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会的理由的歧视。（2）不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8条（第1款和第2款）、第11条、第15条、第16条和第18条。（3）任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。很显然，上述规定，通过规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。这些不得克减的权利包括生命权，免于酷刑的权利，不得为奴，思想、良心和宗教的自由等等。

1976年，国际法协会组织小组委员会专门研究在紧急状态下如何处理维护国家生存和保护公民权利的关系。经过6年研究，起草了《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》。经该协会人权执行委员会两年的研究和修改后，国际法协会于1984年通过并公布了这一文件。《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》为各国制定调整紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施，企望防止政府滥用紧急权力，最低限度地保障公民的权利（注：参见莫纪宏、徐高著《外国紧急状态法律制度》，法律出版社1994年，11月第1版，第92页。）。

二、我国紧急状态的立法演变和法律制度的主要内容

（一）我国紧急状态的立法演变：

当紧急状态发生时，有关国家机关，特别是政府仍然按照法律的规定采取必要的紧急措施，以期迅速恢复由于紧急状态而造成的社会混乱局面，这样的立法意识早在民国政府时期就有所体现。

1912年《中华民国临时约法》第36条规定：“临时大总统得依法律宣告戒严”。据此，临时参议院于1912年12月15日公布了《戒严法》。该法主要模仿了日本的《戒严令》。规定宣布戒严，以遇有战争或其他非常事变为限。《戒严法》规定戒严地域分为警备地域和接战地域。在警备地域内，与军事有关的地方行政和司法事务，其管辖权移至于该地的司令官。在接战地域内，地方行政与司法事务的管辖权移至于该地的司令官。在戒严地域内，司令官有权采取下列措施：

1、停止集会、结社或新闻、杂志、图画、告白等之认为与时机有妨碍者；

2、凡民有物品可供军需之用者，或因时机之必要，禁止其输出；

3、检查私有枪炮、弹、药、兵、器、火具及其他危险物品，因时机之必要，得扣留或没收之；

4、拆阅邮信电报；

5、检查出入船舶及其他物品，或停止陆海之交通；

6、因交战不得已时，得破坏毁烧人民之动产不动产；

7、接战地域内，不论昼夜，得侵入家宅、建造物、船舶中检查之；

8、寄宿于接战地域内者，因时机之必要，得令其退出。

1926年7月，国民革命军誓师北伐时，广东国民政府特制定了《戒严条例》，于1926年7月29日公布。此条例共11条，比《戒严法》规定要简单，将宣布戒严之权，改为属于总司令；临时宣布戒严之机，概括定为属于各该地军事长官；并规定此条例于宣布解严后失其效力。其余内容，与《戒严法》大致相同。

1930年10月，立法院军事委员会提请起草《戒严法草案》，1934年11月29日由国民政府公布了《戒严法》。该戒严法与民国初年戒严法比较相似。但突出了立法机关在戒严期间的权力，规定遇有战争，对于全国或某一地域，应施行戒严时，国民政府经立法院之议决，得宣告戒严，或使宣告之。并规定，在接战地域，犯有以下罪行的，由军事机关自行审判，包括内乱罪，外患罪，妨碍秩序罪，公共危险罪，伪造货币、有价证券及文书印文各罪，杀人罪，妨碍自由罪，抢夺强盗及海盗罪，恐吓及掳人勒赎罪，毁弃损坏罪等等。

1948年5月19日，国民政府对《戒严法》进行了修正并公布施行，1949年1月14日，又以总统令修正了第8条条文。这部《戒严法》颁布后一直到20世纪末还在台湾省实施（注：参见莫纪宏、徐高著《戒严法律制度概要》，法律出版社，1996年6月版。）。

新中国成立之后，为消灭国民党残余势力的破坏活动，保卫新生的人民政权，凡人民解放军解放了的地方都实行军事管制。于1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第14条规定，凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委托人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时，召开各界人民代表会议。军事管制时间的长短，由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。据此，在中央和地方的层次中设立了大区制度，并且相应地设立了大区军政委员会。1949年12月16日，中央人民政府政务院第11次政务会议通过了《大行政区政府人民政府委员会组织通则》。根据该通则的规定，在解放初期，设军政委员会的目的是“为实施军事管制建立军事秩序”。各大行政区军政委员会由政务院提请中央人民政府任命，享有在本辖区内颁发决议和命令、任免干部、编制概算和预算、领导所属各省市县地方人民政府的工作、转发政务院的决议和命令等权力。但军政委员会存在的时间并不很长。截止到1950年10月，只有华东、中南、西北、西南4个大行政区仍设有军政委员会，军政委员会已经很少拥有进行军事管制的职权。1952年11月15日，中央人民政府委员会第19次会议通过了《中央人民政府关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》，明确规定大行政区人民政府或军政委员会一律改称为行政委员会，它们只是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关。至此，从全国范围看，军事管制的使命基本结束。

在“”初期，由于一些地方发生武斗现象，社会秩序遭到严重破坏，1967年1月，中共中央发出了《关于广播电台问题的通知》，该通知规定：革命群众同那些控制广播电台的走资本主义道路当权派进行斗争的广播电台，一律由当地人民解放军实行军事管制。1967年3月19日，中共中央军委根据的指示，作出了《关于集中力量执行支左、支农、支工、军管、军训任务的决定》。依据这一指示，中国人民解放军大批人员投入了“三支两军”。1968年9月2日，中央军委、中央发出《关于工人进军事院校及尚未联合起来的军事院校实行军管的通知》，通知说：“伟大领袖批示，如工人条件成熟，所有军事院校均应派工人随同军管人员进去，打破知识分子独霸的一统天下”。

在“期间”的整个军管过程中，中共中央决定，凡是对运动领导发生困难的地区，各种档案和机密资料一律交军区代为保管；派解放军维护国际旅客联运列车秩序；一切重要的粮仓和物资仓库、监狱，以及其他中央规定必须保护和监视的重要单位，都要派出军队，实行军管，以维护必要的秩序；对于陷于瘫痪或半瘫痪状态，或者被坏人篡夺了领导权，或边防、沿海，或交通要道（码头、铁路局、海港），或专政机构，或机密要害部门，或国防企业事业单位，国防工厂、仓库等单位，都应实行军管；由军队接管民用航空系统，对长江航运局、铁道部、国防工业部、国防科学技术研究院及所属单位实行军管，对邮电、电台、消防等单位实行军管。由于军管中出了问题，1972年8月21日，根据的意见，中共中央、中央军委发出《关于征询对三支两军问题的意见的通知》，并附《关于三支两军若干问题的决定（草案）》，提出了为加强党的一元化领导，凡是实行军管的地方和单位，在党委建立后，军管即可撤销；军管人员除少数需要留下担任地方工作之外，其余退回部队；少数有某种特殊需要的地方和单位，对外可保留军管名义，对内不再行使职权。此后，军管人员陆续撤回部队。

建国以后，在紧急状态法领域的重要立法是关于戒严的法律规定。我国的戒严制度首次确立在1954年《宪法》。该《宪法》第31条规定，全国人民代表大会常务委员会决定全国或部分地区的戒严。“”中，因《宪法》事实上被搁置，所以，在实践中，实行的是相当于戒严的军事管制制度，而且也不是依法建立的。1975年《宪法》取消了1954年《宪法》关于戒严制度的规定，但在实践中，却采取了戒严措施。如1976年4月5日下午7时许，民兵1万人、公安干警3000人、卫戌部队5个营分别在天安门广场四周的有关地点集结待命。夜晚，在天安门广场实行了戒严。1982年《宪法》恢复了戒严制度，并且比1954年《宪法》的规定有了进一步的发展。1982年《宪法》第67条规定，全国人民代表大会常务委员会决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严。第80条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定戒严令。第89条规定，国务院决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。1982年《宪法》颁布以后，依据1982年《宪法》第89条的规定，1989年国务院先后两次了戒严令：一次是为了制止一小撮分裂主义分子在拉萨策动的骚乱，于3月8日了对拉萨市的戒严令；另一次是5月20日为了制止动乱局面，对北京市部分地区实施的戒严令。

1996年3月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国戒严法》，这是新中国第一部戒严法。《中华人民共和国戒严法》总共5章32条。根据《中华人民共和国戒严法》第2条的规定，在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。因此，《中华人民共和国戒严法》是一部比较系统地规范在紧急状态时期各种社会关系的法律。根据《中华人民共和国戒严法》第2条规定的精神，戒严法是适用于包括自然灾害在内的各种紧急状态的。但是，不管引起紧急状态的具体情况是什么，需要国家采取戒严措施来对付紧急状态的，其情节和性质必须要非常严重，具体说应当达到“严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱。

从1982年现行《宪法》规定戒严制度之后，为了对紧急状态采取紧急有效的应急措施，全国人大及其常委会、国务院还先后在制定的法律、行政法规中对由于自然灾害引发的一般性质的紧急状态，规定了相应的应急措施。如1989年通过的《中华人民共和国传染病防治法》第26条规定：甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方政府报经上一级地方政府决定，可以宣布疫区，在疫区内采取本法第25条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。经省、自治区、直辖市政府决定，可以对甲类传染病疫区实施封锁；封锁大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。疫区封锁的解除，由原决定机关宣布。《中华人民共和国防震减灾法》第32条也规定：严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，可以在地震灾区实行下列紧急应急措施：（1）交通管制；（2）对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配；（3）临时征用房屋、运输工具和通信设备等；（4）需要采取的其他紧急应急措施。

此外，为了有效地对付由于自然灾害引起的紧急状态，做好灾害应急工作，国务院先后出台了若干“应急条例”：1993年8月4日国务院第124号令的《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》，该条例对核事故应急工作作了比较详细的规定。根据该条例的规定，在核事故应急进入场外应急状态时，国务院指定的部门应当及时派出人员赶赴现场，指导核事故应急响应行动，必要时提出派出救援力量的建议。再如1995年4月1日起正式实施的《破坏性地震应急条例》。该应急条例第1条规定：为了加强对破坏性地震应急活动的管理，减轻地震灾害损失，保障国家财产和公民人身、财产安全，维护社会秩序，特制定该条例。为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，特别是为了适应非典防治应急工作的要求，2003年5月7日，国务院会议原则通过了《突发公共卫生事件应急条例》，并于2003年5月9日正式施行。

可以说迄今为止，我国法律、法规对紧急状态下如何采取紧急措施，如何调整政府与公民之间的关系以及社会公众之间的关系，基本上建立了一套有效的紧急状态法律制度，不论是自然灾害导致的紧急状态，还是人为原因导致的紧急状态，政府都能够依据相应的法律、法规来采取必要的措施，来应对各种危机问题，维护正常的社会秩序。

另外，作为我国紧急状态的立法，在宪法、国防法等法律、法规中还对战争状态作了规定。如现行《宪法》规定，在我国决定战争状态的主体是全国人民代表大会，全国人民代表大会常务委员会有权在全国人民代表大会闭会期间决定战争状态的宣布，中华人民共和国主席有权宣布战争状态。并且全国人民代表大会常务委员会还有权决定全国总动员或者局部动员，中华人民共和国主席有权动员令。

在紧急状态的立法领域，与一般紧急状态制度不同的是，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》还直接规定了港澳特别行政区的“紧急状态制度”，根据两个基本法各自第18条的规定，全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港或澳门特别行政区内发生香港或澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港或澳门特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可命令将有关全国性法律在香港或澳门特别行政区实施。

（二）我国紧急状态的法律体系：

我国目前的紧急状态的立法比较分散，没有像《土耳其宪法》那样对紧急状态通过加以分类来规定不同的紧急措施和紧急状态法律制度，也没有像前苏联那样通过一个统一的《紧急状态法律制度法》来适应应急各种紧急状态的需要。

我国的紧急状态的立法目前制度上是不统一的，在理论研究方面也比较薄弱。专门研究紧急状态的学术专著还很少（注：目前在政府应急管理领域的理论著作仅有作者与徐高合作的《紧急状态法学》，中国人民公安大学出版社，1992年6月第1版。《外国紧急状态法律制度》，法律出版社，1994年11月第1版。《戒严法律制度概要》，法律出版社，1996年6月第1版。作者编著的《“非典”时期的非常法治》，法律出版社，2003年6月第1版。许文惠、张成福主编的《危机状态下的政府管理》，中国人民大学出版社，1998年9月第1版。），因此，对我国紧急状态法律制度的现状的描述还是不太成熟的。依据我国宪法、法律、行政法规等的规定，作者认为，我国目前的紧急状态的法律体系主要是由以下几个方面的法律制度构成的：

1、战争状态法。

关于战争状态，早在1954年《宪法》中就规定，全国人民代表大会决定战争和和平问题；全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布，全国人民代表大会常务委员会有权决定全国总动员或局部动员；中华人民共和国主席宣布战争状态，发动动员令。

1975年《宪法》取消了1954年《宪法》上述关于战争紧急对抗措施的规定，即1975年《宪法》未明文确定由谁来宣布战争状态、决定战争和和平问题，也未规定动员问题。与此相关的是，1975年《宪法》确立了中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量制度，同时规定中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵，是各族人民的武装力量；中国人民解放军永远是一支战斗队，同时又是工作队，又是生产队。

1978年《宪法》关于战争问题，只是简单地恢复了1954年《宪法》的几项规定，规定全国人民代表大会决定战争和和平问题；全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯的情况，决定宣布战争状态，但对动员制度未予明确。

1982年《宪法》关于战争状态的规定除了全面恢复1954年《宪法》的各项规定之外，还规定中华人民共和国中央军事委员会领导全国的武装力量。

关于战争状态的法律规定，在1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》中也得到了重视。《中华人民共和国国防法》第8章即为“国防动员和战争状态”，根据该法第49条规定：国家依照宪法规定宣布战争状态，采取各种措施集中人力、物力和财力，领导全体公民保卫祖国，抵抗侵略。

2、紧急状态法。

紧急状态法在我国虽然没有制定统一的法律或者是法规，也没有在宪法中予以明确，但是，在其他一些相关法律、法规和我国加入的国际法中都有所规定，从学理上可以视为我国紧急状态法法律体系的重要组成部分。具体说，在我国统一的法律体系中，紧急状态法是以下列形式存在的：

（1）明确规定紧急状态法律制度。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条第4款规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第4款规定：在全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施。可以说，目前在我国统一的法律体系中，紧急状态法律制度是直接适用于香港和澳门两个特别行政区的，但是，对于内地其他地区，则没有法律、法规上的明确规定。

（2）确认紧急状态法律制度的存在。在一些法律、法规中，比较抽象地涉及到国家处于紧急状态情况下，如何发生相应的法律关系。如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条规定：在战争、战争危险或其他紧急状态下，中国政府有权征购、征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。

（3）我国批准和参加的国际条约或协定对紧急状态法律制度的确认。在我国批准和签署的国际条约、协定中，涉及到紧急状态法律制度的达20多个，这些条约、协定包括《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》（1979年7月7日签订，1980年2月1日生效）、《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》（1988年8月27日签订，1989年5月14日生效）等。在这些国际条约、协定中，对紧急状态情况下，有关法律关系如何处理都作了较为详细的规定。如1992年1月17日签订的《中国政府与美国政府关于保护知识产权的谅解备忘录》第1条就明确规定：在全国紧急状态或其他非常紧急的情况下，或在为公共目的的非商业性使用的情况下，政府可以放弃这种要求。但是，在处于全国紧急状态或其他非常紧急情况下，应在合理时间内尽快通知权利人。

3、戒严法。

关于戒严法，我国目前法律上主要有3个层次的规定：一是现行《宪法》的规定；二是《中华人民共和国戒严法》的规定；三是在戒严时期，有全国人大常委会或国务院的戒严令。

根据《中华人民共和国戒严法》第31条的规定：在个别县、市的局部范围内突然发生严重骚乱，严重危及国家安全、社会公共安全和人民的生命财产安全，国家没有作出戒严决定时，当地省级人民政府报经国务院批准，可以决定并组织人民警察、人民武装警察实施交通管制和现场管制，限制人员进出管制区域，对进出管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查，对参与骚乱的人可以强行予以驱散、强行带离现场、搜查，对组织者和拒不服从的人员可以立即予以拘留；在人民警察、人民武装警察力量还不足以维护社会秩序时，可以报请国务院向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持正常社会秩序。

4、灾害应急法。

在自然灾害发生以后，往往会出现各种紧急情况，特别是一些重大的自然灾害或者人为灾害发生之后，政府必须采取一些紧急措施才能有效地控制社会局势，维护正常的社会秩序，保障国家财产和安全以及公民人身财产安全不受侵犯。因此，灾害应急作为灾害法的重要调整对象基本上都在相应的灾害法中得到了体现。有的灾害应急活动还制定了专门的灾害应急条例，如《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急条例和处理规定》以及《突发公共卫生事件应急条例》等等。而没有制定专门应急条例的灾害应急活动，在相关的法律、法规中也可以找到灾害应急活动的法律依据，特别是政府在灾害应急活动中可以行使的行政紧急权力以及可以采取的紧急措施。以灾害的种类来划分，目前我国的灾害应急法主要包括以下几个方面：

（1）突发公共卫生事件应急法。《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。为了对付各种突发公共卫生事件，各级人民政府可以依据《突发公共卫生事件应急条例》的规定来采取各种具体的应急措施。此次非典防治工作中最主要的法律依据就是《突发公共卫生事件应急条例》，当然，还有《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》等法律、法规中的相关规定。特别是在《突发公共卫生事件应急条例》出台之前，传染病防治法及其实施办法中有关传染病应急工作的规定是非典防治工作的主要法律依据。

（2）破坏性地震应急法。目前，我国破坏性地震应急工作的法律依据主要集中在《破坏性地震应急条例》中，但是从法律的效力来看，《中华人民共和国防震减灾法》作为法律也为破坏性地震应急工作提供了必要的法律依据，并且《中华人民共和国防震减灾法》晚于《破坏性地震应急条例》出台，所以，《中华人民共和国防震减灾法》中关于“地震应急”的规定不仅可以较好地修正《破坏性地震应急条例》的相关规定，由于法律的效力大于行政法规效力，因此，《中华人民共和国防震减灾法》所确立的“地震应急制度”具有更大的权威性。

（3）核事故应急法。我国目前关于核事故应急的法律规定主要规定在《核电厂核事故应急条例和处理规定》中，凡是涉及到核电厂核事故的应急问题，都应当一律依据该条例的规定进行应急。当然，从完善核事故应急工作的需要出发，核事故应急工作的范围还应当进一步加以扩大，特别是非核电厂的核事故如何应急，也应当认真加以研究，以便于在条件成熟的时候制定统一的《核事故应急法》。

（4）防洪应急法。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》是目前我国防洪应急的主要法律依据。特别是《中华人民共和国防汛条例》，其中对防洪应急作了比较详细的规定。

（5）森林防火应急法。《中华人民共和国森林法》和《森林防火条例》是森林放火应急工作的主要法律依据。另外，《中华人民共和国消防法》中关于消防工作的规定也适用于森林防火工作。

（6）地质灾害应急法。目前的地质灾害应急法，除了地震应急之外，像滑坡、火山喷发、沙尘暴等等地质灾害应急工作，还没有制定相应的应急法律或法规。在出现上述灾害的情形下，可以视其严重程度，参照地震应急法律、法规的规定来采取相关的地质灾害应急措施。

（7）气象灾害应急法。台风是我国比较普遍的气象灾害，台风来临时，我国东南沿海地区往往处于非常危及的状态。为了进一步搞好台风应急工作，除了要依据《中华人民共和国气象法》的规定搞好气象预报、预测工作，还应当根据该法所确立的关于台风应急工作的总的指导思想采取相应的应急措施。在时机成熟时，可以出台一个由国务院的《台风灾害应急条例》这样的应急法。

（8）环境灾害应急法。我国的环境灾害应急立法主要集中在环境法中。如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中，对于环境灾害的应急工作都有一些原则性的规定。

（9）其他性质的灾害应急法。在我国的灾害法法律体系中，还有许多法律、法规确立了对其他性质的灾害的应急制度，如《中华人民共和国矿山安全法》对矿山安全事故发生之后的应急工作就作了原则性规定。

总之，我国目前的灾害应急法主要是分散在不同的灾害法中的。专门的灾害应急法很少，只有《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等，这样的灾害应急立法的状况如果从应付一些常见的灾害应急工作来说是可以的，但是，对于那些不常见的灾害应急工作或者是当出现了灾害并发的情况时如何来开展应急工作，至少在目前是缺少充分的法律依据的，必须要在今后的立法中加以完善。

（三）紧急状态入宪的意义：

此次修宪将现行《宪法》第62条、第80条和第89条有关全国人大常委会、国务院有权依据宪法规定决定戒严，国家主席有权依据宪法规定戒严令的规定修改为全国人大常委会、国务院有权依据宪法决定进入紧急状态，国家主席有权依据宪法宣布进入紧急状态。这对于完善我国紧急状态制度具有非常重要的意义。

首先，上述修正案明确地将紧急状态制度写进了我国现行《宪法》，不仅规范了我国现行《宪法》中有关紧急状态制度的规定，使我国现行《宪法》关于紧急状态制度的规定具有了更加严密的科学性，而且还为统一目前处于分散立法状态的紧急状态制度提供了基本的宪法依据，体现了宪法修改的科学精神。

其次，将紧急状态制度写进宪法，有利于依据宪法的规定，根据国际社会普遍接受的标准，特别是《公民权利和政治权利国际公约》的要求，来制定统一的《中华人民共和国紧急状态法》，为我国紧急状态制度立法的系统化、科学化提供了必要的宪法依据，同时也有利于在正式批准《公民权利和政治权利国际公约》时消除我国现行宪法和法律制度中有关紧急状态制度的法律规定与该公约原则和精神不相一致的地方，积极推动我国政府认真和有效地履行该公约下的义务。

最后，将紧急状态制度写进宪法，有利于在实施紧急状态时贯彻法治统一原则，有利于强化国家机关依法行使紧急权力的法律意识，有利于保护公民宪法和法律上的权利。宪法是根本大法，它通过调整国家权力与公民权利之间的基本宪法关系来建立和维护社会的基本秩序。紧急状态制度在宪法中得到了明确的肯定，就意味着一切国家机关、组织和公民个人都必须以宪法的规定为依据，自觉地按照宪法的规定来行使紧急权力，履行在紧急状态时期应尽的法律义务，从而提高政府应急管理工作的水平和效率。

总之，紧急状态入宪，不仅仅只是将“戒严”改成“紧急状态”的词语修改问题，更重要的是这种修改确立了一项基本的宪法原则，也就是说，作为调整国家权力与公民权利之间关系的宪法，其规范作用不仅涉及到平常时期的国家机关与公民之间的宪法关系，而且在紧急状态时期，国家机关行使的紧急权力也要来自于宪法，也要具有宪法上的依据。政府在紧急状态时期对公民的宪法权利所加以的限制以及要求公民在紧急状态时期承担的特定紧急法律义务也必须具有宪法和法律上的依据。可以说，紧急状态入宪，弥补了原来宪法所规定的戒严制度对国家机关行使紧急权力规范不到位的立法缺陷，比较全面地将国家机关行使国家权力的行为纳入宪法的调整范围，也就是说，国家机关不仅在平常时期要按照宪法所赋予的国家权力行使职权，而且在紧急状态时期也要根据宪法的规定来行使紧急权力。由此体现了宪法的根本法特征，强化了宪法作为根本法的法律权威和突出了以宪法为核心的“依宪治国”的现代法治精神的要求。

（四）完善我国紧急状态的立法构想：