公用企业范文10篇

公用企业范文篇1

关键字：公用企业自然垄断竞争

各国立法和学术历来都将公用企业作为反垄断除外的一项重要内容，但是，伴随着自然垄断理论的进一步深化以及西方发达国家八、九十年代对公用企业卓有成效的改革，公用企业的合法垄断地位业已面临理论和实践的双重挑战。本文拟对这一问题予以探讨，以求救于方家。

一、公用企业垄断正当化依据及其质疑

在既往反垄断的法律规制中，公用企业作为重要的反垄断除外，其正当性依据主要有三：一是经济上的自然垄断；二是政治上的公共利益保护；三是资本实力上的竞争不可能。

首先，古典经济学理论认为，公用企业是一种典型的自然垄断，以效率价值观之，不宜将其列为垄断规制的对象。所谓自然垄断，是指这样一种状况，即在存在规模报酬递增的行业，其产品长期成本曲线下降，那么在这种行业内，由大企业独占市场比导入竞争机制能够更有效率地利用资源。[1]公用企业，如邮电通讯、电力、煤气（天然气）、自来水等行业，即为典型的自然垄断行业。譬如，煤气（天然气）公司的产品是输送煤气、天然气，由此必然要铺设管道，其成本是非常高昂的，但一旦铺设完毕，向管道泵注入更多的煤气（天然气）则不需要更多的资金投入，以至于边际成本趋向于零。因而，如果在这些行业允许竞争，新的竞争者必然要对原有企业的设施进行重复投资，而这种投资一旦进入市场，便无法退出，由此必然引发新竞争者与原有企业进行价格竞争，最终导致整个行业企业都不能取得正常利润甚至亏损。与其如此，倒不如把煤气（天然气）的生产经营全部交给一家企业，开足马力，社会需要多少就生产多少，把平均成本降到最低。基于此，古典经济学便认为，在公用企业等自然垄断行业允许竞争，将提高该行业产品的社会平均成本，从社会整体经济效益衡量，必然会造成资源的浪费。因此，在既往的反垄断立法中，公用企业均因其自然垄断属性而被允许存在，成为合法垄断之重要界域。一个极为明显的例证即为在反垄断最为得力的美国，70年代以前仍是一直允许美国电话电报公司占据美国长途电话市场全部的市场份额以及短途电话市场的80%.[2]

其次，公用企业之所以成为反垄断除外的第二个原因便在于公共利益之保护理念。传统理论认为，公用企业产品，如煤气（天然气）、电力、自来水与人们生活息息相关，均为社会公众日常生活必需品，同时它们又是社会共用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和基础。在一定程度上，公用企业可谓社会经济之神经中枢，由谁经营，事关国计民生，国家主权与安全，非一般的竞争性行业可以比拟。因而，一旦开放市场，允许自由竞争，则恐公用企业被欲行不善之人所掌握，有损害社会公共利益与国家安全之虞。

最后，资本竞争的不可能亦是导致既往公用企业允许垄断的重要原因。由于行业的技术性以及产品的特殊性，公用企业的正常运行仰赖于充足的资本。但在传统经济时代，企业资本实力毕竟有限，仅凭单个企业无法充分满足公用企业对资本的需求，加之当时社会富余资本尚不充足，金融市场也颇不发达，企业欲通过社会筹集巨额资金往往困难重重，因此，即便是开放公用企业市场，也难以引进有实力的竞争者参与竞争。

基于上述认知，公用企业一直被各国反垄断法列为除外领域，而且受到国家极为严格的经济管制。然而，80年代初以来，以美国为先导并席卷西方发达国家的政府管制体制改革逐渐对前述理论之正当性予以质疑。理论研究与实证分析均表明，公用企业是合法垄断的理论支点存在程度不一的缺失。

首先，传统自然垄断理论存在三个误区：

一是自然垄断行业与竞争并不存在必然的排斥。如前所述，古典经济学认为，只有平均成本下降才是自然垄断。自然垄断新的理论研究表明，传统自然垄断理论将其理论基础建立在单个企业仅生产一项产品基础上是不正确的，而事实上，生活中最为常见的是单个企业同时生产多项产品，譬如，电信部门不仅有市内电话业务，还有长途电话业务、国际电话业务等；于是，新的自然垄断理论便认为，只要一家企业生产全部产品的总成本小于多企业生产同样产品的成本之和，就有利于社会成本之极小化，从而均可被视为是自然垄断。但在这种情况下，虽然该企业总成本最低，但由于其内部各产品要素的平均成本有可能上升，也有可能下降，因而仍有导入竞争机制的必要性，不宜对自然垄断行业实行绝对的垄断保护与经济管制政策，而需要根据自然垄断的强弱，进入市场有无障碍以及企业的承受力三项指标分别采取不同的管理对策。[3]

二是传统自然垄断理论的假设前提并不成立。在传统自然垄断理论中，存在一个假设前提，即认为在政府的经济管制下，公用企业的垄断者可以充分利用其垄断的有利地位去追逐高效率，谋求社会福利最大化。但正如经济学家李宾斯坦（Leibenstein，1966）在其提出的X—非效率概念中所表明的那样，在独家垄断下企业经营目标偏向于守成而非进取，从而导致效率低下。[4]无数的实证分析也昭示，在缺乏竞争的环境中，任何垄断企业均会哺育低效率，进而导致实际效率与最大可能效率存在相当大的偏差。英国80年代电力制度的改革表明，在公用企业导入竞争机制，不仅没有导致较高的生产经营成本，反而降低了成本水平，竞争迫使垄断企业取消各种低效率现象，竞争所产生的这种降低成本的积极影响大于所牺牲的规模经济效益。[5]

三是在公用企业中实行合法垄断，并通过政府严格的经济管制并不必然促使公用企业经营目标趋向于增进社会福利。这可以从以下三个方面予以说明：（1）经济管制的实证分析表明，管制并非完全出于对社会福利的维护，在某些情形下，管制的最终结果却是有利于受管制产业以及隶属于这些产业的垄断企业。正如经济管制理论的代表人物乔治。施蒂格勒所指出的那样：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”[6]（2）按照经济学的经济人假设，政府（包括经济管制者）在本质上可以认为仍是一个经济人，亦有其自身偏好，因而完全可能在利益机制驱动下，为满足自身利益之最大化而成为受管制行业的隐形代言人，即所谓的“管制俘虏”。一个颇为有趣的现象便是管制者离开管制职位后，往往会在受管制行业找到一份不错的工作。[7]（3）由于管制者与被管制产业之间信息不对称以及信息显示不充分，往往造成经济政策（包括管制政策）效应的滞后性、不平衡性以及效力的递减性，这同样会引发经济管制失灵，[8]进而影响其目标函数社会福利最大化的实现。

其次，就公共利益的保护来看，我以为也有所不妥。一方面，美国、英国、日本等政府管制体制改革的实证研究表明，[9]在公用企业如电力、通讯业等部门中导入竞争机制，适度开放市场，不仅不会提高产品价格，相反还降低了价格，并使消费者得到了高质量服务。竞争企业在竞争的压力下比垄断企业更关心消费者利益，从而使消费者得到更多的社会福利。另一方面，伴随科学技术的日新月异，公用企业正经历从传统的单一模式向多元格局的历史性变迁，譬如：在运输业中，不仅有传统的公路、铁路运输，也有不断壮大的航空运输；而通信业中，传统的有线电话、电报、邮件固然仍在发挥巨大作用，但新兴的移动通信、IP电话、互联网的竞争实力同样也不可小视。因此，在我看来，这种多元格局的发展态势一是削弱了传统公用企业在国计民生中的重要性，而同时也逐渐使人们对公用企业公共性有了新的认识，那种认为国家必须亲自掌握、营运公用企业的理念已受到严重冲击，并逐渐成为一种不合时宜的思想。典型的例子如在公共基础设施中推行BOT项目方式便是对传统公用企业理念的一种变革。事实上，只要国家牢牢地控制着国家机器，即使公用企业旁落他人之手，也不难想见国家是完全有能力将其改变和修正的。

此外，随着金融国际化和一体化态势的日趋强化，金融产品不断推陈出新，金融市场日新月异，已从根本上改变了公用企业实际上的竞争不可能局面。当前，滞留于各国资本市场的资金高达几十万亿美元，如果公用企业能有较高的投资收益率，这些资本中的一部分将会流向公用企业。因而，笔者认为，公用企业一旦开放市场，导入竞争机制，完全有可能引进实力雄厚的竞争者。

二、各国公用企业反垄断法律举措比较

70年代中叶以来，以美国为先导的西方发达国家掀起了一场轰轰烈烈的公用企业反垄断运动，并已取得了许多积极成果。比较各国改革公用企业的法律举措，无疑对建构和完善我国公用企业反垄断之法律规制制度是有所裨益的。

（一）美国

美国公用企业的改革启动于70年代后期，主要得益于经济学家和法学家的努力和推动。一方面，以乔治。J.施蒂格勒（GeorgeJosephStigler）为代表的产业经济学家通过研究认为，在绝大多数行业实行经济管制政策，设置市场壁垒阻扼竞争者参与竞争，并不有利于提高效率和增进消费者福利，其实质性后果恰好与之相反。正是在这样一批经济学家的推动下，美国通过颁行《1978年天然气政策法》等法律法规逐步开放了能源和运输市场；而另一方面，美国电信业的开放却主要借助法院的若干重要判例和行政部门对法院判决的反应为特征逐步演变发展的。[10]最初法院通过判例判决美国电话电报公司（AT&T）不得干涉用户使用电话的方式，从而打破了电话器材市场的垄断，然后，美国司法部通过指控AT&T违反《谢尔曼法》而逼迫AT&T同意自行解体，分离成几个相互独立的法人实体，从而为美国长途电话以及嗣后短途电话的开放和竞争创造了必要的前提和条件。最近，美国有些州已经废除了自然垄断特征极为明显的供电行业的垄断制度，将发电、输电和配电职能相互分开，用户可以自由选择不同的供电厂家。[11]

（二）英国

英国公用企业的改革启动于1984年，以政府为主导，电信业为开端，通过颁行《电信法》、《电力法》、《煤气法》、《自来水法》等法律法规相继对煤气、电力、自来水、铁路运输等主要基础设施产业进行了重大的政府管制体制改革。在改革初期，企图通过私有化的产权改革来提高经济效率，但效果并不明显，于是便转向采取另外两个改革举措：一是重新调整政府与企业之间的关系，即把原来由政府直接干预企业经济活动的政企关系转向于政府间接控制企业的新型关系，较大程度上实现了政企分离。二是将竞争机制导入到公用企业的营运管理中，如英国1988年的《煤气法》规定，任何煤气经营者均可以向煤气供应（管制）总监申请获得公共煤气管道的使用权利，从而打破了英国煤气公司在煤气供应上一统天下的垄断格局。在电信业中英国政府1991年取消了“双寡头垄断政策”，允许大量企业进入电信产业向消费者提供各种通讯服务，改变了英国电信公司与莫克瑞公司在电信业上的垄断。[12]总的来讲，英国公用企业改革是确立公用企业独立法人地位，并在此基础上导入竞争机制，开放市场，促进企业自主地提高经济效率，并在政府的引导下增进社会福利。有资料表明，目前英国电信公司主要电话价格较1984年已平均下降了一半。[13]

（三）德国

德国为了防范公用企业滥用市场优势地位，损害其他经营者或者消费者的合法权益，通过《反对限制竞争法》等对公用企业等具有市场优势地位的企业进行了行为规范。根据《反对限制竞争法》第22条第4款之规定，公用企业如果有下列行为之一者，则可构成滥用市场优势地位，将受到德国联邦反卡特尔局的惩处：（1）以一种从竞争角度来讲有较大影响的，无实质公平原因的方式损害其他企业的竞争可能性；（2）提出一种与实际能够提高竞争可能性所不相容的报酬或其他合同条件，在这里尤其应考虑企业在那些有效竞争的市场上的行为方式；（3）提出一种较之于控制市场的企业本身对同一顾客在同类（可比较）市场上提供的更不利的报酬，或其他合同条件。但差别是实质上合理时除外。[14]

德国是欧共体重要的成员国，因而法律上尚受制于欧共体法律的调整，而欧共体在打破成员国公用企业垄断格局方面可以说是不遗余力。以电力为例，根据欧盟1996年的关于开放电力市场的指令，从1999年2月起除了个别成员国如希腊和爱尔兰，欧共体成员国必须向其他成员国开放25%的电力市场，到2006年，欧共体电力市场的开放程度将达到整个市场的三分之一。[15]因而不难想见，在德国，公用企业的开放与竞争将成为一种不可阻却的潮流。

（四）日本

日本公用企业的改革肇始于80年代初，导源于对公用企业经营状况明显恶化的忧虑。改革的突破点在于“三公社”（日本电信电报公社、日本专卖公社、日本国有铁道）的民营化。为此，日本首先制定了《民营化法》，为“三公社”民营化奠定了法律基础。根据《民营化法》，1988年4月1日，日本电信电报公社被改为日本电信电话股份公司（NTT），日本专卖公社被改为日本烟草股份公司（JT），1988年日本国有铁道也实行民营化，并被分成6家客运铁路公司和客货运铁路公司（统称JR）。在民营初期，NTT、JT和JR全部都由国家拥有全部股份，但进入90年代，民间已拥有了44%NTT的股份，60.6%JR的股份以及19.7%JT的股份。[16]

通过“三公社”民营化改造，日本在电信业、烟草业以及铁路业的竞争明显强化，有力地促进了企业素质的提高，经营状况的好转，服务质量的改善，并最终减轻了财政负担，增加了国家税收，其成功经验业已在日本公用企业改造中得到了普遍推广。

（五）启示与借鉴

比较前述各国对公用企业的改革，我们似可得出以下几点启示：

1、传统公用企业一统天下的垄断格局业已被打破，在公用企业中导入竞争机制已成为一种发展的大趋势。

2、公用企业改革的着重点在于政企分离和导入竞争机制，所有制的改革并不是解决效率问题的关键因素。正如有学者在对英国政府管制体制改革进行实证分析后所指出的那样：“在基础设施产业实行所有制变革对提高产业效率的作用很不明显，提高经济效率很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。”[17]

3、有鉴于公用企业相较于一般产业仍然具有更加明显的自然垄断表征与公共性，因而上述国家在对公用企业改革方式的选择上主要采用渐进式的改革路径，通过政府主导或者法院判例逐步放松管制。管制的内容逐渐从过去极为严格的价格管制和市场准入管制转向于采取一些较为宽松的管制政策，并开始着重关注公用企业行为之正当化及其法律规制。

三、我国公用企业反垄断的法律思考

我国基础设施等公用企业自建国以来便基本实行由政府垄断经营的管理体制，某些公用企业实质上便是政府的一个行政分支（如过去的邮电部、电力部和现在的铁道部），这种管理体制虽然在建国初期有其存在之合理性，但伴随市场经济体制的确立与推进，其社会弊害逐渐显明：（1）公用企业泛行政化现象严重。公用企业虽然担负着一定的公共职能，但在本质上仍属企业，营运管理按理均应遵循市场经济的规律，但受制于我国现行管理体制，公用企业在实际营运中完全照搬行政管理模式，由此不可避免地产生了机构臃肿、人浮于事、工作效率低等诸多行政病，其中效率问题尤为突出。究其原因在于我国公用企业既是该行业的实际经营者，又是行业管制政策的制定者和监督者，行政管理的制度结构与企业营运的运作模式相互混同，主次功能地位颠倒，企业运作完全成为公用企业行政管理制度的附属，同时在营运的外部环境上又因为没有有力的竞争者和潜在的竞争威胁，因而在实际运作中便缺乏竞争的活力、压力和动力，最终导致经营的低效率；（2）价格制定极不合理。我国公用企业集管理者和经营者于一身，从经济人假设出发，其管理时便不会过多考虑增进社会福利和提高消费者利益，而是着重于以维护本部门（行业）利益来作为制定政策的主旨，典型例子如制定行业产品价格往往超出国际同类产品价格。《经济学消息报》曾报道，在香港打国际长途至纽约，仅需要一分钟一元港币，而打电话至距离更近的广州，则需要每分钟七港币，价格如此悬殊，使人很难理解这是出于对消费者利益的维护；（3）行为极不规范和合理。公用企业作为垄断行业，在实际营运中滥用其市场优势地位谋取不当利益、强迫交易、实施岐视行为、服务质量低劣的现象随处可见。当前，主要有三方面的法律法规规制我国公用企业行业：一是《反不正当竞争法》，但其中涉及公用企业仅第六条有所规范；二是《电力法》、《铁路法》等行业性立法，由于我国目前依然实行行政部门主导之立法体制，因而这些行业立法受部门利益所限，很难实现对公用企业行为严格的规范和约束；三是国家工商行政管理局1993年12月的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。这种行政规章因受行政级别的影响，实际操作效果并不理想。我认为，要提高公用企业的经济效率，真正规束其行为，除上述三方面的规制外，还必须依赖体制的转换与法律的完善。当前可以从如下几方面着手：

第一，改革公用企业的政府管理体制，实行真正的政企分离。

我国公用企业长期实行政府直接管制体制，虽然最近进行了力度较大的改革，如将电力部撤消，改为中国电力总公司，邮电部合并于信息产业部等，但是，由于仍然实行管理与经营“二合一”的营运模式，新旧利益关系的“脐带”并未彻底割断，在一定程度上可以认为，我国公用企业政企分离的目标仍未真正实现。

如前所述，西方发达国家公用企业改革的一个首要前提便是实现实质意义上的政企分离。这不仅是个别国家的改革经验，从欧盟就其成员国在电信市场上政企不分所的指令来看，[18]可以说这已是改革的必由之路。在我国，要实行真正的政企分离，应当从制度功能分离着眼，将公用企业的管理职能与营运功能明确界分和厘定，实现公用企业作为企业的制度本原。为此，一方面应当使企业成为真正的法人实体。基于对我国国情的考虑，在我看来，要真正塑造公用企业的法人地位，必须实施对公用企业的股份制改造，将公用企业从单一投资主体转向多元投资主体，由国家控股，国家仅以投资主体而非行政管理者的身份参与公用企业营运。唯此，才可能使公用企业经营决策立基于多元利益的相互碰撞与对话之上，促进公用企业对盈利目标的追求，从而使公用企业真正摆脱行政运作的怪圈。另一方面，政企分开并不意味着政府对公用企业完全自由放任，因为公用企业较之一般产业更具公共性。即使在改革力度大的英国、美国也是如此。在英国，电信、电力、煤气和自来水行业均有相应的政府管制办公室，在美国天然气等能源行业有联邦能源管制委员会（FERC，现已并入能源部），这些管制机构的主要职能是制定管制法规，颁发市场准入许可证，设计并执行价格模型以及规范公用企业市场行为等。英美的这种做法可为我国公用企业改革所借鉴。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考量并顺应当前世界各国经济民主发展的最新潮流，我以为应当在公用企业行业建立相应的自律性组织-行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

第二，导入竞争机制，提高经济效率。

实行政企分开以后，由于公用企业依然在市场上占据绝对的垄断地位，按照X—非效率理论，这种完全缺乏竞争或竞争威胁的企业只能是一种低效率的营运。因而要提高经济效率，还必须放松进入管制，导入竞争机制。

在公用企业行业中导入竞争机制，建构竞争性市场结构对于公用企业提高经济效率，增进社会福利，绩效是十分显著的。不用说前述发达国家的成功经验，就我国而言，仅根据联通公司加入到中国电信市场的竞争后中国电信业所发生的巨大变化便可见一斑。[19]

长期以来，中国电信业（主要指电话）都是由邮电部独家垄断经营的，这是一种典型的行业行政性垄断，因为邮电部既是国家电信政策的制订者和监督执行者，又是国家唯一的承担投资，“关心”利润的经营者。由于电信业赢利前景十分看好以及当时的电力部、铁道部专用网的通讯资源大量富余，因而1992年，电子部、电力部和铁道部联合向国务院提出组建中国联合通信有限公司（简称“联通公司”）的报告，虽然邮电部以自然垄断性、公共安全等理由坚决反对，但因决策层中有不少人支持这一动议，联通公司最终于1994年7月19日正式成立。中国电信行业由此出现了前所未有的竞争局面，行业经济效率也因此大幅度上升，消费者获得了很大的方便和福利，电话初装费从前几年的四、五千元下降至目前的一千元左右，移动通信从90年代初的三万元降低到当前的二、三千元，国内长途电话从前几年的一分钟一、两元降至今天联通公司IP电话一分钟三角钱。此外，电信业服务质量的改善亦是有目共睹的。

上述实证分析表明，导入竞争机制是我国公用企业提高经济效率的必由之路。但值得指出的是，由于公用企业毕竟具有一定程度的自然垄断性，因而导入竞争机制的过程只能是一种渐进式的改革，我以为大体上可以分两步走：

第一步是应当将公用企业中自然垄断性业务与非自然垄断性业务分别构建不同的市场结构。一方面对属自然垄断性业务的，如在管道、网络等的建设和营运，在改革初期应当建立一种寡头垄断的市场结构，严格控制市场准入，甚至在条件不具备的情况下可以仅允许原有的垄断企业独家营运。另一方面，非自然垄断业务则应当放松管制，开放市场，建立一个可竞争的市场结构。如电力的供应，煤气、天然气的供应等都可建构类似竞争市场，企业之间相互进行价格、质量和服务的竞争。据笔者了解，四川省电力公司目前已开始构建这样一个内部模拟市场，并已取得一定成效，但遗憾的是供竞争上网的电量太少，仅占四川省每年总供应电量的10%，而且竞争范围亦仅限于四川省电力系统内部。

第二步，从营运自然垄断业务的企业中剥离非自然垄断业务。这是因为：从事自然垄断业务的企业如果同时亦经营非自然垄断业务，那么极易产生对非自然垄断企业的不正当竞争，如优先安排自身的竞争性业务、拖延竞争企业的业务等。据笔者了解，在四川，四川省电力公司负责电网的安排和管理，但它同时亦有许多下属企业直接负责电力供应，因而其下属企业在电力的供应和安排上往往优先于其他非四川电力公司的竞争性企业。

第三，实行合理的价格管制。

市场经济中，价格是市场调节的风向标，市场主体的经济行为与利益驱动在实质意义上便是围绕着价格而进行的。因而，制定合理的价格政策，对于企业经济效率的提高至关重要，特别是在对价格进行较为严格管制的行业，更是如此。

有鉴于公用企业的公共性特征，因而在政企分离和建立竞争市场以后，仍应在一段合理时期内维持适当的价格管制。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采取“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第36条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设”，由于这种价格制定既考虑到了企业的盈利性同时又在一定程度上兼顾了消费者利益，有学者认为具有很大的合理性，[20]但从经济效率来看，我以为，这种订价法存在两大不足：一是在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局中，企业成本即为该产品的社会成本，其降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的订价制度不无关联；另一方面，政府制订合理管制价格，如果在不考虑非经济因素的前提下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在此情况下政府仅据不完全信息制订的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

如何制订合理的价格模型才能充分调动企业提高经济效率的积极性同时又保护消费者利益，经济学家们已作了不少有益的探索。在我看来，王俊豪博士介绍的英国的RPI—X订最高限价管制模型，张帆博士对美国拉姆齐价格、FPO价格的评介均可成为立法规定之重要借鉴或参考。[21]

第四、规范企业的竞争行为。

由于公用企业之行业属性，因而既使放松市场准入条件，其构建的市场结构也可能不是一个竞争性市场，而是一个寡头垄断市场，为此，如何防止公用企业滥用市场优势，攫取不法利润也是必须考虑的问题。

实践中公用企业滥用市场优势地位的行为方式主要有以下几种：（1）强迫交易，即限定消费者购买其指定的经营者的商品。如电信局强迫购买其指定的电话机，煤气公司强迫购买其指定的煤气灶等，此项行为业已为我国《反不正当竞争法》第6条所规制；（2）歧视行为。即对同样的商品经营者或消费者给予不同的待遇或条件。譬如，在电力的安排上，天然气的输送上，拥有电网或天然气管道经营权的企业往往根据电力（天然气）生产企业的属性而采取不同的时间、价格和数量分配，其结果一般是有利于其下属生产企业，而有损于其他竞争性企业。（3）掠夺行为，即垄断企业利用其市场支配地位，任意定价，获得远远超出社会平均利润的暴利；（4）内部业务交叉补贴行为。这主要是指在公用企业中，如果一个企业同时拥有自然垄断业务和非自然垄断业务，那么它便可以通过提高自然垄断业务的价格并降低非自然垄断业务的价格排挤竞争对手。而非自然垄断业务因价格下降而受到的亏损则可由该企业提高自然垄断业务价格而增加的利润予以弥补。譬如在电力供应上，电网的拥有者同时又有许多供电企业，既使电网供电是采取公开竞价方式，那么它都可以提高电网租用费，同时又让其下属企业降低供电价格排挤竞争对手来实现其独占市场的意图。

在上述几种行为中，强迫交易、岐视行为以及掠夺行为，国外立法已有较为完善的规制，[22]其核心思想便是“抑制强者，容忍和保护弱者，给拥有市场支配地位的企业强加特殊的义务，以保护有效竞争和公共利益。”[23]但对于内部业务交叉补贴行为，学者和立法均鲜有论及。我认为我国未来的《反垄断法》可以从两方面着手：一方面法律明确禁止内部业务交叉补贴行为，规定企业必须将其自然垄断业务与非自然垄断相剥离，各自组成独立的法人实体，这是一种根本性的解决方法，但限于各种因素的制约，此项改革举措有可能无法一步到位。因此，第二种方法则是对垄断企业的自然垄断业务进行较为严格的价格管制。但为了防范因信息显示不充分而致价格管制出现偏误，政府管制机关一是可通过特许制或投标竞争，借助潜在的竞争威胁逼使垄断企业如实提供价格管制所需的全部信息；二则规定一经发现企业弄虚作假，虚报信息，政府管制机关则可对其采取撤换法定代表人、停业整顿甚至市场禁入等惩治措施。

参考文献：

[1]参见樊纲《市场机制与经济效率》，上海三联书店1992年版，第177-178页。

[2]转引自张帆《对自然垄断的管制》，《现代经济学前沿专题》（第二集）[C]，汤敏，茅于轼主编，商务印书馆1993年版，第21页。

[3]参见前引[2]，张帆文，第25-26页。

[4]转引自陆丁《寻租理论》，载《现代经济学前沿专题》（第二集），汤敬，茅于轼主编，商务印书馆1993年版，第150页。

[5]王俊豪《英国政府管制体制改革研究》，上海三联书店1998年版，第329页。

[6][美]乔治。施蒂格勒《产业组织和政府管制》，潘振民译，上海三联书店1989年版，第211页。

[7]贝多广主编《证券经济学》，上海人民出版社1994年版，第154页。

[8]厉以宁《非均衡的中国经济》，经济日报出版社1991年版，第54-61页。

[9]参见前引[5]，王俊豪书，第329页；前引[2]，张帆文，第32页；[日]远山嘉博《临时行政调查会和三公社的民营化》，载《日本公有企业的民营化及其问题》，上海财经大学1996年版，第166页。

[10]参见前引[2]，张帆文，第31页。

[11]参见《美英澳供电行业新景象-像推销巧克力一样推销电力》，《参考消息》1997年4月6日。

[12]前引[5]，王俊豪书，第138页。

[13]前引[5]，王俊豪书，第362页。

[14]转引自国家工商行政管理局条法司《现代竞争法的理论与实践》，法律出版社1993年版，第325页。

[15]王晓晔《欧共体竞争法中的国有企业》，《外国法译评》，1999第3期，第66页。

[16]陈建安《日本公用企业的民营化及其问题》，载《日本公有企业的民营化及其问题》复旦大学日本研究中心第五届国际学术研讨会论文集，上海财经大学1996年版，第425页。

[17]转引自前引[5]，王俊豪书，第359-360页。

[18]在这份指令中，欧共体认为：“为了保证各国政府机构的独立性，它们必须得在法律上使自己与提供电信网络、电信设备或者电信服务的所有企业区别开来，并且在职能上相互独立。如果成员国拥有经营电信网络企业或者提供电信服务企业的所有权，或者通过所有权可以对企业实施支配性的影响，它们就必须建立一种有效的制度，保证其主权权能与其所有权或管理权相关的经营活动区别开来。”转引自王晓晔《欧共体竞争法中的国有企业》，《外国法译评》1999第3期。

[19]有关联通公司材料主要参考张宇燕《国家放松管制的博弈》，《经济研究》1995第6期。

[20]王晓晔《规范公用企业的市场行为需要反垄断法》，《法学研究》1993第3期。

[21]有兴趣的读者具体可参见前引[5]，王俊豪书第17—19页，第388—389页；前引[2]，张帆文，第28-29页。

公用企业范文篇2

[关键词]公用企业治理机制绩效上市公司

一、引言

公用企业即通过网络或基础设施为社会提供公共性服务的经营性组织,主要涵盖供水、电力、煤气、通信、公交、铁路、航空等行业.由于公用企业特有的属性,其产品或服务与大众生活息息相关,长期以来各国普遍实行国家垄断经营.20世纪80年代,以英国为代表的国家开始对公用企业进行民营化改革.我国从20世纪90年代中期开始,对公用企业展开了一场渐进的变革,内容包括:公用企业的公司制改革、政府管理体制改革和国有资产管理体制改革.而公用企业的公司制改革作为整个改革的突破口和切入点,具有非常重要的作用.尽管我国相当多的公用企业从形式上已经建立起了现代企业制度,但其各个职能机构却并没有发挥出应有的职能,治理结构与企业绩效之间的关系并不明晰.因此,本文利用公用企业上市公司为样本,从董事会治理、股权治理、债权治理以及经理层年薪四个方面,来考察治理机制对绩效的影响.

二、文献回顾和研究假说

(一)有关董事会规模与公司绩效的文献回顾和假说形成

对董事会规模与公司绩效的关系进行开创性实证研究的是Yermack[1],他以452家美国公司在1984-1991年的数据为样本,得出了董事会规模越大,公司绩效越差的结论.Eisenberg[2]通过对芬兰中小公司进行实证研究,同样得出了董事会规模与公司绩效呈负相关关系的结论.我国学者也对董事会规模与公司绩效的关系进行了实证研究,如:孙永祥[3]通过回归分析,认为我国上市公司的董事会规模与公司绩效之间存在负相关关系,提倡不应过大的董事会规模有利于我国上市公司绩效的提高.

董事会规模太大会出现董事会成员间沟通与协调困难,甚至会使董事会成员产生搭便车的动机.但董事会成员的专业知识、技能可以较好的互补,同时由于存在多种不用的意见,可以减少企业的经营风险.特别对于国有控股的公用企业来说,由于国有股的监管动力不足,而其有很多行政干预的弊端,董事会规模的增加还能在一定程度上增加非国有股东的话语权,削弱国有股的负面影响,增加企业的绩效.因此本文认为,董事会规模与绩效之间存在正相关关系.

假设1:公用企业董事会规模与绩效呈正相关关系.

(二)有关董事会独立性与公司绩效的文献回顾和假说形成

从董事的独立性或是否直接参与公司的高层管理可以将董事分为内部董事和外部董事.外部董事占董事会的比例越高,董事会的独立性也就越强.Daily&Dal-ton[4]通过研究发现,那些绩效好的公司恰恰是独立性依赖较少的公司.LauralLin[5],Bhagat&Black[6]的实证研究都发现,独立董事的比例与公司整体绩效之间没有相关关系.我国学者近年对董事会结构与公司绩效的关系的关注较多,如李有根[7],高明华、马守莉[8],胡勤勤、沈艺峰[9],基本上都认为独立董事在我国还未发挥其应有的作用.仅有吴淑琨[10]通过实证分析验证了独立董事比例与公司绩效之间的正向相关关系.

独立董事比例较高时,可以使董事会在进行重大决策时保持客观和独立性,避免内部董事为其管理层的利益提供支持,保护中小股东的利益.同时,独立董事一般都具有专家水平,能够帮助公用企业在重大问题上做出独立判断,提高企业绩效.因此,我们认为公用企业的独立董事比例与绩效之间呈正相关关系.

假设2:公用企业的独立董事比例与绩效呈正相关关系.

(三)有关股权集中度与公司绩效的文献回顾和假说形成

最早研究股权集中度与公司绩效关系的是Berle&Means[11],他们认为,公司股权结构的分散会降低股东对公司经理层的制约能力,相反,如果经理层所持公司股份比例越大,那么他们与股东和企业的利益最大化将更趋于一致.Demsetz[12]对此观点提出了质疑.他认为,股权结构是股东追求利润最大化的内部结果,虽然说放松所有权控制会导致成本的提高和利润的下降,但是公司股东能够通过资本兼并的成本降低或者是其他方面的利润增长的促进来补偿这种损失,因此股东会选择分散股权,实际上也是公司绩效最大化的目标在促进公司股权结构的变化.Holderness&Sheehan[13]通过对拥有绝对控股股东的上市公司与股权非常分散的上市公司的经营绩效进行比较实证分析后,认为公司股权结构与绩效没有相关关系.但是也有一些学者的实证研究证明股权集中度与公司绩效具有正向相关关系.如Claessens[14]对捷克上市公司的实证研究,Perderson&Thomsen[15]对欧洲12国435家的大公司的实证研究都得出公司的股权集中度与绩效呈正向相关关系的结论.苏武康[16]通过实政研究发现,我国上市公司股权结构中控股股东的存在有助于公司绩效的改善,股权集中度与公司绩效呈正相关关系.

虽然在股权高度集中的情况下,大股东出于对自身利益的考虑对高层管理人员会进行有效的监督和激励,保障企业经营活动的稳定性,并可以进行以长期收益为目标的投资,增加企业并最终增加股东的财富.但是由于在公用企业中,拥有绝对控制地位的都是国有股,企业的高级管理人员也是通过政府任命的形式参与到企业的经营当中.因此,本文认为,股权分散有利于增进公司绩效.

假设3:公用企业股权集中度与绩效呈负相关关系.

(四)有关国家股比重与公司绩效的文献回顾和假说形成

ShlEIfer&Vishny[17][18]的研究发现,国有股权的存在会导致政治干预,使得企业经营低效率.Che和Qian[19],Feldman[20]以及Anderson等[21]通过对发展中国家的研究认为国有股是一种有效的股权形式.田利辉[22]1994-1998年的数据为样本,研究发现国家股比重和公司绩效之间呈现左高右低的非对称U型关系,也就是说国有股比重对企业的绩效具有两面性的影响.刘国亮、王加胜[23],杜莹、刘立国[24]都通过实证研究发现,公司绩效与国有股比例具有负相关关系.而张红军[25],于东智[26]等通过实证研究,发现国有股和公司绩效呈不显着的正向相关关系.

政府机关对公司控制表现为行政上的超强控制和产权上超弱控制.[27]一方面,政府机关在监督中难免带有行政色彩,导致对公用企业过多干预.特别是当其行政目标与所有者目标发生冲突时,可能会追求行政目标,从而使所有者利益受到损害.另一方面,政府机关与公用企业之间是最不规范的、违背市场原则的委托关系.政府官员虽然在一定程度上拥有公用企业的实际控制权,但剩余索取权却归国家所有,由于缺乏足够的经济利益驱动去有效监督经营者,国家股权势必变为廉价投票权.因此,公用企业在国有股一股独大的情况下,可能会更多地关注企业的规模以便更好地满足居民的生活需要而忽视企业的绩效和经营效率.

假设4:公用企业的国家股比重与绩效呈负向相关关系.

(五)债权治理与公司绩效

债权治理也称资本结构,也就是企业资金的来源结构,是企业在进行融资决策时,在自身目标函数与成本约束条件下为确保公司价值最大化所选择的外部融资构成或证券组合.Modigliani&Miller[28]提出的MM是最早对融资结构进行研究的文献,他们认为,在完善的资本市场中,一个公司的资本结构与其价值是无关的.但是在现实中完善的资本市场的四个假设并不成立.Jensen&Meckling[29]指出,负债通过降低经理的成本从而提高公司的绩效.Ross[30]通过研究证明,企业价值或盈利性和负债与股权的比例正相关,破产损失的增大将通过管理人员追求自身效用最大化的行为降低负债水平和破产概率.国内也有众多学者对债权治理与公司绩效的关系进行了实证研究,文宏[31]实证研究发现整体上市公司的经营绩效与总资产负债率呈现出显着的负相关关系,即资产负债越高,企业经营效率越低.而净资产收益率除了在资产负债率40%-50%之间较高外,二者仍呈现显着的负相关关性.而于东智[32],汪辉[33]利用不同的指标来衡量公司绩效,研究公司绩效与债权治理之间的关系,但都得出债权在公司治理中没有发挥出应有的作用,债权治理无效性的结论.

首先,债权对公用企业的管理者具有硬约束作用.债务是企业的一种固定负担,实际上相当于是向债权人做出有约束力的事前保证,公用企业必须按约定时间向债权人偿还债务,否则将受到惩罚,管理层也会受到损失,如丧失控制权收益等.企业的破产概率一般与企业负债率呈正相关,所以如果公用企业面临着较多的债务,管理层将会努力改善企业经营、减少在职消费,以降低企业破产的可能性.其次,债务契约是实现相机控制的机制.为保全其资产的安全和有效运行,债权人会对公用企业的资金运用状况以及整体运营情况进行跟踪监督,必要时进行干预和控制.综上所述,本文认为,公用企业的债权比例与其绩效是有正相关关系的.

假设5:公用企业的债权比例与绩效呈正相关关系.

(六)经理层年薪与公司绩效

在实证研究方面,大部分学者都认为经理层年薪与公司绩效是显着正相关的.如Murghy[34],Jascow&Rose和Shepard[35]都通过研究证明了经理层年薪与公司绩效之间存在正相关性.Mehran&Hamid[36]对1979-1980年COMPUSTAT工业档案中的153家制造业公司进行研究发现,公司绩效与经理持有股票期权的比例和经理其它形式报酬的比例均呈正相关关系.Hall&Liebman[37]对美国近百家公众持股的最大商业公司近15年的经营者报酬与公司绩效间的关系的实证研究表明,经营者报酬与企业绩效正相关,而这种关联几乎完全由于所持股票和股票价值的变化引起.魏刚[38],李增泉[39]和胡铭[40]通过选择样本上市公司进行回归分析,认为经理层年薪与公司绩效之间并不存在显着的正相关关系,张晖明、陈志广[41]发现企业绩效与高级管理人员报酬和持股比例显着正相关.宋增基、张宗益[42]和陈朝龙[43]等学者通过实证研究发现经理层年薪与公司绩效之间具有正相关关系.

当公用企业经理层的年薪较少时,它对经理层的激励作用可能是微弱的,但随着经理层年薪的增加,经理层的工作越投入,它对经理层的激励作用也在不断提高.因此,我们认为经理层年薪与绩效存在正相关关系.

假设6:公用企业的经理层年薪与绩效呈正相关关系.

三、数据收集和统计分析

(一)数据收集

上海证券交易所按sse行业分类标准中有对上市公司有公用事业类行业的划分,因此,本文的实证研究以2009年3月1日前在上海证券交易所上市的96家公用事业类上市公司为样本,以2005、2006、和2007年的数据为窗口.为保证数据的有效性,我们选择在这一期间持续经营的上市公司,同时剔除变量信息披露不完整和数值异常以及被中国证券监督管理委员会处罚过的公司.

数据来源于全景网络、巨潮资讯网、和讯网的股票频道以及证券之星网站的数据频道.

(二)研究变量

(三)统计分析

1.描述性统计

表2提供了研究变量的描述性统计量.从表2可见,我国公用企业上市公司的董事会规模均值为10.6429人,独立董事比例均值为0.36%,股权集中度均值为62.63%,国家股比重均值为27.12%,债权比例均值为48.87%,经理层年薪的均值为39.32%.总体而言,我国公用企业的股权高度集中,前5大股东对公用企业具有绝对的控制能力,但是国家股的比重很大,债务比重偏低,特别是独立董事的比例偏低,对董事会的决策和运作效率无法起到有效的监督作用.而从控制变量来看,企业规模和成长能力的均值分别为10.93万元和36.80%,其中成长能力变化很大,从最低的-86.04%到最高的258.69%.

2.相关性分析

表3中带**的表示在а=0.01水平下线性关系显着,带的表示在а=0.05水平下线性关系显着.可见公用企业的绩效与股权集中度、债权比例和经理层年薪存在一定的线性关系,相关系数分别为0.336(p=0.004),0.283(p=0.018)和0.296(p=0.013).

四、研究结论与讨论

从实证检验的结果来看,董事会规模、独立董事比例和国有股比重对公用企业的绩效都没有明显的影响作用.首先,从董事会规模来讲,一方面,因为我国公用企业的董事会规模都不是很大,不会出现董事会成员沟通与协调困难以及搭便车等负面影响另一方面,也说明董事会的积极作用也没有充分的发挥出来,并没有做到非国有股的话语权,对公用企业的绩效没有贡献.而公用企业独立董事的作用受到限制可能有以下几个原因:比例较低,不足以对公司决策产生决定性的影响知识背景和精力的限制内部人控制往往与大股东控制相重合缺乏经营管理经验,自身的信誉体系几乎不存在在经济上对董事的依赖削弱了独立性[32].另外,我国公用企业的独立董事设立目的也阻碍了其作用的发挥.我国独立董事的设立具有双重的目的性,其一是制衡国家股东的权力,其二是钳制经营者的行为,仅仅是制衡国家股东就可能阻力重重[8],更不要说实现双重目的.国有股持股比例对企业绩效也没有足够显着的影响也许是因为政府对公用企业产权和行政权控制上的矛盾所致.政府在履行社会经济管理职能的时候,仅仅作为国有资本的虚拟参与者,其委托权只能授予各级政府和行政部门,由他们来充当国有资本的产权主体.由于行政机关无法直接享受到有效监控所带来的财富效应,因而缺乏足够的经济利益驱动去对经营者实现有效的监督和评价,形成政府在产权上的超弱控制另一方面,国家及其人所具有的特殊地位使这种角色难免带有行政色彩,导致对企业实行过多行政上的超强控制,难以给予经营者充分的自主权[44].

股权集中度、债权比例和经理层年薪对公用企业的绩效呈现正相关关系,但不是非常明显.首先,国有股作为通常意义上公用企业的第一大股东,实质上是主体缺位的,在这种股权结构下,其他的非国有股大股东作为事实上的经营者或内部人,不仅拥有更强的动机,而且能够以更少的股权去争夺企业的控制权,从而影响公用企业正常的经营决策,甚至降低运作效率和资金的使用效率.因此在国有股股东主体缺位时,较为集中的股权结构比分散的股权结构对绩效的影响更为有效.其次,资产负债率和资本收益率之间存在不是非常显着的正向相关关系,这在一定程度上符合了传统资本结构理论,即一定比例的负债可以降低企业综合成本.虽然当企业负债比较大时,企业的财务风险和破产风险会增加.但是,我国公用企业资产负债率相对于其他行业确实偏低[45],产生财务风险的可能性不大.最后,从经理层年薪来看,其对企业绩效都构成一定的正向影响,这说明,公用企业现有的薪酬激励制度对激励经理层改进企业会计收益有一定的作用.但是,值得关注的是,公用企业上市公司尽管已进行了多年的薪酬体制改革,普遍实行的仍然是年薪加奖金的薪酬机制,股票和期权这类中长期激励措施还十分鲜见,还难以有效促进经理层真正关心企业的市场价值.

公用企业范文篇3

一、我国公用企业的垄断现状及其非理性成因

公用企业（publicunility），是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。从公用企业涉及的行业特点我们可以看出公用企业具有以下特征：（1）运营目标的公益性。公用企业是面向全社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众的生活和国民经济。因此，公用企业也被称为公益企业。

（2）服务渠道的管网化。公用企业向社会提供的产品或服务一般是通过一定的管网系统来进行的，这套管网系统一般按行政区域来设置，且有区域网不断向国内网靠拢的趋势。（注：以中国电网为例，在三峡工程竣工之后，中国南北各地的多个区域网将可联成一个一体化的国内网。）（3）运行的高投入与规模化。公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中，因而其建设、运营通常投资大、周期长、收效慢。

我国的公用企业目前总体而言仍处于一种垄断的状态下。首先，从垄断状态而言，现有公用行业往往为一家或几家企业所垄断。某些行业虽然引入了竞争，但无论从规模还是从技术角度都无法与垄断企业相抗衡。如中国电信业95％的业务仍为中国电信一家企业所垄断，中国联通的活动范围极其有限；而中国的电力业也为国家电力公司一家垄断，（注：1997年国家电力公司参与投资的大中型项目累计达1080亿元，占全国大中型电力基本建设项目总投资的95.58％（见《经济参考报》1998年1月20日第一版）。）其他的一些地方集资电厂、合资电厂根本不能对其构成有威胁的竞争。其次，从垄断行为来看，占有市场优势地位的公用企业往往滥用其优势地位，构建行业壁垒，任意抬高管网租价，甚至依赖行政权力设置法律上的障碍，阻止相关企业进入本行业的竞争。值得注意的一点是，目前我国的公用企业并非均为盈利企业，有些地区的自来水公司、铁路、公交等公用企业尚处于亏损阶段，依靠国家补贴或其他部门的交叉补贴生存。这些企业的亏损并非全然是因为执行国家的福利性政策造成的，相反是由于企业依靠补贴，缺乏竞争，科技落后，机构臃肿，效率低下，才最终造成其成本的居高不下。公用企业的这种垄断模式导致了部分公用企业服务态度低劣、滥用市场优势，却又心安理得地享受高额的垄断利润；部分公用企业技术落后、却又理所当然地享受着政府的交叉补贴。这种状况严重限制了公用企业规模的扩大、技术的革新、市场的拓展，也严重阻碍了相关产业成本的降低，与我国正在加紧建设的社会主义市场经济体制不相匹配，也与公用企业自身的发展要求不相适应。随着全球经济一体化的加速，公用企业的全球性开放已成为一个不可避免的发展趋势，若再不寻求一条发展的新路子，那么目前绝大多数的公用企业在这场国际性竞争中必然会落伍。

我国公用企业形成目前的垄断状况有着复杂的原因。从非理性角度分析，（注：公用企业形成目前的垄断模式有其理性的原因，如自然垄断理论、建国后发展经济的客观需要等，本文因篇幅所限，仅对其非理性因素作一分析。）首先是政企不分的惯性运动。从文化角度来看，中国是一个具有对“特种”行业进行“官营”经济传统的国家，从汉朝的“盐铁官营”到清朝的“洋务运动”无不透露着官方垄断的色彩。而到社会主义公有制的时代，“一大二公”的思想更是深入人心。“公有”即是“公用”，“公用”的即是“公共”的，于是乎公共部门理所当然地“经营”着公用企业。从体制角度来看，建国以后，我国长期处于计划经济体制之下，国有即等于国营，国家直接管理企业，产、供、销、人、财、物都在国家的直接领导之下，企业既无经营自主权，也无竞争压力。公用企业是国营企业中的一大重头戏，因而也是深受计划经济体制影响的一大领域。其次是监督体系不完整，缺乏统一的监督机构，往往是各部门管各部门，形成一定的部门利益。而在缺乏统一严格的监督体制的情况下，这种部门垄断利益就会严重损害国家和人民的整体利益。再次是缺乏专门性立法。目前公用企业主要受《反不正当竞争法》、《公司法》以及主管部门规章的调整，各法律、法规、规章之间缺乏统一性，存在一定的冲突，给公用企业的发展带来很大的障碍。另外，尽管企业立法有统一的趋势，但鉴于公用企业的特殊性，还应有其专门性立法。

二、公用企业垄断模式的立法研究

（一）政府与公用企业之间的关系定性

政企分开是公用企业改革的基本思路，也是公用企业改革的体制保障。但由于公用企业的特殊性，政府又不得不对其进行一定程度的管制（发达国家都承认其公用企业存着管制制度，只是宽松程度不同），而确定这种管制的法律关系亦成为必要，手段的不恰当会导致政府行政权力膨胀，这样就形成了政府与公用企业之间行政指导与行政契约并存的法律关系。

1.政府应对公用企业实施行业性的行政指导。行政指导是指行政机关通过制定诱导性法规、政策及采用建议性质的非强制方式促使行政相对人采取或不采取某种行为，以实现其行政目的的一类行政行为。它是基于二战以来福利国家和社会国家观念的确立而提出的一种行政方式，也是成熟市场经济国家政府调控经济事务的一项重要手段。在行政机关面临问题愈来愈多、任务越来越重的今天，过去那种以强制性为特征的行政手段已无法保证行政达到其预定的目标，因而在世界各发达国家，行政指导已成为一种广泛使用的手段并作为一项制度确定下来。在对公用企业运营模式的管制中，政府应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业（无论其是否处于垄断地位）进行必要的行政指导，以促使其向预定目标靠拢。这是达到公用企业终极目标的需要，也是政企分开后，政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。具体来说，第一，政府可以通过指导性立法来规范行业竞争，预先阻却处于垄断地位公用企业的滥用行为；第二，政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向；第三，政府可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发；第四，政府也可以运用舆论工具，对公用企业进行弹性监督。

由于过去公用企业中政府权力的过多介入，因而目前政府对公用企业的行政指导尚处于一种调整期，首先是政府权力的退出，将政府公共部门与公用企业完全脱钩；其次是出台一定的产业政策，以促进“短线”基础行业发展，纠正公用企业投资偏向发达地区的不良倾向。在我国公用企业垄断机制被打破、竞争机制被阶段性引入并逐步定型之后，行政指导就要步入一个发展期。在这一时期，行政指导要真正以社会福利最大化为原则和标准指导公用企业的行为；同时，公用企业也将面临国际竞争的压力，行政指导的范围及水平也需向国际化发展。

2.建立政府与个体公用企业之间的行政契约关系。所谓行政契约，是指行政主体之间，或行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理的某些目标，而依法签订的协议。（注：胡建森：《行政法学》，法律出版社1998年版，第421页。）由于公用企业所提供的是社会公众所需要的基本产品和服务，因而保证服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性就显得至关重要；又因公用企业与国家基础设施密切相关，其运营好坏影响到生产要素的流动进而影响经济增长；此外我国地区性的差异，也会引发公用企业倾向性投资行为。针对上述因素，政府往往需要与公用企业个体之间进行直接交涉，以达到其基本管理目标。在现阶段，政府与个体公用企业之间订立行政契约是较为合适的方法。在政府对公用企业的管理过程中，为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政管理目标，就需要与公用企业订立行政契约，对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。这是政企分开后，政府达到其公共目标的有效手段。

与公用企业订立行政契约可以达到以下功效：第一，以规模性条款保持公用企业投资规模在地区间的平衡，以促使公用企业在低利润甚至无利润的地区也要保持正常的投资，以维持基础设施的地区平衡发展。第二，维持公用企业的利润率在社会平均利润线上下浮动，即经济学上所称的“零利润”状态（即达到社会平均利润）。这样，在整体社会的“微利”趋势下，不会因公用企业利润偏高而消耗过多的社会成本；同时，对于仍采取政府补贴、亏本销售的公用企业，政府应在契约中明确补贴的取消期限，督促公用企业提高效率，并确定其制定适当价格的时间表。第三，通过基本条款的一致来达到公用企业之间的平等，这样有利于打破现有的公用企业的垄断地位，必要时法律可以授权一定机构对过于庞大公用企业进行纵向或横向分割，打破其垄断地位，给新的公用企业以平等资格。此外，政府还可以通过行政契约达到整体行业性目标，促使整个行业的公用企业沿着既定的国民经济计划顺利发展。而从公用企业角度来说，由于“行政契约是在双方当事人互为相反意思表示而达成的合意，且双方意思表示对于契约法律效力的产生均具有‘同值性’”，（注：余凌云：《行政契约论》，《行政法论从》第一卷，法律出版社1998年版，第207页。）公用企业对于契约的内容可以在自己能力允许的范围内与政府协商，这就与原来行政机关强制性的行政命令不同，公用企业可有自己的经营目标，在协商基础上可自主决策，经营行为可以基于市场而作出。

（二）公用企业立法模式的相应调整

公用企业范文篇4

[关键词]公用企业治理机制绩效上市公司

一、引言

公用企业即通过网络或基础设施为社会提供公共性服务的经营性组织,主要涵盖供水、电力、煤气、通信、公交、铁路、航空等行业.由于公用企业特有的属性,其产品或服务与大众生活息息相关,长期以来各国普遍实行国家垄断经营.20世纪80年代,以英国为代表的国家开始对公用企业进行民营化改革.我国从20世纪90年代中期开始,对公用企业展开了一场渐进的变革,内容包括:公用企业的公司制改革、政府管理体制改革和国有资产管理体制改革.而公用企业的公司制改革作为整个改革的突破口和切入点,具有非常重要的作用.尽管我国相当多的公用企业从形式上已经建立起了现代企业制度,但其各个职能机构却并没有发挥出应有的职能,治理结构与企业绩效之间的关系并不明晰.因此,本文利用公用企业上市公司为样本,从董事会治理、股权治理、债权治理以及经理层年薪四个方面,来考察治理机制对绩效的影响.

二、文献回顾和研究假说

(一)有关董事会规模与公司绩效的文献回顾和假说形成

对董事会规模与公司绩效的关系进行开创性实证研究的是Yermack[1],他以452家美国公司在1984-1991年的数据为样本,得出了董事会规模越大,公司绩效越差的结论.Eisenberg[2]通过对芬兰中小公司进行实证研究,同样得出了董事会规模与公司绩效呈负相关关系的结论.我国学者也对董事会规模与公司绩效的关系进行了实证研究,如:孙永祥[3]通过回归分析,认为我国上市公司的董事会规模与公司绩效之间存在负相关关系,提倡不应过大的董事会规模有利于我国上市公司绩效的提高.

董事会规模太大会出现董事会成员间沟通与协调困难,甚至会使董事会成员产生搭便车的动机.但董事会成员的专业知识、技能可以较好的互补,同时由于存在多种不用的意见,可以减少企业的经营风险.特别对于国有控股的公用企业来说,由于国有股的监管动力不足,而其有很多行政干预的弊端,董事会规模的增加还能在一定程度上增加非国有股东的话语权,削弱国有股的负面影响,增加企业的绩效.因此本文认为,董事会规模与绩效之间存在正相关关系.

假设1:公用企业董事会规模与绩效呈正相关关系.

(二)有关董事会独立性与公司绩效的文献回顾和假说形成

从董事的独立性或是否直接参与公司的高层管理可以将董事分为内部董事和外部董事.外部董事占董事会的比例越高,董事会的独立性也就越强.Daily&Dal-ton[4]通过研究发现,那些绩效好的公司恰恰是独立性依赖较少的公司.LauralLin[5],Bhagat&Black[6]的实证研究都发现,独立董事的比例与公司整体绩效之间没有相关关系.我国学者近年对董事会结构与公司绩效的关系的关注较多,如李有根[7],高明华、马守莉[8],胡勤勤、沈艺峰[9],基本上都认为独立董事在我国还未发挥其应有的作用.仅有吴淑琨[10]通过实证分析验证了独立董事比例与公司绩效之间的正向相关关系.

独立董事比例较高时,可以使董事会在进行重大决策时保持客观和独立性,避免内部董事为其管理层的利益提供支持,保护中小股东的利益.同时,独立董事一般都具有专家水平,能够帮助公用企业在重大问题上做出独立判断,提高企业绩效.因此,我们认为公用企业的独立董事比例与绩效之间呈正相关关系.

假设2:公用企业的独立董事比例与绩效呈正相关关系.

(三)有关股权集中度与公司绩效的文献回顾和假说形成

最早研究股权集中度与公司绩效关系的是Berle&Means[11],他们认为,公司股权结构的分散会降低股东对公司经理层的制约能力,相反,如果经理层所持公司股份比例越大,那么他们与股东和企业的利益最大化将更趋于一致.Demsetz[12]对此观点提出了质疑.他认为,股权结构是股东追求利润最大化的内部结果,虽然说放松所有权控制会导致成本的提高和利润的下降,但是公司股东能够通过资本兼并的成本降低或者是其他方面的利润增长的促进来补偿这种损失,因此股东会选择分散股权,实际上也是公司绩效最大化的目标在促进公司股权结构的变化.Holderness&Sheehan[13]通过对拥有绝对控股股东的上市公司与股权非常分散的上市公司的经营绩效进行比较实证分析后,认为公司股权结构与绩效没有相关关系.但是也有一些学者的实证研究证明股权集中度与公司绩效具有正向相关关系.如Claessens[14]对捷克上市公司的实证研究,Perderson&Thomsen[15]对欧洲12国435家的大公司的实证研究都得出公司的股权集中度与绩效呈正向相关关系的结论.苏武康[16]通过实政研究发现,我国上市公司股权结构中控股股东的存在有助于公司绩效的改善,股权集中度与公司绩效呈正相关关系.

虽然在股权高度集中的情况下,大股东出于对自身利益的考虑对高层管理人员会进行有效的监督和激励,保障企业经营活动的稳定性,并可以进行以长期收益为目标的投资,增加企业并最终增加股东的财富.但是由于在公用企业中,拥有绝对控制地位的都是国有股,企业的高级管理人员也是通过政府任命的形式参与到企业的经营当中.因此,本文认为,股权分散有利于增进公司绩效.

假设3:公用企业股权集中度与绩效呈负相关关系.

(四)有关国家股比重与公司绩效的文献回顾和假说形成

ShlEIfer&Vishny[17][18]的研究发现,国有股权的存在会导致政治干预,使得企业经营低效率.Che和Qian[19],Feldman[20]以及Anderson等[21]通过对发展中国家的研究认为国有股是一种有效的股权形式.田利辉[22]1994-1998年的数据为样本,研究发现国家股比重和公司绩效之间呈现左高右低的非对称U型关系,也就是说国有股比重对企业的绩效具有两面性的影响.刘国亮、王加胜[23],杜莹、刘立国[24]都通过实证研究发现,公司绩效与国有股比例具有负相关关系.而张红军[25],于东智[26]等通过实证研究,发现国有股和公司绩效呈不显着的正向相关关系.

政府机关对公司控制表现为行政上的超强控制和产权上超弱控制.[27]一方面,政府机关在监督中难免带有行政色彩,导致对公用企业过多干预.特别是当其行政目标与所有者目标发生冲突时,可能会追求行政目标,从而使所有者利益受到损害.另一方面,政府机关与公用企业之间是最不规范的、违背市场原则的委托关系.政府官员虽然在一定程度上拥有公用企业的实际控制权,但剩余索取权却归国家所有,由于缺乏足够的经济利益驱动去有效监督经营者,国家股权势必变为廉价投票权.因此,公用企业在国有股一股独大的情况下,可能会更多地关注企业的规模以便更好地满足居民的生活需要而忽视企业的绩效和经营效率.

假设4:公用企业的国家股比重与绩效呈负向相关关系.

(五)债权治理与公司绩效

债权治理也称资本结构,也就是企业资金的来源结构,是企业在进行融资决策时,在自身目标函数与成本约束条件下为确保公司价值最大化所选择的外部融资构成或证券组合.Modigliani&Miller[28]提出的MM是最早对融资结构进行研究的文献,他们认为,在完善的资本市场中,一个公司的资本结构与其价值是无关的.但是在现实中完善的资本市场的四个假设并不成立.Jensen&Meckling[29]指出,负债通过降低经理的成本从而提高公司的绩效.Ross[30]通过研究证明,企业价值或盈利性和负债与股权的比例正相关,破产损失的增大将通过管理人员追求自身效用最大化的行为降低负债水平和破产概率.国内也有众多学者对债权治理与公司绩效的关系进行了实证研究,文宏[31]实证研究发现整体上市公司的经营绩效与总资产负债率呈现出显着的负相关关系,即资产负债越高,企业经营效率越低.而净资产收益率除了在资产负债率40%-50%之间较高外,二者仍呈现显着的负相关关性.而于东智[32],汪辉[33]利用不同的指标来衡量公司绩效,研究公司绩效与债权治理之间的关系,但都得出债权在公司治理中没有发挥出应有的作用,债权治理无效性的结论.

首先,债权对公用企业的管理者具有硬约束作用.债务是企业的一种固定负担,实际上相当于是向债权人做出有约束力的事前保证,公用企业必须按约定时间向债权人偿还债务,否则将受到惩罚,管理层也会受到损失,如丧失控制权收益等.企业的破产概率一般与企业负债率呈正相关,所以如果公用企业面临着较多的债务,管理层将会努力改善企业经营、减少在职消费,以降低企业破产的可能性.其次,债务契约是实现相机控制的机制.为保全其资产的安全和有效运行,债权人会对公用企业的资金运用状况以及整体运营情况进行跟踪监督,必要时进行干预和控制.综上所述,本文认为,公用企业的债权比例与其绩效是有正相关关系的.

假设5:公用企业的债权比例与绩效呈正相关关系.

(六)经理层年薪与公司绩效

在实证研究方面,大部分学者都认为经理层年薪与公司绩效是显着正相关的.如Murghy[34],Jascow&Rose和Shepard[35]都通过研究证明了经理层年薪与公司绩效之间存在正相关性.Mehran&Hamid[36]对1979-1980年COMPUSTAT工业档案中的153家制造业公司进行研究发现,公司绩效与经理持有股票期权的比例和经理其它形式报酬的比例均呈正相关关系.Hall&Liebman[37]对美国近百家公众持股的最大商业公司近15年的经营者报酬与公司绩效间的关系的实证研究表明,经营者报酬与企业绩效正相关,而这种关联几乎完全由于所持股票和股票价值的变化引起.魏刚[38],李增泉[39]和胡铭[40]通过选择样本上市公司进行回归分析,认为经理层年薪与公司绩效之间并不存在显着的正相关关系,张晖明、陈志广[41]发现企业绩效与高级管理人员报酬和持股比例显着正相关.宋增基、张宗益[42]和陈朝龙[43]等学者通过实证研究发现经理层年薪与公司绩效之间具有正相关关系.

当公用企业经理层的年薪较少时,它对经理层的激励作用可能是微弱的,但随着经理层年薪的增加,经理层的工作越投入,它对经理层的激励作用也在不断提高.因此,我们认为经理层年薪与绩效存在正相关关系.

假设6:公用企业的经理层年薪与绩效呈正相关关系.

三、数据收集和统计分析

(一)数据收集

上海证券交易所按sse行业分类标准中有对上市公司有公用事业类行业的划分,因此,本文的实证研究以2009年3月1日前在上海证券交易所上市的96家公用事业类上市公司为样本,以2005、2006、和2007年的数据为窗口.为保证数据的有效性,我们选择在这一期间持续经营的上市公司,同时剔除变量信息披露不完整和数值异常以及被中国证券监督管理委员会处罚过的公司.

数据来源于全景网络、巨潮资讯网、和讯网的股票频道以及证券之星网站的数据频道.

(二)研究变量

(三)统计分析

1.描述性统计

表2提供了研究变量的描述性统计量.从表2可见,我国公用企业上市公司的董事会规模均值为10.6429人,独立董事比例均值为0.36%,股权集中度均值为62.63%,国家股比重均值为27.12%,债权比例均值为48.87%,经理层年薪的均值为39.32%.总体而言,我国公用企业的股权高度集中,前5大股东对公用企业具有绝对的控制能力,但是国家股的比重很大,债务比重偏低,特别是独立董事的比例偏低,对董事会的决策和运作效率无法起到有效的监督作用.而从控制变量来看,企业规模和成长能力的均值分别为10.93万元和36.80%,其中成长能力变化很大,从最低的-86.04%到最高的258.69%.

2.相关性分析

表3中带**的表示在а=0.01水平下线性关系显着,带的表示在а=0.05水平下线性关系显着.可见公用企业的绩效与股权集中度、债权比例和经理层年薪存在一定的线性关系,相关系数分别为0.336(p=0.004),0.283(p=0.018)和0.296(p=0.013).

四、研究结论与讨论

从实证检验的结果来看,董事会规模、独立董事比例和国有股比重对公用企业的绩效都没有明显的影响作用.首先,从董事会规模来讲,一方面,因为我国公用企业的董事会规模都不是很大,不会出现董事会成员沟通与协调困难以及搭便车等负面影响另一方面,也说明董事会的积极作用也没有充分的发挥出来,并没有做到非国有股的话语权,对公用企业的绩效没有贡献.而公用企业独立董事的作用受到限制可能有以下几个原因:比例较低,不足以对公司决策产生决定性的影响知识背景和精力的限制内部人控制往往与大股东控制相重合缺乏经营管理经验,自身的信誉体系几乎不存在在经济上对董事的依赖削弱了独立性[32].另外,我国公用企业的独立董事设立目的也阻碍了其作用的发挥.我国独立董事的设立具有双重的目的性,其一是制衡国家股东的权力,其二是钳制经营者的行为,仅仅是制衡国家股东就可能阻力重重[8],更不要说实现双重目的.国有股持股比例对企业绩效也没有足够显着的影响也许是因为政府对公用企业产权和行政权控制上的矛盾所致.政府在履行社会经济管理职能的时候,仅仅作为国有资本的虚拟参与者,其委托权只能授予各级政府和行政部门,由他们来充当国有资本的产权主体.由于行政机关无法直接享受到有效监控所带来的财富效应,因而缺乏足够的经济利益驱动去对经营者实现有效的监督和评价,形成政府在产权上的超弱控制另一方面,国家及其人所具有的特殊地位使这种角色难免带有行政色彩,导致对企业实行过多行政上的超强控制,难以给予经营者充分的自主权[44].

股权集中度、债权比例和经理层年薪对公用企业的绩效呈现正相关关系,但不是非常明显.首先,国有股作为通常意义上公用企业的第一大股东,实质上是主体缺位的,在这种股权结构下,其他的非国有股大股东作为事实上的经营者或内部人,不仅拥有更强的动机,而且能够以更少的股权去争夺企业的控制权,从而影响公用企业正常的经营决策,甚至降低运作效率和资金的使用效率.因此在国有股股东主体缺位时,较为集中的股权结构比分散的股权结构对绩效的影响更为有效.其次,资产负债率和资本收益率之间存在不是非常显着的正向相关关系,这在一定程度上符合了传统资本结构理论,即一定比例的负债可以降低企业综合成本.虽然当企业负债比较大时,企业的财务风险和破产风险会增加.但是,我国公用企业资产负债率相对于其他行业确实偏低[45],产生财务风险的可能性不大.最后,从经理层年薪来看,其对企业绩效都构成一定的正向影响,这说明,公用企业现有的薪酬激励制度对激励经理层改进企业会计收益有一定的作用.但是,值得关注的是,公用企业上市公司尽管已进行了多年的薪酬体制改革,普遍实行的仍然是年薪加奖金的薪酬机制,股票和期权这类中长期激励措施还十分鲜见,还难以有效促进经理层真正关心企业的市场价值.

公用企业范文篇5

关键词：公用企业垄断法律规制实施障碍法律措施

一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍

中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：

（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善

反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。

（二）缺乏充分的反垄断预警系统

在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？

消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。

二、法律对策

（一）法律规制的原则

其一，垄断经营与自由竞争并举

对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。

其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。

其二，行业立法与专门立法并举

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

其三，反垄断执法与行业监管并举

对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。

反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

（二）法律法规体系的完善

在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。

（三）法律规制制度的重建

其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身

由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提供产品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。

其二、政企分开

我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。

其三、产权和投资多元化

从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入WTO后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。

在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。

其四、改进公用企业的价格管制

（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。

（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制

首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。

其次，建立现代监管制度

（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。

（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入WTO之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。

（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。

（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得监管与反垄断的平衡

在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。

参考文献：

[1]李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页

[2]胡平仁：市场经济与市民社会——市场经济发展对社会结构变迁的深层影响管窥中国民商法网2001年7月28日

公用企业范文篇6

一、公用企业的定义及特性

公用企业，主要是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。在我国现阶段，公用企业主要具有以下特性：

(一)准入管制

一般而言，公共产品领域的市场准入受法律法规和产业政策管制，国家对其准人条件、产业布局、地区分布等有明确的限制，公用企业在其相关地域的主营市场一般占有天然垄断的独占地位。同时。公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中，其初期投资大、运营周期长、利益收效慢，需要庞大的政策支持和资金后盾，使得公用企业在其主营领域维持了一种长期的、稳定的竞争优势或者独占优势。因此，一般其他经营者并不具备进入该市场进行竞争的资格条件和经济实力。

(二)产品不具替代性

一般而言，公用企业提供的商品为人民群众生产、生活所必需，比如水、电、气等。这类商品一般不具有替代性，或者虽然有替代商品，但使用替代品的成本远远高于经济效益。比如供水业，虽然矿泉水、饮料在一定程度上可以成为自来水的替代品，但使用替代品的成本过高，不具有经济性，因此并不能构成对自来水的有效竞争。

(三)社会公益性

公用企业是为公众提供基础服务的企业，国家为其提供了大量的政策扶持和资金支持，其经营行为应视为国家提供公共服务的一种方式。因此，公用企业应以社会公共利益为主要的追求目标，而不能单纯地谋求自身经营利润，从这点上说，公用企业具有很强的社会公益性。

综上所述，我国公用企业的主营市场受国家法律法规和产业政策限制，相对比较独立、稳定，其相关地域的主营市场一般可界定为《反垄断法》所称的“相关市场”。公用企业在这一市场中一般具有独占地位或占绝大多数的市场份额，能够控制市场上商品的价格、数量和其他交易条件，其他经营者无法或者难以进入该市场进行有效竞争。因此，一般可认定公用企业在相关市场具有市场支配地位。

当然，随着市场经济的发展成熟以及经济体制改革的深入，我国公用领域逐渐放松管制，引入竞争机制，一些原本公用企业独占的市场逐渐打破垄断格局，变成有效竞争、公平竞争的市场，比如金融行业、交通运输行业等。在这类市场中公用企业原有的特性已经淡化，其是否占有市场支配地位，仍需按照《反垄断法》的规定进行界定。因为对相关市场、市场支配地位的界定和论证并非本文重点，下文关于公用企业的论述中均假定其占有市场支配地位。

二、规制公用企业滥用市场支配地位行为的必要性

公用企业形成市场支配地位可以发挥生产的规模效应，使公用企业在实力壮大的同时拥有更加强大的研发能力，得以促进科技创新，推动社会进步。因此，我国《反垄断法》特别规定，对于关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。

然而，由于公用企业具有市场支配地位，其行为也可能影响市场竞争，给经济发展带来不利影响。首先，如果公用企业滥用其市场支配地位，实施排除、限制竞争的行为，将严重扭曲市场的竞争机制，减少甚至消灭竞争，抑制经济的发展；其次，公用企业在市场上缺乏竞争压力，往往会丧失警觉性，忽略成本控制和生产力提高，从而降低资源的使用效率；第三，如果公用企业仅仅通过提高产品价格就可以获得高额利润，而不必去进行科技创新、提高生产效率，在一定程度上会阻碍科技的发展和技术的进步，不利于整个行业的发展。因此，公用企业受法律和政策的特殊保护，处于无竞争或者竞争不充分的市场格局中，既无自律的内生动力，更无来自竞争对手的外部压力。市场调节手段难以奏效，有必要运用政府这个有形之手，对其滥用市场支配地位的行为进行规制。

因历史原因，我国对公用企业滥用市场支配地位行为的规制具有计划手段和市场手段并存、行业法与竞争法交叉的特点。从多年来的执法实践看，行业主管部门根据行业法对公用企业经营行为的规制，由于信息不对称、管制俘获、部门利益等因素，往往会出现“失灵”的情况；而由竞争主管机关根据《反不正当竞争法》进行的规制，则由于公用企业所处的行业政策性强、专业性强，同时存在部门立法肢解《反不正当竞争法》的情况，规制措施也经常受到掣肘。

《反垄断法》作为规制市场竞争的一部基础性法律，从监管执法的负激励角度确立了国家对经济运行必要的干预机制，是在市场这个无形之手失灵的情况下，发挥政府有形之手效用的重要组成部分，因此，应普遍适用于包括公用企业在内的所有市场领域。《反垄断法》第七条保护的是公用企业的垄断地位及其正常经营活动，如果公用企业超越了正常的经营范围，滥用其市场支配地位实施排除、限制竞争的行为，则违反《反垄断法》的规定，应当纳入《反垄断法》的规制范畴，并且应当成为我国当前反垄断执法工作的重点之一。

公用企业范文篇7

关键词：公用企业垄断法律规制实施障碍法律措施

一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍

中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：

（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善

反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。

（二）缺乏充分的反垄断预警系统

在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？

消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。

二、法律对策

（一）法律规制的原则

其一，垄断经营与自由竞争并举

对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。

其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。

其二，行业立法与专门立法并举

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

其三，反垄断执法与行业监管并举

对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。

反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

（二）法律法规体系的完善

在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。

（三）法律规制制度的重建

其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身

由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提供产品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。

其二、政企分开

我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。

其三、产权和投资多元化

从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入WTO后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。

在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。

其四、改进公用企业的价格管制

（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。

（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制

首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。

其次，建立现代监管制度

（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。

（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入WTO之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。

（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。

（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得监管与反垄断的平衡

在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。

参考文献：

[1]李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页

[2]胡平仁：市场经济与市民社会——市场经济发展对社会结构变迁的深层影响管窥中国民商法网2001年7月28日

公用企业范文篇8

第一条根据《中华人民共和国邮政法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条在本省行政区域内从事邮政建设、管理、服务、经营等活动，应当遵守本条例。

第三条省邮政主管部门管理全省的邮政工作。设区的市、自治州邮政机构根据省邮政主管部门的授权，管理本行政区域内的邮政工作。

规划、建设、国土资源、工商、公安、民政、交通、海关、铁路、民航等有关部门和单位按照各自职责，做好有关邮政工作。

第四条邮政是社会公用事业。各级人民政府应当将邮政事业纳入国民经济和社会发展计划，保障邮政事业与当地经济和社会的协调发展，对国家邮政普遍服务和特殊服务依法给予支持和扶持；对农村边远、贫困地区和少数民族地方，在政策、资金、物资等方面给予重点扶持。

第五条邮政公用企业是按照国家规定履行普遍服务业务的国有公用企业，办理国内国际邮件寄递、国内报刊发行、邮政汇兑等国家邮政普遍服务业务；承担免费寄递义务兵平常信函、盲人读物，办理国家机要通信和特种报刊发行等特殊服务业务以及经营其他业务。

信件和其他具有信件性质的物品寄递业务由邮政公用企业专营。

第六条邮政公用企业应当为用户提供迅速、准确、安全、方便的邮政服务，保障用户的合法权益。

第七条对在邮政工作中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府和邮政主管部门给予表彰和奖励。

对破坏邮政设施、危害邮件安全和通信畅通的行为，任何单位和个人都有权制止、举报。

第二章规划与建设

第八条县级以上人民政府应当组织有关部门按照统筹安排、合理布局、方便用邮的原则编制邮政建设规划，将邮政建设规划纳入城乡建设规划，并组织实施，保证邮政设施建设适应国家邮政普遍服务的需要。

第九条新建、改建、扩建城镇住宅区、开发区、工矿区、旅游区、商业区等，应当按照城乡建设规划的要求，将邮政服务网点和邮筒（箱）、邮政报刊亭、阅报橱窗等邮政基础设施纳入配套建设范围。

第十条民政、公安等有关部门应当确定城镇街道、农村自然村标准地名，对单位和居民住宅设置统一编制的门牌号码。邮政公用企业应当在主要街道口设置邮政编码牌。

标准地名和门牌号码发生变更的，民政、公安等有关部门应当及时通知当地邮政公用企业，以保证用邮畅通。

第十一条邮政公用企业应当按照城乡建设规划设置邮政服务网点、邮筒（箱）、邮政报刊亭等邮政基础设施。

较大的车站或者机场、港口应当为邮政公用企业装卸、转运、投递邮件和邮政车辆出入提供必要的场所和通道。

大专院校、大型厂矿等有关单位应当为邮政公用企业提供办理邮政业务的场所。

第十二条新建城镇办公楼、写字楼、住宅楼，应当将邮政信报箱（群）或者收发室的建设纳入建筑设计范围，在地面首层设置信报箱（群）或者收发室，所需费用计入建设成本。未纳入建筑设计范围的，建设行政主管部门应当责令其改正。已建成使用的办公楼、写字楼、住宅楼未按照规定设置信报箱（群）或者收发室的，由产权人负责补建并承担所需费用。

第十三条村民委员会应当根据本村的需要，在方便村民的地方设置邮件接收场所或者指定邮件代收人；也可以与邮政公用企业协商设置邮政代办点。

第十四条按照土地管理法律、法规的规定，经县级以上人民政府依法批准，邮政公用设施用地可以以划拨方式取得。邮政公用设施建设免征公用基础设施建设配套费。

邮政公用企业在公共场所设置邮筒（箱）、邮政报刊亭、阅报橱窗等公用基础设施，免交城市道路占用费等相关费用。

邮政公用企业及其邮政营业网点依法办理工商登记手续，免交登记费。

第十五条因城市改造、交通建设等确需拆迁邮政服务网点或者设施的，拆迁人应当事先与邮政公用企业协商，在保证邮政服务正常进行和不降低服务标准的前提下，按照方便用邮、就近安置和不少于原有面积的原则，予以搬迁或者重建，搬迁、重建及其他补偿费用由拆迁人承担。

第三章服务与经营

第十六条邮政公用企业应当诚信经营，提高服务水平，保证服务质量；工作人员应当持证上岗，遵守职业规范。

第十七条邮政公用企业应当在邮政营业场所显著位置设置邮政标志，公布营业时间、经营业务种类、资费标准、服务标准，并提供必要的服务用品和用具。邮筒（箱）应当标明开取频次和时间。

第十八条邮政公用企业应当做好农村邮政服务工作，保障村村通邮，逐步提高边远地区邮件投递频次。

鼓励邮政公用企业利用邮政网络资源开展农业生产资料寄递等活动。

第十九条邮政公用企业应当及时、安全、准确投递录取通知、录用通知等给据邮件，收件地址为单位地址的，应当投递到单位收发室，并由收发人员签收；收件地址为个人或者家庭地址的，应当交由收件人或者其家庭成员签收。录取通知、录用通知等邮件寄件人应当使用给据邮件业务，并在邮件套封上标明“录取通知”、“录用通知”等字样。

第二十条邮政公用企业不得擅自停止办理或者限制办理邮政普遍服务和特殊服务业务；因不可抗力需要暂时停止办理或者限制办理的，应当及时公告，并采取相应的应急措施。

第二十一条邮政公用企业及其工作人员不得有下列行为：

（一）私拆、隐匿、毁弃、盗窃邮件，撕揭邮票，贪污、冒领、扣压用户汇款；

（二）无故拒绝、拖延、中断邮政业务；

（三）泄露国家机密或者违法向他人提供用户用邮情况；

（四）擅自变更邮政业务收费标准或者增加收费项目；

（五）强迫用户将汇款转为储蓄，强行搭售邮品或者强迫订阅报刊杂志等；

（六）转让、出租、出借邮政专用标志、邮政专用用品；

（七）出租、出借带有“中国邮政”标识的专用运邮车、船或者利用带有“中国邮政”标识的专用运邮车、船从事邮件运递以外的活动。

第二十二条邮政公用企业应当设置用户监督信箱、公布监督电话，接受用户对邮政服务质量的监督，并对用户的举报和投诉及时予以答复。

第二十三条用户交寄邮件时，应当使用符合国家或者行业标准的信封，并正确填写邮政编码。邮政公用企业对用户交寄的邮件，应当按照国务院邮政主管部门规定的邮件寄递范围、方式、时限、频次寄递。

邮政公用企业对具备通邮条件的新用户，应当自用户办理邮件投递手续登记之日起十日内安排投递；对不具备通邮条件的，应当将邮件投递至与用户商定的邮件代收点。

用户更改名称、变更地址，应当及时告知邮政公用企业。邮政公用企业应当及时为用户办理邮件改寄新址等手续。

邮政公用企业根据用户要求和自愿原则，经双方约定，可以提供邮政延伸服务。

第二十四条单位、邮政代办点收发人员和村民委员会指定的邮件代收人接受邮政公用企业投递邮件时，应当当面核对，对给据邮件应当签收，并履行保管和及时传递的义务；无法传递的，应当及时告知邮政公用企业予以收回。

邮政公用企业或者邮件代收人造成给据邮件丢失、损毁或者内件短少的，应当依照国家邮政法律、法规的规定采取补救措施或者予以赔偿。

第二十五条用户对交寄的给据邮件，可以在国务院邮政主管部门规定的时间内持据向收寄、收汇的邮政公用企业免费查询。邮政公用企业应当在规定期限内将查询结果通知查询人。

第二十六条邮政公用企业可以在乡村、街道等基层依法委托其他单位或者个人代办邮政专营业务。

未经委托，任何单位和个人不得以速递公司、文件交换站等名义从事信件和其他具有信件性质的物品寄递的邮政专营业务。

第四章安全与保障

第二十七条任何单位和个人不得交寄、夹寄带爆炸性、易燃性、腐蚀性、放射性、毒害性、传染病病原体等危险物品以及国家规定禁止寄递的其他物品。

发生重大疫情、灾情等特定时期，省邮政主管部门报请国务院邮政主管部门批准，可以禁寄、限寄某些物品的规定。

第二十八条除县级以上公安机关、国家安全机关或者检察机关因国家安全或者追查刑事犯罪的需要依照法律规定的程序对邮政通信进行检查外，任何单位和个人不得检查邮件。县级以上公安机关、国家安全机关或者检察机关依法对邮政通信进行检查时，邮政公用企业应当予以配合。

第二十九条带有“中国邮政”标识的专用运邮车辆免办道路运输营运证。邮政公用企业执行邮件运输和投递任务的专用运邮车辆，其公路、桥梁、隧道通行费由省人民政府核定给予优惠。

执行邮件运输和投递任务的邮政公用企业专用运邮车辆需要通过禁行路线或者在禁止停车地段停车的，在不影响交通安全的前提下，可以通行或者临时停车；邮政专用运邮车、船进出港口和通过桥梁、渡口、隧道、检查站时，应当优先放行；对运邮途中交通违章行为，有关部门应当记录后先放行，待完成运递任务后，再行处理。

第三十条任何单位和个人不得有下列行为：

（一）擅自迁移、毁损邮筒（箱）、邮政报刊亭、信报箱等邮政设施；

（二）在邮政出入通道设摊、堆物，妨害用邮或者影响运邮车辆通行；

（三）在办理邮政业务的场所无理取闹，寻衅滋事，扰乱正常秩序或者阻碍邮政执法；

（四）伪造、买卖、盗用邮政专用标志或者邮政用品用具生产监制证；

（五）伪造、涂改邮资凭证及其他邮政有价证券、卡；

（六）私拆、截留、隐匿、抽取、毁弃邮件或者撕揭邮票；

（七）拦截邮政专用运邮车辆，阻碍邮件运输。

第五章管理与监督

第三十一条省邮政主管部门应当宣传贯彻执行邮政法律、法规，建立健全监督检查制度，对邮政公用企业和受委托办理邮政业务的单位或者个人实施监督检查，及时受理用户的投诉、举报，依法查处违反邮政法律、法规的行为。

第三十二条需要仿印邮票图案的，应当向省邮政主管部门提出书面申请，由省邮政主管部门或者报国务院邮政主管部门审批；不予批准的，省邮政主管部门应当向申请人说明理由。

第三十三条信封、明信片等邮政用品用具的生产，应当符合国家邮政行业标准，并由省邮政主管部门监制；未经监制的，任何单位和个人不得生产。

第三十四条经营邮政通信业务、开办集邮票品集中交易市场，应当经省邮政主管部门审批，并按照批准经营的邮政业务范围依法经营。未经批准，不得经营邮政业务。审批的条件、期限、程序按照国家有关规定执行。

第三十五条从事集邮票品经营活动的单位和个人，不得有下列行为：

（一）擅自开办集邮票品交易市场或者从事集邮票品的展销活动；

（二）非法印制、倒卖伪造、变造的邮资票品；（三）经营国家禁止流通的集邮票品；（四）先于发行日期出售邮资凭证；（五）擅自从事集邮票品的进出口业务；（六）其他违反邮政法律、法规的行为。

第六章法律责任

第三十六条违反本条例第十二条第一款规定，已建成使用的办公楼、写字楼、住宅楼未按照规定补建信报箱（群）或者收发室的，由省邮政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由邮政公用企业代建，所需费用由产权人承担，所有权归产权人所有。

第三十七条违反本条例第二十六条规定的，由工商行政主管部门或者其他有关行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和相关物品，可以并处三千元以上三万元以下的罚款；给用户造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十八条违反本条例第三十条第（一）项、第（二）项规定的，由省邮政主管部门责令改正，恢复原状，赔偿损失，可以并处二百元以上三千元以下罚款。

第三十九条违反本条例第三十条第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项、第三十二条、第三十四条、第三十五条第（二）项、第（三）项、第（四）项规定的，由省邮政主管部门或者其他有关行政主管部门依据有关法律、法规处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十条邮政公用企业及其工作人员有本条例第二十一条行为之一的，由省邮政主管部门责令改正，没收违法所得，对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分；给用户造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

公用企业范文篇9

关键词：公用事业，民营化，行政规制，规制改革

公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式又与公众的切身利益直接相关。因此，公用事业的改革是十分重要的。在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面，主要表现为公用事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营管理责任。由于政府用于城市公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了城市建设现代化的进程。然而，随着市场功能的不断强化，私人部门对公用事业领域的渗透也越来越强——民营化，这就为公用事业的发展开辟了一条新的途径。目前，公用事业民营化已成为世界各国政府进一步改革公共产品供给体制的主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向。

一、公共行政改革与公用事业的民营化

20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回归”，[i]于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要”[ii]的民营化方式受到了人们的青睐。民营化的优势在于不仅使政府卸去了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的力量，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[iii]一般认为，民营化源于1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动。而此后，有些国家如美国里根政府则竭力要求政府的部分功能实现民营化。本文的研究重点在于公用事业的民营化，因为“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”[iv]

所谓公用事业（publicutilities），是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。在我国国家工商行政管理局的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，公用企业既具有企业的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化和产品不可贮性；公用事业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规模化和国家补贴等等。基于这些特征，传统理论认为，公用事业属于自然垄断行业。所谓自然垄断，是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用事业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营，如美国。在公用事业垄断经营的情况下，从维护社会公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场力量，保护消费者的利益，各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度，即行政机关依法通过审批或许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。[v]行政规制的实质，是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷和不足。“实际上管制过程的目的在于创造一种人为的市场力量，而不是约束自然垄断。”[vi]公用事业垄断经营导致该领域产生了企业内部无效率、商品及服务价格偏高而消费者选择偏少，政府财政负担过重，企业不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。为此，20世纪80年代以美、英等国为先导，全球范围内掀起了公用企业“放松规制，引入竞争”的改革浪潮。在此意义上，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。

公用事业民营化的实践是由经济学家成熟的理论反思作为前提的。他们认为，将公用企业笼统的视为自然垄断行业的理论并没有反映该行业的实际情况。因为：第一，科学和技术的发展减少了企业的规模收益，因而提高了很多部门引入竞争的可能性，某些技术革命甚至事实上结束了过去自然垄断的状态。第二，所谓自然垄断的论证，大多采用在一个有限市场的框架下进行静态分析的方法。这种分析方法，根本忽视了市场不断动态变化的现实。第三，市场需求的变化可以减少甚至消灭规模经济。但如果从行政法的角度来分析的话，传统的行政规制制度本身也存在问题，即存在“规制失灵”。第一，行政机关与被规制的企业之间存在着严重的信息不对称。即行政规制机构知道的有关垄断企业的信息要远少于企业所知道的相应信息。行政机关对企业直接规制的结果可能导致垄断企业内部无效率，资源无法合理配置。第二，政府部门及其工作人员的经济人行为可能导致规制失灵。直接充当规制者的政府部门或部分工作人员为追求自身利益往往被其规制的企业所俘虏，站在被规制者的立场而不是公众利益立场上实施规制行为。第三，行政规制机构的不完善承诺可能导致规制失灵。

从公共行政改革的视角来看，公用事业民营化有着三重目的和效能，即提高政府管理的效率，转变政府职能，调整和改善政府与民众的关系。公用事业民营化使得政府的管理重心向公共管理倾斜，“掌舵”而不是“划桨”，[vii]从一个新的层面推动了政府的机构改革、职能转换和政策制订。世界各国民营化的经验证明了这一观点。对于中国而言，公用事业的民营化会产生许多的问题，会对现行的行政规制体系带来冲击，要使公用事业民营化发挥作用，就必须改革现行的行政规制体制，放松规制以及重新规制。

二、中国公用事业行政规制的现状分析

现代行政可分为给付行政和规制行政两大类。前者是通过向相对人提供精神或物质的利益达到对社会施加影响的行政作用；后者是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作用。行政规制一般被划分为社会性规制和经济性规制。所谓社会性规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制，如环境规制。经济性规制是指对企业及其经济活动

的规制。公用事业与人民的生活息息相关，各国都建立了较为完善的行政规制体系，从而确保公用事业公正且有效地实施，并切实保护消费者的利益。

与西方国家不同，我国公用事业领域国家垄断经营源自于高度集中的计划经济。新中国建立后，为了减少产业内国有产业（企业）之间的过度竞争，避免重复投资及确保必需性产品或服务的有效供给和公平利用，政府根据各个公用事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的行政规制。这一方面有利于城市的快速发展，另一方面则也因为政府资金的匮乏，阻碍了城市公用事业的发展。为改变我国基础设施领域的落后面貌，适应加入WTO的需要。近年我国开始对公用企业进行引入竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征：

1.政企不分。目前中国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分主要表现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。这种体制的负面影响是行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。

2.法制不健全。目前，中国规范公用事业行为的法律主要有两类。一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。反不正当竞争法第6条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”依据上述法律规定，1993年12月国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。作为与上述第6条配套的规章，该规定具体列举并规范了当时实践中出现的几种公用企业限制竞争行为。另一类是部门行政法。如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规。这些法律法规由于制定的时间较早，目前适用起来存在不少问题：反不正当竞争法是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也是同样的问题，强调了保证国家基础设施的安全，对于经营主体的规范则较少一些。而一些急需规制的行业却没有部门法，这也是法制不健全的一个表现。

3.规制者行政能力不足。以价格规制机构为例可以说明这个问题。根据《中华人民共和国价格法》公用事业价格规制机构为县级以上城市人民政府的价格主管部门，物价部门作为专门的价格执法机构，依法负有执行有关价格法律法规、依定价目录制订有关商品和服务价格、查处各种违法行为等职责，具有丰富的价格执法经验。然而，在对有关商品和服务进行定价和价格调整时，是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相关信息是极为重要的。例如，如果对供水企业的生产经营过程没有较深入的了解，就很难合理行使价格决策权和监督检查权。成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格问题，这就要求规制者应当具备较为丰富的专业知识，而目前的物价部门显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。

4.程序不透明、规制缺乏监督机制。由于目前中国并无一部统一的行政程序法，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。规制机关、规制权力不受司法审查也是较为突出的一个问题。目前，在中国的司法审查的体制中，政府的规章制定行为尚未纳入法院的审查范围。法院的受案范围主要是审查具体行政行为是否合法，这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力，而公民、企业面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。

5.规制内容过于严厉，成本过高。目前我国公用事业的行政规制内容包括价格规制（收费规制）、进入规制、退出规制、投资规制、质量规制、财务规制等，其中以价格规制和进入规制为最重要的规制内容。（1）价格规制。即政府根据以各个规制产业为对象的规范价格行为的法律和法规，从资源有效配置和服务公平供给观点出发，以限制具有较强的自然垄断性的公用企业制定垄断价格、谋取垄断利润的行为为目的，对公共服务的价格（收费）水平和价格体系进行规制。在现实生活中由于信息不对称使行政机关对公用事业的价格规制收效形式化，成本过高，收效不大。（2）进入规制。在公用企业中，从充分发挥规模经济效益和范围经济效益，并确保服务数量和质量的稳定性出发，政府允许特定一家或几家公司进入某行业，而限制其他企业进入，或从防止过度竞争的观点出发，政府视供求的平衡状况限制新的企业加入。中国长期以来，特别是在高度集中的计划经济时期，政府及其所属各部门在公用事业的市场进入规制方面是非常严厉的，许多行业处于独占或寡占状态，由政企不分的国有公用企业垄断经营，其他企业一般不能进入该领域。直到近年来，在某些行业的部分业务才放开经营。

这样的规制体制，带来了种种弊端，如公用企业亏损经营、政府财政补贴沉重；企业缺乏自主权和积极性；生产效率低，服务质量差；公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道等等，显然已经不能适应公众对公用事业日益增长的需求，借鉴国外公用事业的先进经营理念，中国公用事业民营化的思路也逐渐成了公共行政改革及公用事业改革的题中之义。一系列文件的出台成了公用事业民营化改革的主要标志。其一，2002年4月1日起施行的《外商投资产业指导目录》将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。其二，2002年12月27日建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出了“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”；而江苏省2003年1月22日的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革，……加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程”。这些都说明了民营化正在朝着我们走来，明显地现行的公用事业的行政规制体制急需作出回应，否则将不利于民营化的发展。

三、中国公用事业民营化行政规制的思路

公用事业民营化是政府转变职能的重要方面，是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索。在公用事业民营化的过程中，政府的职能主要是制定与监督有关公用事业的规制法律，颁发和修改企业经营许可证，制定与监督执行规制价格，对市场进入实行必要的规制等等。民营化过程是一个公用事业逐渐增加民营企业的比重，扩大其经营范围，相应减少国有企业比重，缩小其经营范围的过程，从国外的经验来看，民营化改革是一个渐进的过程。[viii]我国公用事业民营化的路径更应如此，走渐进道路，而且需要从经济学、行政学

、行政法学等众多的学科出发来共同研究，需要从市场、企业以及公众、政府等多个维度来共同促进民营化改革的顺利进行。行政法学者研究公用事业民营化的目的在于使政府“规模和职能适度，但有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，从而使私营部门充分发挥其潜力。”[ix]提供制度供给，保障公用事业民营化的顺利进行，是现行行政规制体制改革的重要思路，为此笔者认为应从以下几个方面进行研讨与建构：

（一）加强和完善立法，坚持依法规制（regulationbylaw）

从国外民营化的经验来看，以法律制度作为公用事业改革的准则，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。如英国政府根据电信产业规制体制改革的需要，在1981年制定了电信法，1984年又制定了新的电信法，在电力、煤气和自来水供应产业也分别制定了电力法（1989）、煤气法（1986）和自来水法（1989）。[x]这些法规由立法机构制定，它们确定了新的行政规制体制的基本框架，实际上就是政府规制体制改革的纲领性文件。有鉴于此，目前我国应当以促进有效竞争为导向修改《铁路法》、《电力法》、《航空法》，制定《电信法》。在这些部门行政法中，应促进有效竞争，保护消费者利益为根本指导思想，进而规定行政规制机构的设置、责权划分、市场结构等等；其次，还应抓紧修改和制定城市公共交通管理、城市排水和污水处理管理、城市燃气管理、城市供热管理、城市园林管理、风景名胜区管理等方面的行政法规、规章；再次可以借鉴我国台湾地区制定《公用事业民营化条例》，作为对公用事业民营化的指导性法律。在此条例中应重点解决公用事业民营化的范围，建立公用事业民营化后各行业提供服务的技术标准，以及民营化方式的规范问题。目前学界对公用事业的范围以及民营化的范围都是有争论的，但大家一致认为在解决公用事业民营化范围重点应放在分离公用事业的自然垄断业务和非垄断业务，自然垄断业务由国家授权的一家企业经营，对于非垄断业务则可以实行民营化。如电力输送（包括电力配送和分销业务）是自然垄断业务，而电力生产（发电）则是非垄断性业务。前者由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而后者则可由多家私人企业竞争性经营。[xi]

（二）以政企分开为民营化的关键，建立独立性强的规制机构

所谓政企分开，就是要求规制机构一定要与规制对象分离，保持独立性。我国新近一轮的政府机构改革设立的电监会正是在这样的思路下成立的。借鉴国外的规制经验，笔者认为确立可以成立公用事业监管委员会作为规制的主要机构：第一，这样做在结构上使得其与政府政策部门分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。其次，其由一个合议机构来集体领导，从人员构成来讲，该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限，这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性。第三，公用事业监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后，要在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。

1.政府应对公用企业实施行业性的行政指导。行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定行为（作为、不作为）而实施的，其本身没有法拘束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式。”[xii]目前，行政指导已成为成熟市场经济国家政府调控经济事务的一项重要手段。在对公用企业运营模式的规制中，政府应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业进行必要的行政指导，以促使其向预定目标靠拢。这是达到公用企业终极目标的需要，也是政企分开后，政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。具体来说，政府可以通过指导性立法来规范行业竞争，预先阻却处于垄断地位公用企业的滥用行为；政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向；政府可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发；政府也可以运用舆论工具，对公用企业进行弹性监督，等等。

2.建立政府与个体公用企业之间的行政合同关系。行政合同又称是行政契约，是指“设立、变更和终止公法上的法律关系的合同”。[xiii]在国外这是一种比较发达的制度，主要类型有公共事业的特许权合同，公共工程合同，供给品和服务合同，公债合同，服务租赁合同，等等。[xiv]由于公用企业所提供的是社会公众所需要的基本产品和服务，因而保证服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性就显得至关重要；又因公用企业与国家基础设施密切相关，其运营好坏影响到生产要素的流动进而影响经济增长；此外我国地区性的差异，也会引发公用企业倾向性投资行为。针对上述因素，政府往往需要与公用企业个体之间进行直接交涉，以达到其基本管理目标。在现阶段，政府与个体公用企业之间订立行政合同是较为合适的方法。在政府对公用企业的管理过程中，为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政管理目标，就需要与公用企业订立行政合同，对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。这是政企分开后，政府达到其公共目标的有效手段。当然，在建立行政合同关系后，政府的信用问题也是要特别注意的。政府一定要严格履行合同，合理行使规制手段。在规制的过程中不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现，政府要遵循信赖保护原则。

（三）强调被规制者的参与，保障民营化程序的公正

在我国的公用企业面前，国际社会公认的几项消费者权利——安全权、知情权、建议权与索赔权等均较难实现。因此未来的行政规制体制必须强调公众参与。程序正义十分重要，在民营化过程中，所有程序都应该公开透明，让民众所有的意见都能得到合理表达，这样才能充分体现竞争及民意。以下三项制度尤其值得关注：

1.公开招标制度。以公开招标的方式进行公用事业民营化，无疑可以减少不正当交易和腐败现象的发生，应该根据《中华人民共和国招标投标法》制订公用事业民营化公开招标投标制度。

2.价格听证制度。公用事业民营化后，价格问题十分重要。各地已经结合本地区的实际开始探索一些有益的做法。应该根据价格法的规定，进一步完善公用事业的价格听证制度，并保证消费者有获取定价信息与参与制定价格的权利。

3.规制谈判制度。民营化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。规制机构的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。韩国的“规制基本法”对协商谈判程序有不同程度的规定。[xv]

4.公用事业信息公开制度。公用事业关系民生，应该建立公用事业信息公开制度，允许公民获取有关公用事业规划、运作的信息。

（四）强化政府信用，规制规制者。

行政规制是以法律和与此有关的政令、命令、规章为基础来实施的，而法律、

政令、命令、规章本身并非完全与现实一致，因而规制者拥有一定的行政裁量权。同时，规制者也是“法定垄断者”，在以规制法律作后盾的权限之外，还具有自我强化法律权限的机制。行政裁量权和自我强化法律权限机制的存在，使规制者在经济规制活动中可能滥用职权，牟取私利，不按经济福利最大化原则规范自己行动，或出于某一目的维护某些集团利益，或单凭主观意志行事。因此，必须加强和完善对规制者的规制和监督，使它们把消费者和企业双方的利益最大化作为行动基准，公正廉明，依法规制，当好“裁判员”而非做“运动员”。从传统行政法理论出发，对于规制者的规制主要包括三个方面，一方面是实体法方面的限制，其次是程序法的限制，再次则为司法审查。

1.行政程序法的限制。“行政程序的设计宗旨就必须是促进行政机关准确地、不偏不倚地、合理地适用立法指令于特定案件或各类案件。”[xvi]目前，我国尚无一部统一的行政程序法，但现实的需要使得我们必须加快制订行政程序法的步伐，只有遵循正当的行政程序，规制机关才能较好地运用行政裁量权，充分保障相对人的合法权益。

2.加强对行政规制的司法审查。随着行政诉讼实践和社会发展的需要，显然必然要修改现行行政诉讼法，将行政机关的经济规制行为纳入到司法审查的范围。在修改行政诉讼法的同时，应当相应地修改国家赔偿法的有关条款，并制定国家补赔法，对于因政府滥用规制权力而蒙受损害和损失的公民和企业，国家应当给予相应的赔偿和补偿。

总之，我们要根据经济、合理等原则建立公用事业民营化的行政规制体制，严格界定行政规制机关职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的规制制度予以废除，同时保留和完善合理的规制制度，通过制订行政程序法、行政许可法，建立起行政规制的合理程序和规制者的规制结构。完善行政规制体制的关键在于深化行政体制改革，只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局及其惯性，才能建立起较为中立和有效的行政体制，才能使有关行政机构的职能朝着微观规制的方向健康演变。惟此，公用事业民营化才能顺利得以实施。

注释：

[i]周志忍著《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年版，序。

[ii][美]菲利克斯。A.尼格罗等著，郭晓来等译《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社，1997年版，第187页。

[iii][美]E.S.萨瓦斯著，周志忍等译《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年版，第350页。

[iv]同上，中文版前言。

[v][日]植草益著，朱绍文等译《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年版，第27页。

[vi][美]保罗。A.萨谬尔森、威廉。D.诺斯豪斯著，高鸿业等译《经济学》（下），第12版，中国发展出版社，1992年版，第872页。

[vii][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁等译《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996.

[viii]JohnVickersandGeorgeYarrow，1988，Privatization：AnEconomicAnalysis，TheMITPress，p428.

[ix]RonaldC.Moe，“ExploringtheLimitsofPrivatization”，PublicAdministrationReview，vol.47（1987）：453-460.

[x]SeeV.V.Ramanadham（ed，），1993，Privationaiton：AGlobalPerspective，Routledge，p.5.

[xi]GeorgeYarrow，1989，“DoesOwnershipmatter？”inG.Veljanovskieds.，PrivatizationandCompetition：AMarketProspectus，BillingsSonsLtd.，pp.52-69.

[xii][日]盐野宏著，杨建顺译《行政法》，法律出版社，1999年版，第142-143页。

[xiii][德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译《行政法学总论》，法律出版社，2000年版，第348页。

[xiv][法]古斯塔夫·佩泽尔著，廖坤明等译《法国行政法》，国家行政学院出版社，2002年版，第82页。

公用企业范文篇10

关键词：公用事业，民营化，行政规制，规制改革

公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式又与公众的切身利益直接相关。因此，公用事业的改革是十分重要的。在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面，主要表现为公用事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营管理责任。由于政府用于城市公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了城市建设现代化的进程。然而，随着市场功能的不断强化，私人部门对公用事业领域的渗透也越来越强——民营化，这就为公用事业的发展开辟了一条新的途径。目前，公用事业民营化已成为世界各国政府进一步改革公共产品供给体制的主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向。

一、公共行政改革与公用事业的民营化

20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回归”，[i]于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要”[ii]的民营化方式受到了人们的青睐。民营化的优势在于不仅使政府卸去了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的力量，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[iii]一般认为，民营化源于1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动。而此后，有些国家如美国里根政府则竭力要求政府的部分功能实现民营化。本文的研究重点在于公用事业的民营化，因为“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”[iv]

所谓公用事业（publicutilities），是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。在我国国家工商行政管理局的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，公用企业既具有企业的一切特性，是从事某种生产经营的商品经济组织，又有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化和产品不可贮性；公用事业产品的生产与销售不可分离，因其产品基本上不可贮存，只在存在消费需求时才能进行生产；运行的规模化和国家补贴等等。基于这些特征，传统理论认为，公用事业属于自然垄断行业。所谓自然垄断，是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。因此，历史上各国公用事业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营，如美国。在公用事业垄断经营的情况下，从维护社会公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场力量，保护消费者的利益，各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度，即行政机关依法通过审批或许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。[v]行政规制的实质，是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷和不足。“实际上管制过程的目的在于创造一种人为的市场力量，而不是约束自然垄断。”[vi]公用事业垄断经营导致该领域产生了企业内部无效率、商品及服务价格偏高而消费者选择偏少，政府财政负担过重，企业不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。为此，20世纪80年代以美、英等国为先导，全球范围内掀起了公用企业“放松规制，引入竞争”的改革浪潮。在此意义上，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。

公用事业民营化的实践是由经济学家成熟的理论反思作为前提的。他们认为，将公用企业笼统的视为自然垄断行业的理论并没有反映该行业的实际情况。因为：第一，科学和技术的发展减少了企业的规模收益，因而提高了很多部门引入竞争的可能性，某些技术革命甚至事实上结束了过去自然垄断的状态。第二，所谓自然垄断的论证，大多采用在一个有限市场的框架下进行静态分析的方法。这种分析方法，根本忽视了市场不断动态变化的现实。第三，市场需求的变化可以减少甚至消灭规模经济。但如果从行政法的角度来分析的话，传统的行政规制制度本身也存在问题，即存在“规制失灵”。第一，行政机关与被规制的企业之间存在着严重的信息不对称。即行政规制机构知道的有关垄断企业的信息要远少于企业所知道的相应信息。行政机关对企业直接规制的结果可能导致垄断企业内部无效率，资源无法合理配置。第二，政府部门及其工作人员的经济人行为可能导致规制失灵。直接充当规制者的政府部门或部分工作人员为追求自身利益往往被其规制的企业所俘虏，站在被规制者的立场而不是公众利益立场上实施规制行为。第三，行政规制机构的不完善承诺可能导致规制失灵。

从公共行政改革的视角来看，公用事业民营化有着三重目的和效能，即提高政府管理的效率，转变政府职能，调整和改善政府与民众的关系。公用事业民营化使得政府的管理重心向公共管理倾斜，“掌舵”而不是“划桨”，[vii]从一个新的层面推动了政府的机构改革、职能转换和政策制订。世界各国民营化的经验证明了这一观点。对于中国而言，公用事业的民营化会产生许多的问题，会对现行的行政规制体系带来冲击，要使公用事业民营化发挥作用，就必须改革现行的行政规制体制，放松规制以及重新规制。

二、中国公用事业行政规制的现状分析

现代行政可分为给付行政和规制行政两大类。前者是通过向相对人提供精神或物质的利益达到对社会施加影响的行政作用；后者是通过对相对人的权利和自由予以限制达到社会规制效果的行政作用。行政规制一般被划分为社会性规制和经济性规制。所谓社会性规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制，如环境规制。经济性规制是指对企业及其经济活动的规制。公用事业与人民的生活息息相关，各国都建立了较为完善的行政规制体系，从而确保公用事业公正且有效地实施，并切实保护消费者的利益。

与西方国家不同，我国公用事业领域国家垄断经营源自于高度集中的计划经济。新中国建立后，为了减少产业内国有产业（企业）之间的过度竞争，避免重复投资及确保必需性产品或服务的有效供给和公平利用，政府根据各个公用事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的行政规制。这一方面有利于城市的快速发展，另一方面则也因为政府资金的匮乏，阻碍了城市公用事业的发展。为改变我国基础设施领域的落后面貌，适应加入WTO的需要。近年我国开始对公用企业进行引入竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征：

1.政企不分。目前中国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分主要表现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。这种体制的负面影响是行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。

2.法制不健全。目前，中国规范公用事业行为的法律主要有两类。一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。反不正当竞争法第6条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”依据上述法律规定，1993年12月国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。作为与上述第6条配套的规章，该规定具体列举并规范了当时实践中出现的几种公用企业限制竞争行为。另一类是部门行政法。如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规。这些法律法规由于制定的时间较早，目前适用起来存在不少问题：反不正当竞争法是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也是同样的问题，强调了保证国家基础设施的安全，对于经营主体的规范则较少一些。而一些急需规制的行业却没有部门法，这也是法制不健全的一个表现。

3.规制者行政能力不足。以价格规制机构为例可以说明这个问题。根据《中华人民共和国价格法》公用事业价格规制机构为县级以上城市人民政府的价格主管部门，物价部门作为专门的价格执法机构，依法负有执行有关价格法律法规、依定价目录制订有关商品和服务价格、查处各种违法行为等职责，具有丰富的价格执法经验。然而，在对有关商品和服务进行定价和价格调整时，是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相关信息是极为重要的。例如，如果对供水企业的生产经营过程没有较深入的了解，就很难合理行使价格决策权和监督检查权。成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格问题，这就要求规制者应当具备较为丰富的专业知识，而目前的物价部门显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。

4.程序不透明、规制缺乏监督机制。由于目前中国并无一部统一的行政程序法，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。规制机关、规制权力不受司法审查也是较为突出的一个问题。目前，在中国的司法审查的体制中，政府的规章制定行为尚未纳入法院的审查范围。法院的受案范围主要是审查具体行政行为是否合法，这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力，而公民、企业面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。

5.规制内容过于严厉，成本过高。目前我国公用事业的行政规制内容包括价格规制（收费规制）、进入规制、退出规制、投资规制、质量规制、财务规制等，其中以价格规制和进入规制为最重要的规制内容。（1）价格规制。即政府根据以各个规制产业为对象的规范价格行为的法律和法规，从资源有效配置和服务公平供给观点出发，以限制具有较强的自然垄断性的公用企业制定垄断价格、谋取垄断利润的行为为目的，对公共服务的价格（收费）水平和价格体系进行规制。在现实生活中由于信息不对称使行政机关对公用事业的价格规制收效形式化，成本过高，收效不大。（2）进入规制。在公用企业中，从充分发挥规模经济效益和范围经济效益，并确保服务数量和质量的稳定性出发，政府允许特定一家或几家公司进入某行业，而限制其他企业进入，或从防止过度竞争的观点出发，政府视供求的平衡状况限制新的企业加入。中国长期以来，特别是在高度集中的计划经济时期，政府及其所属各部门在公用事业的市场进入规制方面是非常严厉的，许多行业处于独占或寡占状态，由政企不分的国有公用企业垄断经营，其他企业一般不能进入该领域。直到近年来，在某些行业的部分业务才放开经营。

这样的规制体制，带来了种种弊端，如公用企业亏损经营、政府财政补贴沉重；企业缺乏自主权和积极性；生产效率低，服务质量差；公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道等等，显然已经不能适应公众对公用事业日益增长的需求，借鉴国外公用事业的先进经营理念，中国公用事业民营化的思路也逐渐成了公共行政改革及公用事业改革的题中之义。一系列文件的出台成了公用事业民营化改革的主要标志。其一，2002年4月1日起施行的《外商投资产业指导目录》将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。其二，2002年12月27日建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出了“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”；而江苏省2003年1月22日的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革，……加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程”。这些都说明了民营化正在朝着我们走来，明显地现行的公用事业的行政规制体制急需作出回应，否则将不利于民营化的发展。

三、中国公用事业民营化行政规制的思路

公用事业民营化是政府转变职能的重要方面，是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索。在公用事业民营化的过程中，政府的职能主要是制定与监督有关公用事业的规制法律，颁发和修改企业经营许可证，制定与监督执行规制价格，对市场进入实行必要的规制等等。民营化过程是一个公用事业逐渐增加民营企业的比重，扩大其经营范围，相应减少国有企业比重，缩小其经营范围的过程，从国外的经验来看，民营化改革是一个渐进的过程。[viii]我国公用事业民营化的路径更应如此，走渐进道路，而且需要从经济学、行政学、行政法学等众多的学科出发来共同研究，需要从市场、企业以及公众、政府等多个维度来共同促进民营化改革的顺利进行。行政法学者研究公用事业民营化的目的在于使政府“规模和职能适度，但有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，从而使私营部门充分发挥其潜力。”[ix]提供制度供给，保障公用事业民营化的顺利进行，是现行行政规制体制改革的重要思路，为此笔者认为应从以下几个方面进行研讨与建构：

（一）加强和完善立法，坚持依法规制（regulationbylaw）

从国外民营化的经验来看，以法律制度作为公用事业改革的准则，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。如英国政府根据电信产业规制体制改革的需要，在1981年制定了电信法，1984年又制定了新的电信法，在电力、煤气和自来水供应产业也分别制定了电力法（1989）、煤气法（1986）和自来水法（1989）。[x]这些法规由立法机构制定，它们确定了新的行政规制体制的基本框架，实际上就是政府规制体制改革的纲领性文件。有鉴于此，目前我国应当以促进有效竞争为导向修改《铁路法》、《电力法》、《航空法》，制定《电信法》。在这些部门行政法中，应促进有效竞争，保护消费者利益为根本指导思想，进而规定行政规制机构的设置、责权划分、市场结构等等；其次，还应抓紧修改和制定城市公共交通管理、城市排水和污水处理管理、城市燃气管理、城市供热管理、城市园林管理、风景名胜区管理等方面的行政法规、规章；再次可以借鉴我国台湾地区制定《公用事业民营化条例》，作为对公用事业民营化的指导性法律。在此条例中应重点解决公用事业民营化的范围，建立公用事业民营化后各行业提供服务的技术标准，以及民营化方式的规范问题。目前学界对公用事业的范围以及民营化的范围都是有争论的，但大家一致认为在解决公用事业民营化范围重点应放在分离公用事业的自然垄断业务和非垄断业务，自然垄断业务由国家授权的一家企业经营，对于非垄断业务则可以实行民营化。如电力输送（包括电力配送和分销业务）是自然垄断业务，而电力生产（发电）则是非垄断性业务。前者由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而后者则可由多家私人企业竞争性经营。[xi]

（二）以政企分开为民营化的关键，建立独立性强的规制机构

所谓政企分开，就是要求规制机构一定要与规制对象分离，保持独立性。我国新近一轮的政府机构改革设立的电监会正是在这样的思路下成立的。借鉴国外的规制经验，笔者认为确立可以成立公用事业监管委员会作为规制的主要机构：第一，这样做在结构上使得其与政府政策部门分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。其次，其由一个合议机构来集体领导，从人员构成来讲，该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限，这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性。第三，公用事业监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后，要在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。

1.政府应对公用企业实施行业性的行政指导。行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定行为（作为、不作为）而实施的，其本身没有法拘束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式。”[xii]目前，行政指导已成为成熟市场经济国家政府调控经济事务的一项重要手段。在对公用企业运营模式的规制中，政府应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业进行必要的行政指导，以促使其向预定目标靠拢。这是达到公用企业终极目标的需要，也是政企分开后，政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。具体来说，政府可以通过指导性立法来规范行业竞争，预先阻却处于垄断地位公用企业的滥用行为；政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向；政府可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发；政府也可以运用舆论工具，对公用企业进行弹性监督，等等。

2.建立政府与个体公用企业之间的行政合同关系。行政合同又称是行政契约，是指“设立、变更和终止公法上的法律关系的合同”。[xiii]在国外这是一种比较发达的制度，主要类型有公共事业的特许权合同，公共工程合同，供给品和服务合同，公债合同，服务租赁合同，等等。[xiv]由于公用企业所提供的是社会公众所需要的基本产品和服务，因而保证服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性就显得至关重要；又因公用企业与国家基础设施密切相关，其运营好坏影响到生产要素的流动进而影响经济增长；此外我国地区性的差异，也会引发公用企业倾向性投资行为。针对上述因素，政府往往需要与公用企业个体之间进行直接交涉，以达到其基本管理目标。在现阶段，政府与个体公用企业之间订立行政合同是较为合适的方法。在政府对公用企业的管理过程中，为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政管理目标，就需要与公用企业订立行政合同，对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。这是政企分开后，政府达到其公共目标的有效手段。当然，在建立行政合同关系后，政府的信用问题也是要特别注意的。政府一定要严格履行合同，合理行使规制手段。在规制的过程中不得以公共利益需要等理由而无视个体利益的实现，政府要遵循信赖保护原则。

（三）强调被规制者的参与，保障民营化程序的公正

在我国的公用企业面前，国际社会公认的几项消费者权利——安全权、知情权、建议权与索赔权等均较难实现。因此未来的行政规制体制必须强调公众参与。程序正义十分重要，在民营化过程中，所有程序都应该公开透明，让民众所有的意见都能得到合理表达，这样才能充分体现竞争及民意。以下三项制度尤其值得关注：

1.公开招标制度。以公开招标的方式进行公用事业民营化，无疑可以减少不正当交易和腐败现象的发生，应该根据《中华人民共和国招标投标法》制订公用事业民营化公开招标投标制度。

2.价格听证制度。公用事业民营化后，价格问题十分重要。各地已经结合本地区的实际开始探索一些有益的做法。应该根据价格法的规定，进一步完善公用事业的价格听证制度，并保证消费者有获取定价信息与参与制定价格的权利。

3.规制谈判制度。民营化政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。规制机构的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。韩国的“规制基本法”对协商谈判程序有不同程度的规定。[xv]

4.公用事业信息公开制度。公用事业关系民生，应该建立公用事业信息公开制度，允许公民获取有关公用事业规划、运作的信息。

（四）强化政府信用，规制规制者。

行政规制是以法律和与此有关的政令、命令、规章为基础来实施的，而法律、政令、命令、规章本身并非完全与现实一致，因而规制者拥有一定的行政裁量权。同时，规制者也是“法定垄断者”，在以规制法律作后盾的权限之外，还具有自我强化法律权限的机制。行政裁量权和自我强化法律权限机制的存在，使规制者在经济规制活动中可能滥用职权，牟取私利，不按经济福利最大化原则规范自己行动，或出于某一目的维护某些集团利益，或单凭主观意志行事。因此，必须加强和完善对规制者的规制和监督，使它们把消费者和企业双方的利益最大化作为行动基准，公正廉明，依法规制，当好“裁判员”而非做“运动员”。从传统行政法理论出发，对于规制者的规制主要包括三个方面，一方面是实体法方面的限制，其次是程序法的限制，再次则为司法审查。

1.行政程序法的限制。“行政程序的设计宗旨就必须是促进行政机关准确地、不偏不倚地、合理地适用立法指令于特定案件或各类案件。”[xvi]目前，我国尚无一部统一的行政程序法，但现实的需要使得我们必须加快制订行政程序法的步伐，只有遵循正当的行政程序，规制机关才能较好地运用行政裁量权，充分保障相对人的合法权益。

2.加强对行政规制的司法审查。随着行政诉讼实践和社会发展的需要，显然必然要修改现行行政诉讼法，将行政机关的经济规制行为纳入到司法审查的范围。在修改行政诉讼法的同时，应当相应地修改国家赔偿法的有关条款，并制定国家补赔法，对于因政府滥用规制权力而蒙受损害和损失的公民和企业，国家应当给予相应的赔偿和补偿。

总之，我们要根据经济、合理等原则建立公用事业民营化的行政规制体制，严格界定行政规制机关职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的规制制度予以废除，同时保留和完善合理的规制制度，通过制订行政程序法、行政许可法，建立起行政规制的合理程序和规制者的规制结构。完善行政规制体制的关键在于深化行政体制改革，只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局及其惯性，才能建立起较为中立和有效的行政体制，才能使有关行政机构的职能朝着微观规制的方向健康演变。惟此，公用事业民营化才能顺利得以实施。

注释：

[i]周志忍著《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年版，序。

[ii][美]菲利克斯。A.尼格罗等著，郭晓来等译《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社，1997年版，第187页。

[iii][美]E.S.萨瓦斯著，周志忍等译《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年版，第350页。

[iv]同上，中文版前言。

[v][日]植草益著，朱绍文等译《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年版，第27页。

[vi][美]保罗。A.萨谬尔森、威廉。D.诺斯豪斯著，高鸿业等译《经济学》（下），第12版，中国发展出版社，1992年版，第872页。

[vii][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁等译《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996.

[viii]JohnVickersandGeorgeYarrow，1988，Privatization：AnEconomicAnalysis，TheMITPress，p428.

[ix]RonaldC.Moe，“ExploringtheLimitsofPrivatization”，PublicAdministrationReview，vol.47（1987）：453-460.

[x]SeeV.V.Ramanadham（ed，），1993，Privationaiton：AGlobalPerspective，Routledge，p.5.

[xi]GeorgeYarrow，1989，“DoesOwnershipmatter？”inG.Veljanovskieds.，PrivatizationandCompetition：AMarketProspectus，BillingsSonsLtd.，pp.52-69.

[xii][日]盐野宏著，杨建顺译《行政法》，法律出版社，1999年版，第142-143页。

[xiii][德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译《行政法学总论》，法律出版社，2000年版，第348页。

[xiv][法]古斯塔夫·佩泽尔著，廖坤明等译《法国行政法》，国家行政学院出版社，2002年版，第82页。