公共政策范文10篇

公共政策范文篇1

关键词：公共政策谁之政策何种政策政策何为

谁的政策？

公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

公共政策（publicpolicy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人女人、老年人年青人、富人穷人、官员百姓、知识分子文盲、个体群体、前人后人、本地人外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimityrule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majorityrule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过12的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于23或34或35或45的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。

但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖论”(votingparadox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。

然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为“政策精英(policyelite)”，有的也称之为“政策企业家(policyenterpriser)”[3]。他们受政府的委托，行使决策权，政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构。于是，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。[4]由此可知，公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的，这就是公共政策所谓的“公共悖论(publicparadox)”。为什么会出现这种现象呢？首先，民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务，但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程。人人参与的全员决策耗时耗费，委托制显然是节约成本、提高效率的唯一办法；其次，相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能，科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”（精英）完成；再次，对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中，公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定，有时甚至表现为冷漠和消极。因此，政策精英代表公众规划和制定公共政策，决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。但我们不可忽视的是，一些政策精英往往内含着自利的动机，容易从自身的立场、观点出发，在决策中反映自己的价值观，很难保持客观、中立的立场，从而导致公共政策公共性的缺失。克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代表多数人。

公共政策范文篇2

关键词：公共政策谁之政策何种政策政策何为

谁的政策？

公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本问题，也是公共政策研究与分析首先必须回答的基本问题。

公共政策（publicpolicy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为社会全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地影响公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。

公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimityrule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majorityrule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当政治分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”[1]。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。

但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖论”(votingparadox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。[2]

然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为“政策精英(policyelite)”，有的也称之为“政策企业家(policyenterpriser)”[3]。他们受政府的委托，行使决策权，政府在理念上被定义为公众委托管理国家公共事务的机构。于是，政府对全体国民负责构成了现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。[4]由此可知，公共政策是根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表决定的，这就是公共政策所谓的“公共悖论(publicparadox)”。为什么会出现这种现象呢？首先，民主政治的最彻底形式是公众直接管理国家事务，但这需要经历一个从代议制民主向直接民主过渡的漫长过程。人人参与的全员决策耗时耗费，委托制显然是节约成本、提高效率的唯一办法；其次，相当多的公众尚未具备参与决策所需的知识技能，科学而又合理的政策规则只能由具有一定知识基础和科学方法的“少数人”（精英）完成；再次，对于民主政治发展不成熟甚至不太习惯的国家中，公众还不太可能完全自觉地参与公共政策的制定，有时甚至表现为冷漠和消极。因此，政策精英代表公众规划和制定公共政策，决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。但我们不可忽视的是，一些政策精英往往内含着自利的动机，容易从自身的立场、观点出发，在决策中反映自己的价值观，很难保持客观、中立的立场，从而导致公共政策公共性的缺失。克服这种现象的办法就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代表多数人

何种政策？

日本学者药师寺泰藏曾经简明扼要地指出：“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策[5]。公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值。笔者认为，公正性、公平性、公开性是公共政策公共性的三个基本维度。据此，公共政策应该是公正的政策、公平的政策和公开的政策。

公共政策应该是公正的。公共政策的公正性表现为公共政策内容的公正即实质公正和公共政策形式的公正即程序公正。实质公正在公共政策中主要表现为科学性、合理性。在公共政策问题的建构中，要求科学地察觉问题和诊断问题，必须明确四个方面的内容：问题到底是什么？问题的紧迫性如何？问题的重要性怎样？谁应对问题负责？[6]对可能存在的组织机构、意识形态、信息通道、环境条件、制度文化等影响问题因素进行诊断和分析。公共政策制定中最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行决策，这必然会浪费许多宝贵的精力、智力、时间和其它政策资源，而且这种浪费又是以将真正的政策问题搁置起来不加解决为代价的。在公共政策规划和决策中，要求政策规划者和决策者知识广博、经验丰富、聪颖睿智、多谋善断，资料信息力求充分、全面、准确、客观，重视数字和数据，建立数学分析模型，逻辑推理严密，未来预测尽量减少不确定性。在公共政策执行中，能够做到原则性与灵活性的统一，讲究科学管理，层级清楚、职责明确、组织协调、监督有效、命令统一，执行者的责任是中立的、客观的、理性的和科学的。公共政策贵在执行，执行不力或执行失范，只能使政策纸上谈兵、束之高阁，徒损政府威信和政策信誉。在政策评估中，必须坚持效能、效率、充分和理性的标准，能够站在客观、中立的立场上，运有熟络的专业知识和专门的方法与技术，准确地测定公共政策的效果与效益，能够科学地对“政策病理”(policypathodlogy)作出诊断，就公共政策失效的原因进行分析。政治哲学家约翰·罗尔斯（JohnRawls）认为：“公正防止了偏见和自私的歪曲，知识和自居力保证了别人的志愿将得到准确的评价”[7]。而公共政策程序的公正则要求公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节必须按照科学客观的原则和法定的程序开展，任何超越既定“游戏规则”和法定程序的政策，将是丧失合法性和公正性的政策。

公共政策应该是公平的。公平管理学派认为，公平是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于政治的交易和社会利益的权衡。同时公平不仅是一种伦理价值，而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。罗尔斯认为，作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为，如果社会和经济平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。[8]公平即平等是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则。在公共政策规划中，就需要建构公平的理念与原则。美国学者亚拉伯·卡普兰(ArabamKaplan)曾经提出了政策规划的公平原则：（1）公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予通盘谨慎的考虑；（2）个人受益原则，即无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者必须落到一般人民身上；（3）劣势者利益最大化原则，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益；（4）分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。……[9]如前所述，公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要，不能对一部分或团体持有政策歧见，有意忽视其利益，或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。同时，公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的一部分人，尽可能使受益扩大，而不仅仅局限于特殊个人或特殊阶层。另外，“公平问题不仅存在于公共政策消费方面（谁受益），而且存在于其产出方面（谁支出）……，与平等和不歧视相连的基本原则是应该近乎一致地对待人们，除非存在区别对待的充分理由。”[10]这就是说，公共政策一方面要考虑受益公平，即“得到的怎么样？”；另一方面也要考虑支出公平，即“付出的怎么样？”。再者，公共政策既要考虑横向公平，即“平等地对待平等的代内人”；又要考虑纵向公平，即“着眼于可持续发展的代际问题”。

公共政策应该是公开的。公共政策是在具有非排他性(non–excludability)的共同空间——公共领域之上达成的。“在公共领域中，整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识”。[11]公众具有对公共政策及一切重大公共事务的知情权、参与权与监督权。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见，能够通过民主的程序表达和整合自身利益，通过意见表达机制和特定的规则（如投票规则）决定公共政策的选择，决定公共物品的供给或公共服务的提供。公共政策的形成不是“密室谋划、暗箱操作”，而是光明正大、讲究透明的产物。公共政策决定最终作出之后，通过一定的法定或约定俗成的方式，如新闻会、文件、白皮书等，进行政策宣示，政府正式向公众晓以政策决定。政府通过大众传播媒介开展政策动员有助于政府意志自由得以落实，有助于激发公众的劳动热情和政策落实的积极性。公众具有对公共政策的话语权，围绕公共政策的善与恶、利与弊、对与错等问题进行讨论，整合并表达公众意见，形成强大的公众舆论，能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力，可能迫使政府采取修改与调整、终止与退出的政策行为。此时，公众舆论的压力成为了公共政策的一种评判和治疗的手段。因此，除法律特别规定保密外（如国防政策、外交政策等），现代公共政策讲究内容的公开和程序的公开，讲求公众发表意见的公开而又合法途径，强调公众舆论监督。只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众利益。公共政策是公众的愿望和利益在公共领域基础之上的公开表达。

政策何为？

美国学者加布里埃尔·A.阿尔蒙德(GabrielA.Almond)和小G.宾厄姆·鲍威尔（G.BinghamPowell,Jr）在其所著的《比较政治学：体系、过程和政策》中指出，公共政策通过提取、分配、管制、象征四种实际作为的输出类型而使公众获得福利、安全和自由等三种政策结果。由此可见，公共政策的功能就是提取性、分配性、管制性和象征性；通过这些功能手段，公众获得了福利、安全、秩序和自由等方面的公共政策产品。

公共政策提取能力的大小反映着国家或政府汲取能力的大小。资源的提取包括金钱（如税收）、产品（如征粮）、人员（如服兵役）或服务（如义务劳动）等，而在现代政体中，税收是最普通的提取形式。税收政策的主要目的是为国家公共设施、公共安全、公共福利、公共管理等活动及其目标提供资源、筹措资金，是调控宏观经济活动的重要杠杆。同时，还是国家实施再分配或转移性支付的主要手段。而且，政府还经常设计出各种税收政策来限制人们使用某些产品，如烟、酒等；也可以能过用免税的办法来鼓励慈善捐款或符合政府要求的投资之类的行为。公共政策的分配活动指的是把金钱、商品、服务、荣誉、地位和各种机会分配给社会中的个人和集团，诸如工资收入、医疗保健、教育、住房、就业等。政府的绝大部分开支构成了分配，分配的目的就是满足公众基本的生产和生活需要，实现社会福利和公共服务的公平供给，从而维系社会的公正和稳定。公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制。政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、护照管理、义务教育等方面的政策，强迫或诱导公众的行为，强制人们履行责任和义务，惩处犯罪，准许开展各种活动等等。公共政策管制的输出应该考虑三个方面的问题：（1）人类行为和交互作用的哪些方面受到了管制，受管制的程度有多大？（2）社会中哪些集团受到这样的管制，执行管制时受到什么程序限制？（3）为强迫或诱导人们的作为，使用了哪些类型的奖惩法令？[12]公共政策管制的目的是确保公众的人身安全和财产安全，排除对公共秩序的集体威胁，增强公众的权利和义务意识以及对公共政策的顺服程度。此外，公共政策还通过典礼、仪式、人物、演讲等方式展现象征的功能，增强公众信心和团体意识以及公众自由平等的价值理念。

公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野，它们也常常围绕一项政策采取几种组合的手段。在实行一项税收政策时，一般至少要使用或表现这四种功能。税收政策的直接目的为了获得执行福利和国家安全计划所需要的资源（提取），但它也实行转移性支付而重新分配以支持贫穷地区和个人（分配），同时政府也通过税收对其鼓励的行为实行减免税（象征），对不提倡或反对的行为给以重税（管制）。比如1977年美国卡特政府提出了一项主要包括对财政鼓励和抑制措施的能源政策：对“耗油”的汽车征收重税、对省油的汽车减少征税、对从烧天然气和烧油转成烧的工业部门和对屋内备有热绝缘装置的户主准许缓缴税款，以及提高对天然气和石油所征的税。这项政策的目的是管制性质的，但其手段却是提取性、分配性和象征性的。[13]公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能，使人类的自由、公正、平等的普适价值得以实现，并促使人类安全、和平、繁荣。公共政策使公众在共同体内通过一般的、可强制执行的规则来容忍某些行为并禁止另一些行为。公众能在一定范围内享受保护的自主权以追求其自选目标，对他人自由表示尊重和保护，因为无规则约束的自由是放纵。公共政策使用统一的标准对待共同体内的所有人，不论阶级、身份、种族、贵贱，对同样环境的人一视同仁，以规则充分给予公众以权利，同时也充分规约每个人的共同义务。公共政策保障公众的的人身安全和财产安全，使公众在共同体内免受暴力侵犯和非法干涉，并且也免受外界的侵袭和不测事件，给人一种充分的信心，公共政策为公众安全和公共秩序建构应付不测的警觉和反应能力。公共政策通过控制通货膨胀和在一定程度上稳定收入来保障共同体较长时期的繁荣。经济福利或繁荣与满足人类物质需要的产品和服务的可获得性相关，公共政策恰恰充当着社会繁荣的催化剂和破坏繁荣的“警察”。“繁荣不仅确保着纯物质性满足，而且也确保着文化和精神充实、保健、养老和其他保证舒适生活的事物”。[14]

说到底，公共政策的目的是追求、实现、维持和保障公共利益(publicinterest)。“政府的任务通常被声明为服务或提升公共利益。法令有时明确规定公共利益的信守是公务人员行为的指南”。[15]因此，公共利益是公共政策的制定者、执行者、评估者信守的诺言和行动的信条。不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障，公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排，成为公共的、好的政策。约翰·C.古德曼(JohnC.Goodman)和艾德温·G.都兰（EdwinG.Dolan）在《公共政策经济学：一个微观的视角》中明确地指出：“一项政策如果是有益于社会整体的，该项政策是好的政策；一项政策如果是符合多数人偏好的，该项政策是好政策；一项政策如果是动员或强制人们做应该做的，该项政策也是好的政策。”[16]

参考文献：

[1][美]乔·萨托利：《民主新论》[M]，冯克利、阎克文译，北京：东方出版社，1998年，第195页。

[2][14]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》[M]，韩朝华译，北京：商务印书馆，2001年，第93页，第101页。

[3]参见[日]大岳秀夫：《政策过程》[M]，傅禄永译，北京：经济日报出版社，1992年，第63页。

[4]张国庆：《现代公共政策导论》[M]，北京：北京大学出版社，1997年，第41页。

[5][日]药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》[M]，张丹译，北京：经济日报出版社，1991年，第2页。

[6][英]史蒂夫·尼兰：《条理性思维：对管理者解决问题和决策的系统指导》[M]，何玮鹏、陈燕译，北京：机械工业出版社，2001年，第27页。

[7][8][美]约翰·罗尔斯：《正义论》[M]，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第185页，第14页。

[9]转引自张成福、党秀云：《公共管理学》[M]，北京：中国人民大学出版社，2001年，第108页。

[10][美]卡尔·帕特、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》[M]，孙兰芝等译，北京：华夏出版社，2001年，第202－203页。

[11][美]查尔斯·泰勒：“公民与国家之间的距离”[A]，汪晖、陈燕谷主编《文化与公共性》[C]，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第200页。

[12][13][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》[M]，曹沛霖等译，上海：上海译文出版社，1987年，第361页，第336页。

[15]JamesE.Anderson,PublicPolicy—Making(3rdEdition)[M],Holt,Rinehart&Winston,Inc.1984.p.165.

[16]JohnC.GoodmanandEdwinG.Dolan，EconomicsofPublicPolicy:TheMicroView(3rdEdition)[M].WestPublishingCompany,1985.p.8.

PublicPolicy：WhosePolicy?WhichPolicy?

公共政策范文篇3

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

［1］宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社,2003:185.

［2］张春梅,周树志.公共政策与私人政策之辨析［J］.西北大学学报:哲学社会科学版,2002,32(3):56.

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［4］AckoffRL.Redesigningthefuture［M］.NewYork:Willer,1974:21.

［5］威廉·N.邓恩.公共政策分析导论［M］.2版.北京:中国人民大学出版社,2002:160.

［6］阿瑟·奥肯.平等与效率［M］.北京:华夏出版社,1999:86.[HJ0]

公共政策范文篇4

关键词：公共政策；伦理；价值；人性

中国目前的社会正处于转型时期，但是在转型中，社会呈现出非均衡发展的态势：我国的城乡差距呈现失衡状态，而且情况随着社会的发展并没有根本上的改进，反而有愈演愈烈之势。这些情况在教育、就业、医疗、社保等关系普遍民生方面问题较为明显和突出。这一实际存在的问题，给未来社会发展和进一步改革埋下了不稳定的隐患和未知因素，给政府更进一步的社会管理和服务社会功能提出了不易解决的难题。政府从内心希望一方面通过传统公共政策强制性去尽力维系社会旧有格局，另一方面又造出新的“缝隙”以及“非对称”的社会状况；这种困境使得重新反思公共政策成为了必要。本文就是从伦理方面对公共政策进行了分析。

一、公共政策

关于政策，官方有一个比较中性的解释，即“辞海”解释。政策是这样定义的，政策是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。从政策定义可以看得出，公共政策应该涵盖一个国家为维系社会发展而在社会公共事务方面出台的的政治方略或策略，或各种必要规范性文件。对于公共政策的科学定义，几十年间，未能达成一个所有人接受的感念。学者有的是从阶段性的发展过程中理解的。例如，作为公共行政学标志性人物的美国学者伍德罗威尔逊就认为，“公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[1]这一定义在一定程度上明确了公共政策的制定者和执行者，界定了二者各自的过程管理。有的学者是从公共政策的行为特点来界定的，例如政策科学主要的倡导者和创立者的哈罗德拉斯维尔与亚伯拉罕卡普兰则认为，“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。”[2]这一定义更加强调政策的行为特征，从广义上说政策就是有目标的计划。还有的学者从其他角度界定公共政策，例如有学者认为：“公共政策是政府为解决公共问题、实现公共管理目标而制定和实施的行为规范和行动准则,它是由一系列谋略、措施、办法等组成的。”[3]不可否则，公共政策有其一定的历史使命。但是，从根本意义上说公共政策是政府处理公共事务的一种工具，其自身孕育着强制性和伦理性两种天然属性。

二、公共政策伦理分析

随着世界经济的一体化发展，尤其是世界范围内宪政制度的推崇以及人权的日益受重视，公共政策的强制性越来越受到普遍的批评，公共政策的伦理性方面越来越受到普遍的关注和重视，可以说，公共政策在伦理方面蕴含的是一种相互交叉的共性，这种共性着重表现于以下两方面：

(一)价值取向

价值是人类生存和发展的根基，公共政策也莫不如此，而反映价值取向的因素有很多，例如《正义论》开篇就明言中“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[4]公共政策理自然应具备价值取向，这是其内在的要求，具体而言，有如下表现：其一，公共政策交织着其制定主体的核心价值观和普世的价值观。公共政策的制定及执行主体均是公共机关或确切的说是政府，而作为社会公共机关的政府，本身代表着其所处位置或所代表阶层的价值观，尤其是执政者的核心价值观，同时作为社会发展的必要，其本身也蕴含着普世的价值观。例如公正性，而这一特性越来越受到重视，尤其是在现代社会，公共政策维系社会基本公正的职能更是得到各界的强烈关注。可以说，在一定程度上，将政府定位于人民服务者，与人民是一种契约关系，也是这一价值含义的体现。其二，公共政策的外在特点也深刻体现其价值取向。公共性，作为公共政策的最基本特点，深刻代表着公共政策的价值取向，在一定程度上说，公共政策越来越来源于公共意志，越来越体现民主，体现自由，体现公众性。在更深层次反映的是政府与公众在公共领域的各种结合，成果就是有价值取向的、符合公众性的理性追求和制度安排。公共政策外在特征，一方面可以帮助政府将其价值观合理、合法的落实于公众，同时公众也能就公共政策的诸多事项与制定者达成价值的统一体，使得公共政策能通过合法的途径和程序来表达公众的利益诉求，进而决定公共物品或公共服务的提供。其三，公共政策的施行效果更富含价值属性。公共政策以维系社会更好发展为其使命，以社会利益的合理配置为基本职能，其最终的施行效果必然反映着价值观念。换句话说，公共政策的执行必然达到到一种有目的的安排，而这种目的则就是公共政策的价值理念的体现，如果不能达到这种价值追求，则说明公共政策的失效，必然催生新的公共政策来代替失效的公共政策，以使公共政策的施行能达到这一目标，也就是说达到追求的价值。

(二)人性精神

公共政策本身蕴含价值取向，同时其也有人性精神。因为公共政策的出发点和落脚地均是人，都是为民服务的。就公共政策的人性而言，可以从两个方面来理解。其一，公共政策需要切实解决人的生存发展的实际问题。毋庸置疑，公共政策是要解决社会存在的一些问题，或者说是解决公众需要的一些问题，自然而言牵涉到人的问题，不可避免涉及人性。因此，用于解决问题的公共政策必然需要具备人性精神。随着社会的发展，人们认识的提高，民主意识的进步，人们对于政府制定公共政策提出了更深层次的期望，热切希望公共政策的能够反映人们的普遍关切。一项反映人性的、能够切实解决社会基本问题的公共政策需要具备人性。作为基础性的管理，公共政策的人性化表现在公共政策的制定主体为着特定的目的，充分利用各种信息资源，并经过有价值取向的考量，以寻得最适当的方式和取得最积极、最人性化的施行结果。众所周知，公共政策的各种方式具有严密的科学性，体现一定的客观性、合乎逻辑性。追求较为精确的计算和合乎逻辑思维的推理。由于实际生活中的问题较为复杂，需要考虑的因素众多，公共政策的选择往往不一定能反映最优效果。这样，公共政策的制定者们只能从现实的境况出发，体现为一种更人性的态度，用这种态度去真切感受真实的情况，进而妥善解决存在的社会问题。其二，追求人的发展也是公共政策的重要目的。公共政策有众多目标，其中重要目标之一就是促进人的发展。随着社会的发展，人的发展，特别是全面发展亦取得了巨大的进步。公共政策作为公众切身有关的一种方略，必然与人的发展密不可分，人的发展有助于更近一步完善公共政策的科学化、人性化。公共政策的选择越来越倾向于人的发展，可以说，公共政策未来发展的立足点将集中于人的发展。

三、结语

公共政策是国家、政府从社会整体出发，进一步管理社会的一种手段，虽然其具有明显的强制性，然而，公共政策的意义更在于其蕴含的伦理价值，必然会附有价值选择和人性因素。公共政策的伦理分析，有助于从更深层探求公共政策的存在和行驶的合理性。

作者:贾远军 单位:中煤西北能源有限公司

参考文献：

[1[陈潭.社会转型与公共政策创新[J].湖南师范大学社会科学学报,2004(5).

[2]林水波,张世贤.公共政策[M].台湾五南图书出版公司.

公共政策范文篇5

公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。

一、公共政策评估概念的界定

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

公共政策范文篇6

公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共问题解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

【关键词】

公共政策；价值；利益；分配；公共问题

【作者简介】

黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。著作权所有，转载请联系作者。

一、导言

自哈罗德·拉斯维尔(HaroldD.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(DanielLerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）、当代西方政治学的“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学最重要的发展”（罗迪语）。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1]（p166）

然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。

二、传统观点的述评

学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：

（1）“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[2]（p4）这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”时代，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比（PaulAppleby）指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3]（p27、170）

（2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]（p8）这个定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。

（3）托马斯·戴伊（TomasR.Dye）认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5]（p1）这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策；同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。

（4）罗伯特·艾思顿（RobertEyestone）的定义则最为宽泛。他认为：“从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[7]（p18）这个观点显然受到了生态行政学的影响。事实上，公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数，即P＝f(G,E)，这里P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政府环境究竟是什么？难道仅仅是其周围环境吗？对此，他并未做出令人信服的回答。

我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时，环境既有一般（社会）环境，又有具体（工作）环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外，还有可能影响组织（或被它影响）的因素与现象。很清楚，环境是个连续统一体，其中相关性只是个程度问题。’”[8]（p156）甚至，迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环境”。[9]（p274）可见，作为一种开放系统的社会组织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而，仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。

（5）后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10]（p4-5）换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11]（p123）这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：

首先，究竟什么是价值？根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用；而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。

其次，公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠；3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。

再次，全社会的价值都能够分配吗？在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。

最后，价值的分配对象一定是或选吗？在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。

综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩（ThomasKuhn）的话说，公共政策分析的“各个途径正处于‘不可共量性’(incommensurability)的交战状态。”[12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立完整的学术对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取得突破。

三、公共政策的本质内涵

公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”[13](p51)同样，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力空前提高，但各种各样的公共问题又随之而来，如环境恶化、人口爆炸、气候变暖、网络诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。在中国，经过20多年改革开放，市场经济的宏观建制有了相当发展，人民生活也得到了持续改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私人组织所不能解决。因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题。

综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”[13]（p133）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14]（p78）简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。

所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务

之自由权利。”[15]因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。

但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”[16]（p26）

社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。

在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人”[17]（p56）一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。

前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求；一是客观情势。相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：

(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。

诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行（vizii）”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使自己亡国的恶行。”[18]（p74）因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到一定的作用。

但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”[19]（p551）同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道——减少客观差距。

（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”[20]（p5）所谓利益，就是指人们认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。

综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

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公共政策范文篇7

关键词:精准扶贫政策;政策制定;政策执行;政策评价

当前，我国精准扶贫工作以“六个精准”为基本要求，即扶贫对象要精准、措施到户要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。在这一基本要求中，政策精准是基础，精准落实是关键，精准评价是保证。扶贫政策的制定、执行与评价是否精准在整个扶贫工作过程中起着关键作用，关系到整个扶贫攻坚的胜利。时隔近四年，我国的扶贫攻坚工作在“精准扶贫”思想的指引下取得重大进展。但是，相比于如火如荼的地方实践，精准扶贫的理论研究相对滞后。尤其对于扶贫工作中出现的各种政策问题尚未从理论高度加以认识解决。扶贫政策制定不合理、政策难以有效执行、政策执行效果不明显等问题仍广泛存在于当前的扶贫工作中。政策制定、政策执行、效果评价是政策发展的三个阶段，构成每一项具体政策的生命周期。对于当前我国扶贫攻坚过程中出现的各种“非精准”问题的理论分析，也应当从以上三个视角加以审视。

一、扶贫政策制定中的“非精准”问题及理论分析

政策制定合理与否是其得以顺利执行的前提。政策的目的在于解决实际问题，因此，政策的制定也必须从实际出发，脱离实际的政策非但不能解决问题，反而会产生负面导向。以湖南省H县为例，H县属部级贫困县，年财政收入有限。而目前湖南省针对贫困县扶贫资金支出规定，县财政需承担本县扶贫资金支出的25%。这对于一个部级贫困县来说支出比例过高，财政压力较大。根据H县实际财政状况测算，扶贫资金支出占县财政10%或以下是一个合理分配比例，但是由于政策制定权属于上级相关部门而且政策修订需要经历一个复杂的过程，因此短期内这一问题难以有效解决。除此之外，H县人社局在针对贫困户技能培训方面也同样面临上级政策制定不合理的问题。根据目前国家人社部门的政策规定，针对贫困户的A类培训时间是45天，补贴标准是1450元/人。然而，这个政策在现实中难以得到有效执行。一是培训时间过长会影响正常的农业生产。二是补贴标准过低不能弥补生产损失。根据H县人社局相关负责人介绍，目前H县组织的针对贫困户技能培训，真正贫困户参加者比例极低，这除了与贫困户的思想意识有关以外，培训政策不合理也是导致这一问题的主要原因。从政策制定理论的角度来说，政策规划应具有开放性，政府决策部门应是一个开放系统，在进行政策规划时不能闭门造车，决策部门必须了解并把握与决策系统息息相关的环境，切实掌握二者之间的互动关系，以增强公共政策的回应性。同时，政策规划应具有前瞻性，前瞻性规划是一种跳跃式规划。政策规划的前瞻性要求规划者超越问题现状，把握政策问题各种可能的发展趋势，确保设计的方案不落后于问题态势的发展。除此之外，政策的制定也应当具有权变性，由于环境在不断变化，政策规划也应当随着环境的改变而做适当的调整，从而保持政策方案与政策环境之间良好的动态适应［1］133。在精准扶贫思想指引下，要实现2020年全面脱贫目标，不但需要政府有力领导，而且需要各种社会力量合力。政策制定不但是政府内部事务，而且是需要立足于更广泛的社会层面，纳入各种有益意见。此外，政策制定者需要具备更加敏锐的预见性。现代社会，致贫原因呈现多样化，根据阿玛蒂亚•森对于贫困理论的阐述，贫困不仅是相对地比别人贫穷，而是缺乏获得某种基本物质生存机会的“可行能力”。能力是完成一项目标或者任务所体现出来的素质。正是对于这些作为基本物品的“通用性手段”占有程度不同，导致不同人群发展境况差异，多维贫困分析框架逐步取代单纯的经济贫困分析思路［2］。从以上观点出发，扶贫政策精准化不能建立在狭隘的提供单一的短期利益基础上。而应当着眼长远，以提高贫困人口能力为出发点对政策制定加以考量。

二、扶贫政策执行中的“非精准”问题及理论分析

扶贫政策的有效执行是解决贫困问题的关键。当前，精准扶贫的提出和实施既是社会治理的重要内容，也是实现全面建成小康社会战略目标的重要举措之一，还是一项重大而艰巨的政治任务。扶贫工作越向纵深推进，就越需要面对更加艰巨的任务和挑战，切实落实扶贫政策也就愈发重要。从学理角度来说，目前，我国的扶贫攻坚是以国家运动式的方式进行的。基层组织在进行政策执行的政治动员时，一方面要以运动式治理的原则进行政策的执行;另一方面，要接受上级官僚体制的监督与考核。也就是说，基层组织执行精准扶贫政策，受制于运动式治理与官僚制的双重约束，既要在短期内迅速完成任务，又要规范化执行，即以运动的速度完成行政性任务。在运动式治理与官僚制的操作之间，存在一定的执行张力，由此对基层组织的政策执行提出更高要求［3］。扶贫政策的执行主体是广大基层干部，在一线工作中，他们往往面对各种复杂问题，承担巨大压力。但是，目前仍然存在有些领导干部在不了解实际问题的情况下，随意对政策的执行进行不当干预，使得基层扶贫人员倍感压力，难以将政策执行得精准到位，而且削弱了扶贫干部工作的积极性。除此之外，“形式主义”也是影响政策有效执行的症结。对于政策执行中的形式主义应当区别对待。某些形式主义是因基层工作人员不良工作作风导致的，这种问题可以通过强化监督机制、问责机制等措施加以解决。但是，还有一些形式主义则出在政策本身。精准扶贫虽然强调措施要精准，但有些政策设计和制定并没有立足于实际，形式上的完备并不代表在实践中行得通。然而，既然规定要求工作人员必须执行，这些政策也只能被“形式主义”地执行下去。这样既损害了扶贫的整体效果，也使得群众对扶贫工作产生负面评价。从政策执行理论角度来说，政策制定完成后即进入执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行有效性事关政策执行成败。因此，政策执行是政策生命周期中最重要的环节［1］153。目前，被学界广泛认可和研究的政策执行路径理论有以下三种:一是自上而下的政策执行模式。这一模式将既定的政策目标作为研究出发点，关注政策目标的实现程度，突出中央政府在政策执行中的地位和作用［4］。但是，这种垂直视角的最大问题在于只是将政策看作一种自上而下的行政“命令”，完全忽略了其他因素对政策执行的影响，也忽略了政策目标群体对政策结果的影响［5］。受传统“管理”思维和方式的影响，自上而下的政策执行方式在扶贫领域还普遍存在。最典型的就是部分领导干部在没有充分了解实际的情况下，随意发号施令，影响了正常的政策执行。而这种单纯的自上而下的政策执行方式无疑是与扶贫的“精准”要求背道而驰的。二是自下而上的政策执行模式。这一研究视角关注基层政策执行主体和目标群体。持这种研究视角的学者认为，政策执行过程也充斥着争论和冲突，对基层政策执行主体和目标群体的动机及其行为的分析能够为更好地理解政策执行过程提供帮助［4］。从这种观点出发，政策的有效执行就依赖于垂直分权、自我管理等措施。但是，这一视角的问题在于过于强调基层政策执行主体所拥有的自由裁量权，没有认识到基层政策执行主体的行为选择空间仍然要受到决策者先前规定的约束［4］。扶贫攻坚既需要社会参与，也需要统一领导。任何有关扶贫政策的执行必须是在不违背政治纪律的要求下进行的。在政策执行过程中，根据实际情况采取适度分权和自我管理是必要的，但是也必须保证适度而不能过度。三是整合型政策执行模式。整合型政策执行模式是基于前两者各自优缺点基础上提出的“中间路线”。从实践层面讲，整合型政策执行理论厘清了国家和社会的分化以及政府职能的转变，促进了国家和社会之间良性关系的达成。在现代社会中，良好高效的政策执行依赖于除了政府以外的诸多社会行动者的资源、信息、权利占有及互动情况。政府应该鼓励动员社会多元行动者参与到政策过程中，实现更轻松更有效的国家和社会治理［5］。目前，我国社会发展正处在复杂转型期，利益多元分化、矛盾错综复杂。但是，在政策执行过程中却沿袭着诸多与此不协调的老传统:决策主体单一、政策工具单一、政策过程封闭等。政策网络理论恰巧打破了封闭的政策“黑箱”，认为政策网络中汇集了多元的政策行动者或利益相关者，从民主的角度使得政策制定更加科学，使得政策执行更加顺畅，使得政策效果更加凸显。传统社会管理思路下扶贫政策的制定与执行仍然是单向性的，在复杂的社会变革背景下，这一思路显然难以达到精准要求。在狭义范围上，扶贫政策精准离不开政策制定者与政策执行者之间有效互动。政策制定者往往从扶贫问题的政治性、方向性高度看待问题，其视角是宏观的。而政策执行者往往是基层干部和工作人员，他们看待扶贫政策的视角通常是微观的、技术性的。因此，建立沟通反馈机制使下情上达，建立监督制约机制使政策执行不至于越轨是必要的。在广义范围上，社会治理背景下精准扶贫并非政府单独之力可以完成，其目标实现必须是政府与各种社会力量合作的结果。近年来，贫困问题的复杂性、多元性特征更加凸显。绝对贫困逐步缓解，相对贫困问题不断加剧，因病、因残、因灾、因学等贫困问题突出，贫困成因由单一的收入贫困逐渐演化为经济、社会、文化等多因素贫困［6］。消除贫困既是一场持久战，也是一场攻坚战。打赢脱贫攻坚战，必须全社会行动起来，充分发挥社会资源辐射和带动作用，激发资金、技术、市场、管理等力量，这也是目前社会发展、社会变革对于解决贫困问题所提出的现实要求。如果将管理者看作一方，那么管理者之外的广大社会群体的力量与诉求也应当被管理者有效吸纳，政府与社会合作形式与合作机制的有效建立将是实现国家力量与社会力量的合作治理贫困问题的关键所在。

三、扶贫政策效果的“非精准”问题及理论分析

扶贫政策的目的就是解决贫困问题。问题解决的程度就是衡量政策效果的标尺。若政策实现或基本实现了预定的政策目标，可称这项政策是有效的，反之则是无效的。对于政策效果的评价标准一般可以从投入的工作量与绩效之比、执行力、公平性等方面加以衡量。就精准扶贫政策来说，目前，产业扶贫是各地区扶贫的主要措施，各种产业政策在精准扶贫政策集合中占据较大比例。但是，受制于各种条件限制，部分贫困地区的扶贫产业政策并未达到其设计之初所设想的效果。以湖南省M县为例，M县位于湖南省西南部，是武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县。黄桃是M县的主要经济作物，为此M县专门投入大量财政资金，制定了以黄桃为主体的扶贫产业项目。M县发改委通过招投标方式建成黄桃种植基地300余亩。目前的问题是，建设方并没有对此基地管理的义务，而发改委作为项目主管部门因技术条件限制也无法对此进行有效管理。要启动种植基地运营的长期化，需要多个部门的合力，而政府内部各相关部门尚无法对政策的执行达成一致。所以，这一项目建成至今一直处于管理空缺状态，大量财政投入与脱贫效果严重不对等。从政策评价理论角度来说，只有通过科学的政策评价，人们才能判断一项政策是否达到其预期目标，并由此决定这项政策应该是延续、调整还是终止。同时，只有通过政策评价，人们才能对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好基础。通常来说，公共政策评价就是对公共政策效果的评价。政策评价一方面可以积累解决政策问题的社会科学知识;另一方面，可以为决策者提供更充分的政策信息制订优良的政策方案。公共政策评价的功能主要有:一是提供政策运行的可靠信息，提升政策质量;二是检查政策目标与政策执行存在的问题;三是作为提出政策建议和分配政策资源的依据;四是向各利益相关方提供政策信息，构建良好公共关系。精准扶贫作为一项国家战略具体体现为各种政策集合，各种政策效果需要在广泛深入的扶贫实践中接受检验才能体现。哪些政策效果明显、哪些政策需要进一步改进、哪些政策不合实际需要终止，这些都需要建立在政策效果评价的基础上。对于精准扶贫的各项政策而言，政策评价和反馈是保证政策制定精准和政策执行精准的关键环节。只有经过制定—执行—评价反馈的过程多次循环，才能使政策精准化的程度不断提高。

四、解决扶贫政策“非精准”问题的路径选择

从公共政策角度反观当前我国扶贫攻坚政策精准化问题，它既是一个过程，也是一个目标。从过程角度而言，在社会治理背景下，政策精准化不仅是一个不断摸索经验形式、形成制度机制的过程，还是思想转变、理论探索的过程。从政策目标角度而言，只有实现政策制定精准化、政策执行精准化、效果评价反馈精准化，才能取得扶贫攻坚最终胜利。1．从过程路径角度来说，精准施策的路径选择包含以下三个方面:一是变“社会管理”为“社会治理”。在行政领域，我国有着悠久的中央集权传统，而自改革开放以来，通过不断地向地方下放权力，“高度集权的单一化中央—地方关系格局已被打破，地方政府的职权得以扩大，地方利益得到了确认”［7］。这种地方政府自主权逐渐扩大的趋势也出现在扶贫领域。但是，结构的改变与思想的变革并不能步调一致。“管理”而非“治理”的观念仍是各级扶贫干部处理问题的主流意识。思想的转变将是进一步改善扶贫工作的起点。精准扶贫作为民生工程的重要内容，也是当代中国社会治理的重要方面。从学理角度来说，扶贫攻坚可以表述为“贫困治理”，要以服务社会、合作共治、平等协商、多方参与、依法管理的思想认识和处理贫困问题。把共治共享理念贯穿到扶贫开发中，这对确保贫困人口精准受益十分重要［8］。二是积极探索精准有效的问题解决形式。在当代中国，社会治理还是一项全新的课题，许多新的治理形式仍处于萌芽状态。对于目前的扶贫攻坚来说也同样如此，精准扶贫不同于传统扶贫模式，扶贫工作越是向纵深推进，也就必然会遇到层出不穷的新问题，这些新问题成为倒逼政策调整的动力。新问题需要用新思路、新方法去解决，解决问题的过程也是一个积累经验、探索形式的过程。在贫困治理的想想背景下，政府的扶贫不是自上而下地“给予”，贫困群众的脱贫也不是自下而上地“索取”。依参与合作之思想寻协商共治之形式是解决这些问题的出路所在。比如，从产业扶贫来看，作为以政府为主体的产业扶贫项目包括地区经济发展和贫困群众脱贫致富的双重目标，产业项目的选择既要考虑到产业本身给地方政府带来的经济利益，又要考虑到产业发展带来的益贫效应，因此政府部门更需要创造参与形式以听取贫困群众的意愿、考虑他们的利益［9］。这些问题处理形式只是一些探索性的尝试，由于还没有加以制度化，因此具有较强的灵活性，可以根据现实需要以及反馈情况进行不断调整或加以取舍。三是将有效的问题解决形式加以制度化机制化。对于那些符合实际且行之有效的问题解决形式，需要加以制度化机制化。我国的精准扶贫是一个较为长期的过程，贫困人数越是减少，扶贫的难度也就越大，问题也越复杂，对政策提出的要求也就越高。政策既要保持其稳定性，又要保证灵活性以面对不断变化的现实情况。因此，即便是建立稳定的反馈机制，其稳定性也是相对的。不存在一成不变的制度，形式是对现实的反应，相对于制度来说，它具有灵活性。但是形式是制度的基础，制度也要随着形式的变化而变化。只有二者形成一个不断互动的动态过程，才能使得“精准化”的程度不断向前推进。路径选择是解决问题的前提和基础，为问题的处理提供明确的原则和方向。而微观政策才是解决问题的技术性方法。宏观的方向原则必须内化于微观政策中，而政策的制定与执行也必须体现宏观的原则与要求。只有将二者结合，才能准确把握存在的问题以及解决的办法。2．从公共政策角度出发，提升精准扶贫政策的精准性应立足于以三个层面:一是政策制定层面。政治系统论认为，公共政策就是政治系统的输出部分，是政策环境的产物。从政策设计角度出发，其所设计的政策方案必须能适应政策环境，政策方案必须有政策可能性，才能得到多数公众的支持。如果政策方案不能适应政治环境，就不能算是成功的政策规划。对于扶贫政策制定者来说，既要从宏观的政治角度出发，又要从微观的技术层面着手。明确政策目标，充分考虑现实，洞悉发展趋势，协调目标与手段。不仅要知道“谁是贫困者”“贫困者在哪”这样的基础问题，更要知道“贫困者的贫困表现是什么”“贫困者的贫困原因是什么”“贫困者通过扶贫得到了什么”“贫困者通过扶贫有什么变化”这样的问题。二是政策执行层面。在政策执行层面，一线的扶贫干部必须充分立足当代中国深刻变革的社会现实，考虑到现实社会的复杂性。从社会治理的视角出发，将当前的扶贫攻坚视为社会治理的重要组成部分，改变传统的自上而下、唯数字论的工作方式，不拘泥于简单的数量性质的“精准”，而是将精准性更多地体现到扶贫工作实处，即实事求是地反映贫困状况，实事求是地执行扶贫政策，实事求是地考察扶贫效果。除此之外，从整合型政策执行理论的视角出发，无论对于政策制定者还是政策执行者，都要考虑分权式的、“自上而下”与“自下而上”相结合的、“贫困数量”与“贫困程度”相结合的精准扶贫工作安排，以更好地适应地方的差异性、多样性和总体上的扶贫资源稀缺性［9］。三是政策评价层面。精准扶贫基本思想就是改传统扶贫的“大水漫灌”为精准扶贫的“精准滴灌”。从20世纪80年代中期开始，我国的扶贫单元经历从“贫困县”到“贫困村”再到“贫困户”这样一条不断精准化的路径。从政策制定到政策执行，扶贫政策的效果评价也应沿着这样一条路径不断“精准化”，对扶贫政策执行效果的评价要改变以村为单元的传统方式，使之真正建立在贫困户满意度基础上。而对于那些不符合实际或者在实践中起不到扶贫脱贫效果的政策，就应当尽快以新政策代替原有政策。

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［8］向春玲．精准扶贫关键在激发群众主动性［N］．经济日报，2017－06－24．

公共政策范文篇8

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。一、“公共”原则的内涵我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经

济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持?尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。三、公共政策分析应如何体现“公共”原则公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会

的发展系统，确保可持续发展的实现。（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯?安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求多数学者公认，就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的“公共”原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。以代内公平为目标的公共政策分析有利于促进当前的发展。人们达成的共识是，代内的公平，有助于增强政府的合法权威，提高政府的公信力，使公共政策作为“看得见的手”而更具有效性。一方面，代内公平的提高，可以抑制经济、社会活动对资源、生态、环境的不公平利用以至破坏，并使之纳入到秩序化的轨道，促进全社会对自然资源的节制性使用，进而，减少对末来发展可能有的资源短缺或生态、环境制约。另一方面，代内公平可以保护穷人在当前公平利用资源方面不可侵犯的权力，以避免各社会主体对资源占有的不平等，解决贫困问题。常常是，在贫困状态下、人们处于基本生存需要难以满足而无奈的境地，“只好顾及眼前利益，采用高贴现率的方法，去利用资源”，从而“加剧资源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或减少代内贫困，代内公平既是现实的发展，又是资源可持续供应，生态、环境可持续平衡和利用的必要条件。同时，代内公平的导向下，有利于实现公共政策对经济、社会的当前发展所需的资源，特别是稀缺资源的有效配置。美国经济学家保罗．R．格雷戈里等认为：“只要经济是完全竞争的，资源配置将处于最优状态”。而“完全竞争”的逻辑要求，就是公平，起码是代内公平。在当代条件下，作为“有为”政府，就要能够通过公共政策分析，获得必要的政策手段，营造公平的市场竞争环境，把社会最短缺的资源配置到最需要的环节中去，维持资源、生态、环境以及社会生产结构与需求结构之间的协调与平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基础上，满足社会的当前需求。这样，既可以节约资源，又有助于提高资源满足未来的持续供给能力，进而又将有助于未来人的发展。以代际公平为目标的公共政策分析有利于保障未来不间断的发展。固然，代内公平也有利于未来的发展，但其着眼点仍然是当前的发展，只具有未来发展的起点意义。代际公平“是从时间特性和人类认识能动性出发提出的现世人类应有的责任感和对未来人类利益的义务感”。令人担忧的是，由于缺乏可行的体现代际公平目标的政策约束，常常是“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而未必能得到长期行为的收益”。其结果，必然使短期行为普遍化，不顾及甚至破坏未来的发展。因此，当代政府的重要责任，就是在“公共”原则下，通过公共政策分析，形成政策导向，使当代人负起历史与道义的责任，避免其利用相对于未来人“近水楼台”的优势，垄断性地主宰自然，并掠夺性地开发和利用。从伦理意义上讲，当代政府的公共政策，不仅要从当代人，而且要从未来人的角度，看待有关发展的公共问题。在未来人作为利益主体缺位的情况下，由当代人短视需要的满足，透支资源、生态、环境的成本，伤害甚至丧失未来人赖以发展的客观条件，是不道德的。19世纪末美国的自然保护运动，已明确提出要将资源留给子孙后代。必须通过“公共”原则下强制性的政策规范，立足于人与自然间的互惠互利，在代际之间实现人类对于资源、生态、环境的共同利用。只有这样，才能确保经济、社会的未来发展和可持续发展的条件。应该注意，这里强调以“公共”原则，而不仅仅是以公平目标进行公共政策分析，其优越性在于，前者立足于各利益主体，包括富人和穷人、人类和自然共同利益的实现，来解决贫困与发展，以及持续发展问题，而又一般不至产生富人与穷人、人类与自然的对立，有助于使可持续发展的发展系统内各种因素内在的协调，更好地促进经济、社会的可持续发展。

公共政策范文篇9

(一)公共利益的内涵传统上有三种探索公共利益问题的方法。一种是把它与自然法规、正义、正当理由这一类价值标准和规范联在一起。一种是把它与个人或者集团、阶级、多数的特殊利益联在一起。第三种是把它与个人之间或者集团之间竞争过程的结果联在一起。公共利益就是公共机构的利益。在登哈特《新公共服务》中，他认为公共利益是基于一种共同利益相互对话的结果，而不是个人利益的聚集。虽然不能给公共利益下一个重要的定义，但是笔者觉得公共利益应当包含几个特征。一，公共利益首先必须具有公共性。公共利益在其范围上囊括社会中的大部分，包含社会成员利益的一致性要求。二，公共利益的非赢利性;公共利益的初衷就是为了社会成员的福利。第三，公共利益不应以剥夺个人利益为前提。公共利益的超越个体性，既不是个人利益的简单相加，也不能具体代表某一个体的利益，因此又是超越于个体的利益。

(二)公共政策逻辑起点要求1．公共政策主体与公共利益一致性按照登哈特在《新公共服务》的观点来看，公务员是具有公民精神和公民美德的优秀公民，它是从公民中脱影而出，并且有致于公共事务的公民。桑德尔指出，公民会超载自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达一个道德契约。政治学提出的委托－目标之间经常达不到一致。公共利益的主体，即委托人，公共政策主体是人。在《国家的艺术》这本指出，公共管理中最普遍的失败或崩溃就是由于管理者或生产者将他们的个人利益放在第一位，而把委托人和顾客的利益放在其次，甚至抛到脑后。因此有相当多的文献在考察同一个问题，即被视为委托人的立法部门或一般公众，如何去控制他们的“人”－行政和官僚机构。2．公共利益应该成为公共政策的目的和标准。公共利益成为就评估具体公共政策的一个道德标准和政治秩序应该追求的一个目标。在公共政策制定过程必须与公共利益紧密结合起来，这也是公共政策者执行过程中必须要把握的主线，并且公共政策进行评估之时也需要与公共利益所以达到目标进行对比。在《新公共服务》这本书中，卡西尼利写道，公共利益是可以据以评价政治行为的一个品行标准。换言之，为了公共利益所能够采取的行动值得赞同，因它们符合这个品行标准。它认为，公共利益作为一个道德概念所具有的功能不同于分析模式的功能。3．公共政策制定机制的合宜性公共政策手段和工具是否得当，对公共管理的合理与合法性至关重要。目的与手段的一致，是公共政策要达到的境界。目的不能为手段与工具的作解释，目标合理合法不能成为手段与工具的非合理与非合法性的修辞。笔者在这里提到合宜性主要是指政策主体在制定过程中选择的工具合理合法性。

(三)公共政策产物与公共利益的体现:公共物品与公共服务前面我们界定了公共利益的内涵时候，我们已经指出了一个界定的思路即用公共物品的外在描述。也就是说，公共利益最终会体现在公共物品和公共服务上。公共物品与服务是与民众利益最直接的接触点，也是民众对政策满足度评价指标。公共政策最终的产物是公共物品与公共服务．研究公共产品的权威奥斯特罗姆教授认为，解决公共物品和服务的方法有三种。一种是通过政府模式。当前的政策方案主要有利维坦和私有化，但在操作过程中都将其中一种作为唯一方案，政策效果是值得深究的。由于公地的悲剧使得资源配置和环境问题得不到合理解决，一种具有较大强制性权力的政府的存在就是合理的。第二种是一些政策分析者主张在资源共有的地方强制实行私有财产权制度。对公共资源进行私有化管制对公共资源的合理配置和使用是必要的。但是存在这样一个问题，某些公共资源的私有产权很难明确。奥斯特罗姆教授认为制度主义者应当注重研究公共资源的自主组织和自主治理过程。中心问题是相互依赖的的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

二、利益表达主体及利益需要公共政策

本质上是对社会利益的分配。在制定政策之时必须明确几个问题:分配什么利益，向谁分配，分配的标准、方式，分配的结果会怎样及如何调整。这是公共政策制定需要的一整套思路，属于基于事实层面的分析。因此在利益分析的视角中，首要问题在于明确利益主体及其主张。一般而言，利益的主体有两种形式:个人与组织。按照这种分类方式，笔者将其分为政府、利益集团、一般公民。

(一)政府利益需求1．政府本身的利益需求。公共选择理论的主要代表人布坎南认为，政府也是“经济人”，也有自身的利益需求。政府作为主体性。在卢梭看来，人们通过让渡权利出来给政府，满足自己的一些需要，如果政府不能代表人们的意志，满足人民的需求，人民有权去推翻它。那么政府与选民之间建立一种委托－关系。从实践的层面来看，这种委托人与人之间经常不一致，这种不一致体现在目标上。人往往违背委托人意愿，去追求自身利益。随着社会的发展，专业分工越来越精细，政府于是成为一种特殊的专业化工作部门。政府拥有自己特殊条件:特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权。政府追求自身利益的机会越来越多，难度就越来越低，又由于社会不确定因素的增多带来社会风险程度增多和政府工作的灵活性要求，政府的行政裁量权会不断增多。政府作为多元主体之一，对自身利益主张就变得轻而易举。政府利益主张通常表现在，政府规模最大化、财政预算最大化，政府福利最大化。然而最终的结局会导致机构臃肿，层次结构繁多，财政支出中非生产性支出比例过大。2．部门或地方政府的利益需求在中国人的价值观念中，集体主义成为一种实践中的价值取向，个人利益要服从整体利益，局部要符从国家利益。现实中，部门利益之间以及地方与中央政府之间利益是有冲突。在各部门中，每个部门都强调本部门的重要性，成为不可或缺一部分。这样，在争取资金预算中，尽可能最大化，有助于本部门福利最大。各部门都会根据上级领导部门的指导性意见，结合本部门实际，做出方案，因而就成为政策大系统的一个部分。但是这里强调根据本部门的实际，有可能成为保护部门利益的托词，设置各种障碍、门槛、条件，利益部门化，部门权力化，这样政策最终效果会大打折扣，可能在某种程度中会偏离原有目标。地方政府也会本着地方经济发展的局部利益，不顾全国一盘棋，对地方资源和市场予给保护，破坏资源的整体流动和市场的开放性，造成资源利用效率低下，成本增加。因此，地方政府和部门这些政策主体会因为利益需求而对政策产生过激行为。

(二)利益集团的利益需求戴维·杜鲁门在《政府过程》中指出，利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法的基础上并且向社会其它集团或组织提出很多某种要求的组织。当然，关于利益集团的理解很多。在这一概念界定里，利益集团基于共同价值观，同时利益的载体是组织。随着社会发展的进程加快，强政府、弱社会的局面会逐步改观，政府将会向社会不断下放权力，在这种情况下，社会需要组织承接政府赋予的职能，可以预见，社会组织会不断壮大。多种社会组织的出现并且竞争，对于社会是一种进步。利益集团的基础是共同利益，因此利益集团在表达利益诉求上是显而易见的。利益集团存在的积极意义在于它反映了民主化的程度，能会聚民众、各团体需求，掌握社会各阶层的信息状况，能为政府提供决策信息，也对政策的结果以满意度方式作出衡量。同时利益集团基于利益一致性，它就能为各主体提供认同的条件和基于自身利益趋同的互动，而单独个人是无法完成的。在强政府的情境下，个人往往只是弱势群体，利益集团收集社会成员的需求，以组织为依托，通过游说、捐款、抗议、散发舆论等方式来影响和动摇公共政策的制定，让公共政策制定者注意和考虑其主张，而且政府考虑利益集团需求的机会要大的多．

(三)个人或公民的需求从作用对象角度来说，公共政策直接的着力点便是个人．个人利益基于互动、协调，对话之后形成公共利益．前面论述中，实现公共利益是公共政策的出发点和最终目标，同时也是政策合理合法性的标准和行政伦理．对于一般公民而言，他们也是利益主体，他们的利益趋向于多元化。这源于他们的经济地位、人文背景、生活环境等不同。一般的公民都具有搭便车的心理，倾向于从众行为。为了达成利益上的诉求，寻求利益上的一致，通常会组成利益集团。他们能不能参与社会互动，反映了社会发展程度和公民社会的构建难易度。一般而言，公民为实现自身利益主张，经常借助于投票，代表，合作或不合作，参加利益集团等相对理性方式。当利益实现非常难，威胁、暴力的方式就会产生。

三、利益实现的机制

公共政策制定过程中，需要注意到利益主体的多样性，同时也要考虑实现工具。现代化的行政，必须要求参与方式的民主，参与主体互动性，工具的合法灵活性和利益主体的选择性。

(一)充分的选择和博弈公共政策制定中，一般是针对现有问题。我们常说，问题是理想与现实的差距。这种差距造成利益主体利益受损。这就需要对当前利益格局进行解构。解构的过程是不断剥离老的体制，压缩旧的利益集团和新的利益集团不断跟进的过程，体现了新旧主体之间利益博弈。在实践层次上，政府在制定政策过程中，政府让利益主体做选择的空间非常小，在许多情境下，政府替他们做选择，从而造成矛盾激化。因此，让利益主体自行做选择，就需要政策的多样性和弹性。

(二)利益实现工具多样性在宏观层面上，资源的分配方式有几种，市场、政府、第三部门，还有诉诸于战争等武力方式。公共政策是对资源的权威性分配。在此，在这种语境下，利益分配和资源的配置基本涵义相同。市场是配置资源的基础性方式．新公共管理一直强调市场化、私营化，将政府做不好、办不倒的地方，交给市场，从而进一步增加效率，政府只扮演着掌舵的角色。市场通常利用价格、供求、竞争三大机制满足对资源配置的要求。但是要达到利益主体利益的合理分配，不能不注意到市场失灵。除此之外，第三部门在进行利益分配中扮演重要作用。由于政府失灵和市场失灵的出现，第三部门在弥补这两方面失灵中发挥着作用。解决利益矛盾和关注弱势群体、关注自然环境、自然灾害等方面第三部门如慈善机构高度关注，全程参与，成效显著。因而第三部门正作为一种新的方式受到社会关注。实践证明，由于利益分配工具自身特点，选择单一的利益工具往往达不到分配的要求。这就需要几种工具共同使用从而达到预期效果。

四、利益的效果分析及补偿机制

公共政策范文篇10

对于政策规避现象，学界在不同的概念层次上进行了研究。赵付科、刘碧田、冯兰等研究者从公共政策执行角度，即公共政策执行主体的执行行为角度解读了政策规避问题，认为政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样及一切背离政策目标的政策执行行为的理论概括。[1]这些研究者大都将政策规避概括为政策执行主体的政策敷衍（象征式和观潮式执行）、政策附加（增添式政策执行）、政策替换（偷梁换柱式执行）、政策损缺（选择式执行）和政策照搬（机械式执行）等五个方面[2]，而具体规避现象有“上有政策，下有对策”，“断章取义，为我所用”，“阳奉阴违，拒不执行”，“左顾右盼，等待观望”，“讨价还价，政策攀比”等[3]。对政策规避现象进行深入和细致研究的是王国红学者，他从地方政府的政策执行角度分析了政策规避现象，他也认为政策规避是对地方政府政策执行偏差、政策执行走样以及一切违背、损害、妨碍政策目标实现的政策执行行为的理论统称，认为政策规避要考虑规避主体、规避行为和规避后果，他认为政策规避不仅包括敷衍、损缺、附加、替代、照搬等，还包括政策停滞、政策误用、政策投机、政策违背和政策抵抗等。[4]他还认为，地方政府政策执行中的政策规避危害明显，加剧了政策执行风险，造成政策执行走样，甚至出现政策执行失败；破坏政策秩序，导致政策体系结构性紊乱；破坏政府和社会之间的信赖关系，引发党和政府的合法性危机。[5]实际上，从当前的公共政策治理中的政策规避现象看，政策规避不仅包括政策执行主体的规避行为，也包括政策执行对象的规避问题，欧阳兰、陈灿和徐全彬等研究者注意到了政策执行对象的规避现象，陈、徐指出，政策规避是指政策执行主体和执行对象在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者通过消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形。[6]而欧阳兰从政策目标群体不服从的角度指出政策规避是目前群体不服从的一个方面，目标群体不服从包括明确反对现行或即将推行的公共政策，抵制公共政策，对公共政策的规避或不作为以及对公共政策的拖延等。[7]（P25）笔者认为，公共政策治理中的政策规避现象不仅包括政策执行主体的歪曲、替代等规避行为，也包括政策执行对象反对、不服从等规避行为，还包括政策执行对象逃离公共政策治理空间和约束范围等规避行为。实际上，公共政策执行主体的一系列执行变异行动在一定程度上不应该理解为其规避公共政策，而是执行偏离或偏差等。为了从更为准确的意义以及更为具体的层面理解公共政策治理中的政策规避现象，笔者以计划生育政策为具体案例，从政策目标群体（政策对象）的角度细致分析公共政策治理中的政策规避现象。

二、公共政策治理中政策规避的表现

（一）逃离公共政策治理空间

公共政策作为政府治理的一种手段，其执行常常限定于一定的公共政策空间，如一个国家的公共政策往往只在本国产生效力，而地方政府出台的公共政策则只在本地区产生效力。一般来说政策执行者从地域范围、时间界限、群体对象等角度确定政策界限。由于公共政策具有一定的空间效力范围，由此，离开或暂时离开公共政策治理空间即可逃避公共政策。在计划生育政策执行中，逃离公共政策治理空间往往有两种表现形式：一种是逃向其他国家，在其他国家生育小孩，一旦成功生育小孩，则会选择回国以实现“曲线救国”。当前，选择这种形式的主要包括高学历人士（利用出国留学、访学机会生育）、有钱人士（利用中介奔赴他国生育）、普通民众（利用出国打工创业机会生育），等等。另外一种是逃向国内其他地区，如通过打工、外迁等方式到其他地区产子。由于人户分离，户口所在地鞭长莫及，暂住地又难以掌握其生育真实情况，由此，流动人口的早婚早育、未婚先育及超生现象比较严重，一些人甲地生完乙地生，到处钻计划生育管理的空子。[8]另外，由于我国实行的是城乡有别的双轨制计划生育政策，即在城市提倡一对夫妇生育一个孩子，在农村可以适当放宽条件允许生育二孩，[9]有些人为了生育二孩，会将户口转到农村，或刻意保留农村户口。

（二）收买公共政策治理主体

虽然公共政策有自我的规定和要求，也会形成正式明确的文本，但公共政策本身的非人格化并不能改变公共政策执行的人格化特征。就现实而言，各种类型的公共政策都需要具体的人来执行，而在执行中，人的因素会显著影响公共政策的执行方式。由此，一些地方的某些人士为了能够多生育子女从而规避计划生育政策，往往会采取收买计划生育政策的执行主体。从现实情况看，收买计划生育政策执行主体的方式包括事前收买和事后收买，前者是指通过各种人情关系以及利用金钱贿赂等方式使得计划生育政策执行主体有意忽视某些人士的“超生行为”。乡镇对生育证的管理非常混乱，有的地方生育证该发的不发，不该发的乱发，不符合生育条件的，通过拉关系、走后门、请客送礼，反而能顺利领到生育证。[10]（P9）后者是指某些人士成功生育小孩后，为推动小孩的合法身份的实现和取得，通过多种方式收买计划生育政策的执行主体，以使得超生子女获得合法的身份。

（三）获取某种公共政策资格

在公共政策治理中，考虑到民族、学历、户口等诸多因素，以及为了鼓励某种群体，公共政策会刻意留出某些资格性空间，一旦具备某种资格，则可以享受政策优待或政策空间。从当前的计划生育政策看，2002年通过的《中华人民共和国人口和计划生育法》规定，符合法律法规规定的条件的，可以要求安排生育第二个子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。第一，计划生育政策在考虑民族要素的基础上，对某些少数民族生育子女降低了门槛和限制，因此，为了规避计划生育政策对自我生育子女的限制，某些人士会刻意谋求某种少数民族身份。有资料显示，吉林省从1982年到1988年，汉族改为少数民族成份的问题比较突出，其中改为满族的就有35万人，大多是为多生一个孩子。[11]第二，为了鼓励高学历人士的就业和生育，部分地区在计划生育政策中留出了高学历人士可以生育二胎的新型领域，在此背景下，一些人士刻意读取更高学位，以便能够多生育子女。第三，某些地区规定了都是独生子女的夫妻可以生育二胎，这一政策影响到部分人士的择偶行为，一些人为了能够多生育，一些独生子女在选择配偶时会刻意挑选那些同是独生子女的人士，从而获取公共政策准许的某种资格。第四，有些地方对城乡户口给予了不同的生育资格，即农村户口有更多的生育机会。而在城市化过程中，有些地方对农村户口转为城市户口时，给予一定的过渡期，允许已经转为城市户口的人执行农村计划生育政策。例如，福建省、山东省规定允许到小城镇落户的农民3-5年内执行农村计划生育政策，即有条件的生育二胎。[12]

（四）利用公共政策空白区域

虽然公共政策试图对某些公共问题、现象或主体实施全面的无差别的治理，但由于公共政策是人为制定的，人的理性限度会限制公共政策的理性范围，即在社会不断变化的背景下，某些人士总能够找到公共政策无法约束和管控的空白领域，从而利用公共政策的不足或漏洞以实现自我对公共政策规避的渴求。从计划生育政策实施看，某些人士会刻意寻找计划生育政策留下的空间领域。现实社会中，一些生育女孩的有权或有钱人士会盼望能够再生育子女。而再生育的一种可行方式就是跟现任妻子离婚，并与其他女子再婚，从而实现再生育。另外一些人士则会选择在不离婚的情况下，与其他女子生育更多的子女，即通过“私生子”的方式实现再生育，一旦获得新生的子女，则会逐步通过各种方式实现私生子的合法化。此外，还有些人士则通过“过继子女”等方式实现再生育，即将已经生育的子女“过继”给他人尤其是身边的亲人，然后以合法的身份实现再生育。还有的则是隐瞒“黑孩”，将“黑孩”送到亲戚或没有孩子的家庭收养或寄养，对外声称难产、病死等，一旦计划生育政策松动，则接回“黑孩”并逐步合法化。[13]（P129）除了找寻公共政策的直接空白领域外，有些人则将国家层面未规定而由省市层面规定的政策作为自我行为的准则，即通过交纳社会抚养费的方式实现超生或多生。当前，部分群众早生、多生、生男孩的愿望强烈，由于处罚标准偏低，富人、企业老板、中层管理人员违法生育案例较多。[14]（P31，32）

（五）利用其他的政策规避

在公共政策治理中，政府往往会出台多种类型的公共政策，并且这些公共政策往往会有各种关联，从现实情况看，有些形态的公共政策直接还会存在理念的、价值的、条件的、内容的冲突等。在此过程中，民众会根据公共政策的特点以及损益规律，选择性地执行公共政策，即通过其他公共政策规避某一公共政策不执行带来的损失，从而间接逃避了公共政策治理的影响。从当前计划生育政策执行看，计划生育政策受到其他后续出台的惠农政策的极大冲击，甚至受到未明确的公共政策的冲击。例如，在征地过程中按人头发放补偿的政策使得农民有了应对超生所交纳的社会抚养费，因为不少地方的征地补偿远高于社会抚养费的水平。[15]有些农民在超生之后会获得更多的土地，因为对一个超生者来说，计划生育部门按规定扣了他的土地，而土地部门没有对超生者不分土地的规定，于是就因人口增加批给了土地。[16]另外，其他类型的惠农政策诸如新农保政策、义务教育免费政策、农村营养餐政策等又消减了农民生育孩子的抚养成本，因为目前推行的新农保、新农合、义务教育“两免一补”等惠民政策，无论是资格确认或是享受标准，都以“人头”为计算单位，这意味着家里多一个人就多一份补偿，即使是违反计生政策的家庭也照样可以享受政策实惠[17]，于是农民在成本收益考虑的基础上选择了规避计划生育政策。

三、公共政策治理中政策规避的成因分析

公共政策规避的发生，既有政策对象渴望规避，从而实现自我的某种收益或诉求，也包括政策对象有规避政策的条件、能力和机会等。

（一）渴望规避

公共政策规避作为一种政策治理中存在的现象，其发生往往具有着文化的、社会的等多个方面的原因。从计划生育政策的规避动因看，部分公众选择各种方式规避计划生育对自我的限制，往往由于以下一些原因：一是多子多福观念。多子多福观念作为我国传统文化的重要观念形态，在当前也仍然强盛，尤其是在农村地区，多子多福观念促使着农民谋求多生。调查结果显示，有村庄的计划生育政策的执行情况不容乐观，二孩、三孩、乃至多孩都是比较普遍的现象。[18]（P29）二是子承父业观念。在父权社会文化的主导下，传宗接代、子承父业无疑落在了男性子嗣的身上，这不但是获取某些利益的资格，更是个人身份与家庭地位的象征。对于当前一些成功人士，尤其是有钱的成功人士而言，其实现自我成就感的一种重要方式是能够有后代继承自我的家业，而选择儿子继承是诸多人的基本认知，在此因素作用下，一些有钱的但只生育了女孩的成功人士渴求能够生育儿子。三是抗拒风险意识。当前，社会风险的普遍化使得更多的家庭认识到只生育一个孩子可能存在着“失独”的风险，而“失独”家庭的悲惨生活使得更多的人士力求减少可能由失子风险带来的影响，而对抗风险的一种有效方式就是多生育孩子。在诸多观念的作用下，公众试图规避计划生育政策对自我生育的限制就成为了一种可以理解的现象。

（二）能够规避

虽然渴求规避公共政策的限制能够促动公共政策规避现象的出现，但能不能规避公共政策的限制却是考验着人们是否成功规避政策的更为根本的要素。当前，一些特定的阶层，他们具有规避公共政策的资源、机会、能力等，是能够规避公共政策限制的阶层。从计划生育政策的实施看，能够规避计划生育政策的阶层包括以下几种：一是有钱阶层。当前，金钱是消除公共政策限制的一种可行的方式，上述的逃离公共政策空间多是有钱阶层的作为领域，而是否有钱也是能否收买公共政策执行主体的一种先决要素。二是有权阶层。权力往往能够成为自我享受优待或规避不利于自我政策的一种力量。当前，一些有权阶层尤其是农村的某些基层有权阶层往往法律意识、规则意识较为薄弱，愿意且能够利用手中有限的权力进行政策规避的积极运作。三是有闲的无畏阶层。当前，有些群体因为自我的境遇，包括缺少金钱、缺少权力等境遇，使得其践踏或规避公共政策的成本较为低廉，在此背景下，这些群体往往会成为规避公共政策的重要群体。在计划生育政策执行中，农村的无钱无权阶层往往会成为规避计划生育政策的重要群体，他们不会因为害怕处罚、害怕丢失工作而去积极执行计划生育政策。

四、公共政策治理中政策规避的认知与消解

公共政策治理中的政策规避作为一种不断出现的现象，其存在反映了公共政策本身的问题，这需要采取相应的措施进行规制。

（一）公共政策规避问题的认知

从政策问题层面看，如公共政策的制定和实施较少考虑某个文化的、观念的特征，而强制性地执行，公共政策会与社会文化观念产生冲突，在冲突过程中，公共政策的执行会遭遇文化观念的冲击并进而形成政策规避。同时，某些公共政策本身对其实施可能带来的风险或危害的较少顾及也会成为人们违背公共政策的因由。公共政策规避现象的出现和增加也带来了一些不可忽视的问题或弊病。一方面，不断发生的公共政策规避现象会造成政策治理的不公平现象。某些积极执行公共政策的主体在注意到其他主体违背或规避公共政策却不会或较少受到处罚时，部分人士会产生不公平感。另一方面，不断发生的公共政策规避现象也会造成更多的人为了规避公共政策的影响而刻意做出某些违法的隐性行为，并刻意增加这种行为。如在计划生育政策中，为了能够规避公共政策，人们会选择离婚、更改民族身份、逃离他国等不合理的现象或问题。

（二）公共政策规避现象的消解