程序问题范文10篇

程序问题范文篇1

关键词：经济法；程序；正义；效率

一、问题的提出从广义上讲，“程序”通常是指“按时间先后或依次安排的工作步骤”。

①法学界对法律程序的通常理解是：法律程序即诉讼程序，如《中国大百科全书·法学》中认为“凡规定实体法有关诉讼手段的法律为程序法，又称诉讼法”。②国内不少教科书对法律程序也作此理解，国外法学界亦有此观点，如《牛津法律大辞典》在程序法的条目中写到：“程序法，其广义解释，是同实体法相对，而大概与诉讼程序法相同……在狭义和更严格意义上，程序法只是诉讼程序的一部分。”③笔者认为，这种将法律程序等同诉讼程序的理解是狭隘的。毫无疑问，诉讼程序是法律程序最主要，也是最有代表性的部分，但从广义上讲，实体法的程序性规范也是法律程序的重要组成部分。在此文中，笔者拟就经济法中的程序问题作一初步探讨。什么是法律程序（在此文中法律程序仅视为实体法中的程序规范），让我们先对法律程序的特征作一番审视：

首先，法律程序是针对特定的行为而作要求的，任何法律均以人们的外在行为作为直接对象。这里的“人们”既包括自然人、法人，也包括国家及国家机关。这里的“特定行为”就是法律行为，法律行为是人们实现法定权利和义务的基础。④任何法律行为，法律均为其设立程序使其实施能依法律的宗旨和目的进行。

其次，法律程序是由时间要求和空间要求构成的。换言之，法律程序以法定时间和法定空间方式作为基本要素。⑤法定时间要素包括时序和时限。时序是法律行为的先后顺序，时限是法律行为所占时间的长短。法定空间方式包括两个方面：一是空间关系，即行为主体及其行为的确定性以及相关性，比如《中华人民共和国中国人民银行法》规定，货币政策只能由中国人民银行制定和执行，这是确定性；该法还规定，中国人民银行独立执行货币政策，不受地方政府、各级政府部门的干涉，则表明各主体在空间上的相关性。二是行为方式，即法律行为采取何种表现形式的问题。

再次，法律程序有确定的法律效力。法律程序是法定的，不像风俗惯例、道德习惯和宗教仪式那样有较强的任意性。法律程序作为一种行为模式是被反复适用的，一旦被法律予以明确规定，应视之为与实体法中其它非程序规范一样具有同等约束力。

综上所述，可以将法律程序概括为“人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间上步骤和方式。”⑥有必要再明确一点：法律程序对权利行为更为重要，我们或许能发现，纯粹的义务在实行（履行）过程中一般很少有程序方面的要求。一方面会因为义务的规定本身就包含了程序方面的要求；另一方面也因为大多数义务以不作为的形式规定。因此可以说，法律程序主要是针对权利行为的。权利行为有一般权利行为和权力行为之分，无论哪一种，法律程序对它们都是十分重要的。对于一般权利行为来说，法律程序既是行为模式、步骤和方式，又是权利实现的合法方式或必要条件。对于权力行为而言，法律程序既是行为模式、步骤和方式，又是权力约束的重要机制。

法律程序对于经济法同样重要，经济法的产生源于政府对“市场失灵”的补救，市场机制难以自给自足，为政府对社会经济的干预提供了理由和依据。而“一切有权力的人都容易滥用权力。有权力的人们使用权力一直到是有界限的地方才休止”。⑦实践证明，政府经济管理权力的过渡膨胀对社会经济的破坏力比市场失灵更加严重。经济法开始面临一个如何控制政府经济权力的问题：“赋权”与“控权”这一对看似相悖的矛盾，要在经济法中找到和谐相处的位置。这就意味着经济法既要对政府经济权力予以确认，又要对该权力的行使设置科学的方式和合理的界限。法定权利和权力的实现都是以法律行为作媒介的，政府经济权力的行使体现为政府经济行为，政府经济行为是政府经济权力的具体运用，要使政府经济权力有一个边界，为政府经济行为设置合理的法律程序是一个不容忽视的问题，这也是经济法合乎法治化要求的体现。在此，根据上述法律程序的内涵，笔者将经济法程序界定为政府经济行为必须遵循或履行的法定的时间和空间上的步骤和方式。

二、经济法程序研究的理论基础：程序正义论

自古至今，法学家们极力推崇法律所追求的最大价值是正义。从亚里士多德以来，人们普遍认为，通过一定过程实现了怎样的结果才是正义理论的核心问题，只要结果正确，无论过程、方法或程序怎样都无所谓。这种正义可称为“实体的正义”或“实质的正义”（substantivejustice），我们总是很容易无意识地接受这种观点的影响。⑧在此，人们进行法律行为所遵循的步骤和方式被忽略了。然而，程序的不同从而引起结果的重大变化情况，也是我们生活中的常识，因此，就有了对法律程序的正义性进行考察的论点，可称之为“程序的正义”（proceduraljustice）。美国学者罗尔斯对程序正义作了系统论述。他把程序的正义分为三种：第一种称为“纯粹的程序正义”，在纯粹正义的场合，一切取决于程序要件的满足，不存在结果正当与否的任何标准。其典型事例为，只要游戏规则不偏向任一赌徒且被严格遵守，无论何种结果均被认为是符合正义的。第二种称为“完善的正义”，即虽然存在关于结果正当与否的独立标准，但是程序总是导致正当的结果。其典型事例为平分蛋糕问题，只要将程序设定为切蛋糕的人最后领取自己应得的一块，结果就必然是公正的。第三种称为“不完善的正义”，程序不一定每次都导致正当的结果，程序之外的标准便具有较重要的意义。其典型事例为刑事审判，无论程序如何完备，也不能避免冤假错案。在罗尔斯看来，如何设计一个社会的基本结果，从而对基本权利和义务作出合理的分配，是正义的主要内容。这就要以纯粹程序正义观念来设计社会结果，使之能够“无论什么结果都是正义的”。因为纯粹的程序正义的最大优点在于：在满足正义的要求时，它不再需要追溯无数的特殊环境和个人不断变化着的相对地位，从而避免了由这类细节引起的复杂原则问题。⑨罗尔斯的贡献或许不仅仅是对程序正义论的系统论述，因为个人观点总难免有失误和疏漏，但程序正义论一个最伟大的意义在于打破了程序工具主义的观念，将人们的视野吸引到法的正当过程上来。结果有效性不能作为法律程序的唯一价值，法律程序有其独立的正义标准，而对于经济法而言，法律程序更是有其特殊意义。

第一，从西方政府职能的转变过程来看，在自由资本主义时期，“管理越少的政府就是越好的政府”，对政府经济权力的制约主要靠实体法的限制，而市场自身的缺陷需要由政府对之进行协调和引导，使得现代社会不得不在实体法上赋予政府强大的经济权力。这种强大的经济权力通过形形色色的政府经济行为来落实，使得我们必须对这些以经济权力为依托的政府经济行为设置程序以约束政府的经济权力。“程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”。⑩这在政府有着特殊重要地位的中国也不例外。通过经济法程序对政府经济行为事前与事中的控制和约束，促进政府经济行为的效率，防止政府经济权力的滥用，这是经济法法治化进程的必然要求。

第二，经济法是一种具有“回应性”特征的法。法作为上层建筑必然反映经济基础的要求，而经济法更是与一国的经济发展和国家政策紧密相联，这种紧密度是其它法律部门无法比拟的，因此，经济法才具有比其它法律部门更强的“不确定性”和真实性，经济现实变动不定，引起经济法实体内容不同程度的“震动”。尤其是在我国，地区间的差异和转型时期经济现实的混乱更是使经济法无所适从，而经济法程序对此所起的作用恰似一条“防震带”，程序不会由于经济法实体内容的“回应性”而丧失作用的基础。因为经济法程序并不涉及变动不定的经济现实，从而为实体内容的变化留下空间，同时程序又可以使这种变化按照一种受到控制的有序的方式和步骤进行，程序的作用是使经济法实体内容在变动中保持秩序。如果我们希求的现实状况是有制约的权力，有保障的自由，有组织的民主，我们就必须将经济法程序的正当化作为经济法的基石，这或许也能为经济法生存的正当化提供依据。

三、经济法程序的价值

程序正义论为经济法程序的研究提供了基础理论，对经济法程序的关注是因为法律程序具有非工具性价值。而经济法程序作为法律程序的一种，还应当有其独特的价值。

1.经济法程序的民主价值

政府经济权力的行使，目的在于对社会经济进行总体的调节。由于政府有其自身的利益倾向，容易导致滥用权力而阻碍经济的发展。因此经济法在理性化发展的过程中，出现了由“国家本位”向“社会本位”转变的倾向，经济法成为以社会公共利益为价值取向的确认和规范政府经济行为之法。而“社会公共利益”只是一种理论的抽象，其最终要落实到各个经济主体，而各经济主体能否对关系到自身利益的政府经济行为有发言权，经济法程序的民主性就是一个值得关注的问题。经济法律程序的民主性的最重大表现就是相关利益主体的参与权，民主的法律程序使他们的尊严和利益得到保障。美国学者萨默斯曾指出，参与（participation）意味着公民能够自主地主宰自己的命运。“在现代民主社会中，大部分公民宁愿自行管理自己的事务，也不愿意别人主宰自己的命运，哪怕别人做得要比自己更好……”对于经济法程序来说，参与可以因为参与的过程本身而被认为是一种价值。某些经济政策难以获得普遍执行，其原因或许并不仅仅在于经济政策的合理性缺陷，而更可能是因为相关的利益主体未能参与其中而漠视了它的存在。任何经济个体都渴望在与自己的命运息息相关的经济生活中听到自己的声音，所以经济法程序的民主性至关重要。

2.经济法程序的效率价值

如前所述经济法是一种具有回应性特征的法，其实体内容往往有较大的不确定性。尤其是随着社会经济的发展，经济现实难以按可预见的轨迹发展，无怪乎美国联邦储备委员会主席格林斯潘先生要发出惊呼：经济已不再像经济学家们所预计的那样发展啦！人的有限理性不仅使我们在许多经济问题前束手无策，还使我们对变幻莫测的未来感到无能为力，这使得经济法的实体内容难以反映经济规律，难以达到经济学上所要求的“效率”的状态。而经济法程序保障了经济个体的参与权利，将那些难以解决的实体问题转化为程序问题，通过将经济个体吸纳到公正而富有理性的程序中进行对话、沟通和妥协等方式，既可以有效地避免因实体内容难以把握而可能导致的社会不满，又可以使实体结果获得广泛接受而容易落实，从而达到另一种“效率”状态。例如，公用事业的定价问题往往是有着聪明头脑的经济学家和缜密思维的法学家们难以解答的难题，经济法若能为相关主体（政府、经营者、消费者等）提供对话的程序，如设立听证程序等，这种定价结果就必然被广泛接受而得以实施。

3.经济法程序的权力制衡价值

现代社会对法律程序的关注很大程度上缘于制约权力的需要。而权力制约的一种重要途径是多种权力之间的交叉与制衡，经济法程序以约束经济权力为核心内容，为经济权力的行使设置法定空间方式，即确定经济权力相关主体的相关性。我们一般将经济法主体简单分为调控主体与受控主体。保障受控主体的参与权体现了经济法程序的民主价值，而确定各调控主体之间的相互制衡状态和规则则体现经济法程序的权力制衡价值。这一价值可以从经济法调控主体的广泛性上体现出来。政府行政机关无疑是重要的经济法主体，承担着广泛的社会经济调控功能。行政机关是国家经济权力介入经济最早的单一调控主体，但随着国家经济调控行为理性发展，调控主体出现多元化趋势。首先是独立的经济管制机关的出现。例如在美国，独立的经济管制机关在经济调控中起到了巨大作用，其重要性不在内阁部之下。美国的独立经济管制机构通常称为委员会，负责管理各类经济事务，由于其拥有一些不同于行政机构的特点，如拥有准立法权与准司法权，不实行首长负责制而实行委员会负责制等，常被人称之为“政府第四部门”。而美国法律也恰恰在许多方面为这类机构的权力设置了不同于内阁部的程序。如委员会不需要向总统报告工作，任期相对固定，且长于总统，最长的为14年，只有美国联邦储备委员会这样一个与经济生活关系特殊紧密的机构才拥有如此长的任期。其目的无非是使这类经济管制机构独立于政府体系，作为相互制衡的力量，以程序上的制衡来获得经济政策的“非政治性”。其次是社团的勃兴为政府经济权力带来另一制衡力量。社团在经济法中的地位是特殊的，它既是受控主体与政府部门对话的纽带，又是政府对经济进行调控必须借助的力量。一方面，它是调控主体，对其成员进行自律性管理；另一方面，它又是受控主体，受到政府的管制。政府对它的态度在扶持和排斥之间游移不定，这种扶持与排斥表明，社团是对政府经济权力的有力约束，经济法程序的权力制衡价值就要求经济法将这些主体均纳入规范范围，确定它们各自的独立地位，设置它们权力运作的步骤和方式，保障各主体之间沟通和对话的途径。

四、关于完善经济法程序的思考

公正、合理的程序是经济法现代化的必然要求，它一方面可以限制政府经济权力的恣意与专断，塑造经济法的稳定性和完整性，另一方面给经济法的实体内容以更大的可塑性和适应性。但我国向来有重实体、轻程序的传统观念，导致我国经济法中的程序规范数量过少，质量不高而难以发挥其应有的功能。

首先，经济法程序规范独立性不高，立法层次低。在我国人大立法中的经济法数量很多，但这些经济法中实体性规范多，而程序规范数量少，且处于附属地位，以《中国人民银行法》为例，中国人民银行是我国的中央银行，制定和执行货币政策是中央银行的首要任务，在货币政策的制定中，货币政策委员会的作用是至关重要的，而我国的《中国人民银行法》却只规定：“中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序由国务院规定，报全国人大常委会备案”。中央银行制定的货币政策对于一国经济的影响至关重大，也正因如此，中央银行应该具有相对独立于政府的地位，因为政府的决策容易受到领导人个人观点的影响，政府追求政治利益的趋向会不同程度地影响货币政策的合理性。将货币委员会的工作置于政府的管制之下，即使最终的实施结果并非不理想，但也会因为缺乏相对确定的程序保障，而导致货币政策受到政府利益的影响而处于不稳定的危险状况中，而货币政策恰恰需要在长期的执行过程中发挥其作用，朝令夕改会引起经济的剧烈震动而难以发展。

其次，经济法程序规范内容不明确，导致程序形同虚设。法律程序必须明确具体，否则就不能得到良好执行，但我国经济法中的许多程序规范往往只提出要求，至于如何落实就无下文了。如我国《价格法》规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”但该法没有规定调查和听取意见应采取何种途径和方式，“消费者、经营者和有关方面”以何种渠道提供自己的意见等。没有了程序保障，政府定价行为往往只是政府价格部门的一意孤行，而政府定价的商品和服务往往是与人们生活紧密相关的稀缺商品、公用服务和商品等，价格得不到普遍认可，消费者产生抵制情绪，而经营者也难以发展业务。

再次，某些经济法程序规范设计得不科学、不合理。例如对于“欺骗性质量标示”这种不正当竞争行为，《反不正当竞争法》规定由工商行政管理部门查处，而质量监督部门可按《产品质量法》查处，行业主管部门还可按本行业有关法规、规章查处，程序设置相互交叉，各自为政，相互推诿或扯皮在所难免，严重影响了实体内容的执行和落实。

为健全和完善我国经济法程序规范，尚有许多工作要做。笔者主要从形式和内容两个方面简单谈谈自己的看法。

第一，关于形式方面。面对经济生活的复杂性，政府经济行为的种类多种多样，按其所产生的法律效果的内容，可以分为以下具体的形式，这种分类直接与经济法上的宏观调控行为和市场规制行为的常规分类相关，可以分为直接强制行为和间接调控行为，具体而言，又有制定规范性文件的行为；监督检查行为；激励行为；许可行为；指导行为；预测行为等等.由于这些政府经济行为各有不同之处，有市场规制行为，也有宏观调控行为；有权力行为，也有非权力行为，因此在形式上难以疏理出一个整齐划一的普适性程序，而应在各种单行法中分别规定，使程序规范与实体规范在内容上相互配合，功能上彼此制约，形成综合系统的调整效应。

第二，关于内容方面，首先，要加强保护受控主体合法权益的程序立法。我国经济体制改革是一种政府主导型的变革，反映在法律上是经济法对政府权力的行使倍加关注，而对受控主体的参与权和对话权没有保障。在完善经济法程序规范的过程中，应该更多地关注程序的民主性，确保从政府经济权力的启动到受控主体对结果的接受的整个过程，都有法律程序的保障。其次，政府部门内部经济权力行使机构之间的相互分工制衡与合作也应是经济法程序规范关注的内容。因为我国政府权力广泛而细密，经济职能管理部门以行政机关的身份存在，没有自身的独立地位，受制于政府。而从政府内部来看，各机构的相对独立，又使它们过多关注部门利益和行业利益，相互排斥或牵扯，相关工作效率低下。经济法程序规范应充分发挥制约功能，在程序设计中，既要明确各调控主体的地位和权限划分，又要处理好它们之间的关系，预设一个合理分权，相互衔接，相互制衡的程序机制。

注释：

①《辞海》（编印本），上海辞书出版社1980年版，第1752页。

②《中国大百科全书·法学》，大百科全书出版社1984年版，第80页。

③《牛律法律大辞典》（中文版），光明日报出版社1989年版，第725页。

④马克思说：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的。”《马克思恩格斯选集》（第1卷），第16页。

⑤⑥孙笑侠：《法律程序剖析》，《法律科学》1993年第6期。

⑦［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。

⑧［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第1页。

⑨［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第80-83页。

⑩王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第63页。

11.参见刘普生：《论经济法的回应性》，《法商研究》1991年第2期。

12.SeeR.S.Summers，“EvaluatingandImprovingLegalProcess—APleaFor‘ProcessValues’”，CornellLawReview，Vol.60（1974），pp25.

程序问题范文篇2

按照《干部任用条例》的规定，干部任用的一般程序为：民主推荐→考察→酝酿→讨论决定→任职，《干部任用条例》没有涉及干部任用启动程序这个初始内容，这既给了我们研究的空间，也增加了研究的难度，但也给了我们研究的空间。干部任用启动程序虽然在《干部任用条例》中没有提到，也找不到对这个概念系统全面的解释，但在干部工作实践中是客观存在的，而且已成为共识。我市自*年以来，根据中央和省委组织部的部署，在瑞安进行了《科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为》课题调研试点工作，在全委会成员民主推荐提名制度探索实践等方面取得了较大的成效。*年，我部为了进一步完善干部选拔任用工作制度，制定并出台了《干部工作程序》、《民主推荐暂行办法》等文件，也涉及到干部任用启动程序的内容。总结我市实践经验，可以下一个初步的定义，即所谓干部任用启动程序，一般是指在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据民主推荐结果、日常考核情况、班子结构需要、后备干部情况、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过充分协商、征求意见和酝酿研究，提出干部选拔任用启动意向及确定初始人选的过程。

从所包含的内容来看，干部任用启动程序原则上可以分为“动议”和“初始提名”两个环节，它们既相互区别又相互联系，辨证统一在启动程序中。“动议”在《干部任用条例》，但对“动议”的具体含义及内容却没有明确的解释。与“动议”不同的是，“初始提名”在《干部任用条例》中没有提到。一般来说，“动议”就是根据领导班子建设和干部配备需要等情况，对领导班子和干部进行适当调整而提出的启动意向和建议；“初始提名”则是指根据领导班子及干部队伍建设的具体需要，按照民主、公正、公平的原则，经过一定的工作程序，研究提出需要民主推荐或全委会成员民主推荐提名的初步人选的过程。

长期以来，我们对“初始提名”关注得较多，一般也将其作为规范启动程序的重点，主要是因为“初始提名”具有个性化的特征，“初始提名”的运作轨迹，容易为人们所认识和把握。反之，“动议”则由于其普遍存在的政治性、边际性而为人们所忽略。*年，中组部在“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为问题调研报告”中就指出，要规范县(市)委书记“动议环节的用权行为”和“推荐环节的用权行为”，实际上就是要规范县(市)委书记的“动议权”和“初始提名权”。

二、干部任用启动程序存在的主要问题

(一)认识不到位

*年《干部任用条例》颁布以来,干部选拔任用的程序意识、纪律意识已大大提高，但一些人对干部任用启动程序的认识有偏差、不到位，甚至要不要监督也存在争议。一是怕麻烦。认为现在干部工作的程序环节已达40多个，如果再去研究启动程序，就会影响工作效率。也有人认为程序环节太多，年轻优秀的干部难以脱颖而出。二是有抵触。认为对启动程序的研究没有必要，地方主要领导的责任重大，在用人上就这么点权力了，还要进行规范和制约，如何统领一方。《干部任用条例》没有规定的地方，不必去完善，否则会削弱权力，个别领导甚至将启动程序视为自己的“私有领地”或专有职权，不容他人插手。三是少关心。认为目前干部工作还是比较神秘，特别是干部任用的启动程序，外界了解较少，尽管认为有必要加以规范和监督，但比较难。一些干部、群众认为干部任用工作与己关系不大，无所谓,但有时又不能理性地对待干部选拔任用工作。

(二)启动主体及其职责不明确

目前，干部任用启动的方式是：有书记直接向组织部门提出干部调整的动议；有组织部门根据所掌握的干部信息向书记汇报，由书记决定动议干部；也有分管副书记、分管副职领导因为分管部门缺干部，提出动议要求；也有单位直接打报告给组织部门提出干部调整的要求等。可见，启动的主体还不是很明确，到底启动的主体有几个，谁为主，没有明确的说法。同时，启动主体的职责和权限也不明确，关系难处理，责任也难追究。有时个别书记往往决定一切，个人说了算，容易产生以下后果：要么主体之间的意见高度一致，“一言堂”，要么决策层意见不统一，矛盾很大，影响班子团结。

(三)初始提名不规范

从全国范围来看，初始提名不够规范主要表现在以下二个层面：首先，从书记层面来讲，比较典型的主要有三种情况，第一种情况是“圈定型”，表现在“民主推荐”之前就已圈定了某个职位的干部人选，书记的意志往往先于群众的意志，“领导推荐”先于“民主推荐”，个人色彩和指向性特点比较明显。第二种情况是“定调型”，表现为在干部调整之前，书记或“书记办公会”定出个调子，划出个范围，让组织部门按照“基调”或“范围”去找人。第三种情况是“否决型”，在研究或确定干部人选时，书记对不符合自己意图的用人方案和人选采取多次否决或退回，导致干部任用启动程序的中断或失效，使初始提名的方案一改再改，从而使组织部门屈从于书记的用人意志。实际上以上三种情况都是不正常的。

其次，从组织部门层面讲，初始提名的范围不确定。在干部选拔任用上，选拔干部的范围可大可小，随意性较大。同时，由于对什么岗位用什么人，不用什么人，也缺乏限制性规定。范围的不确定性，选择的随意性、多元性，导致干部任用上浓重的“人治”色彩。

(四)启动机制有缺陷

主要表现在三个方面:一是启动时机不明确。何时启动干部，启动时间长短，如何安排，没有明确规定。由于缺乏限制性的条件，虽然重复动议、临时动议等情况已很少见,但频繁动议在实践中却较多,个别地方一年中动干部的次数过多。二是初始提名具有局限性。实践中，干部任用工作一旦启动一般就很难停止，初始提名一旦确定，那么被提名者的成功率是很高的，同时，一旦决定到哪个单位搞民主推荐，基本上就只能在该单位提拔选用干部，其他单位就事实上已经排除在外了。由于启动主体在能力水平、学识经验、公平公正等因素的影响，加上党性修养高低，都会关系初始提名质量的高低。三是监督不够到位。从监督职能角度看，目前对启动程序的监督是从初始提名确定之时，对出台初始提名人选的理由缺乏了解。

三、规范干部任用启动程序需要把握的二个关系

研究干部任用启动程序是对用人权的一种规范和完善，必须贯彻辨证思维的原则，避免一刀切，既要给书记、组织部门与其职责相适应的权力，同时又需要在制度方面进行限制，要站在书记、组织部门、干部群众三者不同的角度来探索研究。

(一)规范干部任用启动程序必须把握公权性和公开性的关系。干部启动程序是一种很重要的权力，是党委及其主要负责人用人权的重要组成部分，本质上，是一种公共权力。凡是公共权力都具有公开性、透明性，都必须暴露在公众的监督之下，绝不能游离于公众的视线之外。事实表明，腐败的用人行为都存在“暗箱操作”，而“阳光是最好的防腐剂”。在干部选拔任用中，“公开选拔”和“竞争上岗”之所以为人们诟病少，最主要的原因就在于这两种程序公开、透明。启动程序的公权性本质上要求干部任用必须公开、公平、公正、民主，这也是程序的本质特征。根据温州瑞安市“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”的调研试点经验，全委会成员参与民主推荐提名领导干部，是干部工作人事制度民主化、公开化发展的必然要求，是落实干部群众知情权、参与权、选择权、监督权的大势所趋，也是把握好公权力与公开性关系的根本所在。

(二)规范干部任用启动程序必须把握好权力与责任的关系。干部启动程序多年来存在许多不规范之处，用人权力与责任很不对称，无法追究责任人应有的责任，从而导致腐败现象的发生。规范启动程序，就是要规范权力与责任，体现权责一致、权责统一的原则，就是要科学规范、有效监督“一把手”的用人权，使书记的用人权与民主监督相得益彰。

四、规范干部任用启动程序的几点建议

(一)进一步认识干部任用启动程序在干部工作中地位和作用

首先，干部任用启动程序是干部任用工作重要的初始环节。要明确启动程序构成的有关要件，深化对启动程序的条件、主体、权限、机制等内容的理解，提高启动程序的实施水平和责任意识。干部任用启动程序的工作好坏，会直接影响干部选拔任用工作的基本走向和质量效果。干部工作实践表明，得到初始提名者，其成功率非常高。因此，启动主体必须要慎重对待和高度重视启动程序。其次，干部任用启动程序是一种公权力，是整个用人权的重要组成部分。启动主体是代表党和人民来行使好这种权力的，必须体现公开、公平、公正，严格贯彻执行《干部任用条例》规定的重要用人原则。第三，干部任用启动程序必须接受监督。作为公权力，干部任用启动程序必须置权力于公众的视线之下，而不可能游离于公众的视线之外，而不是某些人的“私有领地”。

(二)进一步认清干部任用启动程序的主体及其职责

一是党委及其主要负责人是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权。“党管干部”是《干部任用条例》规定的重要原则，地方党委统领一方，负责一方，是地方各项事业的领导核心，而党委主要负责人是党委第一责任人，负有重大责任，他对上级大政方针的贯彻执行，对地方整个大局的思考和布局，是其深思熟虑的重点，而且都必须紧紧依靠各级领导班子和广大党员干部，紧紧依靠人民群众去执行和落实。因此，按照“党管干部”和“权责一致”的原则，必须赋予地方党委及其主要负责人充分的用人权，党委及其主要负责人毫无疑问是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权，但主要负责人必须忠实履行党委赋予的职责，忠实执行党的干部路线、方针和政策，努力为地方经济社会发展大局服务。

二是组织部门作为党委分管干部和组织工作的职能部门，也是启动主体，拥有启动建议权(动议建议权和初始提名建议权)和具体操作权。组织部门拥有干部任用启动建议权是组织部门履行职能作用的内在要求，但决定权应在党委及其主要负责人。组织部门拥有具体操作权应该是完整的，这是组织部门的自身职权所决定的，书记不具有具体操作权，书记要实现干部工作目标必须通过组织部门具体操作得以实现，这就要发挥组织部门掌握比较系统全面的干部信息资源、熟悉干部工作程序等优势，努力为党委决策和中心大局服务。

三是其他部门单位、领导干部及有关个人可以将干部的有关信息及建议向组织部门或党委主要负责人反映，具有一定的推荐或建议权，但不是启动主体。是否动议或初始提名必须由组织部门提出建议或党委主要负责人提出动议或初始提名并由组织部门具体操作。从实践来看，启动主体必须明确各自职责，通力协作，书记不能过于放大自身的作用，组织部门要认真履行应有职责，原则性与灵活性相结合。在明确启动主体及其职责的同时，必须给相关方面提出纪律要求，坚持“三必须三严禁”，警钟长鸣。⑴党委及其主要负责人必须从地方经济社会发展大局出发，严格执行党的干部路线、方针和政策，树立正确的用人导向，坚持民主集中制原则，走群众路线，严禁腐败行为；⑵组织部门必须坚持公道正派，公平公正，严格遵守《干部任用条例》和有关规定，严禁违规用人；⑶个人推荐干部必须出于公心，坚持负责任的态度，严禁私字当头。

(三)进一步完善初始提名的工作机制

首先，启动主体必须熟悉有关情况。党委及其主要负责人、组织部门要非常熟悉市情、县情、区情，熟悉领导班子建设和干部队伍情况；其次，组织部门要做好基础工作。认真搞好定期民主推荐、日常考核情况、班子结构分析、后备干部队伍建设、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过认真综合分析汇总，并及时向党委及其主要领导汇报，使启动主体充分了解和掌握领导班子和干部队伍的特点和具体情况，并经过充分的酝酿协商、征求意见和集体研究，使初始提名建立在扎实、科学的工作之上，进一步提高初始提名的科学性、准确性和公认性。再次，建立和完善有关配套制度。如建立和完善“一库四制度”，即后备干部库建设、定期民主推荐制度、定期考核分析制度、个人署名推荐制度、职位空缺预告制度等。

程序问题范文篇3

按照《干部任用条例》的规定，干部任用的一般程序为：民主推荐→考察→酝酿→讨论决定→任职，《干部任用条例》没有涉及干部任用启动程序这个初始内容，这既给了我们研究的空间，也增加了研究的难度，但也给了我们研究的空间。干部任用启动程序虽然在《干部任用条例》中没有提到，也找不到对这个概念系统全面的解释，但在干部工作实践中是客观存在的，而且已成为共识。我市自*年以来，根据中央和省委组织部的部署，在瑞安进行了《科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为》课题调研试点工作，在全委会成员民主推荐提名制度探索实践等方面取得了较大的成效。2005年，我部为了进一步完善干部选拔任用工作制度，制定并出台了《干部工作程序》、《民主推荐暂行办法》等文件，也涉及到干部任用启动程序的内容。总结我市实践经验，可以下一个初步的定义，即所谓干部任用启动程序，一般是指在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据民主推荐结果、日常考核情况、班子结构需要、后备干部情况、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过充分协商、征求意见和酝酿研究，提出干部选拔任用启动意向及确定初始人选的过程。

从所包含的内容来看，干部任用启动程序原则上可以分为“动议”和“初始提名”两个环节，它们既相互区别又相互联系，辨证统一在启动程序中。“动议”在《干部任用条例》第12章第63条第3款中提到，但对“动议”的具体含义及内容却没有明确的解释。与“动议”不同的是，“初始提名”在《干部任用条例》中没有提到。一般来说，“动议”就是根据领导班子建设和干部配备需要等情况，对领导班子和干部进行适当调整而提出的启动意向和建议；“初始提名”则是指根据领导班子及干部队伍建设的具体需要，按照民主、公正、公平的原则，经过一定的工作程序，研究提出需要民主推荐或全委会成员民主推荐提名的初步人选的过程。

长期以来，我们对“初始提名”关注得较多，一般也将其作为规范启动程序的重点，主要是因为“初始提名”具有个性化的特征，“初始提名”的运作轨迹，容易为人们所认识和把握。反之，“动议”则由于其普遍存在的政治性、边际性而为人们所忽略。*年，中组部在“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为问题调研报告”中就指出，要规范县(市)委书记“动议环节的用权行为”和“推荐环节的用权行为”，实际上就是要规范县(市)委书记的“动议权”和“初始提名权”。

二、干部任用启动程序存在的主要问题

(一)认识不到位

*年《干部任用条例》颁布以来,干部选拔任用的程序意识、纪律意识已大大提高，但一些人对干部任用启动程序的认识有偏差、不到位，甚至要不要监督也存在争议。一是怕麻烦。认为现在干部工作的程序环节已达40多个，如果再去研究启动程序，就会影响工作效率。也有人认为程序环节太多，年轻优秀的干部难以脱颖而出。二是有抵触。认为对启动程序的研究没有必要，地方主要领导的责任重大，在用人上就这么点权力了，还要进行规范和制约，如何统领一方。《干部任用条例》没有规定的地方，不必去完善，否则会削弱权力，个别领导甚至将启动程序视为自己的“私有领地”或专有职权，不容他人插手。三是少关心。认为目前干部工作还是比较神秘，特别是干部任用的启动程序，外界了解较少，尽管认为有必要加以规范和监督，但比较难。一些干部、群众认为干部任用工作与己关系不大，无所谓,但有时又不能理性地对待干部选拔任用工作。

(二)启动主体及其职责不明确

目前，干部任用启动的方式是：有书记直接向组织部门提出干部调整的动议；有组织部门根据所掌握的干部信息向书记汇报，由书记决定动议干部；也有分管副书记、分管副职领导因为分管部门缺干部，提出动议要求；也有单位直接打报告给组织部门提出干部调整的要求等。可见，启动的主体还不是很明确，到底启动的主体有几个，谁为主，没有明确的说法。同时，启动主体的职责和权限也不明确，关系难处理，责任也难追究。有时个别书记往往决定一切，个人说了算，容易产生以下后果：要么主体之间的意见高度一致，“一言堂”，要么决策层意见不统一，矛盾很大，影响班子团结。

(三)初始提名不规范

从全国范围来看，初始提名不够规范主要表现在以下二个层面：首先，从书记层面来讲，比较典型的主要有三种情况，第一种情况是“圈定型”，表现在“民主推荐”之前就已圈定了某个职位的干部人选，书记的意志往往先于群众的意志，“领导推荐”先于“民主推荐”，个人色彩和指向性特点比较明显。第二种情况是“定调型”，表现为在干部调整之前，书记或“书记办公会”定出个调子，划出个范围，让组织部门按照“基调”或“范围”去找人。第三种情况是“否决型”，在研究或确定干部人选时，书记对不符合自己意图的用人方案和人选采取多次否决或退回，导致干部任用启动程序的中断或失效，使初始提名的方案一改再改，从而使组织部门屈从于书记的用人意志。实际上以上三种情况都是不正常的。

其次，从组织部门层面讲，初始提名的范围不确定。在干部选拔任用上，选拔干部的范围可大可小，随意性较大。同时，由于对什么岗位用什么人，不用什么人，也缺乏限制性规定。范围的不确定性，选择的随意性、多元性，导致干部任用上浓重的“人治”色彩。

(四)启动机制有缺陷

主要表现在三个方面:一是启动时机不明确。何时启动干部，启动时间长短，如何安排，没有明确规定。由于缺乏限制性的条件，虽然重复动议、临时动议等情况已很少见,但频繁动议在实践中却较多,个别地方一年中动干部的次数过多。二是初始提名具有局限性。实践中，干部任用工作一旦启动一般就很难停止，初始提名一旦确定，那么被提名者的成功率是很高的，同时，一旦决定到哪个单位搞民主推荐，基本上就只能在该单位提拔选用干部，其他单位就事实上已经排除在外了。由于启动主体在能力水平、学识经验、公平公正等因素的影响，加上党性修养高低，都会关系初始提名质量的高低。三是监督不够到位。从监督职能角度看，目前对启动程序的监督是从初始提名确定之时，对出台初始提名人选的理由缺乏了解。

三、规范干部任用启动程序需要把握的二个关系

研究干部任用启动程序是对用人权的一种规范和完善，必须贯彻辨证思维的原则，避免一刀切，既要给书记、组织部门与其职责相适应的权力，同时又需要在制度方面进行限制，要站在书记、组织部门、干部群众三者不同的角度来探索研究。

(一)规范干部任用启动程序必须把握公权性和公开性的关系。干部启动程序是一种很重要的权力，是党委及其主要负责人用人权的重要组成部分，本质上，是一种公共权力。凡是公共权力都具有公开性、透明性，都必须暴露在公众的监督之下，绝不能游离于公众的视线之外。事实表明，腐败的用人行为都存在“暗箱操作”，而“阳光是最好的防腐剂”。在干部选拔任用中，“公开选拔”和“竞争上岗”之所以为人们诟病少，最主要的原因就在于这两种程序公开、透明。启动程序的公权性本质上要求干部任用必须公开、公平、公正、民主，这也是程序的本质特征。根据温州瑞安市“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”的调研试点经验，全委会成员参与民主推荐提名领导干部，是干部工作人事制度民主化、公开化发展的必然要求，是落实干部群众知情权、参与权、选择权、监督权的大势所趋，也是把握好公权力与公开性关系的根本所在。

(二)规范干部任用启动程序必须把握好权力与责任的关系。干部启动程序多年来存在许多不规范之处，用人权力与责任很不对称，无法追究责任人应有的责任，从而导致腐败现象的发生。规范启动程序，就是要规范权力与责任，体现权责一致、权责统一的原则，就是要科学规范、有效监督“一把手”的用人权，使书记的用人权与民主监督相得益彰。

四、规范干部任用启动程序的几点建议

(一)进一步认识干部任用启动程序在干部工作中地位和作用

首先，干部任用启动程序是干部任用工作重要的初始环节。要明确启动程序构成的有关要件，深化对启动程序的条件、主体、权限、机制等内容的理解，提高启动程序的实施水平和责任意识。干部任用启动程序的工作好坏，会直接影响干部选拔任用工作的基本走向和质量效果。干部工作实践表明，得到初始提名者，其成功率非常高。因此，启动主体必须要慎重对待和高度重视启动程序。其次，干部任用启动程序是一种公权力，是整个用人权的重要组成部分。启动主体是代表党和人民来行使好这种权力的，必须体现公开、公平、公正，严格贯彻执行《干部任用条例》规定的重要用人原则。第三，干部任用启动程序必须接受监督。作为公权力，干部任用启动程序必须置权力于公众的视线之下，而不可能游离于公众的视线之外，而不是某些人的“私有领地”。

(二)进一步认清干部任用启动程序的主体及其职责

一是党委及其主要负责人是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权。“党管干部”是《干部任用条例》规定的重要原则，地方党委统领一方，负责一方，是地方各项事业的领导核心，而党委主要负责人是党委第一责任人，负有重大责任，他对上级大政方针的贯彻执行，对地方整个大局的思考和布局，是其深思熟虑的重点，而且都必须紧紧依靠各级领导班子和广大党员干部，紧紧依靠人民群众去执行和落实。因此，按照“党管干部”和“权责一致”的原则，必须赋予地方党委及其主要负责人充分的用人权，党委及其主要负责人毫无疑问是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权，但主要负责人必须忠实履行党委赋予的职责，忠实执行党的干部路线、方针和政策，努力为地方经济社会发展大局服务。

二是组织部门作为党委分管干部和组织工作的职能部门，也是启动主体，拥有启动建议权(动议建议权和初始提名建议权)和具体操作权。组织部门拥有干部任用启动建议权是组织部门履行职能作用的内在要求，但决定权应在党委及其主要负责人。组织部门拥有具体操作权应该是完整的，这是组织部门的自身职权所决定的，书记不具有具体操作权，书记要实现干部工作目标必须通过组织部门具体操作得以实现，这就要发挥组织部门掌握比较系统全面的干部信息资源、熟悉干部工作程序等优势，努力为党委决策和中心大局服务。

三是其他部门单位、领导干部及有关个人可以将干部的有关信息及建议向组织部门或党委主要负责人反映，具有一定的推荐或建议权，但不是启动主体。是否动议或初始提名必须由组织部门提出建议或党委主要负责人提出动议或初始提名并由组织部门具体操作。从实践来看，启动主体必须明确各自职责，通力协作，书记不能过于放大自身的作用，组织部门要认真履行应有职责，原则性与灵活性相结合。在明确启动主体及其职责的同时，必须给相关方面提出纪律要求，坚持“三必须三严禁”，警钟长鸣。⑴党委及其主要负责人必须从地方经济社会发展大局出发，严格执行党的干部路线、方针和政策，树立正确的用人导向，坚持民主集中制原则，走群众路线，严禁腐败行为；⑵组织部门必须坚持公道正派，公平公正，严格遵守《干部任用条例》和有关规定，严禁违规用人；⑶个人推荐干部必须出于公心，坚持负责任的态度，严禁私字当头。

(三)进一步完善初始提名的工作机制

首先，启动主体必须熟悉有关情况。党委及其主要负责人、组织部门要非常熟悉市情、县情、区情，熟悉领导班子建设和干部队伍情况；其次，组织部门要做好基础工作。认真搞好定期民主推荐、日常考核情况、班子结构分析、后备干部队伍建设、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过认真综合分析汇总，并及时向党委及其主要领导汇报，使启动主体充分了解和掌握领导班子和干部队伍的特点和具体情况，并经过充分的酝酿协商、征求意见和集体研究，使初始提名建立在扎实、科学的工作之上，进一步提高初始提名的科学性、准确性和公认性。再次，建立和完善有关配套制度。如建立和完善“一库四制度”，即后备干部库建设、定期民主推荐制度、定期考核分析制度、个人署名推荐制度、职位空缺预告制度等。

程序问题范文篇4

[关键词]：行政应急程序紧急状态法治原则效率原则

一、引言

当非典肆虐的时候，当洪水突然袭来的时候，当一次次灾难意外降临的时候，勇敢的人们并未屈服，在中央政府的统一领导下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施战胜这些困难，这不仅是我们的骄傲，也是全人类的骄傲。在应付这些意外情况中政府行使的权力乃国家紧急权的一类，而国家紧急权乃是民主立宪国家为保护其国家的生存及维护现存的立宪秩序，于非常事态发生时所享有的采取暂时性应变措施的国家权力。台湾学者林纪东认为：国家和个人一样，平时固然应该接受宪法或法律的严格拘束，但在紧急的时候，为了维护国权之完整，保护社会之秩序或增进公共利益之必要,国家元首可以根据宪法或法律的授权，不顾宪法和法律的平时规定，为应变之措施。恰和个人在紧急的时候，可以实施正当防卫或紧急避险一样，国家在紧急避险的时候，也有不受平时法制拘束，为应变措施的权力。如国家元首在战争或叛乱发生时，宣告戒严；在天然灾害、瘟疫或财政经济上有重大变故时，颁布紧急命令，为必要之处置，即为行使国家紧急权的表现[1].由此可见，在出现紧急情况下，政府的力量，行政权的巨大权威无疑起了至关重要的作用，但也正是这一异常强大的权力值得引起我们尤其是法律人的深思。它不仅意味着权力的集中与扩大，也同样意味着公民权利的限制与缩减，从而构成对人权的极大威胁。因此合理的程序设计成为解决问题的可行进路。为了在秩序与自由、权力与权利之间寻找合理的界限，防止国家紧急权的滥用而造成的受侵，紧急状态下的行政应急程序值得也必须引起我们的关注。

二、行政应急程序的基本理论问题

（一）行政应急程序的概念、特点

所谓行政应急程序，是指在紧急状况下，行政主体为了有效的克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使权力，承担义务时所应当遵循的方法、步骤和时限等构成的一个特殊的（要求更高或更低的）连续过程。行政紧急程序的运行必须符合下列几个条件：1、紧急状态的存在。所谓紧急状态，是指突然发生的严重危及全国或省、直辖市、自治区局部地区的人民生命安全、社会安全和秩序、国家安全和制度，不采取特别应急法律措施不足以控制和消除社会危害和威胁的公共安全事件。其实质是一种具有高度危险性的不合常态的社会秩序。2、目的的合理性、正当性。行政应急程序的运行必须是为了有效克服突发危机，恢复社会秩序、维护公共利益。目的决定手段，行政应急程序目的的合理性对于避免国家紧急权的滥用无疑也有很大的作用。3、行政主体行使权力，承担义务的过程性。行政应急程序必须在政府行使国家紧急权时始得运行，且须贯穿于国家紧急权行使的全过程。4、程序的特殊要求。这主要指在紧急状态下，国家紧急权的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。

与常规状态相比，在紧急状态下，人们对于生命、健康、权利、信息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府权力行使的程序要求当然也有很大的差别。因此，与常规状态下的行政程序相比，行政应急程序具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力的运行具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可按照行政应急程序进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序简易性，这是指在危机突发时，行政权的行使更要求高效、便捷，而常规状态下的复杂程序无法适应这种要求，因此行政应急程序必须简便易行。（4）社会配合性，行政程序法既包括了行政主体实施行政行为的程序要求，同样也规定了相对人行为的程序法则，行政应急程序也不例外。在紧急状态下，有关组织和个人有义务严格按照程序配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；[2]（5）有效救济性，这是指在非紧急状态下如果未按照相关应急程序行使国家紧急权，那么该行政应急行为或无效或可撤消，如果是严重违反，那么该行为可能根本不成立，如果该行为还造成行政相对人合法权益的损害，必须承担赔偿责任；而如果国家紧急权按行政应急程序的要求行使，对相对人也可能造成一定的损坏，那么国家也应提供适当的救济，如相当补偿、适当补偿等等（但不得违背公平负担的原则）。

（二）行政应急程序所应遵循的原则

行政应急程序作为紧急状态下的特殊程序规则，目标在于有效的监督和约束国家紧急权的，确保其始终在宪政和公共应急法制的框架下运行，充分保障相对人的权利；同时维护国家紧急权能够在紧急状态之下快速、高效的得以运行，从而尽快恢复社会秩序。这些目标的确立也就要求了行政应急程序在规范化、制度化、法定化的过程中必须坚持以下原则：

1、行政法治原则

行政法治原则的核心是政府依法办事，政府的活动必须符合宪法和法律。其可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则三项具体原则。行政应急性原则是行政合法性、合理性原则的重要补充，即在“必要”情况下为了国家利益和社会公共利益，为了迅速处理突发事件并减少损失，政府可以运用紧急权力，采取各种有效措施，包括采取必要的对个别人正常权利和利益带来某些限制和影响的措施来应对瘟疫、灾害、事故等紧急情况。著名的德国社会法学派代表人物耶林曾经提出过这样一种思想，他认为：法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段，行政紧急权力必须合乎宪法和法律，必须体现法律的目的和精神。行政应急程序的规范化、法定化也正是行政法治原则的最好诠释。

2、效率原则

从紧急状态的特点可以看出，紧急事件的突发性质及其可能带来的严重后果，要求政府部门采取高效、迅捷的对抗措施来排危解难。效率原则主要体现在：第一，执法程序的快捷性；第二，权力的集中性。第三、权力运用的高度裁量性。第四，紧急权的追认制度。而这些都需要通过行政应急程序的规范化、制度化才能最大程度的得以实现。

3、公民权利最低限度保障原则

在紧急状态时期，基于维护公共利益的目的，国家机关行使紧急权力可以限制公民宪法和法律上的权利，但是，这种限制不能剥夺个人的最基本自由和权利。如人格、人身自由和尊严不受侵犯；不受非法驱逐和流放；公民资格不得取消；宗教信仰自由应得到尊重；语言使用权不受侵犯；个人生活和家庭生活得到尊重；允许思想自由；受教育的权利不受侵犯；不得有罪推定和两次审判同一犯罪事实等。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定，即便是在紧急状态时期，缔约国也不得克减该公约所规定生命权，免于酷刑的权利，不得为奴或强迫劳役的权利，不受溯及既往的刑法追溯的权利，法律人格得到承认的权利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

4、紧急行为目的之公益性原则

实施紧急状态通常会中止正常的宪法和法律秩序，限制公民宪法和法律上的权利，因此，紧急状态时期，国家机关行使紧急权力必须要具有明确的公共利益的目的。如果缺少明确的公共利益，那么，国家机关行使紧急权力就缺少必要的正当性基础。一般来说，实施紧急状态的公共利益的目的包括国家领土完整、国家安全、基本的宪法和法律秩序、公共财产的安全、人民的生命和财产安全等等。国家机关在紧急状态时期，基于实现公共利益的目的，才能在行使紧急权力的过程中，对公民宪法和法律上的权利加以必要的限制。

（三）行政应急程序法治化的意义

随着行政程序法典化的呼声越来越高，《行政程序法》已被提到人大议事日程，行政应急程序作为在紧急状态下的特殊行政程序可谓意义重大。

1、法定化的行政应急程序促进了依法治国的平衡发展，有利于弥补我国在紧急状态下的法治空缺。在法治社会，政府和民众都必须接受法律的约束，紧急状态也不例外。在一定程度上，政府能否在紧急状态下依法行政的问题也就转化为行政紧急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略也必然要求行政程序的法定化。

2、制度化的行政应急程序实现了利益兼顾的要求，有利于达成权力控制与权利滥用的和谐发展。可以说合理的程序设计是较好的解决公共利益与个人利益，国家权力与公民权利之间矛盾冲突的一方良药。而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下最大限度的保护个人利益，在确保国家紧急权的高效运行的同时，最大限度的保障了公民的基本人权。

3、系统化的行政应急程序加快了国家应急法制建设的进度，有利于实现公正与效率的完美结合。国家应急法制建设作为一个系统工程并非一蹴而就，它需要完善的应急法律规范，完整的行政应急程序，规范的责任追究制度等。以公正和效率为目标的行政应急程序的合理设置必然有利于我国应急法制建设的完善。

4、规范化的行政应急程序提高了行政应急行为的社会可接受性程度，有利于促进行政主体与相对人的沟通。

三、行政应急程序初步设计

宪政国家实施紧急状态的程序严格复杂而且精密，是制定紧急状态法,行政程序法能否成功的关键。权力分立制衡的原则要求紧急状态的各个程序分别由不同的机关行使。诚如哈耶克所言：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”因此，具体包括如下几个程序：

1、行政应急预防程序

基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，我们必须坚持预防为主，时刻作好充分准备，这就需要在整个行政应急程序中规定好完善的预防程序[2].具体包括各级人民政府应当依法建立迅速高效的突发公共安全事件预警机制，资源储备机制与调动机制、危机化解机制等。危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机[4].

2、行政应急公开程序

应急机制下行政公开的本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。它对公民来说是一种权利，对政府来说是可一种义务。紧急状态一旦宣布，除了法律规定的不应公开的文件和信息之外，政府就应把紧急状态的有关信息即时、充分、真实地公布于众，同时建立信息查询法律制度，任何公民都有权通过网络、媒体、政府出版物等法定渠道和方式获取相关信息。行政应急公开程序主要包括信息的收集制度、信息的报告制度和信息的公布制度。信息的收集应采纳多元化、多渠道的方式，而信息的报告程序则应坚持迅速、及时和准确的原则，信息的公布同样确保其及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。

3、制定紧急处理计划程序

紧急处理计划的制定强调迅速、及时，强调专家的参与，而正常状态下的听证、民众参与等程序则须相应缩减。其同时需要强调因地制宜，除中央制定处理计划外，地方可根据自身的具体情况，参照中央的规定制定具体计划，并报中央批准备案，而且这些计划必须公之于众，允许民众对计划明显不合法之处提出异议，但通常只能寻求事后救济。

4、采取行政应急措施简易程序

行政紧急措施由于自身的特性更要求程序的简易性，行政机关采取紧急措施可以用书面方式作出，也可以以口头方式作出，但其事后均应在记录或报告中说明。同时为尊重、保护民众的合法利益，采取行政紧急措施的事实、法律依据仍然必须公开说明。而且如果涉及到当事人的实体权益时，还必须告知其各项程序权利和义务。

5、紧急状况下排除妨碍程序

在采取紧急行政措施的过程中，若出现任何妨碍行政紧急措施顺利实施的行为，行政机关有权作出决策，或采取必要、适当的程序予以排除。排除措施的实施也必须向当事人告知其作出该行政行为的事实和法律依据，以及当事人享有的权利等。

6、救济程序

如果行政紧急措施明显违法，当事人不服，认为其侵犯自身的合法权益，可针对相应的行政紧急措施（如行政强制隔离、治疗、行政征用等）提起行政复议，对复议决定不服，可寻求诉讼救济。也可以不经复议直接提起行政诉讼。当然如果合法的行政紧急措施给相对人的合法利益造成了一定的损害，相对人理应获得相应的赔偿，必要时当事人也可依法申请。

当然，以上这些仅是行政应急程序的概略设想，由于行政紧急措施的多样性、复杂性，如行政紧急征用程序、行政紧急强制程序、行政紧急救助程序等，他们不仅要遵循本文所列的相关程序，也要考虑到征用程序、行政强制程序、行政救助程序等特殊之处，这里不再对其一一详述。

参考文献：

[1]林纪东：《国家紧急权论》，载《政治评论》第1卷第1期，P13

[2]莫于川，《公共危机管理的行政法治现实课题》,摘自法律教育网。

程序问题范文篇5

一、现行干部任用启动程序的基本特点

在干部选拔任用工作中存在启动程序，这点毋庸置疑。但究竟如何来正确看待和评价实际在操作的干部任用启动程序？现行做法到底有哪些基本特点？目前在这个方面探讨得不是很多，然而通过现状分析，对于克服现行做法的一些问题和弊端，进一步规范干部任用启动程序具有十分重要的作用。所以，我们在本课题调研之初，就积极向前期已对干部选拔任用启动程序作了研究、试点探索的单位进行学习，并通过多种渠道，广泛搜集查阅各地的做法，在此基础上进行了梳理分析。鉴于目前各地对规范干部任用启动程序的重要意义、存在问题等已有较多论述，故着眼于相对宏观的层面，着重分析一下现行做法的基本特点。

1、启动环节具有客观性。从现行干部政策法规来看，涉及民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节的内容较多，操作性比较强，但缺少对干部任用启动程序的明确表述和具体规定，干部任用启动程序概念的提出和开展对本课题的研究，对于完善干部任用的制度体系具有现实性和创新性。从干部任用工作实际来看，启动环节是干部任用工作的第一道关口，也是整个工作流程的第一个环节，在进入推荐环节之前，就需要明确动因、职位、人选、程序等一些问题，尽管启动环节的工作相对显得隐蔽，但启动环节在实践中是客观存在的。从调研反映情况来看，大家普遍认为，干部任用启动程序不但客观存在，更是重点和关键所在。启动程序一旦开始，一般情况下组织意图都能如期实现，所以启动环节工作做得好不好，直接关系到干部任用工作的实际成效和整体水平。在问卷调查中，认为有必要对干部任用启动程序这一初始环节进行规范的占96.7%，选择“说不清楚”的占3.3%，认为“没有必要”的没有。

2、现行做法具有趋同性。从当前实际操作情况来看，各地在组织实施干部任用启动程序上，都有各自的做法和特点，有的坚持按以往沿袭下来的惯例进行操作，有的实行新老办法相结合的做法，也有极少数的地方在积极探索实践。综观各地现行干部任用启动程序，做法上基本相似，趋于一致，归纳起来可分为三个步骤：第一步是提出动议理由。一般是在遇到领导班子换届、出现岗位空缺、需要改善班子结构、实施干部交流等情况时，由组织部门、党委或党委负责人、同级条线分管领导提出领导班子调配动议的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出动议决定后，由组织部门按照班子调配和拟任职位职责的要求，综合分析干部情况，结合有关领导的意见建议，充分酝酿并提出初步工作方案。问卷调查中“你认为初始提名工作的最理想方式”，选择“组织部门提名”的最多，占50%，选择“党委全委会成员提名”和“党委书记提名”的分别占30%、6.7%。第三步是作出启动决定。由组织部负责人向党委主要负责人或分管领导汇报，经沟通协商达成共识后，确定工作方案，作出正式启动干部任用程序的决定。问卷调查中“你认为干部任用动议应该由下列哪个机构（组织）或个人提出”问题上，选择“党委组织部”的最多，占63.3%，选择“党委常委会”的占16.7%，选择“所在单位党组织”和“条线分管领导”的分别占10%、20%。

3、实践结果具有双面性。干部任用启动程序的现行做法，通过多年来的贯彻实施，并在实践中能得以坚持，确有其可取之处，同时也存在着一些不完善、不规范的地方。从正面角度看，现行干部任用启动程序的主体主要是党委、党委负责人及同级党委组织部门，他们比较熟悉干部工作政策和要求，掌握着较为丰富的干部信息资源，了解熟悉各级领导班子和干部队伍的实际情况，有利于统筹考虑、分析比较，善于从全局和整体的角度进行把握；同时在长期的工作实践中，积累了较为丰富的实际工作经验，现行做法也得到了干部群众的基本认可。问卷调查结果显示：在“你对本地干部任用动议和初始提名工作的评价”问题上，选择“好”和“较好”的占80%。从负面角度看，存在主体职责不清，“一把手”的权力比较集中，工作弹性较大，启动程序不够规范，监督乏力等问题。在调查问卷中“你认为当前干部任用启动程序存在的最主要问题是什么”，选择“程序规定不明确”和“操作比较随意，人为因素影响较大”两项的最多，各占33.3%，认为“动议环节透明度不高”、“动议和初始提名的提出不规范”、“缺乏监督制约”的，分别占到20%、16.7%、6.7%。

二、规范干部任用启动程序应处理好的几种关系

规范干部任用启动程序，具有很强的政策性和业务性，操作起来要求高、难度大，我们认为，要处理好以下几种关系：

1、党管干部与扩大民主的关系。党管干部是干部选拔任用工作必须坚持的基本原则，扩大民主是干部人事制度改革的基本方向。干部任用启动程序作为干部任用工作的初始环节，是整个干部选任工作的重要组成部分，要以干部选拔任用和监督工作法规为依据，坚持民主集中制原则，坚持党管干部、扩大民主和依法办事的有机统一。规范干部任用启动程序，就是要求在党委的统一领导下，围绕动议、提名、酝酿等工作环节，科学确定群众参与的范围和参与的形式，从制度设计上体现党管干部与扩大民主两者之间的有效结合。

2、单项突破与整体配套的关系。相对于民主推荐、组织考察、讨论决定等工作环节来说，启动程序既是一个相对独立的环节，又是一个互相联系的基础环节。因此，一方面，要求把启动程序本身作为一个工作模块进行深入研究，作出精心设计，理清各种要素的内在联系和内在要求，保证制度的科学化、民主化和规范化。另一方面，不能单纯地、孤立地研究启动程序，必须树立整体观念，把启动程序放到《干部任用条例》整个体系中去研究，注重制度体系的前后衔接，相互配套，以启动程序的单项突破，推进干部任用制度体系的整体配套，形成和完善《干部任用条例》完整的工作程序链。

3、继承完善与创新突破的关系。干部任用启动工作在长期的工作实践中，形成了一套比较固定的操作程序，要在尊重实践的基础上，注重吸收过去干部工作实践中积累的经验，及时加以提炼和总结，把实践中一些好的做法和经验以制度的形式固定下来，坚持下去。但是，又由于现行的操作程序还缺乏统一性和规范性，因此，在制度的设计和制订过程中，要注重制度的规范化和标准化建设，同时要力求简便，易于操作，注重可行性和实效性，避免流于形式。比如在主体权责界定、工作流程设定、工作纪律规定等方面，要做到明确具体，切实可行。要积极探索，勇于创新，大胆实践，敢于突破原有的思维模式和固有方式，把一些切实可行的新思路、新制度、新方式引入启动程序中，对存在的问题进行有针对性的研究，以制度的创新规范干部任用启动程序。

4、充分授权与明确界限的关系。对干部任用主体权责进行科学界定和合理规范，最终实现“隐性权力显性化，显性权力规范化”，是规范干部任用启动程序的一个重要目标。党委主要负责人，承担着一个地方经济社会发展的主要职责，既要充分授予其用人上应有的权力，又要明确权力的界限，把党委主要负责人个人权力置于党委班子集体权力之中。问卷调查显示，规范干部任用启动程序，认为是对“一把手”用人权进行“规范”的占76.7％，认为是“监督”的占63.3％，认为是“削弱”的没有。对于党委组织部门，作为党委负责干部工作的重要职能部门，既要注重发挥其干部信息资源优势，充分授予其在用人上的建议权，又要拓宽民意采集渠道，健全干部工作责任体系。总之，各类用人主体，也是责任主体，在充分授予权力的同时，也要明确相应的责任，做到权责明晰、对等。让用权主体能够明确知道应该做什么，应该怎么做，不应该做什么，从而保证用人行为在健康的轨道上运行。

组织部门在干部任用和初始提名过程中应该履行哪些职责？作出空缺职位公告提出职位说明和人选要求听取各方面意见提出推荐对象的参考人选进行人事方案和人选的酝酿沟通作出动议决定

比例（％）607060735026.7

三、干部任用启动程序的研究节点设定

关于干部任用启动程序的定义，目前比较一致的理解是：在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据领导班子建设和干部配备需要，通过广泛征求意见、充分酝酿协商和有关会议集体决定，提出并确定干部选拔任用工作方案的过程。根据这一定义，干部任用启动程序，从对象上来说，我们认为，应该包括提任、交流、离任的职位和人选，不应仅仅限定于提拔任用这一对象。从干部调配工作实践看，平职交流和离任的涉及面、影响力和关注度往往不亚于提任。从时间上来说，我们认为，应该是始于领导班子和领导干部选拔任用动议条件的产生，止于干部调整初步方案出台之前。从内容上来说，主要包括两个工作环节：一个是动议环节，即“工作启动”过程；另一个是初始提名环节，即“人员启用”过程，这也是本课题设定的两个研究节点。

1、动议。动议，是指因领导班子建设需要，党委提出领导班子调配工作意向并作出调配工作决定的过程。通俗地讲，是一个“工作启动”的过程，解决的是“要不要动”的问题。具体包括启动条件、启动主体和启动纪律等方面的内容。在动议工作环节，重点要把握好以下三个方面：

一是启动条件。即动因，是启动的前提和依据。一般来说，实施启动程序的条件主要包括：领导班子换届；公开选拔；机构新建、撤销或职能有重大调整；领导职位出现空缺需要充实；需要改善领导班子结构；需要实施干部交流或其他需要启动的情况。出现上述动因之一后，即可提出领导班子调整充实和领导干部任免的动议。

二是启动时机。在具备启动条件后，要注重把握好启动的时机。选择启动的时机，既要考虑所在领导班子建设和工作的实际需要，更要注重加强干部调配工作的计划性，按照干部队伍相对稳定、合理流动的总体要求和适时需要的原则，服从领导班子调配的整体需要，把个别人事调整纳入大盘子中，做到通盘考虑，相对集中，避免出现拆东墙补西墙，防止随意启动、频繁地调整干部。要根据任期制规定和中央关于“任期内保持相对稳定”的要求，对干部动议的次数加以控制，原则上一个届期内批量调整干部不得超过2次，讨论决定部分干部任免每年不超过5次，届内调整干部的总数不超过领导班子职数的50%。

三是启动纪律。要明确作出一些禁止性的纪律规定。在时间性纪律规定方面，如：不准在党委主要负责人已经明确离任或任期届满前三个月内调整提拔干部；不准临时动议决定干部任免等。在程序性纪律规定方面，如：在动议阶段讨论酝酿干部调配原则时，党委主要负责人以及其他副书记必须坚持“三不”：即不指定具体职位、不限定选拔范围、不提名具体人选。

2、初始提名。初始提名是指组织部门根据岗位要求和干部个体情况，研究提出岗位初步人选的过程。通俗地讲，是一个“人员启用”的过程，解决的是“动哪些人”的问题。具体包括提名条件、提名范围、提名主体和提名纪律等方面的内容。在初始提名环节，重点要把握好以下几个方面：

一是提名条件。提名条件的把握，总体上要根据岗位工作要求，结合干部队伍情况，做到人岗相适，人尽其才。对于提任的，要根据《干部任用条例》规定的资格条件，按照确定的调配原则和岗位具体要求进行提名，并综合考虑近三年来干部信访举报情况及核查结果，防止干部“带病提拔”。对于交流任职提名的，要按照干部交流工作的有关规定，根据交流任职的目的和岗位工作经历，进行有针对性的提名。同时，要坚持提名条件的一惯性和政策的延续性，包括任职经历、年龄、学历等条件，防止前后脱节，相互抵触，频繁变化。

二是提名范围。对于拟提拔任用人选，提名范围原则上应在后备干部中产生。要按照职位需求和后备干部培养方向，遵循备用结合的原则，在加强后备干部日常培养和管理的基础上，增强提名参考范围的广泛性和提名岗位人选的针对性，没有列入后备干部的，一般不得提拔使用。

三是提名纪律。要进一步明确提名主体权责，规范提名过程规定，严格执行领导干部、单位党组织书面推荐提名制度，有效落实相应的责任追究制度，增强提名工作的程序性、纪律性和严肃性。在提名过程中，要明确一些具体的纪律性规定，如：不准因人设岗、超职数配备干部，不准违反规定提高干部职级待遇等。

四、干部任用启动程序中的主体权责界定

在干部选拔任用工作中，党委是干部任用工作的决策主体，组织部门是干部工作的具体承担者，是干部任用工作建议主体。具体到干部任用启动程序中，主要涉及哪些参与主体？各参与主体具有哪些权责？在不同的工作节点中，如何对各参与主体的权责进行科学的界定和必要的细化？这些都是本课题需要解决的重点问题，我们认为，有必要从以下几个层面就其权责作出具体界定。

1、动议申求主体。动议申求主体是指因工作需要，提出干部调整配备需求或申请的单位和个人。主要包括两个方面的主体：一是同级条线分管领导。同级条线分管领导可根据分管或联系的单位班子建设的实际需要，以个人名义向组织部门提出班子调整配备意图。二是用人单位党组织。用人单位党组织可根据本单位班子自身建设的实际需要，向组织部门提出班子调整配备申请。上述申求主体均需以书面形式向组织部门提出。

2、动议建议主体。动议建议主体是指正式向党委提出干部调整动议建议的部门。组织部门作为地方党委执行党的组织路线、干部政策的职能部门，是干部工作的具体承担者，应该作为干部任用动议的唯一建议主体。组织部门可根据上级党委的统一部署（如换届人事调配），结合领导班子建设和干部队伍建设的实际需要，综合各方动议申请和诉求，本着集体领导的原则，经通盘考虑，正式（书面）向党委主要负责人提出动议建议。

3、动议决定主体。动议决定主体是指决定是否实施干部调配的组织或个人。按照党管干部原则，党委掌握着干部选拔任用的权力，因而也是干部任用的决定者，所以动议决定主体是党委。具体到动议环节，在实际工作运行上，因党委主要负责人在班子中处于主导地位，担负着重大责任，应充分赋予和保证其用人上的调整动议权，可考虑由书记代表党委集体履行动议决定权。

4、人选推荐主体。人选推荐主体是指对岗位拟任初步人选进行推荐的组织或个人。主要包括以下三个方面的主体：一是市级领导。市级领导具有推荐干部的资格和权力，可在平时或干部调配前进行人选推荐。二是用人单位党组织。用人单位党组织可在平时或干部调配前向市委组织部推荐干部。三是干部群众。干部群众的推荐权，通常是体现在组织部门统一组织的民主推荐工作之中。上述推荐主体均应以书面形式向组织部门提出。

5、初始提名建议主体。初始提名建议主体是指经综合各方推荐情况，正式向党委提出岗位建议人选的组织或个人。这里需要厘清“提名”与“推荐”这两个不同的概念，“推荐”情况是形成“提名”的基础，“提名”是对各方“推荐”情况的综合分析和甄别筛选。从这个意义上讲，初始提名建议主体应该是唯一的，而且应该是组织部门。目前部分地方实行的党委全委会成员民主推荐干部工作制度，也应该属于“推荐”这一范畴，而不属于“初始提名”范畴。组织部门根据职位要求和后备干部培养情况，结合各方推荐主体的推荐情况，结合历次民主推荐组织考察以及平时掌握的情况，经过综合分析、反复比较，正式提出初始提名建议人选。

6、初始提名酝酿主体。初始提名酝酿主体是指对组织部门提出的初始提名建议人选进行酝酿讨论的组织或机构。我们认为，把初始提名酝酿主体界定为书记、副书记这个层面比较适宜，其他市级领导作为征求意见的对象。由党委主要负责人就组织部门提出的人事调配初步方案，与组织部长、分管副部长进行酝酿讨论，达成初步意向后，由党委主要负责人就相关人事调配意向与其他市级主要领导、主管领导进行沟通说明。再由党委书记、副书记进行再次酝酿讨论，形成共识，组织部根据酝酿结果作出调整修改，正式确定人事调配建议方案。

五、干部任用启动程序的操作流程设计

干部选拔任用工作是一项程序性很强的工作，设计和提出一个科学规范的操作流程，对于规范干部任用启动程序显得尤为重要。干部任用启动程序操作流程设计和安排的总体原则是：围绕干部任用启动程序设定的两大工作节点，各参与主体严格按照各自的权责限定，参与有度，先后有序，通盘考虑，综合分析，反复酝酿，集体决定。具体操作流程可作如下设计和安排：

1、明确动因，提出动议建议。启动条件产生后，组织部门根据班子建设和工作实际需要，综合各种动因，进行通盘考虑，选择合适时机，以书面的形式向党委主要负责人提出班子调配动议的建议。书面建议需要说明调配主要理由、调配基本原则和调配时间安排。

2、通盘考虑，作出动议决定。党委主要负责人接到组织部门提出的班子调配动议书面建议后，按照有关干部动议纪律和政策要求，经综合考虑，提出干部调整意向，明确调配工作的指导思想、基本原则、总体要求和时间安排，作出班子调配动议决定。

3、综合分析，制订初步方案。组织部门按照书记作出的动议决定和总体要求，根据平时掌握的领导班子运行情况和干部的个体表现，结合各方推荐人选情况和后备干部培养情况，综合分析、反复比较，拟定干部任用启动初步工作方案，方案包括调配的指导思想、基本原则、时间安排、职位和任职资格条件、建议人选等内容，经酝酿讨论、集体研究后，确定初步工作方案，并报党委主要负责人。

4、酝酿讨论，完善确定方案。党委主要负责人就组织部门提出的干部任用启动工作初步方案，与组织部长、分管副部长进行酝酿讨论，达成初步意向后，由党委主要负责人就相关人事调配意向与其他市级主要领导、主管领导进行沟通说明。经修改完善后，再由党委书记、副书记进行再次酝酿讨论，形成共识，组织部门根据酝酿结果进行修改完善，正式确定干部任用启动工作方案。

六、规范干部任用启动程序的配套制度建设

干部任用启动程序是一项复杂的系统工程，也是一个动态变化的发展过程。规范干部任用启动程序，在坚持基本原则、严格规范操作的同时，必须结合党委换届后新的领导体制和运行机制的特点，着眼于建立健全科学的干部任用机制和监督管理机制，着眼于推进干部工作的科学化、民主化和制度化，加强配套制度建设，为规范实施启动程序提供有力保障。

1、建立定期考察推荐制度。加强定期考察推荐工作是提高选人用人质量的有效途径和重要保证。一方面要加大日常考察工作力度，按照重在平时、贵在坚持的要求，采取组织部门挂钩联系乡镇部门、定期开展回访考核、派员参加民主生活会、跟踪重大活动等方式，结合党政“一把手”年度总结报告、经济责任审计和领导干部述职述廉、离任交接等制度的实施，切实掌握领导班子运行和领导干部履职的情况。同时，要以任前考察为主向经常性考察为主转变，注重在日常工作、关键时刻、重大任务中考察和识别干部，并切实加强对干部的“两圈”考察，使组织部门深入了解掌握干部情况，努力防止和杜绝“带病提拔”、“带病上岗”现象的发生。另一方面要定期开展民主推荐工作，结合考核、回访等工作，采取组织推荐、群众推荐、个人自荐等多种形式，定期开展后备干部推荐工作，一般每年进行1次。然后，根据考察推荐情况，做好后备干部的调整和充实，特别是党外干部、女干部和专业紧缺型干部，并落实培养措施，实行动态管理，为干部选拔任用提供人才储备。

2、建立定期分析研究制度。在全面掌握干部定期考察推荐情况和结果的基础上，组织部门要采取定期与不定期相结合的方法，经常性开展对干部队伍情况的分析研究，深入了解掌握领导班子的运行情况以及干部队伍的思想动态和德才表现；党委定期分析干部工作，一般每年开展1—2次专题研究，重点分析班子运作、干部调配、后备干部队伍建设和干部工作政策措施等情况，将定期分析情况适时转化为领导班子和领导干部调配的意见建议，为领导班子调整和干部任用启动时机、选配方式、人选推荐提名的确定提供科学依据，打实工作基础。

3、建立干部健康档案制度。根据一人一表的原则，给每位市管领导干部和后备干部建立“健康档案”，内容为干部德、能、勤、绩、廉等方面的情况。档案信息主要从干部考察、群众信访举报以及干部监督联席会议等渠道进行收集，每年至少召开2次干部监督联席会议，加强平时组织部与纪检、信访、审计、公安等部门的沟通联系，畅通干部监督信访渠道，详细掌握班子情况和干部信息。按照每月梳理汇总、每季度分析研究、每年整理归档的要求，将干部基本信息、现实表现和违纪违规等情况，如实进行填写登记，归入干部个人档案，对干部存在的苗头性、倾向性问题，及时采取谈话提醒、诫勉、组织处理等针对性措施，不断前移干部监督关口，为客观评价和动议提名提供翔实资料和科学依据。

程序问题范文篇6

一、现行干部任用启动程序的基本特点

在干部选拔任用工作中存在启动程序，这点毋庸置疑。但究竟如何来正确看待和评价实际在操作的干部任用启动程序？现行做法到底有哪些基本特点？目前在这个方面探讨得不是很多，然而通过现状分析，对于克服现行做法的一些问题和弊端，进一步规范干部任用启动程序具有十分重要的作用。所以，我们在本课题调研之初，就积极向前期已对干部选拔任用启动程序作了研究、试点探索的单位进行学习，并通过多种渠道，广泛搜集查阅各地的做法，在此基础上进行了梳理分析。鉴于目前各地对规范干部任用启动程序的重要意义、存在问题等已有较多论述，故着眼于相对宏观的层面，着重分析一下现行做法的基本特点。

1、启动环节具有客观性。从现行干部政策法规来看，涉及民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节的内容较多，操作性比较强，但缺少对干部任用启动程序的明确表述和具体规定，干部任用启动程序概念的提出和开展对本课题的研究，对于完善干部任用的制度体系具有现实性和创新性。从干部任用工作实际来看，启动环节是干部任用工作的第一道关口，也是整个工作流程的第一个环节，在进入推荐环节之前，就需要明确动因、职位、人选、程序等一些问题，尽管启动环节的工作相对显得隐蔽，但启动环节在实践中是客观存在的。从调研反映情况来看，大家普遍认为，干部任用启动程序不但客观存在，更是重点和关键所在。启动程序一旦开始，一般情况下组织意图都能如期实现，所以启动环节工作做得好不好，直接关系到干部任用工作的实际成效和整体水平。在问卷调查中，认为有必要对干部任用启动程序这一初始环节进行规范的占96.7%，选择“说不清楚”的占3.3%，认为“没有必要”的没有。

2、现行做法具有趋同性。从当前实际操作情况来看，各地在组织实施干部任用启动程序上，都有各自的做法和特点，有的坚持按以往沿袭下来的惯例进行操作，有的实行新老办法相结合的做法，也有极少数的地方在积极探索实践。综观各地现行干部任用启动程序，做法上基本相似，趋于一致，归纳起来可分为三个步骤：第一步是提出动议理由。一般是在遇到领导班子换届、出现岗位空缺、需要改善班子结构、实施干部交流等情况时，由组织部门、党委或党委负责人、同级条线分管领导提出领导班子调配动议的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出动议决定后，由组织部门按照班子调配和拟任职位职责的要求，综合分析干部情况，结合有关领导的意见建议，充分酝酿并提出初步工作方案。问卷调查中“你认为初始提名工作的最理想方式”，选择“组织部门提名”的最多，占50%，选择“党委全委会成员提名”和“党委书记提名”的分别占30%、6.7%。第三步是作出启动决定。由组织部负责人向党委主要负责人或分管领导汇报，经沟通协商达成共识后，确定工作方案，作出正式启动干部任用程序的决定。问卷调查中“你认为干部任用动议应该由下列哪个机构（组织）或个人提出”问题上，选择“党委组织部”的最多，占63.3%，选择“党委常委会”的占16.7%，选择“所在单位党组织”和“条线分管领导”的分别占10%、20%。

3、实践结果具有双面性。干部任用启动程序的现行做法，通过多年来的贯彻实施，并在实践中能得以坚持，确有其可取之处，同时也存在着一些不完善、不规范的地方。从正面角度看，现行干部任用启动程序的主体主要是党委、党委负责人及同级党委组织部门，他们比较熟悉干部工作政策和要求，掌握着较为丰富的干部信息资源，了解熟悉各级领导班子和干部队伍的实际情况，有利于统筹考虑、分析比较，善于从全局和整体的角度进行把握；同时在长期的工作实践中，积累了较为丰富的实际工作经验，现行做法也得到了干部群众的基本认可。问卷调查结果显示：在“你对本地干部任用动议和初始提名工作的评价”问题上，选择“好”和“较好”的占80%。从负面角度看，存在主体职责不清，“一把手”的权力比较集中，工作弹性较大，启动程序不够规范，监督乏力等问题。在调查问卷中“你认为当前干部任用启动程序存在的最主要问题是什么”，选择“程序规定不明确”和“操作比较随意，人为因素影响较大”两项的最多，各占33.3%，认为“动议环节透明度不高”、“动议和初始提名的提出不规范”、“缺乏监督制约”的，分别占到20%、16.7%、6.7%。

二、规范干部任用启动程序应处理好的几种关系

规范干部任用启动程序，具有很强的政策性和业务性，操作起来要求高、难度大，我们认为，要处理好以下几种关系：

1、党管干部与扩大民主的关系。党管干部是干部选拔任用工作必须坚持的基本原则，扩大民主是干部人事制度改革的基本方向。干部任用启动程序作为干部任用工作的初始环节，是整个干部选任工作的重要组成部分，要以干部选拔任用和监督工作法规为依据，坚持民主集中制原则，坚持党管干部、扩大民主和依法办事的有机统一。规范干部任用启动程序，就是要求在党委的统一领导下，围绕动议、提名、酝酿等工作环节，科学确定群众参与的范围和参与的形式，从制度设计上体现党管干部与扩大民主两者之间的有效结合。

2、单项突破与整体配套的关系。相对于民主推荐、组织考察、讨论决定等工作环节来说，启动程序既是一个相对独立的环节，又是一个互相联系的基础环节。因此，一方面，要求把启动程序本身作为一个工作模块进行深入研究，作出精心设计，理清各种要素的内在联系和内在要求，保证制度的科学化、民主化和规范化。另一方面，不能单纯地、孤立地研究启动程序，必须树立整体观念，把启动程序放到《干部任用条例》整个体系中去研究，注重制度体系的前后衔接，相互配套，以启动程序的单项突破，推进干部任用制度体系的整体配套，形成和完善《干部任用条例》完整的工作程序链。

3、继承完善与创新突破的关系。干部任用启动工作在长期的工作实践中，形成了一套比较固定的操作程序，要在尊重实践的基础上，注重吸收过去干部工作实践中积累的经验，及时加以提炼和总结，把实践中一些好的做法和经验以制度的形式固定下来，坚持下去。但是，又由于现行的操作程序还缺乏统一性和规范性，因此，在制度的设计和制订过程中，要注重制度的规范化和标准化建设，同时要力求简便，易于操作，注重可行性和实效性，避免流于形式。比如在主体权责界定、工作流程设定、工作纪律规定等方面，要做到明确具体，切实可行。要积极探索，勇于创新，大胆实践，敢于突破原有的思维模式和固有方式，把一些切实可行的新思路、新制度、新方式引入启动程序中，对存在的问题进行有针对性的研究，以制度的创新规范干部任用启动程序。

4、充分授权与明确界限的关系。对干部任用主体权责进行科学界定和合理规范，最终实现“隐性权力显性化，显性权力规范化”，是规范干部任用启动程序的一个重要目标。党委主要负责人，承担着一个地方经济社会发展的主要职责，既要充分授予其用人上应有的权力，又要明确权力的界限，把党委主要负责人个人权力置于党委班子集体权力之中。问卷调查显示，规范干部任用启动程序，认为是对“一把手”用人权进行“规范”的占76.7％，认为是“监督”的占63.3％，认为是“削弱”的没有。对于党委组织部门，作为党委负责干部工作的重要职能部门，既要注重发挥其干部信息资源优势，充分授予其在用人上的建议权，又要拓宽民意采集渠道，健全干部工作责任体系。总之，各类用人主体，也是责任主体，在充分授予权力的同时，也要明确相应的责任，做到权责明晰、对等。让用权主体能够明确知道应该做什么，应该怎么做，不应该做什么，从而保证用人行为在健康的轨道上运行。

组织部门在干部任用和初始提名过程中应该履行哪些职责？作出空缺职位公告提出职位说明和人选要求听取各方面意见提出推荐对象的参考人选进行人事方案和人选的酝酿沟通作出动议决定

比例（％）

三、干部任用启动程序的研究节点设定

关于干部任用启动程序的定义，目前比较一致的理解是：在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据领导班子建设和干部配备需要，通过广泛征求意见、充分酝酿协商和有关会议集体决定，提出并确定干部选拔任用工作方案的过程。根据这一定义，干部任用启动程序，从对象上来说，我们认为，应该包括提任、交流、离任的职位和人选，不应仅仅限定于提拔任用这一对象。从干部调配工作实践看，平职交流和离任的涉及面、影响力和关注度往往不亚于提任。从时间上来说，我们认为，应该是始于领导班子和领导干部选拔任用动议条件的产生，止于干部调整初步方案出台之前。从内容上来说，主要包括两个工作环节：一个是动议环节，即“工作启动”过程；另一个是初始提名环节，即“人员启用”过程，这也是本课题设定的两个研究节点。

1、动议。动议，是指因领导班子建设需要，党委提出领导班子调配工作意向并作出调配工作决定的过程。通俗地讲，是一个“工作启动”的过程，解决的是“要不要动”的问题。具体包括启动条件、启动主体和启动纪律等方面的内容。在动议工作环节，重点要把握好以下三个方面：

一是启动条件。即动因，是启动的前提和依据。一般来说，实施启动程序的条件主要包括：领导班子换届；公开选拔；机构新建、撤销或职能有重大调整；领导职位出现空缺需要充实；需要改善领导班子结构；需要实施干部交流或其他需要启动的情况。出现上述动因之一后，即可提出领导班子调整充实和领导干部任免的动议。

二是启动时机。在具备启动条件后，要注重把握好启动的时机。选择启动的时机，既要考虑所在领导班子建设和工作的实际需要，更要注重加强干部调配工作的计划性，按照干部队伍相对稳定、合理流动的总体要求和适时需要的原则，服从领导班子调配的整体需要，把个别人事调整纳入大盘子中，做到通盘考虑，相对集中，避免出现拆东墙补西墙，防止随意启动、频繁地调整干部。要根据任期制规定和中央关于“任期内保持相对稳定”的要求，对干部动议的次数加以控制，原则上一个届期内批量调整干部不得超过2次，讨论决定部分干部任免每年不超过5次，届内调整干部的总数不超过领导班子职数的50%。

三是启动纪律。要明确作出一些禁止性的纪律规定。在时间性纪律规定方面，如：不准在党委主要负责人已经明确离任或任期届满前三个月内调整提拔干部；不准临时动议决定干部任免等。在程序性纪律规定方面，如：在动议阶段讨论酝酿干部调配原则时，党委主要负责人以及其他副书记必须坚持“三不”：即不指定具体职位、不限定选拔范围、不提名具体人选。

2、初始提名。初始提名是指组织部门根据岗位要求和干部个体情况，研究提出岗位初步人选的过程。通俗地讲，是一个“人员启用”的过程，解决的是“动哪些人”的问题。具体包括提名条件、提名范围、提名主体和提名纪律等方面的内容。在初始提名环节，重点要把握好以下几个方面：

一是提名条件。提名条件的把握，总体上要根据岗位工作要求，结合干部队伍情况，做到人岗相适，人尽其才。对于提任的，要根据《干部任用条例》规定的资格条件，按照确定的调配原则和岗位具体要求进行提名，并综合考虑近三年来干部信访举报情况及核查结果，防止干部“带病提拔”。对于交流任职提名的，要按照干部交流工作的有关规定，根据交流任职的目的和岗位工作经历，进行有针对性的提名。同时，要坚持提名条件的一惯性和政策的延续性，包括任职经历、年龄、学历等条件，防止前后脱节，相互抵触，频繁变化。

二是提名范围。对于拟提拔任用人选，提名范围原则上应在后备干部中产生。要按照职位需求和后备干部培养方向，遵循备用结合的原则，在加强后备干部日常培养和管理的基础上，增强提名参考范围的广泛性和提名岗位人选的针对性，没有列入后备干部的，一般不得提拔使用。

三是提名纪律。要进一步明确提名主体权责，规范提名过程规定，严格执行领导干部、单位党组织书面推荐提名制度，有效落实相应的责任追究制度，增强提名工作的程序性、纪律性和严肃性。在提名过程中，要明确一些具体的纪律性规定，如：不准因人设岗、超职数配备干部，不准违反规定提高干部职级待遇等。

四、干部任用启动程序中的主体权责界定

在干部选拔任用工作中，党委是干部任用工作的决策主体，组织部门是干部工作的具体承担者，是干部任用工作建议主体。具体到干部任用启动程序中，主要涉及哪些参与主体？各参与主体具有哪些权责？在不同的工作节点中，如何对各参与主体的权责进行科学的界定和必要的细化？这些都是本课题需要解决的重点问题，我们认为，有必要从以下几个层面就其权责作出具体界定。

1、动议申求主体。动议申求主体是指因工作需要，提出干部调整配备需求或申请的单位和个人。主要包括两个方面的主体：一是同级条线分管领导。同级条线分管领导可根据分管或联系的单位班子建设的实际需要，以个人名义向组织部门提出班子调整配备意图。二是用人单位党组织。用人单位党组织可根据本单位班子自身建设的实际需要，向组织部门提出班子调整配备申请。上述申求主体均需以书面形式向组织部门提出。

2、动议建议主体。动议建议主体是指正式向党委提出干部调整动议建议的部门。组织部门作为地方党委执行党的组织路线、干部政策的职能部门，是干部工作的具体承担者，应该作为干部任用动议的唯一建议主体。组织部门可根据上级党委的统一部署（如换届人事调配），结合领导班子建设和干部队伍建设的实际需要，综合各方动议申请和诉求，本着集体领导的原则，经通盘考虑，正式（书面）向党委主要负责人提出动议建议。

3、动议决定主体。动议决定主体是指决定是否实施干部调配的组织或个人。按照党管干部原则，党委掌握着干部选拔任用的权力，因而也是干部任用的决定者，所以动议决定主体是党委。具体到动议环节，在实际工作运行上，因党委主要负责人在班子中处于主导地位，担负着重大责任，应充分赋予和保证其用人上的调整动议权，可考虑由书记代表党委集体履行动议决定权。

4、人选推荐主体。人选推荐主体是指对岗位拟任初步人选进行推荐的组织或个人。主要包括以下三个方面的主体：一是市级领导。市级领导具有推荐干部的资格和权力，可在平时或干部调配前进行人选推荐。二是用人单位党组织。用人单位党组织可在平时或干部调配前向市委组织部推荐干部。三是干部群众。干部群众的推荐权，通常是体现在组织部门统一组织的民主推荐工作之中。上述推荐主体均应以书面形式向组织部门提出。

5、初始提名建议主体。初始提名建议主体是指经综合各方推荐情况，正式向党委提出岗位建议人选的组织或个人。这里需要厘清“提名”与“推荐”这两个不同的概念，“推荐”情况是形成“提名”的基础，“提名”是对各方“推荐”情况的综合分析和甄别筛选。从这个意义上讲，初始提名建议主体应该是唯一的，而且应该是组织部门。目前部分地方实行的党委全委会成员民主推荐干部工作制度，也应该属于“推荐”这一范畴，而不属于“初始提名”范畴。组织部门根据职位要求和后备干部培养情况，结合各方推荐主体的推荐情况，结合历次民主推荐组织考察以及平时掌握的情况，经过综合分析、反复比较，正式提出初始提名建议人选。

6、初始提名酝酿主体。初始提名酝酿主体是指对组织部门提出的初始提名建议人选进行酝酿讨论的组织或机构。我们认为，把初始提名酝酿主体界定为书记、副书记这个层面比较适宜，其他市级领导作为征求意见的对象。由党委主要负责人就组织部门提出的人事调配初步方案，与组织部长、分管副部长进行酝酿讨论，达成初步意向后，由党委主要负责人就相关人事调配意向与其他市级主要领导、主管领导进行沟通说明。再由党委书记、副书记进行再次酝酿讨论，形成共识，组织部根据酝酿结果作出调整修改，正式确定人事调配建议方案。

五、干部任用启动程序的操作流程设计

干部选拔任用工作是一项程序性很强的工作，设计和提出一个科学规范的操作流程，对于规范干部任用启动程序显得尤为重要。干部任用启动程序操作流程设计和安排的总体原则是：围绕干部任用启动程序设定的两大工作节点，各参与主体严格按照各自的权责限定，参与有度，先后有序，通盘考虑，综合分析，反复酝酿，集体决定。具体操作流程可作如下设计和安排：

1、明确动因，提出动议建议。启动条件产生后，组织部门根据班子建设和工作实际需要，综合各种动因，进行通盘考虑，选择合适时机，以书面的形式向党委主要负责人提出班子调配动议的建议。书面建议需要说明调配主要理由、调配基本原则和调配时间安排。

2、通盘考虑，作出动议决定。党委主要负责人接到组织部门提出的班子调配动议书面建议后，按照有关干部动议纪律和政策要求，经综合考虑，提出干部调整意向，明确调配工作的指导思想、基本原则、总体要求和时间安排，作出班子调配动议决定。

程序问题范文篇7

按照《干部任用条例》的规定，干部任用的一般程序为：民主推荐→考察→酝酿→讨论决定→任职，《干部任用条例》没有涉及干部任用启动程序这个初始内容，这既给了我们研究的空间，也增加了研究的难度，但也给了我们研究的空间。干部任用启动程序虽然在《干部任用条例》中没有提到，也找不到对这个概念系统全面的解释，但在干部工作实践中是客观存在的，而且已成为共识。我市自*年以来，根据中央和省委组织部的部署，在瑞安进行了《科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为》课题调研试点工作，在全委会成员民主推荐提名制度探索实践等方面取得了较大的成效。2005年，我部为了进一步完善干部选拔任用工作制度，制定并出台了《干部工作程序》、《民主推荐暂行办法》等文件，也涉及到干部任用启动程序的内容。总结我市实践经验，可以下一个初步的定义，即所谓干部任用启动程序，一般是指在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据民主推荐结果、日常考核情况、班子结构需要、后备干部情况、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过充分协商、征求意见和酝酿研究，提出干部选拔任用启动意向及确定初始人选的过程。

从所包含的内容来看，干部任用启动程序原则上可以分为“动议”和“初始提名”两个环节，它们既相互区别又相互联系，辨证统一在启动程序中。“动议”在《干部任用条例》第12章第63条第3款中提到，但对“动议”的具体含义及内容却没有明确的解释。与“动议”不同的是，“初始提名”在《干部任用条例》中没有提到。一般来说，“动议”就是根据领导班子建设和干部配备需要等情况，对领导班子和干部进行适当调整而提出的启动意向和建议；“初始提名”则是指根据领导班子及干部队伍建设的具体需要，按照民主、公正、公平的原则，经过一定的工作程序，研究提出需要民主推荐或全委会成员民主推荐提名的初步人选的过程。

长期以来，我们对“初始提名”关注得较多，一般也将其作为规范启动程序的重点，主要是因为“初始提名”具有个性化的特征，“初始提名”的运作轨迹，容易为人们所认识和把握。反之，“动议”则由于其普遍存在的政治性、边际性而为人们所忽略。*年，中组部在“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为问题调研报告”中就指出，要规范县(市)委书记“动议环节的用权行为”和“推荐环节的用权行为”，实际上就是要规范县(市)委书记的“动议权”和“初始提名权”。

二、干部任用启动程序存在的主要问题

(一)认识不到位

*年《干部任用条例》颁布以来,干部选拔任用的程序意识、纪律意识已大大提高，但一些人对干部任用启动程序的认识有偏差、不到位，甚至要不要监督也存在争议。一是怕麻烦。认为现在干部工作的程序环节已达40多个，如果再去研究启动程序，就会影响工作效率。也有人认为程序环节太多，年轻优秀的干部难以脱颖而出。二是有抵触。认为对启动程序的研究没有必要，地方主要领导的责任重大，在用人上就这么点权力了，还要进行规范和制约，如何统领一方。《干部任用条例》没有规定的地方，不必去完善，否则会削弱权力，个别领导甚至将启动程序视为自己的“私有领地”或专有职权，不容他人插手。三是少关心。认为目前干部工作还是比较神秘，特别是干部任用的启动程序，外界了解较少，尽管认为有必要加以规范和监督，但比较难。一些干部、群众认为干部任用工作与己关系不大，无所谓,但有时又不能理性地对待干部选拔任用工作。

(二)启动主体及其职责不明确

目前，干部任用启动的方式是：有书记直接向组织部门提出干部调整的动议；有组织部门根据所掌握的干部信息向书记汇报，由书记决定动议干部；也有分管副书记、分管副职领导因为分管部门缺干部，提出动议要求；也有单位直接打报告给组织部门提出干部调整的要求等。可见，启动的主体还不是很明确，到底启动的主体有几个，谁为主，没有明确的说法。同时，启动主体的职责和权限也不明确，关系难处理，责任也难追究。有时个别书记往往决定一切，个人说了算，容易产生以下后果：要么主体之间的意见高度一致，“一言堂”，要么决策层意见不统一，矛盾很大，影响班子团结。

(三)初始提名不规范

从全国范围来看，初始提名不够规范主要表现在以下二个层面：首先，从书记层面来讲，比较典型的主要有三种情况，第一种情况是“圈定型”，表现在“民主推荐”之前就已圈定了某个职位的干部人选，书记的意志往往先于群众的意志，“领导推荐”先于“民主推荐”，个人色彩和指向性特点比较明显。第二种情况是“定调型”，表现为在干部调整之前，书记或“书记办公会”定出个调子，划出个范围，让组织部门按照“基调”或“范围”去找人。第三种情况是“否决型”，在研究或确定干部人选时，书记对不符合自己意图的用人方案和人选采取多次否决或退回，导致干部任用启动程序的中断或失效，使初始提名的方案一改再改，从而使组织部门屈从于书记的用人意志。实际上以上三种情况都是不正常的。

其次，从组织部门层面讲，初始提名的范围不确定。在干部选拔任用上，选拔干部的范围可大可小，随意性较大。同时，由于对什么岗位用什么人，不用什么人，也缺乏限制性规定。范围的不确定性，选择的随意性、多元性，导致干部任用上浓重的“人治”色彩。

(四)启动机制有缺陷

主要表现在三个方面:一是启动时机不明确。何时启动干部，启动时间长短，如何安排，没有明确规定。由于缺乏限制性的条件，虽然重复动议、临时动议等情况已很少见,但频繁动议在实践中却较多,个别地方一年中动干部的次数过多。二是初始提名具有局限性。实践中，干部任用工作一旦启动一般就很难停止，初始提名一旦确定，那么被提名者的成功率是很高的，同时，一旦决定到哪个单位搞民主推荐，基本上就只能在该单位提拔选用干部，其他单位就事实上已经排除在外了。由于启动主体在能力水平、学识经验、公平公正等因素的影响，加上党性修养高低，都会关系初始提名质量的高低。三是监督不够到位。从监督职能角度看，目前对启动程序的监督是从初始提名确定之时，对出台初始提名人选的理由缺乏了解。

三、规范干部任用启动程序需要把握的二个关系

研究干部任用启动程序是对用人权的一种规范和完善，必须贯彻辨证思维的原则，避免一刀切，既要给书记、组织部门与其职责相适应的权力，同时又需要在制度方面进行限制，要站在书记、组织部门、干部群众三者不同的角度来探索研究。

(一)规范干部任用启动程序必须把握公权性和公开性的关系。干部启动程序是一种很重要的权力，是党委及其主要负责人用人权的重要组成部分，本质上，是一种公共权力。凡是公共权力都具有公开性、透明性，都必须暴露在公众的监督之下，绝不能游离于公众的视线之外。事实表明，腐败的用人行为都存在“暗箱操作”，而“阳光是最好的防腐剂”。在干部选拔任用中，“公开选拔”和“竞争上岗”之所以为人们诟病少，最主要的原因就在于这两种程序公开、透明。启动程序的公权性本质上要求干部任用必须公开、公平、公正、民主，这也是程序的本质特征。根据温州瑞安市“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”的调研试点经验，全委会成员参与民主推荐提名领导干部，是干部工作人事制度民主化、公开化发展的必然要求，是落实干部群众知情权、参与权、选择权、监督权的大势所趋，也是把握好公权力与公开性关系的根本所在。

(二)规范干部任用启动程序必须把握好权力与责任的关系。干部启动程序多年来存在许多不规范之处，用人权力与责任很不对称，无法追究责任人应有的责任，从而导致腐败现象的发生。规范启动程序，就是要规范权力与责任，体现权责一致、权责统一的原则，就是要科学规范、有效监督“一把手”的用人权，使书记的用人权与民主监督相得益彰。

四、规范干部任用启动程序的几点建议

(一)进一步认识干部任用启动程序在干部工作中地位和作用

首先，干部任用启动程序是干部任用工作重要的初始环节。要明确启动程序构成的有关要件，深化对启动程序的条件、主体、权限、机制等内容的理解，提高启动程序的实施水平和责任意识。干部任用启动程序的工作好坏，会直接影响干部选拔任用工作的基本走向和质量效果。干部工作实践表明，得到初始提名者，其成功率非常高。因此，启动主体必须要慎重对待和高度重视启动程序。其次，干部任用启动程序是一种公权力，是整个用人权的重要组成部分。启动主体是代表党和人民来行使好这种权力的，必须体现公开、公平、公正，严格贯彻执行《干部任用条例》规定的重要用人原则。第三，干部任用启动程序必须接受监督。作为公权力，干部任用启动程序必须置权力于公众的视线之下，而不可能游离于公众的视线之外，而不是某些人的“私有领地”。

(二)进一步认清干部任用启动程序的主体及其职责

一是党委及其主要负责人是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权。“党管干部”是《干部任用条例》规定的重要原则，地方党委统领一方，负责一方，是地方各项事业的领导核心，而党委主要负责人是党委第一责任人，负有重大责任，他对上级大政方针的贯彻执行，对地方整个大局的思考和布局，是其深思熟虑的重点，而且都必须紧紧依靠各级领导班子和广大党员干部，紧紧依靠人民群众去执行和落实。因此，按照“党管干部”和“权责一致”的原则，必须赋予地方党委及其主要负责人充分的用人权，党委及其主要负责人毫无疑问是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权，但主要负责人必须忠实履行党委赋予的职责，忠实执行党的干部路线、方针和政策，努力为地方经济社会发展大局服务。

二是组织部门作为党委分管干部和组织工作的职能部门，也是启动主体，拥有启动建议权(动议建议权和初始提名建议权)和具体操作权。组织部门拥有干部任用启动建议权是组织部门履行职能作用的内在要求，但决定权应在党委及其主要负责人。组织部门拥有具体操作权应该是完整的，这是组织部门的自身职权所决定的，书记不具有具体操作权，书记要实现干部工作目标必须通过组织部门具体操作得以实现，这就要发挥组织部门掌握比较系统全面的干部信息资源、熟悉干部工作程序等优势，努力为党委决策和中心大局服务。

三是其他部门单位、领导干部及有关个人可以将干部的有关信息及建议向组织部门或党委主要负责人反映，具有一定的推荐或建议权，但不是启动主体。是否动议或初始提名必须由组织部门提出建议或党委主要负责人提出动议或初始提名并由组织部门具体操作。从实践来看，启动主体必须明确各自职责，通力协作，书记不能过于放大自身的作用，组织部门要认真履行应有职责，原则性与灵活性相结合。在明确启动主体及其职责的同时，必须给相关方面提出纪律要求，坚持“三必须三严禁”，警钟长鸣。⑴党委及其主要负责人必须从地方经济社会发展大局出发，严格执行党的干部路线、方针和政策，树立正确的用人导向，坚持民主集中制原则，走群众路线，严禁腐败行为；⑵组织部门必须坚持公道正派，公平公正，严格遵守《干部任用条例》和有关规定，严禁违规用人；⑶个人推荐干部必须出于公心，坚持负责任的态度，严禁私字当头。

(三)进一步完善初始提名的工作机制

首先，启动主体必须熟悉有关情况。党委及其主要负责人、组织部门要非常熟悉市情、县情、区情，熟悉领导班子建设和干部队伍情况；其次，组织部门要做好基础工作。认真搞好定期民主推荐、日常考核情况、班子结构分析、后备干部队伍建设、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过认真综合分析汇总，并及时向党委及其主要领导汇报，使启动主体充分了解和掌握领导班子和干部队伍的特点和具体情况，并经过充分的酝酿协商、征求意见和集体研究，使初始提名建立在扎实、科学的工作之上，进一步提高初始提名的科学性、准确性和公认性。再次，建立和完善有关配套制度。如建立和完善“一库四制度”，即后备干部库建设、定期民主推荐制度、定期考核分析制度、个人署名推荐制度、职位空缺预告制度等。

程序问题范文篇8

按照《干部任用条例》的规定，干部任用的一般程序为：民主推荐→考察→酝酿→讨论决定→任职，《干部任用条例》没有涉及干部任用启动程序这个初始内容，这既给了我们研究的空间，也增加了研究的难度，但也给了我们研究的空间。干部任用启动程序虽然在《干部任用条例》中没有提到，也找不到对这个概念系统全面的解释，但在干部工作实践中是客观存在的，而且已成为共识。我市自20*年以来，根据中央和省委组织部的部署，在瑞安进行了《科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为》课题调研试点工作，在全委会成员民主推荐提名制度探索实践等方面取得了较大的成效。2005年，我部为了进一步完善干部选拔任用工作制度，制定并出台了《干部工作程序》、《民主推荐暂行办法》等文件，也涉及到干部任用启动程序的内容。总结我市实践经验，可以下一个初步的定义，即所谓干部任用启动程序，一般是指在党委的领导下，由组织人事部门具体负责，根据民主推荐结果、日常考核情况、班子结构需要、后备干部情况、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过充分协商、征求意见和酝酿研究，提出干部选拔任用启动意向及确定初始人选的过程。

从所包含的内容来看，干部任用启动程序原则上可以分为“动议”和“初始提名”两个环节，它们既相互区别又相互联系，辨证统一在启动程序中。“动议”在《干部任用条例》第12章第63条第3款中提到，但对“动议”的具体含义及内容却没有明确的解释。与“动议”不同的是，“初始提名”在《干部任用条例》中没有提到。一般来说，“动议”就是根据领导班子建设和干部配备需要等情况，对领导班子和干部进行适当调整而提出的启动意向和建议；“初始提名”则是指根据领导班子及干部队伍建设的具体需要，按照民主、公正、公平的原则，经过一定的工作程序，研究提出需要民主推荐或全委会成员民主推荐提名的初步人选的过程。

长期以来，我们对“初始提名”关注得较多，一般也将其作为规范启动程序的重点，主要是因为“初始提名”具有个性化的特征，“初始提名”的运作轨迹，容易为人们所认识和把握。反之，“动议”则由于其普遍存在的政治性、边际性而为人们所忽略。2006年，中组部在“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为问题调研报告”中就指出，要规范县(市)委书记“动议环节的用权行为”和“推荐环节的用权行为”，实际上就是要规范县(市)委书记的“动议权”和“初始提名权”。

二、干部任用启动程序存在的主要问题

(一)认识不到位

20*年《干部任用条例》颁布以来,干部选拔任用的程序意识、纪律意识已大大提高，但一些人对干部任用启动程序的认识有偏差、不到位，甚至要不要监督也存在争议。一是怕麻烦。认为现在干部工作的程序环节已达40多个，如果再去研究启动程序，就会影响工作效率。也有人认为程序环节太多，年轻优秀的干部难以脱颖而出。二是有抵触。认为对启动程序的研究没有必要，地方主要领导的责任重大，在用人上就这么点权力了，还要进行规范和制约，如何统领一方。《干部任用条例》没有规定的地方，不必去完善，否则会削弱权力，个别领导甚至将启动程序视为自己的“私有领地”或专有职权，不容他人插手。三是少关心。认为目前干部工作还是比较神秘，特别是干部任用的启动程序，外界了解较少，尽管认为有必要加以规范和监督，但比较难。一些干部、群众认为干部任用工作与己关系不大，无所谓,但有时又不能理性地对待干部选拔任用工作。

(二)启动主体及其职责不明确

目前，干部任用启动的方式是：有书记直接向组织部门提出干部调整的动议；有组织部门根据所掌握的干部信息向书记汇报，由书记决定动议干部；也有分管副书记、分管副职领导因为分管部门缺干部，提出动议要求；也有单位直接打报告给组织部门提出干部调整的要求等。可见，启动的主体还不是很明确，到底启动的主体有几个，谁为主，没有明确的说法。同时，启动主体的职责和权限也不明确，关系难处理，责任也难追究。有时个别书记往往决定一切，个人说了算，容易产生以下后果：要么主体之间的意见高度一致，“一言堂”，要么决策层意见不统一，矛盾很大，影响班子团结。

(三)初始提名不规范

从全国范围来看，初始提名不够规范主要表现在以下二个层面：首先，从书记层面来讲，比较典型的主要有三种情况，第一种情况是“圈定型”，表现在“民主推荐”之前就已圈定了某个职位的干部人选，书记的意志往往先于群众的意志，“领导推荐”先于“民主推荐”，个人色彩和指向性特点比较明显。第二种情况是“定调型”，表现为在干部调整之前，书记或“书记办公会”定出个调子，划出个范围，让组织部门按照“基调”或“范围”去找人。第三种情况是“否决型”，在研究或确定干部人选时，书记对不符合自己意图的用人方案和人选采取多次否决或退回，导致干部任用启动程序的中断或失效，使初始提名的方案一改再改，从而使组织部门屈从于书记的用人意志。实际上以上三种情况都是不正常的。

其次，从组织部门层面讲，初始提名的范围不确定。在干部选拔任用上，选拔干部的范围可大可小，随意性较大。同时，由于对什么岗位用什么人，不用什么人，也缺乏限制性规定。范围的不确定性，选择的随意性、多元性，导致干部任用上浓重的“人治”色彩。

(四)启动机制有缺陷

主要表现在三个方面:一是启动时机不明确。何时启动干部，启动时间长短，如何安排，没有明确规定。由于缺乏限制性的条件，虽然重复动议、临时动议等情况已很少见,但频繁动议在实践中却较多,个别地方一年中动干部的次数过多。二是初始提名具有局限性。实践中，干部任用工作一旦启动一般就很难停止，初始提名一旦确定，那么被提名者的成功率是很高的，同时，一旦决定到哪个单位搞民主推荐，基本上就只能在该单位提拔选用干部，其他单位就事实上已经排除在外了。由于启动主体在能力水平、学识经验、公平公正等因素的影响，加上党性修养高低，都会关系初始提名质量的高低。三是监督不够到位。从监督职能角度看，目前对启动程序的监督是从初始提名确定之时，对出台初始提名人选的理由缺乏了解。

三、规范干部任用启动程序需要把握的二个关系

研究干部任用启动程序是对用人权的一种规范和完善，必须贯彻辨证思维的原则，避免一刀切，既要给书记、组织部门与其职责相适应的权力，同时又需要在制度方面进行限制，要站在书记、组织部门、干部群众三者不同的角度来探索研究。

(一)规范干部任用启动程序必须把握公权性和公开性的关系。干部启动程序是一种很重要的权力，是党委及其主要负责人用人权的重要组成部分，本质上，是一种公共权力。凡是公共权力都具有公开性、透明性，都必须暴露在公众的监督之下，绝不能游离于公众的视线之外。事实表明，腐败的用人行为都存在“暗箱操作”，而“阳光是最好的防腐剂”。在干部选拔任用中，“公开选拔”和“竞争上岗”之所以为人们诟病少，最主要的原因就在于这两种程序公开、透明。启动程序的公权性本质上要求干部任用必须公开、公平、公正、民主，这也是程序的本质特征。根据*瑞安市“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”的调研试点经验，全委会成员参与民主推荐提名领导干部，是干部工作人事制度民主化、公开化发展的必然要求，是落实干部群众知情权、参与权、选择权、监督权的大势所趋，也是把握好公权力与公开性关系的根本所在。

(二)规范干部任用启动程序必须把握好权力与责任的关系。干部启动程序多年来存在许多不规范之处，用人权力与责任很不对称，无法追究责任人应有的责任，从而导致腐败现象的发生。规范启动程序，就是要规范权力与责任，体现权责一致、权责统一的原则，就是要科学规范、有效监督“一把手”的用人权，使书记的用人权与民主监督相得益彰。

四、规范干部任用启动程序的几点建议

(一)进一步认识干部任用启动程序在干部工作中地位和作用

首先，干部任用启动程序是干部任用工作重要的初始环节。要明确启动程序构成的有关要件，深化对启动程序的条件、主体、权限、机制等内容的理解，提高启动程序的实施水平和责任意识。干部任用启动程序的工作好坏，会直接影响干部选拔任用工作的基本走向和质量效果。干部工作实践表明，得到初始提名者，其成功率非常高。因此，启动主体必须要慎重对待和高度重视启动程序。其次，干部任用启动程序是一种公权力，是整个用人权的重要组成部分。启动主体是代表党和人民来行使好这种权力的，必须体现公开、公平、公正，严格贯彻执行《干部任用条例》规定的重要用人原则。第三，干部任用启动程序必须接受监督。作为公权力，干部任用启动程序必须置权力于公众的视线之下，而不可能游离于公众的视线之外，而不是某些人的“私有领地”。

(二)进一步认清干部任用启动程序的主体及其职责

一是党委及其主要负责人是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权。“党管干部”是《干部任用条例》规定的重要原则，地方党委统领一方，负责一方，是地方各项事业的领导核心，而党委主要负责人是党委第一责任人，负有重大责任，他对上级大政方针的贯彻执行，对地方整个大局的思考和布局，是其深思熟虑的重点，而且都必须紧紧依靠各级领导班子和广大党员干部，紧紧依靠人民群众去执行和落实。因此，按照“党管干部”和“权责一致”的原则，必须赋予地方党委及其主要负责人充分的用人权，党委及其主要负责人毫无疑问是启动主体，具有干部启动权，拥有动议权和初始提名权，但主要负责人必须忠实履行党委赋予的职责，忠实执行党的干部路线、方针和政策，努力为地方经济社会发展大局服务。

二是组织部门作为党委分管干部和组织工作的职能部门，也是启动主体，拥有启动建议权(动议建议权和初始提名建议权)和具体操作权。组织部门拥有干部任用启动建议权是组织部门履行职能作用的内在要求，但决定权应在党委及其主要负责人。组织部门拥有具体操作权应该是完整的，这是组织部门的自身职权所决定的，书记不具有具体操作权，书记要实现干部工作目标必须通过组织部门具体操作得以实现，这就要发挥组织部门掌握比较系统全面的干部信息资源、熟悉干部工作程序等优势，努力为党委决策和中心大局服务。

三是其他部门单位、领导干部及有关个人可以将干部的有关信息及建议向组织部门或党委主要负责人反映，具有一定的推荐或建议权，但不是启动主体。是否动议或初始提名必须由组织部门提出建议或党委主要负责人提出动议或初始提名并由组织部门具体操作。从实践来看，启动主体必须明确各自职责，通力协作，书记不能过于放大自身的作用，组织部门要认真履行应有职责，原则性与灵活性相结合。在明确启动主体及其职责的同时，必须给相关方面提出纪律要求，坚持“三必须三严禁”，警钟长鸣。⑴党委及其主要负责人必须从地方经济社会发展大局出发，严格执行党的干部路线、方针和政策，树立正确的用人导向，坚持民主集中制原则，走群众路线，严禁腐败行为；⑵组织部门必须坚持公道正派，公平公正，严格遵守《干部任用条例》和有关规定，严禁违规用人；⑶个人推荐干部必须出于公心，坚持负责任的态度，严禁私字当头。

(三)进一步完善初始提名的工作机制

首先，启动主体必须熟悉有关情况。党委及其主要负责人、组织部门要非常熟悉市情、县情、区情，熟悉领导班子建设和干部队伍情况；其次，组织部门要做好基础工作。认真搞好定期民主推荐、日常考核情况、班子结构分析、后备干部队伍建设、有关单位、领导推荐，以及近期干部使用导向和重点等情况，通过认真综合分析汇总，并及时向党委及其主要领导汇报，使启动主体充分了解和掌握领导班子和干部队伍的特点和具体情况，并经过充分的酝酿协商、征求意见和集体研究，使初始提名建立在扎实、科学的工作之上，进一步提高初始提名的科学性、准确性和公认性。再次，建立和完善有关配套制度。如建立和完善“一库四制度”，即后备干部库建设、定期民主推荐制度、定期考核分析制度、个人署名推荐制度、职位空缺预告制度等。

程序问题范文篇9

[关键词]：行政应急程序紧急状态法治原则效率原则

一、引言

当非典肆虐的时候，当洪水突然袭来的时候，当一次次灾难意外降临的时候，勇敢的人们并未屈服，在中央政府的统一领导下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施战胜这些困难，这不仅是我们的骄傲，也是全人类的骄傲。在应付这些意外情况中政府行使的权力乃国家紧急权的一类，而国家紧急权乃是民主立宪国家为保护其国家的生存及维护现存的立宪秩序，于非常事态发生时所享有的采取暂时性应变措施的国家权力。台湾学者林纪东认为：国家和个人一样，平时固然应该接受宪法或法律的严格拘束，但在紧急的时候，为了维护国权之完整，保护社会之秩序或增进公共利益之必要,国家元首可以根据宪法或法律的授权，不顾宪法和法律的平时规定，为应变之措施。恰和个人在紧急的时候，可以实施正当防卫或紧急避险一样，国家在紧急避险的时候，也有不受平时法制拘束，为应变措施的权力。如国家元首在战争或叛乱发生时，宣告戒严；在天然灾害、瘟疫或财政经济上有重大变故时，颁布紧急命令，为必要之处置，即为行使国家紧急权的表现[1].由此可见，在出现紧急情况下，政府的力量，行政权的巨大权威无疑起了至关重要的作用，但也正是这一异常强大的权力值得引起我们尤其是法律人的深思。它不仅意味着权力的集中与扩大，也同样意味着公民权利的限制与缩减，从而构成对人权的极大威胁。因此合理的程序设计成为解决问题的可行进路。为了在秩序与自由、权力与权利之间寻找合理的界限，防止国家紧急权的滥用而造成的受侵，紧急状态下的行政应急程序值得也必须引起我们的关注。

二、行政应急程序的基本理论问题

（一）行政应急程序的概念、特点

所谓行政应急程序，是指在紧急状况下，行政主体为了有效的克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使权力，承担义务时所应当遵循的方法、步骤和时限等构成的一个特殊的（要求更高或更低的）连续过程。行政紧急程序的运行必须符合下列几个条件：1、紧急状态的存在。所谓紧急状态，是指突然发生的严重危及全国或省、直辖市、自治区局部地区的人民生命安全、社会安全和秩序、国家安全和制度，不采取特别应急法律措施不足以控制和消除社会危害和威胁的公共安全事件。其实质是一种具有高度危险性的不合常态的社会秩序。2、目的的合理性、正当性。行政应急程序的运行必须是为了有效克服突发危机，恢复社会秩序、维护公共利益。目的决定手段，行政应急程序目的的合理性对于避免国家紧急权的滥用无疑也有很大的作用。3、行政主体行使权力，承担义务的过程性。行政应急程序必须在政府行使国家紧急权时始得运行，且须贯穿于国家紧急权行使的全过程。4、程序的特殊要求。这主要指在紧急状态下，国家紧急权的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。

与常规状态相比，在紧急状态下，人们对于生命、健康、权利、信息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府权力行使的程序要求当然也有很大的差别。因此，与常规状态下的行政程序相比，行政应急程序具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力的运行具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可按照行政应急程序进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序简易性，这是指在危机突发时，行政权的行使更要求高效、便捷，而常规状态下的复杂程序无法适应这种要求，因此行政应急程序必须简便易行。（4）社会配合性，行政程序法既包括了行政主体实施行政行为的程序要求，同样也规定了相对人行为的程序法则，行政应急程序也不例外。在紧急状态下，有关组织和个人有义务严格按照程序配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；[2]（5）有效救济性，这是指在非紧急状态下如果未按照相关应急程序行使国家紧急权，那么该行政应急行为或无效或可撤消，如果是严重违反，那么该行为可能根本不成立，如果该行为还造成行政相对人合法权益的损害，必须承担赔偿责任；而如果国家紧急权按行政应急程序的要求行使，对相对人也可能造成一定的损坏，那么国家也应提供适当的救济，如相当补偿、适当补偿等等（但不得违背公平负担的原则）。

（二）行政应急程序所应遵循的原则

行政应急程序作为紧急状态下的特殊程序规则，目标在于有效的监督和约束国家紧急权的，确保其始终在宪政和公共应急法制的框架下运行，充分保障相对人的权利；同时维护国家紧急权能够在紧急状态之下快速、高效的得以运行，从而尽快恢复社会秩序。这些目标的确立也就要求了行政应急程序在规范化、制度化、法定化的过程中必须坚持以下原则：

1、行政法治原则

行政法治原则的核心是政府依法办事，政府的活动必须符合宪法和法律。其可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则三项具体原则。行政应急性原则是行政合法性、合理性原则的重要补充，即在“必要”情况下为了国家利益和社会公共利益，为了迅速处理突发事件并减少损失，政府可以运用紧急权力，采取各种有效措施，包括采取必要的对个别人正常权利和利益带来某些限制和影响的措施来应对瘟疫、灾害、事故等紧急情况。著名的德国社会法学派代表人物耶林曾经提出过这样一种思想，他认为：法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段，行政紧急权力必须合乎宪法和法律，必须体现法律的目的和精神。行政应急程序的规范化、法定化也正是行政法治原则的最好诠释。

2、效率原则

从紧急状态的特点可以看出，紧急事件的突发性质及其可能带来的严重后果，要求政府部门采取高效、迅捷的对抗措施来排危解难。效率原则主要体现在：第一，执法程序的快捷性；第二，权力的集中性。第三、权力运用的高度裁量性。第四，紧急权的追认制度。而这些都需要通过行政应急程序的规范化、制度化才能最大程度的得以实现。

3、公民权利最低限度保障原则

在紧急状态时期，基于维护公共利益的目的，国家机关行使紧急权力可以限制公民宪法和法律上的权利，但是，这种限制不能剥夺个人的最基本自由和权利。如人格、人身自由和尊严不受侵犯；不受非法驱逐和流放；公民资格不得取消；宗教信仰自由应得到尊重；语言使用权不受侵犯；个人生活和家庭生活得到尊重；允许思想自由；受教育的权利不受侵犯；不得有罪推定和两次审判同一犯罪事实等。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定，即便是在紧急状态时期，缔约国也不得克减该公约所规定生命权，免于酷刑的权利，不得为奴或强迫劳役的权利，不受溯及既往的刑法追溯的权利，法律人格得到承认的权利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

4、紧急行为目的之公益性原则

实施紧急状态通常会中止正常的宪法和法律秩序，限制公民宪法和法律上的权利，因此，紧急状态时期，国家机关行使紧急权力必须要具有明确的公共利益的目的。如果缺少明确的公共利益，那么，国家机关行使紧急权力就缺少必要的正当性基础。一般来说，实施紧急状态的公共利益的目的包括国家领土完整、国家安全、基本的宪法和法律秩序、公共财产的安全、人民的生命和财产安全等等。国家机关在紧急状态时期，基于实现公共利益的目的，才能在行使紧急权力的过程中，对公民宪法和法律上的权利加以必要的限制。

（三）行政应急程序法治化的意义

随着行政程序法典化的呼声越来越高，《行政程序法》已被提到人大议事日程，行政应急程序作为在紧急状态下的特殊行政程序可谓意义重大。

1、法定化的行政应急程序促进了依法治国的平衡发展，有利于弥补我国在紧急状态下的法治空缺。在法治社会，政府和民众都必须接受法律的约束，紧急状态也不例外。在一定程度上，政府能否在紧急状态下依法行政的问题也就转化为行政紧急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略也必然要求行政程序的法定化。

2、制度化的行政应急程序实现了利益兼顾的要求，有利于达成权力控制与权利滥用的和谐发展。可以说合理的程序设计是较好的解决公共利益与个人利益，国家权力与公民权利之间矛盾冲突的一方良药。而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下最大限度的保护个人利益，在确保国家紧急权的高效运行的同时，最大限度的保障了公民的基本人权。

3、系统化的行政应急程序加快了国家应急法制建设的进度，有利于实现公正与效率的完美结合。国家应急法制建设作为一个系统工程并非一蹴而就，它需要完善的应急法律规范，完整的行政应急程序，规范的责任追究制度等。以公正和效率为目标的行政应急程序的合理设置必然有利于我国应急法制建设的完善。

4、规范化的行政应急程序提高了行政应急行为的社会可接受性程度，有利于促进行政主体与相对人的沟通。

三、行政应急程序初步设计

宪政国家实施紧急状态的程序严格复杂而且精密，是制定紧急状态法,行政程序法能否成功的关键。权力分立制衡的原则要求紧急状态的各个程序分别由不同的机关行使。诚如哈耶克所言：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”因此，具体包括如下几个程序：

1、行政应急预防程序

基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，我们必须坚持预防为主，时刻作好充分准备，这就需要在整个行政应急程序中规定好完善的预防程序[2].具体包括各级人民政府应当依法建立迅速高效的突发公共安全事件预警机制，资源储备机制与调动机制、危机化解机制等。危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机[4].

2、行政应急公开程序

应急机制下行政公开的本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。它对公民来说是一种权利，对政府来说是可一种义务。紧急状态一旦宣布，除了法律规定的不应公开的文件和信息之外，政府就应把紧急状态的有关信息即时、充分、真实地公布于众，同时建立信息查询法律制度，任何公民都有权通过网络、媒体、政府出版物等法定渠道和方式获取相关信息。行政应急公开程序主要包括信息的收集制度、信息的报告制度和信息的公布制度。信息的收集应采纳多元化、多渠道的方式，而信息的报告程序则应坚持迅速、及时和准确的原则，信息的公布同样确保其及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。

3、制定紧急处理计划程序

紧急处理计划的制定强调迅速、及时，强调专家的参与，而正常状态下的听证、民众参与等程序则须相应缩减。其同时需要强调因地制宜，除中央制定处理计划外，地方可根据自身的具体情况，参照中央的规定制定具体计划，并报中央批准备案，而且这些计划必须公之于众，允许民众对计划明显不合法之处提出异议，但通常只能寻求事后救济。

4、采取行政应急措施简易程序

行政紧急措施由于自身的特性更要求程序的简易性，行政机关采取紧急措施可以用书面方式作出，也可以以口头方式作出，但其事后均应在记录或报告中说明。同时为尊重、保护民众的合法利益，采取行政紧急措施的事实、法律依据仍然必须公开说明。而且如果涉及到当事人的实体权益时，还必须告知其各项程序权利和义务。

5、紧急状况下排除妨碍程序

在采取紧急行政措施的过程中，若出现任何妨碍行政紧急措施顺利实施的行为，行政机关有权作出决策，或采取必要、适当的程序予以排除。排除措施的实施也必须向当事人告知其作出该行政行为的事实和法律依据，以及当事人享有的权利等。

6、救济程序

如果行政紧急措施明显违法，当事人不服，认为其侵犯自身的合法权益，可针对相应的行政紧急措施（如行政强制隔离、治疗、行政征用等）提起行政复议，对复议决定不服，可寻求诉讼救济。也可以不经复议直接提起行政诉讼。当然如果合法的行政紧急措施给相对人的合法利益造成了一定的损害，相对人理应获得相应的赔偿，必要时当事人也可依法申请。

当然，以上这些仅是行政应急程序的概略设想，由于行政紧急措施的多样性、复杂性，如行政紧急征用程序、行政紧急强制程序、行政紧急救助程序等，他们不仅要遵循本文所列的相关程序，也要考虑到征用程序、行政强制程序、行政救助程序等特殊之处，这里不再对其一一详述。

参考文献：

[1]林纪东：《国家紧急权论》，载《政治评论》第1卷第1期，P13

[2]莫于川，《公共危机管理的行政法治现实课题》,摘自法律教育网。

程序问题范文篇10

[关键词]：行政应急程序紧急状态法治原则效率原则

一、引言

当非典肆虐的时候，当洪水突然袭来的时候，当一次次灾难意外降临的时候，勇敢的人们并未屈服，在中央政府的统一领导下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施战胜这些困难，这不仅是我们的骄傲，也是全人类的骄傲。在应付这些意外情况中政府行使的权力乃国家紧急权的一类，而国家紧急权乃是民主立宪国家为保护其国家的生存及维护现存的立宪秩序，于非常事态发生时所享有的采取暂时性应变措施的国家权力。台湾学者林纪东认为：国家和个人一样，平时固然应该接受宪法或法律的严格拘束，但在紧急的时候，为了维护国权之完整，保护社会之秩序或增进公共利益之必要,国家元首可以根据宪法或法律的授权，不顾宪法和法律的平时规定，为应变之措施。恰和个人在紧急的时候，可以实施正当防卫或紧急避险一样，国家在紧急避险的时候，也有不受平时法制拘束，为应变措施的权力。如国家元首在战争或叛乱发生时，宣告戒严；在天然灾害、瘟疫或财政经济上有重大变故时，颁布紧急命令，为必要之处置，即为行使国家紧急权的表现[1].由此可见，在出现紧急情况下，政府的力量，行政权的巨大权威无疑起了至关重要的作用，但也正是这一异常强大的权力值得引起我们尤其是法律人的深思。它不仅意味着权力的集中与扩大，也同样意味着公民权利的限制与缩减，从而构成对人权的极大威胁。因此合理的程序设计成为解决问题的可行进路。为了在秩序与自由、权力与权利之间寻找合理的界限，防止国家紧急权的滥用而造成的受侵，紧急状态下的行政应急程序值得也必须引起我们的关注。

二、行政应急程序的基本理论问题

（一）行政应急程序的概念、特点

所谓行政应急程序，是指在紧急状况下，行政主体为了有效的克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使权力，承担义务时所应当遵循的方法、步骤和时限等构成的一个特殊的（要求更高或更低的）连续过程。行政紧急程序的运行必须符合下列几个条件：1、紧急状态的存在。所谓紧急状态，是指突然发生的严重危及全国或省、直辖市、自治区局部地区的人民生命安全、社会安全和秩序、国家安全和制度，不采取特别应急法律措施不足以控制和消除社会危害和威胁的公共安全事件。其实质是一种具有高度危险性的不合常态的社会秩序。2、目的的合理性、正当性。行政应急程序的运行必须是为了有效克服突发危机，恢复社会秩序、维护公共利益。目的决定手段，行政应急程序目的的合理性对于避免国家紧急权的滥用无疑也有很大的作用。3、行政主体行使权力，承担义务的过程性。行政应急程序必须在政府行使国家紧急权时始得运行，且须贯穿于国家紧急权行使的全过程。4、程序的特殊要求。这主要指在紧急状态下，国家紧急权的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。

与常规状态相比，在紧急状态下，人们对于生命、健康、权利、信息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府权力行使的程序要求当然也有很大的差别。因此，与常规状态下的行政程序相比，行政应急程序具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在紧急状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力的运行具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在紧急状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可按照行政应急程序进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序简易性，这是指在危机突发时，行政权的行使更要求高效、便捷，而常规状态下的复杂程序无法适应这种要求，因此行政应急程序必须简便易行。（4）社会配合性，行政程序法既包括了行政主体实施行政行为的程序要求，同样也规定了相对人行为的程序法则，行政应急程序也不例外。在紧急状态下，有关组织和个人有义务严格按照程序配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；[2]（5）有效救济性，这是指在非紧急状态下如果未按照相关应急程序行使国家紧急权，那么该行政应急行为或无效或可撤消，如果是严重违反，那么该行为可能根本不成立，如果该行为还造成行政相对人合法权益的损害，必须承担赔偿责任；而如果国家紧急权按行政应急程序的要求行使，对相对人也可能造成一定的损坏，那么国家也应提供适当的救济，如相当补偿、适当补偿等等（但不得违背公平负担的原则）。

（二）行政应急程序所应遵循的原则

行政应急程序作为紧急状态下的特殊程序规则，目标在于有效的监督和约束国家紧急权的，确保其始终在宪政和公共应急法制的框架下运行，充分保障相对人的权利；同时维护国家紧急权能够在紧急状态之下快速、高效的得以运行，从而尽快恢复社会秩序。这些目标的确立也就要求了行政应急程序在规范化、制度化、法定化的过程中必须坚持以下原则：

1、行政法治原则

行政法治原则的核心是政府依法办事，政府的活动必须符合宪法和法律。其可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则三项具体原则。行政应急性原则是行政合法性、合理性原则的重要补充，即在“必要”情况下为了国家利益和社会公共利益，为了迅速处理突发事件并减少损失，政府可以运用紧急权力，采取各种有效措施，包括采取必要的对个别人正常权利和利益带来某些限制和影响的措施来应对瘟疫、灾害、事故等紧急情况。著名的德国社会法学派代表人物耶林曾经提出过这样一种思想，他认为：法律本身不是目的，而是为达到社会公共利益所运用的手段，行政紧急权力必须合乎宪法和法律，必须体现法律的目的和精神。行政应急程序的规范化、法定化也正是行政法治原则的最好诠释。

2、效率原则

从紧急状态的特点可以看出，紧急事件的突发性质及其可能带来的严重后果，要求政府部门采取高效、迅捷的对抗措施来排危解难。效率原则主要体现在：第一，执法程序的快捷性；第二，权力的集中性。第三、权力运用的高度裁量性。第四，紧急权的追认制度。而这些都需要通过行政应急程序的规范化、制度化才能最大程度的得以实现。

3、公民权利最低限度保障原则

在紧急状态时期，基于维护公共利益的目的，国家机关行使紧急权力可以限制公民宪法和法律上的权利，但是，这种限制不能剥夺个人的最基本自由和权利。如人格、人身自由和尊严不受侵犯；不受非法驱逐和流放；公民资格不得取消；宗教信仰自由应得到尊重；语言使用权不受侵犯；个人生活和家庭生活得到尊重；允许思想自由；受教育的权利不受侵犯；不得有罪推定和两次审判同一犯罪事实等。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定，即便是在紧急状态时期，缔约国也不得克减该公约所规定生命权，免于酷刑的权利，不得为奴或强迫劳役的权利，不受溯及既往的刑法追溯的权利，法律人格得到承认的权利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

4、紧急行为目的之公益性原则

实施紧急状态通常会中止正常的宪法和法律秩序，限制公民宪法和法律上的权利，因此，紧急状态时期，国家机关行使紧急权力必须要具有明确的公共利益的目的。如果缺少明确的公共利益，那么，国家机关行使紧急权力就缺少必要的正当性基础。一般来说，实施紧急状态的公共利益的目的包括国家领土完整、国家安全、基本的宪法和法律秩序、公共财产的安全、人民的生命和财产安全等等。国家机关在紧急状态时期，基于实现公共利益的目的，才能在行使紧急权力的过程中，对公民宪法和法律上的权利加以必要的限制。

（三）行政应急程序法治化的意义

随着行政程序法典化的呼声越来越高，《行政程序法》已被提到人大议事日程，行政应急程序作为在紧急状态下的特殊行政程序可谓意义重大。

1、法定化的行政应急程序促进了依法治国的平衡发展，有利于弥补我国在紧急状态下的法治空缺。在法治社会，政府和民众都必须接受法律的约束，紧急状态也不例外。在一定程度上，政府能否在紧急状态下依法行政的问题也就转化为行政紧急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略也必然要求行政程序的法定化。

2、制度化的行政应急程序实现了利益兼顾的要求，有利于达成权力控制与权利滥用的和谐发展。可以说合理的程序设计是较好的解决公共利益与个人利益，国家权力与公民权利之间矛盾冲突的一方良药。而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下最大限度的保护个人利益，在确保国家紧急权的高效运行的同时，最大限度的保障了公民的基本人权。

3、系统化的行政应急程序加快了国家应急法制建设的进度，有利于实现公正与效率的完美结合。国家应急法制建设作为一个系统工程并非一蹴而就，它需要完善的应急法律规范，完整的行政应急程序，规范的责任追究制度等。以公正和效率为目标的行政应急程序的合理设置必然有利于我国应急法制建设的完善。

4、规范化的行政应急程序提高了行政应急行为的社会可接受性程度，有利于促进行政主体与相对人的沟通。

三、行政应急程序初步设计

宪政国家实施紧急状态的程序严格复杂而且精密，是制定紧急状态法,行政程序法能否成功的关键。权力分立制衡的原则要求紧急状态的各个程序分别由不同的机关行使。诚如哈耶克所言：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”因此，具体包括如下几个程序：

1、行政应急预防程序

基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，我们必须坚持预防为主，时刻作好充分准备，这就需要在整个行政应急程序中规定好完善的预防程序[2].具体包括各级人民政府应当依法建立迅速高效的突发公共安全事件预警机制，资源储备机制与调动机制、危机化解机制等。危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机[4].

2、行政应急公开程序

应急机制下行政公开的本质仍然集中在知情权以及知情权的限制问题上。它对公民来说是一种权利，对政府来说是可一种义务。紧急状态一旦宣布，除了法律规定的不应公开的文件和信息之外，政府就应把紧急状态的有关信息即时、充分、真实地公布于众，同时建立信息查询法律制度，任何公民都有权通过网络、媒体、政府出版物等法定渠道和方式获取相关信息。行政应急公开程序主要包括信息的收集制度、信息的报告制度和信息的公布制度。信息的收集应采纳多元化、多渠道的方式，而信息的报告程序则应坚持迅速、及时和准确的原则，信息的公布同样确保其及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。

3、制定紧急处理计划程序

紧急处理计划的制定强调迅速、及时，强调专家的参与，而正常状态下的听证、民众参与等程序则须相应缩减。其同时需要强调因地制宜，除中央制定处理计划外，地方可根据自身的具体情况，参照中央的规定制定具体计划，并报中央批准备案，而且这些计划必须公之于众，允许民众对计划明显不合法之处提出异议，但通常只能寻求事后救济。

4、采取行政应急措施简易程序

行政紧急措施由于自身的特性更要求程序的简易性，行政机关采取紧急措施可以用书面方式作出，也可以以口头方式作出，但其事后均应在记录或报告中说明。同时为尊重、保护民众的合法利益，采取行政紧急措施的事实、法律依据仍然必须公开说明。而且如果涉及到当事人的实体权益时，还必须告知其各项程序权利和义务。

5、紧急状况下排除妨碍程序

在采取紧急行政措施的过程中，若出现任何妨碍行政紧急措施顺利实施的行为，行政机关有权作出决策，或采取必要、适当的程序予以排除。排除措施的实施也必须向当事人告知其作出该行政行为的事实和法律依据，以及当事人享有的权利等。

6、救济程序

如果行政紧急措施明显违法，当事人不服，认为其侵犯自身的合法权益，可针对相应的行政紧急措施（如行政强制隔离、治疗、行政征用等）提起行政复议，对复议决定不服，可寻求诉讼救济。也可以不经复议直接提起行政诉讼。当然如果合法的行政紧急措施给相对人的合法利益造成了一定的损害，相对人理应获得相应的赔偿，必要时当事人也可依法申请。

当然，以上这些仅是行政应急程序的概略设想，由于行政紧急措施的多样性、复杂性，如行政紧急征用程序、行政紧急强制程序、行政紧急救助程序等，他们不仅要遵循本文所列的相关程序，也要考虑到征用程序、行政强制程序、行政救助程序等特殊之处，这里不再对其一一详述。

参考文献：

[1]林纪东：《国家紧急权论》，载《政治评论》第1卷第1期，P13

[2]莫于川，《公共危机管理的行政法治现实课题》,摘自法律教育网。