公共政策议程范文10篇

一、议程设置的内涵概述

议程设置理论是关于大众传媒关注公众注意力的理论。该理论认为，大众媒体经常有意或无意地选择报告的重点，从而建立公众讨论和关注的重点。人们倾向于理解大众媒体关注的问题，并根据大众媒体设定的重要性顺序来理解事件。该议程于1972年正式成立，麦库姆斯和肖在《舆论季刊》的《大众传媒的议程设置的功能》一文中发表。为了证明相应观点，麦库姆斯和肖在1968年美国总统大选期间对查普西尔地区的媒体选举报道对选民的影响进行了调查。他们的研究分为两个部分，首先是对选民进行抽样调查，但这种抽样并不是随机的，而是选取那些没有明确政治倾向的选民，因为他们认为那些长期支持某个政党的选民很难因为几个议题而改变自己十数年的信仰，议题的作用在他们身上是有限的。其次，他们对媒介的政治报道内容进行分析，把媒介近期的报道分为政治、经济、军事等几大部分，最后得出结论，受众在一段时间内觉得重要的消息其实就是媒介重复报道的内容。

二、议程设置的路径模型对公共政策的影响

在本文中，笔者将结合近年来发生的代表性案例，专门探讨议程设置如何在当前媒体环境中发挥作用以及媒体的强势崛起。（一）孙志刚事件。孙志刚，湖北人，毕业后在广州某公司打工，2003年3月17日晚，在其去网吧的路上偶遇民警，因为发现其没有暂住证，被警察送到广州市收容所。当晚死亡，后经法医鉴定，孙志刚的死因是钝器击打其背部，造成大面积软组织挫伤导致休克。孙志刚的非正常死亡事件被人发帖到西祠胡同中，后被南方都市报的记者陈峰发现。记者私下联系其家人，对于这个事件的起因经过进行了全盘了解，之后于南方都市报上发表了《被收容者孙志刚之死》这篇文章，引发社会的广泛关注。此时，孙志刚事件已经从一个普通地方案件升级为一个全国性关注的社会典型案例，其中涉及社会法制条款中关于收容方面的漏洞、警务人员的暴力执法问题，甚至还反映出当今社会的官民矛盾等一系列问题，触发了舆论机制，也引起了国家相关部门的注意和重视。相关部门派遣指导工作组来督察此案。同时，要求纪检、监督公安、民政、卫生等有关部门组成联合调查组，加快案件调查进程。在整个活动过程中，媒体的议程设置在促进公共政策的最终结果方面发挥了重要作用。首先，南方都市报记者通过网络（西华胡同）了解到这一消息，并通过媒体形成了媒体议程，并得到其他媒体的呼应。在此之后，媒体议程被推到公众面前，受到了广泛的社会关注并形成了舆论。当公共议程和媒体议程联合起来向国家政治部门施加压力以最终推进政策议程时，这种舆论代表了公共议程。最后，国务院和全国人大常委会等部门出台了公共政策，制定新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。（二）北京PM2.5事件。自2011年10月以来，包括北京和上海在内的许多地方连续大雾天气严重影响了居民的日常生活，引起网民对空气质量和自身健康的关注。它还将一个非常专业的词汇PM2.5引入公众视野。该事件分为几个阶段。第一阶段：2011年10月，美国大使馆和北京市环境保护局公布的环境空气质量数据不一致，引起了媒体和公众对PM2.5的关注；第二个阶段：11月，北京更多的普通人、环保部门和媒体开始关注PM2．5数值变动，并通过微博等自媒体对外监测数据，发起行动倡议；第三个阶段：12月，在第七届全国环境保护工作会议上，环境保护部部长周生贤宣布了PM2.5和臭氧监测计划；第四个阶段：2012年1月，北京市环保局公布了PM2.5监测网络建设计划，该计划分为三个步骤，计划于年底完成；第五个阶段：2012年2月，时任国务院总理主持召开国务院常务会议，同意新修订的《环境空气质量标准》。这一事件是媒体采用议程设置来影响公共政策实施的典型事件。传统媒体报道后，媒体提出议程，将问题提交给所有网友。后来，更多的微博用户加入了关于这个话题的讨论，特别是名人，引起了社会的广泛关注。这创造了一个受欢迎的议程，给政府施加了压力，最终打开了政策窗口。在这次事件中，普通网民、微博活动参与者和名人这三股势力通过媒体议程设置影响了公共政策的形成，改变了传统的公共政策议程设置理论。

三、议程设置的新思路和改进计划

（一）互联网时代的传统媒体是否需要制定议程。议程设置理论是一个不断更新的理论，在媒体行为中仍然起着巨大的指导作用。互联网等新媒体打破了明确的阶级差异，每个人都可以影响每个人。于是有人提出这样的想法：由于媒体中的每个人都是平等的，我们是否还需要媒体来决定每日的新闻？笔者认为，今天仍然需要媒体的议程设置功能。就受众的媒介素养来说，我们依旧存在海量的受众在浩瀚的新闻海洋中无所适从的情况。而那些媒介素养较高的受众虽然完全有能力挑选出自己认为最重要和最感兴趣的内容，但媒介的选择依旧能给他们以参考。（二）议程设置面临的新挑战。虽然议程设置会不断与时俱进，但仍然不完美。在不同的时间，议程有自身的局限性。我们经常可以看到，不同类型的媒体经常为同一个新闻设定重复议程，我们接触不同的网站、APP、报纸等媒介却会读到一模一样的新闻。这种情况浪费了受众的时间，也无法凸显不同新闻媒介的属性。此外，媒体议程设置的效果并非立竿见影，有些甚至在几周后开始出现在新闻报道中，存在滞后性。与此同时，公众对信息的接受程度一般都有一定的限制。尽管媒体会对人们的看法产生一定的影响，但议程设置虽然功能强大却并不是绝对的。这也是媒体从业者在议程设置时应当警惕的问题。（三）媒体融合时代的议程设置更好地引导舆论的策略。首先，议程设置可以促进传统媒体和在线媒体互动。如上所述，议程设置通常采用两种模式：传统媒体议程—公共议程—政策议程，在线新媒体议程的主要途径是在线个人议程—网络小组议程—公共议程—政策议程。这两种议程设置的方式各有优劣，传统议程方式自上而下，议程的正确与否主要靠上层的政治把握，一旦出现失误下层的人就要买单。同样网络议程也不是完美无缺的，自下而上的议程方式也需要网民拥有较高的媒介素养和政治自觉，否则民众大规模参与政治讨论，各种意见混杂在一起，也容易造成难以决断或过于偏激的态度。笔者认为，我们应该实现这两个议程相互结合、相互补充。其次，议程设置的优化发展还需要政府和新媒体之间的良性互动。新媒体议程设置带来了意想不到的惊喜，但相关问题也随之出现。当前，网民的素质、政治素养和媒体素养仍有待提高。此时，政府必须优化在线议程。美国学者桑斯坦在《互联网共和国：网络社会中的民主问题》一书中提出了建议：“创建一个有利于商议的网络区域。”桑斯坦认为，开辟互联网商议领域，允许网民根据自己的利益选择主题参与讨论，鼓励网民制定商议规范，有助于提高商议效率。最后，除了上述措施外，政府和传统媒体都要发挥应有的作用。同时，新媒体的使用者、新闻消息的提供者都要加强自律，保证消息的来源可靠、真实。媒体、政府、公众是相互制约的，良性互动可以最大限度地发挥议程设置的积极作用。

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（peterbachrach）和巴热兹（mortonbaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程的关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[5]

任何公共政策的制定，对公共政策问题的分析都是其逻辑起点，公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题，也影响到政策的可接受性和合法性任何公共政策议程都是一定制度系统的产物，只有联系制度才能准确理解政策议程的本质。由此，政策议程本质上也是一种政策问题决定的制度安排。基于制度视角来分析我国公共政策议程的过程和特征。

一、公共政策议程的设定

关于公共政策议程的性质问题，多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程。公共政策议程通常是指有关社会公共问题受到决策者高度重视，被正式纳入其政策讨论和被确定对政策问题采取行动的过程，也就是问题有望获得解决的过程。政策议程是在一定的制度基础上构建的。作为社会的行为规则，有效的制度可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制“搭便车”等机会主义行为，使外部效应内部化，实现有限资源的配置效率。而不好的制度，则会起到相反的作用。

在政治系统中存在多种公共政策议程，目前学界多接受美国学者科布和爱尔德（1972）将公共政策议程分为两种基本类型，即系统议程和政府议程。

系统议程主要是在公众系统范围内讨论社会问题，因而也被称为公众议程，是一种非正式制度安排。本议程主要是对公众比较关心的问题通过传媒，甚至大众谈话方式进行讨论，由此形成一种社会力量，引起决策者认识和关注这些问题。构成系统议程的事项一般是公众给予关注、事关政府职责的所有问题，是一般性的抽象的问题，如环境保护问题、社会治安问题，这种议程实际上是一种讨论性的议程。政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共问题进行讨论，是政府机关的行动程序，是决策者对有关问题依照特定的程序解决实际问题的过程。政府议程都是由相关机构提起，因而也被称为机构议程，一般由界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程组成，属于正式制度安排。构成政府议程的事项则是公共政策制定者认为有义务严肃对待甚至采取政策行动予以解决的问题，这些问题往往是很具体的，如某条河流的水污染问题、某个城市的交通拥堵问题。一个问题只有进行机构议程才能促使问题的解决，才有可能引发公共政策的产生。

二、我国的公共政策议程的内在推动

［论文关键词］外压模式媒体议程设置影响

［论文摘要］在外压模式下，一个社会问题一旦经过媒体的放大很快就能形成强大的社会舆论，因而就能对政府政策议程的建立产生很大的影响。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程中外压模式的影响，并提出了如何有效地发挥媒体在公共政策议程建立过程中的影响。

根据议程提出者的身份与民众参与的程度，中国公共政策议程设置的模式大致可以分为以下六种：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。本文重点结合最近在网上越炒越热从而轰动全国的“华南虎事件”，探讨媒体对于公共政策议程设置中外压模式的影响。

一、媒体在外压模式中的作用

尽管早在20世纪80年代中期，中央领导人在提出决策科学化的同时，也提出了决策民主化，但直到20世纪90年代后期以来，带民主色彩的“外压模式”才越来越常见。看这几年的公共政策的变化，基本都是舆论先行。比如农民工问题、医疗改革问题都是先在互联网上炒作，然后进入平面媒体和电视媒体，变成公共议题后，再变成了政策议题，最后变成了公共决策。在外压模式里，议程的提出者更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。一般来说，外压模式有以下几个特点：

第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊。

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（peterbachrach）和巴热兹（mortonbaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

摘要：公共政策是政策制定主体依据一定的价值判断，对其认定的政策问题给出的解答方案。人工智能时代的到来，使得公共政策议程的数据化、电子化、智能化、中立化等趋势日益明显。人工智能在公共政策议程中的应用，有利于精准识别政策问题、降低政策分析成本、提高政策分析质量、有效提升公共政策的科学性。同时，人工智能时代的公共政策议程也面临技术分析和价值考量如何有效平衡、数据霸权态势逐渐呈现、失业等社会问题加剧、决策责任主体认定模糊等困境。需要从明确人工智能的辅助决策地位、维系公共政策的公共性价值、明确责任主体、有效规制互联网企业等方式来确保人工智能时代公共政策议程的规范和有序运行。

关键词：人工智能；公共政策；议程；影响；规制

人工智能时代的到来，不仅深刻地改变着现代人类的生产方式、生活方式和思维方式，也对现代政府治理格局产生了重大影响。公共政策是政府实施有效治理的重要手段，人工智能技术在公共政策议程中的深度应用，对公共政策问题的准确界定、公共政策方案的科学设计、公共政策制定流程的优化、公共政策质量的提升等方面产生了积极影响。目前，学界关于人工智能对政府治理模式影响的研究主要集中于以下三个方面：一是大数据对政府治理模式的影响。例如雷丽萍对大数据推进政府治理创新的研究。［1］二是人工智能时代政府治理模式面临的深刻变革和积极创新。例如洪彬对人工智能时代政府治理模式的变革与创新进行了研究，［2］何哲论述了人工智能时代的政府适应与转型的问题。［3］53三是政府在公共政策上如何应对人工智能技术的快速发展，以实现发展和规制的有效平衡。例如贾开等对世界主要国家有关人工智能公共政策的历史、特征及其启示进行了研究。［4］上述研究主要从宏观上对人工智能与政府治理之间的关系进行了论述，有利于推动人工智能时代政府治理模式的有效变革。但是，现有的研究在对政府治理的具体领域和具体问题的论述上较为欠缺，例如关于人工智能对公共政策议程影响等方面的研究。当前，伴随大数据时代的到来和人工智能技术在政府治理中的深度应用，对人工智能时代公共政策议程的发展趋势、人工智能对公共政策分析带来的积极影响和不利后果、探索如何将人工智能技术和公共政策议程有效结合等问题进行深入分析具有很强的理论价值和现实意义，可以在充分发挥公共政策效果的同时有效防范社会安全风险等问题的出现。

一、人工智能时代公共政策议程的趋势

人工智能是“建立在现代算法基础上，以历史数据为支撑，而形成的具有感知、推理、学习、决策等思维活动并能够按照一定目标完成相应行为的计算系统。”［5］按照人工智能的发展阶段，可以分为弱人工智能、强人工智能、超人工智能。“虽然人工智能可以在很多领域和方面形成对人类智力思维的辅助和替代，然而究其根本，其主要呈现在三个领域的核心层面，分别在广泛的社会行为中产生作用：信息收集辅助与智能筛选；识别应答接受模糊任务并完成；替代人的自主决策与行为。其分别描述了由浅入深的人工智能对人的行为的辅助和替代。”［3］55目前，人工智能在公共政策议程中的应用主要集中于辅助信息收集和职能化筛选两个方面。伴随强人工智能时代的逐步临近和将来的超人工智能可能变成现实，人工智能可能会成为独立的电子式公共政策分析主体。公共政策是政策制定主体依据一定的价值判断，通过一定的程序，对其认定的政策问题给出解答的方案。其中，政策问题的界定、政策主体的范围、决策标准的取舍等对公共政策的方案选择和决策过程等都会产生很大影响。人工智能时代的到来，对上述几个公共政策议程的重要环节都产生了不同程度的影响，公共政策议程的数据化、电子化、智能化、中立化和去中心化等趋势日益明显。（一）公共政策问题识别和界定的数据化。公共政策是政策制定主体针对一定时期内的若干具体政策问题，所作出的关于社会资源和社会价值的权威性分配。公共政策制定的时效性和政策执行的绩效，与公共政策制定者对社会问题的有效认知和政策问题的准确界定关系密切。一定时期内的社会问题往往很多，那些社会关注度高、与人民群众利益关联度大、情势发展较为急迫的问题应该优先进入政府公共政策的议程，成为政策问题。人工智能通过对大数据的智能化筛选以及人群热度地图等的分析，可以非常准确地做到对社会问题的及时感知和对政策问题的精准界定，政策问题识别和界定的数据化趋势越来越明显。（二）公共政策制定主体的电子化。人工智能在公共政策制定过程中，扮演着重要的角色。在弱人工智能时代，人工智能作为人类物质器官的延伸，拥有超越人类的统计、计算和分析能力，使其成为公共政策制定主体的重要辅助。随着人工智能技术的不断发展，人类会将模拟人类心理、情感和意志的功能应用软件植入人工智能，人工智能可能由此产生自主意识，这时的人工智能就进入了强人工智能时代。此后，在公共政策制定过程中，人工智能将会从原有的辅助决策工具系统变成公共政策的决策主体，政府部门及其工作人员反而可能会成为人工智能决策结果的被动接受者，公共政策制定主体的电子化趋势日益明显。（三）公共政策制定过程的智能化。人工智能时代的到来，人的数字化生存和现实社会的网络化、数据化将成为常态。人工智能技术通过对有关人类行为信息、网络舆情等大数据的分析和对各种决策方案执行过程和结果的技术模拟，可以将公共政策议程的全过程进行全景式的呈现，公共政策制定过程的智能化进程不断加快。在人工智能时代，“我们发现、分析和解决问题以及将政策方案付诸执行的方式，催生数据化决策及智能化决策，推动政府决策的民主化和科学化；大数据可以让我们了解真实情况，带来更为开放、透明和负责的政府；大数据可以从数据共享、内部竞争、细分服务、智能决策、创新驱动等方面改进政府绩效。”［6］（四）公共政策决策标准的中立化。公共政策是政策制定主体为了解决特定的问题，依据一定的利益和立场，从若干个备选方案中选取一个方案的过程和结果。其中，政策制定主体自身的利益诉求和价值评判标准，会对政策问题的识别和特征界定、决策方案的选择等议程产生很大影响。经过科学化和民主化决策程序产生的某项公共政策，看上去与价值无涉，实际上背后隐藏了激烈的价值分歧，大多数决策都是多方利益博弈的结果。人工智能被广泛应用到公共政策领域后，政策问题的界定和政策方案的设计，主要依靠客观数据的采集、处理和分析结果，决策程序更加科学化，价值分歧和利益博弈等在公共政策制定中的影响力逐步减弱，技术标准带来的情感中立正取代价值思考成为公共政策议程中决策的主要依据。

二、人工智能给公共政策议程带来的积极影响