财政困境范文10篇

财政困境范文篇1

【关键词】金融危机地方财政转移支付政府职能

一、金融危机对地方财政的影响

我国财政收入在经历了五年的高速增长之后，2008年8月首现拐点，同年10月更是出现了负增长。2008年12月份，全国财政收入3248.69亿元，比去年同月增长3.3%。其中，中央本级收入756.16亿元，同比下降15.5%；地方本级收入2492.53亿元，同比增长10.8%。2009年1月，全国财政收入6131.61亿元，比去年同月减少1265.03亿元，下降17.1%，其中，中央本级收入2964.82亿元，下降28.4%；地方本级收入3166.79亿元，下降2.7%。从数据对比中我们清晰的看到，全国财政收入自金融危机以来，出现了明显的下降。而地方财政收入由同比增长10.8%到同比下降2.7%，下降幅度更加明显。我国实施分税制改革之后，中央财政收入一直占据着全国财政收入的主体，收入来源稳定，中央财政一直处于相对宽松的环境；相比之下，地方财政收入来源分散，支出压力过大，有些甚至长期处于入不敷出的境况。虽然地方财政收入下降幅度较小，但地方财政收入的刚性较强，这不到三个百分点的变动，可能对地方政府的运行造成巨大的影响。以河南省濮阳市为例，2009年一季度财政一般预算收入完成4.2亿元，同比下降21.6%，三月份一般预算收入完成1.5亿元，同比下降达到了惊人的43.6%。濮阳市的情况也许不能以偏概全，但足以向我们展示金融风暴已经对我国的地方财政造成的巨大危害，而且这种影响还在进一步的深化。

二、地方财政困境的原因分析

1、财权与事权不相匹配

1994年，我国实施分税制改革。分税制是按照事权划分各级政府财权的一项制度，但从我国分税制实施的情况来看，财政收入按政府级次层层上移，而事权则被逐级下放，尤其是地市级以下政府，承担着大量的社会保障、卫生防疫、义务教育、环境保护等公共产品的支出，并且在维持地方政府运行、发展地方经济方面压力巨大，地方政府职能与财权失衡矛盾突出，与国际惯例不符。在国外许多国家，这些基本公共服务大多属于中央或省级政府的职责范围，以便形成全国统一的供应水平。与庞大的支出规模相比，县级政府却要把75%的增值税和100%的消费税上缴中央，剩余部分又大都集中在省、市两级政府，县级政府最后得到的很少。地方经济发展相对滞后，为了发展经济，招商引资，地方政府往往需要制定一系列优惠政策，大都以提供必要的公共服务而牺牲地方财税收入为代价，使地方政府财力进一步受损。刚性支出过多而收入增长乏力，地方政府的基本社会公共服务职能很难有效实现。

2、区域间财政实力差距巨大

由于经济发展水平的差距，地域间财政收入实力必然存在差异。当初我国分税制改革以维持地方既得利益为原则，而我国的转移支付制度也存在一些问题，所以，由于经济发展水平不同所造成的财力差距在实施分税制后没有得到解决，相反还有进一步拉大的趋势。以江苏省、河南省、青海省这三个代表东、中、西部地区的省份为例，2009年一季度三省一般预算收入分别完成745.01亿元、245.58亿元和21.20亿元，江苏省财政一般预算收入是青海省的35倍。从人均财政支出来看，2009年一季度三省人均一般预算支出分别为857元、600元和126元。可见不管是财政收入还是支出，地区间的财政实力确实差距巨大，同样说明各地政府职能的有效实施和公共产品的提供能力极不平衡。地方财政实力是抵御金融危机，克服经济困难的必要条件，拥有了雄厚的财力，才能抗拒各种风险，走上良性健康的发展轨道。

3、国家积极财政政策存在的问题

应对国际金融危机，国家及时采取了宏观调控措施，促消费、扩内需、增投入、保就业，尤其是积极的财政和货币政策发挥了至关重要的作用。积极财政政策也就是所谓的扩张性财政政策，指通过财政收支规模的变动来增加和刺激社会的总需求，在总需求不足时，通过扩张性财政政策使总需求与总供给的差额缩小以至平衡。要扩大内需，消费和投资是两大核心动力。此次国家实施的积极财政政策，也是要通过扩大财政支出规模、增加政府投资来拉动内需。但值得注意的是，我国经济长期处于高投资率、低消费率的状态，居民的消费习惯也是高储蓄、低消费。投资是为消费服务的，而消费又要以需求为支撑，所以刺激社会的消费需求是扩张性财政政策的关键所在。4万亿的巨额投资，是国家积极财政政策的重要砝码之一，其中中央政府出资1.18万亿，剩余部分由地方政府配套，这无疑是对地方政府的又一次严峻考验。2008年全国地方财政本级收入28644.91亿元，而此次4万亿投资计划需要地方配套的资金是2.82万亿元，几乎和2008年全年地方财政本级收入相当。金融危机后更加困难的地方财政，如何承受“积极财政政策之重”，值得我们深思。

三、化解地方财政困境的出路

1、建立地方公共财政体系

建立和完善公共财政体系是我国财政体制改革的关键环节，而地方财政，尤其是基层财政改革的基本目标和评价标准有两个:一是财政体制改革要有助于实现区域间基本公共产品和服务提供水平的相对均等，其评价标准是公共服务的均等化程度；二是有助于提高基层政府根据本辖区居民公共需求偏好提供公共产品和服务的能力，其评价标准是基层政府的回应性以及供应和生产公共产品和服务的效率。归根结底，提供公共产品和回应公共需求的能力，是衡量和评价地方财政行使职能成败的标准。如何提高这种能力，使有限的能力发挥到极致，最终还是要建立地方公共财政体系。当前金融危机环境下，除了实施积极财政政策，更要注意短期效应和长期效应的结合。发放代金券、消费券，也许能起到刺激经济的短期效应，但这种“撒胡椒面”的行为治标不治本，有时甚至标本都不治。因为老百姓的消费习惯没有根本改变，一次性消费结束后对未来的预期仍然充满不确定性。所以与其分散财力“撒胡椒面”，不如化零为整，集中财力提高地方财政提供公共产品的能力，加快推进公共财政的社会保障职能，解除老百姓的后顾之忧，改变我国长期存在的高储蓄率、低消费率的现状，调动社会的消费需求潜力。

2、推进转移支付制度改革

我国财政体制注定了财力中央集权，而各地财政实力又存在巨大差距，所以完善的转移支付制度是保证地方财力横向平衡、实现公共财政均等化的必要条件。从财政部公布的数据中我们看到，2008年我国地方财政收入达51590.52亿元，支出49992.65亿元，结转和结余共1597.87亿元。我国大多地方财政支出压力大，受金融危机影响的个别地方更是捉襟见肘，为何2008年还会出现将近1600亿元没花完的情况?这里我们应该看到中央财政转移支付中存在一定的问题，有些地方财政实力弱，得到中央财政的转移支付后还是存在支出缺口；有些地方财政实力雄厚，财政收入大于支出。由此可见中央财政的转移支付制度没有发挥其应有的功能。西方市场经济比较发达的国家，也有不少中央政府掌握较大财权，但这些国家普遍采取中央多收多支、多收多补的转移支付制度。财政收入经过再分配之后，地方政府所拥有的财力和所承担的事务基本相称，最终目标是实现公共服务均等化。我国也应该建立规范化、法制化的转移支付制度。特别是地方政府财力较弱，地区间差异大，所以更要体现公平与效率、财权与事权相统一的原则。以法律形式规范转移支付制度，转移支付方法可以借鉴西方发达国家的有益经验，统一标准，公式计算，杜绝人为因素影响，不断缩小地区间差异。

3、促进国家积极财政政策的科学化、民主化

政治强调民主，行政强调效率。意思是政策制定过程要集思广益，尊重各方利益，采取民主程序；政策执行则可适当集权，注重效率。4万亿的投资计划，是应对金融危机的财政政策“重拳”，也是国家积极财政政策中最为引人注目的政策之一。4万亿投资要靠中央和地方财政共同承担，说到底花的是纳税人的钱，投资规模如何把握，投资方向如何确定，决策者应该听到广大公民的声音，应该尊重来自纳税人的意见。这4万亿中用于铁路、公路、机场和城乡电网等基础设施建设的资金有1.8万亿，占投资计划的比重最大。基础建设投资见效快，短期内扩大就业、增长GDP，能够起到治疗经济危机“特效药”的作用。但我们也应该看到其负面影响，最明显的就是1997年来我国固定资产投资占GDP的比重一直处于国际较高水平，而消费需求的增长始终落后于投资增长，对经济增长的贡献没有体现出来。令人欣喜的是，2009年两会期间，国家已对4万亿投资计划的结构进行了调整，基础设施投资占比由原来的45%降至37.5%，说明国家已经考虑到长远效率与当前利益的结合，关注民生与发展经济并重。积极财政政策还要关注地方财政当前的困境，用中央财政的雄厚实力弥补地方财政的不足，以金融危机为契机，进一步调整地方经济发展不平衡、结构不合理的现状，充分发挥“四两拨千斤”的功效。

4、改革税制，增加地方财政收入

中央可以下放一部分税收立法权，赋予地方政府一定的税收自主权，形成以中央立法为主，地方立法为辅，相辅相成，互为补充的税收立法机制。金融危机环境下，地方政府大都面临财政困境，甚至已经陷入财政危机。应对之策无非是开源和节流。当前经济环境，正是需要财政拉动的关键时刻，换句话说正是花钱的时候，所以节流这条路几乎是走不通的。实际上我国公民的税负相比发达国家是较低的，甚至和印度等发展中国家相比也存在一定差距，所以政府在提高税率、增加收入方面还有一定的操作空间。另有调查显示中国人的税负痛苦率是世界上最高的，为何会出现这种状况，政府又该采取那些举措呢?亚当·斯密曾在《国富论》中比较过英国和法国的税制。英国每年从800万人口中征收1000万英镑税款，但社会各阶层从未有压迫感，而法国的人口是英国的三倍，每年征收的税款却不足1500万英镑，但法国民众所感受的课税压力远甚于英国。调查后发现英国税制的民主程度远高于法国，英国公民参与到税制的制定过程，对自己制定的政策当然无话可说。我国的税收政策制定也可适当借鉴国外的有益经验，在扩大地方税收自主权的同时引入民主化，真正体现老百姓的主人翁地位。中央税方面应区别各地财政实力，采取差异化的税收分享机制，适当增加中西部经济欠发达地区地方税收留成比例，增强地方政府对抗金融危机的实力，有效实施税收“调节器”和中央财政再分配职能。

【参考文献】

[1]陈共:财政学[M].中国人民大学出版社，1998.

[2]杨之刚:财政分权理论与基层公共财政改革[M].经济科学出版社，2006.

财政困境范文篇2

一、财政扶贫资金审计监管的功能及意义

在扶贫开发的过程中，财政扶贫资金是十分重要的资金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善贫困区域的人民落后的生活状态，还能解决扶贫工作中出现的诸多问题。因此，在实际工作中，需要全面发挥财政扶贫资金审计监督的功能，以便让这类资金的使用能够与国家未来发展战略的制定保持适应性，提升社会主义事业的建设成效。（一）事前咨询。财政扶贫资金应该受到审计的事前咨询，是因为：1.在财政扶贫的过程中，立项决策如果较为科学，就会让扶贫工作获得更好的成绩。因此，通过审计工作的介入，能够在事前咨询环节予以监管，让财政扶贫资金的投向和使用额度以及有关管理制度的建设等，都能够取得更为理想的效果；2.财政扶贫资金作为国家稀缺的公共资源，这种稀缺性就使得对公共资源进行分配的主体有责任体现分配工作的公平性、公正性和公开性，即更好地分配此类资源，以保证扶贫资金能够尽量发挥其经济效益和社会效益；3.对财政扶贫资金的分配者来说，无论其知识还是经验均十分有限，在实际工作中需要借助专家的知识和经验，以便让决策更加科学和高效。在这一问题上，借助审计的独立性、专业性和综合性对财政扶贫资金进行监督和审查，能够更好地确保扶贫工作的顺利开展。（二）事中监督。在对财政扶贫资金进行审计监督时，关注的焦点应该是财政扶贫资金使用的合法性与专用性。一般情况下，审计机关要派专业人员对财政扶贫项目的进展进行跟踪监督和现场跟踪调查，其重要功能和意义表现为：1.能够对财政扶贫资金的执行情况、执行效果和扶贫经济实体实际情况加以实时审计调查和分析，在充分掌握财政扶贫项目的进展情况之后，能够按照绩效目标与指标，针对财政扶贫资金开展绩效目标管理，这对提升财政扶贫资金的使用效益、效率与效益是大有裨益的；2.保证财政扶贫资金能够得到专款专用，防止被其他人员侵占；3.保证地方政府的配套资金能够及时到位，为扶贫工作提供更多资金保障，保证财政扶贫资金所涉及的扶贫项目在账务资料方面更加真实、合规和完整，最大限度地遏制决策者的腐败行为。（三）事后评价。在广义层面上，对财政扶贫资金进行的事后评价，主要涉及对财政扶贫政策的科学性与实际效果的综合评估，对扶贫机构的努力程度和效果进行认定等。在狭义层面上，针对财政扶贫资金进行的事后评价指的是审计工作要针对财政扶贫开发项目的实施进程和实施效果予以评价，尤其要对其经济绩效进行评价。这样一来，在宏观评价和微观评价的同时作用下，既可以充分肯定财政扶贫的成绩，也能够深挖其中存在的问题，让效率和公平得以全面兼顾。

二、财政扶贫资金审计监管的现实困境

借助财政扶贫资金，国家可以改善落后地区的经济水平，让贫困群众得以优化其生产和生活状态，为最终实现共同富裕奠定基础。对审计机关来说，对财政扶贫资金开展审计监督，其目的在于更好地对资金进行有效使用，这是审计部门的关键职责。但是在对财政扶贫资金开展审计监督时，由于人员自身专业素质较差，无法理清不同被审计信息之间的关系，无法准确把握财政扶贫资金的来源和去向，使得财政扶贫资金服务贫困群众的总体目标无法最终实。而之所以如此，是因为审计监督合力不显著、审计结果公开性较低、审计无法做到全覆盖、审计深度与力度有待提升等。（一）审计监督合力不显著。和之前的财政财务收支审计与专业审计不同，针对财政扶贫资金进行的审计监管涉及庞杂的扶贫项目，项目的数量较大，工作难度长期处于高位。因此，审计监督工作的开展要求审计人员具有较为丰富的实战经验，积累更多的专业知识，以便能够借助其专业能力与较高的素质积极有效地加以应对。可是，实际情况是，我国很多地方审计机关会受到本级人民政府的领导，缺乏独立性，审计实践极易受到干扰。这样一来，不但审计监督的质量与成果无法得到保证，审计监督合力也无法体现出来。（二）审计无法做到全覆盖。近年来，我国审计机关针对财政扶贫资金的审计工作以财务收支审计为主，未能做到审计的全覆盖，不但审计监督项目的开展有待深入，审计的功能也没有得到充分发挥。此外，在多种因素的影响下，审计机关更多地关注财政扶贫资金的收入和支出以及结余情况，未能将财政扶贫资金的全过程审计视作独立的审计项目加以安排和实施。即便在财政扶贫资金收支审计过程中考虑到了全面审计的问题，其经济性、效率性和效果性也相对较差，和财政扶贫资金审计监督的要求存在很大距离。（三）审计深度与力度有待提升。通过前文的分析可知，截至目前，我国很多审计机构针对财政扶贫资金进行监督审计以事后评价为主，虽然这种做法可以反映并证明扶贫资金的使用效果，相关审计证据也较为容易搜集，但是由于审计人员会将审查与评估事后结果视作审计工作的重点，使得审计深度和力度都相对较低，尤其对财政扶贫项目立项和执行过程的关注会因此而大打折扣，很多第一手资料也无法获得。如此一来，一方面会导致对财政扶贫资金事前、事中评价工作无法进行，另一方面也会由于无法做到尽早防和事中纠正，使得财政扶贫资金处在多头管理之下，提升了管理成本，降低了审计效率。

三、财政扶贫资金审计监管的对策

历朝历代之中，贫困问题都是关系到社会发展与和谐稳定的重要问题。自改革开放之后，我国扶贫工作不断取得新的成就，在进入21世纪之后，扶贫资金的投放规模更是逐年增加。但是在多种因素的影响下，一个基本的事实需要得到人们的关注——脱贫速度减缓、扶贫资金边际效用递减。这一问题的日益突出，说明有必要让审计监督工作深入财政扶贫资金的使用当中，借助内外部的监督和控制，最大限度地提升资金审计的效率性与效果性。为此，本文认为，除了要强化绩效审计意识、注重扶贫审计整改落实外，还应注重扶贫项目跟踪审计、构建绩效审计的大格局，以此确保财政扶贫资金能够更好的发挥功能，让此类专项资金可以投入到真正贫困的地区，发放给真正贫困的群众，实现精准扶贫和高效扶贫。（一）强化绩效审计意识。在我国，财政扶贫工作与贫困人口的脱贫致富以及贫困地区的可持续发展直接相关，更是实现共同富裕和构建和谐社会的关键措施。因此，在针对财政扶贫资金开展审计监督时，应该强化绩效审计意识，重点揭示并反映财政扶贫资金的分配不公和损害困难群众利益的问题，借此推动与保障国家财政扶贫政策和相关制度、措施能够落实到位，让贫困地区与贫困人口可以从中获得真正的利益。为此，审计机关应对财政扶贫资金的使用绩效加以审计监督，发现并揭示其中存在的问题，深入分析其成因，以便为督促整改提供更多借鉴，让财政扶贫资金的使用效益得到显著提升。（二）注重扶贫项目跟踪审计。审计机关应充分掌握财政扶贫资金的基本情况、资金数量和扶贫项目的投资情况，以跟踪审计的形式实现对财政扶贫项目审计的全覆盖。其中，要注重财政扶贫政策跟踪审计和财政审计的结合，以便能够及时发现财政扶贫政策措施的落实情况，及时将其反映在审计报告之中。同时，应借助跟踪审计工作的开展最大限度地发挥审计合力，要求审计人员通过进村入户和深入田间地头的形式，针对财政扶贫资金的使用情况进行现场勘查和测量，对财政扶贫工程的建设情况进行核实，对扶贫资金的到户情况进行确认，对财政扶贫资金使用与扶贫措施的落实情况进行全面把握，让财政扶贫和精准脱贫工作能够真正取得成效。（三）注重扶贫审计整改落实。在财政扶贫资金进行审计监督时，审计部门应将审计整改视作提升审计质量的关键所在，以便能够针对审计当中掌握的情况与实际问题，第一时间提出整改意见与纠正建议。此外，审计机关要针对财政扶贫开发当中出现的各类与资金使用原则相悖的问题，提出有针对性的审计意见，借助审计工作开展整改督查工作。比如，可以要求审计人员对审计对象的整改工作予以跟踪监督，以保证审计整改工作能够持续进行并取得实效，让财政扶贫开发成效更加精准。比如，2018年3月以来，一些地市审计局认真贯彻关于坚决打赢脱贫攻坚战的各项决策部署，继续加大对扶贫资金的审计力度，以“精准、安全、绩效”为主线，重点关注六个方面：一是以政策为导向，重点关注“六个精准”“五个一批”精准扶贫政策落实情况。揭示和反映脱贫质量不高、虚假脱贫等问题，促进各项政策落地生根。二是创新审计方法，采用分析性技术方法。重点关注教育、医疗、健康、金融扶贫政策等的投向是否精准，确保做到精准施策、精准投放，让贫困对象获得实实在在的帮扶。三是以资金安全为导向，重点关注通过编造虚假项目申请，验收和报账资料骗取套取扶贫资金以及贪污、挪用扶贫款和优亲厚友、失职渎职等突出问题，维护扶贫资金安全。四是以资金投向为抓手，重点关注资金的投向是否符合政策要求，是否覆盖贫困地区和贫困人口，坚决杜绝资金分配的随意性。五是以扶贫项目管理和绩效为抓手，重点关注项目招投标、项目进展、项目质量、项目绩效，揭示扶贫项目效益低下、进展缓慢、损失浪费、项目管理不规范等问题。六是以审计整改落实为抓手。重点关注对2017年扶贫审计发现的问题进行“回头看”。通过以上措施的实施，极大提升了审计绩效，让扶贫资金真正发挥了应有的作用。

参考文献：

[1]杜婕.加强审计监督护航精准扶贫[J].现代审计与经济，2017（2）：30-31.

[2]王善平，申志仁.财政扶贫开发资金审计监管研究[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2010（4）：31-34.

[3]王秀芝.财政扶贫资金绩效审计重点和难点[J].合作经济与科技，2016（11）：135-136.

[4]叶广茂.财政扶贫资金效益审计的探讨[J].经济与管理，2107（5）：144-146.

财政困境范文篇3

关键字：财政乡镇困境求解

乡镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。近年来乡镇赤字与债务成为社会普遍关注的问题之一。本文旨在通过对乡镇财政赤字与负债的调查研究，探讨解决乡镇赤字与负债的途径。乡镇负债一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行贷款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务。从云南、青海、湖南、吉林和哈尔滨等省市的调查统计来看，乡镇赤字与债务规模相当庞大，已成为拖累我国经济发展、阻滞农村税费体制改革的重大问题。尤为严重的是，在一些地方，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化：一方面，捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务成本提高；另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金，“雪球”越滚越大，陷入恶性循环。乡镇财政赤字与负债形成的原因与危害（一）经济不发达及财税体制缺陷使乡镇财政处于困境1、经济发展水平低是乡镇财政的基础原因。目前，我国相当一部分地区农村经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源。目前，在全国乡镇中，农业经济仍占绝大多数，这些地区二、三产业规模小，产业结构单一，在农业劳动生产率低、产业水平不高的情况下，财政收入还是以农业四税为主。据调查，凡是乡镇财政赤字和负债严重的地区，大多以农业经济为主，乡镇财政对农业税的依赖程度就更大。2、“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源。1994年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。目前我国“分税制”采取了不尽合理的基数法，而且企业所得税是按照隶属关系划分的，其弊端是：首先，基数本身的确定采用平均的方法不很科学，考虑的因素不够全面；二是按企业隶属关系划分收入，一些效益好的乡镇企业常常被上划，而效益差的则被下划。这一方面使原本就不宽裕的乡镇财源行政性地减少，另一方面又增加了乡镇财政经济发展的不稳定性。另外，每年各级财政收入都有硬性任务指标，从而使“分税制”在一定程度上变相成为“包税制”。财政收入任务往往是层层分解，限期上解。有的县政府对下实行完不成财政收入则“一票否决”，给基层政府造成很大压力，有时不得不举债完成上解任务，这也迫使一些乡镇财政为了首先保证上解任务完成而使本级财政难以自求平衡，只好拖欠职工的工资，日积月累，造成基层财政滚存赤字越来越大。与“分税制”相配套的是政府的转移支付制度。目前我国各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法。3、税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，有许多地方是国、地两税均由条条统管，负责工商各税的征收，而乡镇财政只负责征收农业四税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，造成人为的收入流失。税收立法权的高度集中统一，也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但地方的立法权依然在中央，地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定的影响。4、整顿农村收费后，乡镇赤字问题大量显露。“税不够，费来补”是前几年乡镇政府解决经费不足的主要出路。许多地方县乡两级收入的50%以上是靠各种形式的集资、收费（包括乱收费）筹集的。因此，在1997年国家大规模治理整顿收费和扩大农村税费改革试点以来，随着收费的控制和农民负担的减轻，乡镇行政职能又没有相应地进行改革，就造成了近年来乡镇赤字与债务突出的现实。例如：安徽青阳县税费改革使财政减收1069万元（减负幅度在36%左右），占全县财政收入的五分之一以上。江苏沐阳县潼阳镇税费改革使农民减负421万元左右，减负率达54%.这些减负规模相应体现为乡镇收入的减少。由于行政体制改革未能配套进行，机构照样臃肿，乡镇困难必然“水落石出”，形成近年来乡镇赤字规模加速发展、债务累积速率加快的现状。（二）政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制1、乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的旧思路，在没有摸清市场行情的情况下，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，但却由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等原因，致使投资失败。例如湖南省常德市德山乡枫树岗村在

过去几年先后办了精麻厂、鞭炮厂等7个企业，目前5家倒闭，两家停产，村负债940万元。在乡村债务大户中，企业亏损占了多数；还有不少乡镇片面理解扶持企业发展，由政府出面为企业贷款作担保，企业不景气，政府自然落得个债务缠身。2、不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约；同时，乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷。因此乡镇干部考虑问题往往从政绩出发，为了得到升迁或保住乌纱帽，常常不顾本地条件，超越财政承受能力，寅吃卯粮，大兴土木，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。这种不负责任的作法不但得不到批评，反而成为一些人官场升迁的“捷径”。另外，国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，一般都要求当地财政按一定比例配套资金，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其他借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。从我们调查4省1市的情况看，乡镇的不少债务都源于此。3、机构臃肿、财政供养人口失控。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。我国共有乡镇政府45462个，若按8亿农民平均算，每个乡镇只有1万多人，相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。从4省1市的情况看，平均每个乡镇吃“皇粮”的竟达近200人，致使乡镇财政不堪重负。有一渔业乡，人口仅有3000多人，但在编和不编人员却达百余人，再加上学校、医院、法律服务所、经管站、水利站、文化站、兽医站等“七站八所”人员一百多人，平均10个人就要供养一个吃“皇粮”的（全国平均比例为1：30）。该乡镇政府预算内外收入加起来还不足150万元，而一年的支出要250多万，乡政府人员工资已有一年多没有发。调查显示：越是经济不发达的地区这个问题越突出，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入政府机构无疑具有很大的吸引力，尽管国家已经规定大中专生不包分配，国家只安置转业军人而不安置复员军人的工作，但不少乡镇或迫于上级的压力，或处于“善良”的愿望，慷国家之慨，将这些本不应由政府解决的问题统统包揽下来，再加上自己的七姑八舅，一律想办法捧上“铁饭碗”，致使乡镇机构臃肿的现象有增无减。4、乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制。不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，没有合格的会计，财务管理松散，支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小轿车、租车和招待费用过多过滥，少数干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。由于缺乏必要的财政监督机制，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服务，诸如此类的报道已经屡见不鲜。不少“赤字”乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应列入第一位的职工工资、教育经费却被排在最后；而将那些租车、招待、买轿车、盖办公楼等项目优先安排，因为他们知道拖欠了工资上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没买轿车却是自己吃亏。（三）基层政府机构增设带来的深层问题我国政府的大规模建设始于20世纪70年代末期，此前是政社合一的，它既是生产的组织者又是县政府的派出机构，每个公社一般有1－2个拿工资的干部。随着解体和土地承包经营的开展，生产经营的自主权下放给了农民，按说政府管的事情少了，但乡镇政府的建设却加强起来，成立了一系列的机构，特别是20世纪80年代中期开始建立乡镇政府，使得过去1－2个人干的事情现在不仅有了全套人马，还有了自主的财力。这种权力下放的同时又大规模增设机构的逆向发展，在一定程度上反映了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的不适应性。这可能才是形成乡镇财政赤字与负债的根本性原因。乡镇财政赤字与负债的危害庞大的乡镇赤字与债务规模造成了诸多负面影响。第一，影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险。由于乡镇财政困难，债务累积，政府只能疲于应付，其所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现，一些乡镇大量挤占专款、拖欠工程款，导致农业等基础设施投入不足。许多乡镇，职工数月、甚至数年不开支，生活无法保障（据调查，现有一半左右的乡镇存在拖欠工资的现象），人心不稳，工作得过且过，使乡镇政府处于半瘫痪状态。乡镇巨额赤字与负债如果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响。第二，巨额赤字与债务会进一步加重农民负担，影响农村税费改革的顺利进行。在现行体制下，巨额的乡镇赤字与债务是难以轻易消除的，因为乡镇财政基本没有偿还能力，经济的发展也不可能一朝一夕产生飞跃，可导致负债的因素依然存在，使得

乡镇债务近似于一个“无底洞”，如没有上级财政的支持，只有向农民摊派、集资，别无他途。由此一些地方擅自出台政策，强行征收各项费用的土政策屡禁不止。我们认为如果导致乡镇负债的主要原因不从根本上得到解决，那么目前正在进行的农村税费改革效果将大打折扣，其战果很难持久。其一，在政府负债中，有一部分是向农民个人借款（打白条）、抬款（高利贷），这部分债务不解决好，农民将“以债抵税”，使农业税的正常征收受到影响，会进一步加大县乡政府的压力。其二，税费改革后，收费取消，乡镇总财力减少，即使上级政府帮助解决了旧债，乡镇政府面临大量支出的压力，很快将迫使乡镇政府为维护运转而变相地向农民伸手，造成农民负担的反弹。第三，农民的过重负担影响了党和政府与群众的关系。乡镇赤字与负债问题，乍看起来只是一般性的经济问题，但它的负面影响远远超出了经济范畴。在许多地方，由此引起的社会问题日益严重，造成乡镇政权和社会不稳定因素的增加。据调查，凡是赤字、负债过重的乡镇，干群关系都比较紧张，干部威信普遍下降，基层政权各项工作阻力重重。在各种媒体报道中不难看到一些地方因为干部强行向农民收费致使矛盾激化的事例。解决财政赤字与负债的对策乡镇赤字和过度负债问题由来已久，原因复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。解决乡镇赤字与债务的总体思路应该是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，我们认为，可采取如下措施：（一）解决农民负担过重的长远性、制度性措施我国目前实行中央、省（自治区）、市、县（区）和乡五级政府的行政级次设置，而且各级政府在行政职能上仍然存在着包揽过多的问题。机构臃肿、人浮于事，一方面降低了行政运行效率，另一方面也无疑会加重公众的负担。在行政机构过分沉重的情况下，靠简单的“修补”措施显然是不可能有效减轻企业和农民负担的，应下决心从制度上采取根本性的办法。1、逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法。从行政管理的角度看，政府级次的划分应以高效和便利为原则。世界上绝大多数规模较大的国家都是三级政府的框架设置，而我国目前的五级政府架构恐怕在世界上是独一无二的。因此，我国行政改革应该朝着“转换职能，精兵简政”的方向努力，政府只管那些社会和市场无法承担的公共事务，而不再管可以由社会和市场承担起来的事务。从机构上可以逐步减少政府层次，将乡镇变成为县政府的派出机构。这样一来，乡镇不必要的“脏腑”就可以合并，人员可以大幅度减少，行政运行经费也相应下降。从现实情况来看，随着土地承包的逐步规范，乡镇教育和公安等职能的上划县里，乡镇政府的职能所剩不多，转变为县政府派出机构的条件已经成熟。试点可选择在欠发达地区或财政难以为继的乡镇首先实行，精简机构和冗员，取消乡镇五大班子，撤并“7站8所”，从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。另外，对于经济发达、人口密集的一些乡镇，在条件具备时可以升级为县或市，走乡镇小城市化的道路。2、在暂时不易取消或确实需要保留乡镇一级政府的地方，也要尽快撤乡并镇、精简人员和转变乡镇政府职能，按照公共财政的要求框定政府职责和财政支出范围，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇财政创造较为宽松的环境。减少行政机构设置是未来政府职能转换、减轻企业和农民负担、缓解财政困境的必由之路。撤乡并镇、“拆庙放和尚”，是遏止乡镇财政赤字与负债的有效措施，也和改革的大势相吻合。通过撤并乡镇，既减少了行政机构设置，降低了行政费用，也有助于减轻农民负担。（二）政策和管理层面的解决措施1、建立领导责任制，遏制乡镇赤字与债务。从现实情况来看，领导的重视是解决问题的先决条件之一。各级政府，特别是县、乡镇政府，要对乡镇的财政赤字与负债的危害引起高度重视，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施，使困扰农村经济、政治发展的财政赤字与负债问题得到根本性解决。要树立“增收是政绩、消赤字还债也是政绩”的观念，切实防止“新官不理旧事”的历史痼疾，有必要建立一种有效的领导责任制来予以保证。2、采取切实有效的措施消化现存债务。目前一些地方，乡镇赤字与债务的化解措施是值得借鉴的。如湖南省常德市的做法是：（1）以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，解决部分债务；（2）通过债权债务转换消除债务；（3）搞好乡镇企业的改组转制，转移偿债义务，即一方面把公办企业转变为民营企业，转移偿债义务，另一方面对资不抵债的企业，实行破产改制、资产重组，培植新的经济增长点；（4）加大清欠力度，想方设法收回“老欠”；（5）落实降息、减息政策，一方面出台文件规范利率标准，对已经拿到利息超过本金的借款实行“停息挂账”，尚未支付的借款利息一律降至6

‰以下，以消除债务压力。实际上，许多地方都进行了类似的尝试，取得了较好的业绩。如湖北监利县对乡镇超编小车举办拍卖会，拍卖当日成交11辆，金额达66万多元。至今，已收缴超编小车近40辆，拍卖所得将全部用于乡镇还债或由县财政统筹。总的来说，在消除乡镇债务与赤字方面，应该适当给予各地不同的债务化解创新空间，以提高基层政府消赤减债的积极性。3、进一步建立规范的政府间分配体系。从制度上给予乡镇政府较为充裕的财力，如给予相当程度的税收分享比率，相对独立的税种（如财产税），给予乡镇更规范的转移支付。另外要杜绝非规范的负担转移现象，尽量减少对基层政府搞“升级达标”活动。与此同时，国家应适当加大对乡村基础设施建设的投入，以减轻乡镇政府的负担，减轻农民的负担。为解决旧的债务，上级财政和有关部门通过转移支付或专项补助等方式给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）是极为重要的。金融部门也可以考虑在适当条件下通过停息挂账、免除部分乡镇债务等方面给予支持。4、采取种种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务。（1）大力精简财政供养人口，遏制和削减行政经费的扩张。我国历史上的官民之比是，汉1：7945，唐1：3927，清1：911；解放后的“官”民之比是，解放初1：600，70年代末1：150.目前，从我们调查的4省1市的乡镇情况来看，吉林1：78，湖南1：90，云南1：58，青海1：125，哈尔滨1：64.可见，冗员负担较为沉重。因此，大力压缩我国财政供养人口，减轻财政负担，是迫在眉睫的事情。虽然这样做的难度也是很大的，但决不能熟视无睹、任其发展。要加强乡镇自身的制度建设，实现乡级财政管理的制度化和规范化。实施政务公开，财务公开，强化监督，提高行政工作的透明度。要努力提高乡镇干部素质，使其清正廉洁、精通业务，并结合县乡机构改革严格进行考试，对不具备基本条件的要调换岗位，直至下岗。这将为良化乡镇财政运行创造制度条件和组织保证。（2）推行综合预算，把乡镇的各项预算收入，各部门收入的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，解决“三权”归属问题；同时，把实施乡镇综合财政预算管理与实施县级财政综合改革、县乡财政“收入上台阶工程”和“自立工程”结合起来，提高改革的综合效益。综合财政预算管理延伸到乡级应该是规范壮大乡镇财政的重要举措。（3）强化收入征管。乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增强工作的主动性，逐步降低税收成本；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成和及时入库；财税部门要建立工商各税、车船税、屠宰税和农业特产税税源的分类台账，实行户籍化的动态管理。（4）严格支出管理，确保重点支出。乡镇财政支出，首先要保证的是国家公教人员工资的全额发放。当年新增首先用于个人新增补贴部分的开支和消化工资性欠账。其次是保证国家机关运转的最低需要。然后要创造条件逐步增加社会保障、农业、科技、教育、环保等重点支出。乡镇要合理界定支出范围，大力压缩非必要性支出（如招待费等等），优化支出结构。采取财政供养人员和可用财务挂钩的办法，对财政供养人员实施总量控制。要转换乡镇目前的“以支定收”观念，实行“以收定支”。基层政府拥有的资源有限，更应该遵循谨慎财政原则。5、转变观念，为发展乡镇经济搞好服务。发展农村经济是乡镇财政走向良性循环的基础。乡镇企业在农村经济发展和农村财源建设中，发挥了重要的作用，但也造成了大量的乡镇“负累”。今后，乡镇政府不应该再自办乡镇企业，但可以为乡镇经济的发展创造种种便利条件（如信息技术支持、财政贴息等手段），突破经济成份的界限，放手发展个体私营经济，充分发挥其市场优势，多业并举，促进农村产业结构的转变和均衡协调发展。

财政困境范文篇4

⒈经济发展水平低是乡镇财政的基础原因。目前，我国大部分农村地区经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，工商企业频监倒闭，使得乡镇财政没有充足的财源。

⒉“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源，支出压力大。年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系采取了不尽合理的基数法，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥，乡镇财政收入逐渐被掏空。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但是随着农业税的免征，支撑乡镇财政的一大主要财力落空，乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基，显然是不切实际的。而财政转移支付，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面，支出责任却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负担了，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，主要由乡镇配套组织实施，但是资金来源溃泛，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。

⒊税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，基本是国、地两税均由条条统管，负责工商各税的征收，而乡镇财政只负责征收农业二税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，不能做到真正意义上的应征尽征，造成人为的收入流失。再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法，各级领导关心财政收入是好事，但是为了完成和超额完成当年税收任务，地方政府踏上了引税之路，随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣，不能提高财政提供公共品和服务能力，抬高了税基，恶性循环，扰乱了税收秩序。

⒋高昂的招商引资成本，为乡镇财政雪上加霜。目前招商引资是比较热门的话题，各级政府自上而下都有招商引资任务，并直接与干部的升迁、考核挂钩，这就有了必须完成任务的压力，尤其是乡镇政府安排大批干部关门“停业”外出招商，形成了以土地的无偿或低价出让、税收的减免、变相的奖励为成本的招商，政府职能迷失，资源流失，财政收入落空，失地农民的土地补偿款无力偿还，进一步加重了财政的负担。

⒌乡镇政府包揽过多经济管理职能，特别是产权制度改革和兴办合作基金会留下了财政隐患。过去乡镇政府一是直接兴办企业，行政干预多，由于行情不准和一些基层企业干部的责任心不强，导致企业亏损、停产直至破产，遗留了巨大的“包袱”，后来产权制度改革，乡镇政府迫于上级的压力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“卖一送一”，慷国家之慨，将全部企业改制到位，这其中流失的国有资产就不说了，但是还有一些企业假性改制，这些企业欠下了巨额债务，包括向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款、银行贷款等，实际上早已资不抵债，只留下一个空壳，但是这其中向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款，如果改制到位或破产，都必须由财政直接负担，乡镇财政无能消化，就只能搞个假性改制了，完成上级任务，问题一天天往下拖；二是搞合作基金会留下了巨大债务，乡镇企业特别是前几年行情不紧气，借去的贷款如“肉包子打狗”，但是合作基金会资金主要来源于当地股民的股金，这是一笔“硬”帐，必须还而且必须在规定时间内还，这又给乡镇财政带来了“灾难性”的债务。

⒍乡镇财政预算越来越显“软化”。主要表现在以下几方面：一是上级政府出政策，下级政府出钱，这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。这些在正常预算之外出台的支出政策，明显缺乏对乡镇预算应有的尊重。二是上级部门为了本部门利益，在实施某项目时，往往要求地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击，也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性。三是乡镇自身财务管理松散，支出缺乏预算约束，缺乏监督，随意性强，机关运行成本逐年加大，人为加重了乡镇财政负担。

⒎机构臃肿、财政供养人口失控。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。越是经济不发达的地区这个问题越突出，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入政府机构无疑具有很大的吸引力，乡镇或迫于上级的压力，或处于“善良”的愿望，用“足”编制，将原先不属于财政供养的人员想办法捧上“铁饭碗”，致使乡镇机关工作人员精减越减越多。

以上种种原因致使乡镇财政空前困难，债务累积，有限的财政资金疲于应付，形成了财政困难的局势，影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险，影响了党和政府与群众的关系。笔者认为可以从以下五个方面加以改革，转变职能，化解财政困难。

一、推广乡财县管。“乡财县管”，乡镇财政的“三权”不变，即预算管理权不变，资金所有权和使用权不变，财务审批权不变，以乡镇为独立核算主体，借鉴安徽基层财政困境突围的成功经验，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，管住乡镇乱收费、管住乡镇乱花钱、管住乡镇乱进人、管住乡镇乱举债。由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，同时调整乡镇财政所管理体制和职能，特别是，在教师工资上划后，乡镇财政的职能发生了很大的变化，乡镇财政已经不是原来意义上的那种适应乡镇政府职能扩张需要的功能完整的一级财政了。

二、转变思想，回归乡镇政府职能

⒈转变传统思想，树立服务理念，树立财源经济建设思路以财源经济的建设为思路是解决财政发展困难的必然选择。发展民营企业是乡镇财政走向良性循环的基础。乡镇政府要转变传统思想，以培植财源为取向，以充分发挥财税杠杆作用为核心，用足用活财税政策，如信息技术支持、财政贴息等手段，加大基础设施投入，加大招商引资力度，改善支农资金投向，创新财政支农方式，对第三产业迅猛发展的势头，以总量扩张和结构优化为目标，努力摆正即期利益和长远利益的关系，在强化征管中实现财源增长点。千方百计扩大经济总量，积极推动财源经济发展，促进农村产业结构的转变和均衡协调发展。

推行政府统一组织，财税多方参与，一次进户，各税统查的复合型税收稽查模式，加大税收稽查力度，堵塞跑冒滴漏。在目前财库行没有联网的情况下，就地取材，财政人员要转变观念，进厂入户，了解和掌握本地税源动态，及时发现问题和解决矛盾。

⒉合理划分职能，理顺各级政府间事权关系

乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括公共安全、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治、基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、医疗、文化及基本的政府行政管理。乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设等受益范围限于乡镇的公共品。至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共品的提供，上级政府则应建立相应的机制，并通过转移支付形式提供部分资金。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供则应完全由中央政府来承担，可通过转移支付，委托乡镇政府来完成这些工作。

⒊退出竞争领域，调整乡镇财政的职能范围

乡镇财政的根本职能就是提供公共品和公共服务。因此，乡镇财政资金必须从竞争性领域完全退出，不再投资办企业，不再为完成招商引资任务而支付变相的奖励等，维护公平的市场竞争秩序。

三、完善分税制财政体制，提高乡镇财政收入

、提高乡镇的税收分成，减少上缴。乡镇一级，农业税在即被最终取消的情况下，没有了主体税种支撑大局，为了保证乡镇政府能较好地履行各项职能，上级政府要正视乡镇一级的困难，通过减少自然增长的上缴和财税收入增长的集中来增强乡镇的财政实力。

⒉下放共享收入的分成比例。从中央到地方应尽可能地将共享收入逐级下放。从某年企业所得税与个人所得税也实行了共享后，大税种已全部共享，今后不宜继续扩大范围，使地方有更加稳定的税源，切实稳固地贯彻分税制。

四、建立规范和科学的财政转移支付制度

目前有相当一批乡镇处于财政入不敷出、缺口逐年拉大、困难重重，而在经济发展的初期，公共部门的主要职责仍应是基础设施建设、基本生活保障以及基本公共品的提供。乡镇政府若无财力完成上述任务，社会发展就会受阻，因此在目前分税制条件下，中央对地方特别是对乡镇的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务时的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。

五、妥善处理乡镇财政债务问题

财政困境范文篇5

1、经济发展水平低是乡镇财政的基础原因。目前，我国大部分农村地区经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，工商企业频监倒闭，使得乡镇财政没有充足的财源。

2、“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源，支出压力大。1994年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下“分税制”体系采取了不尽合理的基数法，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥，乡镇财政收入逐渐被掏空。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但是随着农业税的免征，支撑乡镇财政的一大主要财力落空，乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基，显然是不切实际的。而财政转移支付，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面，支出责任却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负担了，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，主要由乡镇配套组织实施，但是资金来源溃泛，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。

3、税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，基本是国、地两税均由条条统管，负责工商各税的征收，而乡镇财政只负责征收农业二税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年“留有余地”，不能做到真正意义上的应征尽征，造成人为的收入流失。再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法，各级领导关心财政收入是好事，但是为了完成和超额完成当年税收任务，地方政府踏上了引税之路，随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣，不能提高财政提供公共品和服务能力，抬高了税基，恶性循环，扰乱了税收秩序。

4、高昂的招商引资成本，为乡镇财政雪上加霜。目前招商引资是比较热门的话题，各级政府自上而下都有招商引资任务，并直接与干部的升迁、考核挂钩，这就有了必须完成任务的压力，尤其是乡镇政府安排大批干部关门“停业”外出招商，形成了以土地的无偿或低价出让、税收的减免、变相的奖励为成本的招商，政府职能迷失，资源流失，财政收入落空，失地农民的土地补偿款无力偿还，进一步加重了财政的负担。

5、乡镇政府包揽过多经济管理职能，特别是产权制度改革和兴办合作基金会留下了财政隐患。过去乡镇政府一是直接兴办企业，行政干预多，由于行情不准和一些基层企业干部的责任心不强，导致企业亏损、停产直至破产，遗留了巨大的“包袱”，后来产权制度改革，乡镇政府迫于上级的压力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“卖一送一”，慷国家之慨，将全部企业改制到位，这其中流失的国有资产就不说了，但是还有一些企业假性改制，这些企业欠下了巨额债务，包括向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款、银行贷款等，实际上早已资不抵债，只留下一个空壳，但是这其中向职工以及向社会的集资款、合作基金会贷款、财政借款，如果改制到位或破产，都必须由财政直接负担，乡镇财政无能消化，就只能搞个假性改制了，完成上级任务，问题一天天往下拖；二是搞合作基金会留下了巨大债务，乡镇企业特别是前几年行情不紧气，借去的贷款如“肉包子打狗”，但是合作基金会资金主要来源于当地股民的股金，这是一笔“硬”帐，必须还而且必须在规定时间内还，这又给乡镇财政带来了“灾难性”的债务。

6、乡镇财政预算越来越显“软化”。主要表现在以下几方面：一是上级政府出政策，下级政府出钱，这是乡镇财政预算“软化”的典型表现。这些在正常预算之外出台的支出政策，明显缺乏对乡镇预算应有的尊重。二是上级部门为了本部门利益，在实施某项目时，往往要求地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的正常执行带来很大的冲击，也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性。三是乡镇自身财务管理松散，支出缺乏预算约束，缺乏监督，随意性强，机关运行成本逐年加大，人为加重了乡镇财政负担。

7、机构臃肿、财政供养人口失控。乡镇作为一级政府，就要配备政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”。越是经济不发达的地区这个问题越突出，因为这些地区就业机会少，收入普遍较低，进入政府机构无疑具有很大的吸引力，乡镇或迫于上级的压力，或处于“善良”的愿望，用“足”编制，将原先不属于财政供养的人员想办法捧上“铁饭碗”，致使乡镇机关工作人员精减越减越多。

以上种种原因致使乡镇财政空前困难，债务累积，有限的财政资金疲于应付，形成了财政困难的局势，影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险，影响了党和政府与群众的关系。笔者认为可以从以下五个方面加以改革，转变职能，化解财政困难。

一、推广乡财县管。“乡财县管”，乡镇财政的“三权”不变，即预算管理权不变，资金所有权和使用权不变，财务审批权不变，以乡镇为独立核算主体，借鉴安徽基层财政困境突围的成功经验，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，管住乡镇乱收费、管住乡镇乱花钱、管住乡镇乱进人、管住乡镇乱举债。由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，同时调整乡镇财政所管理体制和职能，特别是，在教师工资上划后，乡镇财政的职能发生了很大的变化，乡镇财政已经不是原来意义上的那种适应乡镇政府职能扩张需要的功能完整的一级财政了。

二、转变思想，回归乡镇政府职能

1、转变传统思想，树立服务理念，树立财源经济建设思路以财源经济的建设为思路是解决财政发展困难的必然选择。发展民营企业是乡镇财政走向良性循环的基础。乡镇政府要转变传统思想，以培植财源为取向,以充分发挥财税杠杆作用为核心,用足用活财税政策,如信息技术支持、财政贴息等手段，加大基础设施投入,加大招商引资力度,改善支农资金投向,创新财政支农方式,对第三产业迅猛发展的势头,以总量扩张和结构优化为目标,努力摆正即期利益和长远利益的关系,在强化征管中实现财源增长点。千方百计扩大经济总量,积极推动财源经济发展，促进农村产业结构的转变和均衡协调发展。

推行政府统一组织,财税多方参与,一次进户,各税统查的复合型税收稽查模式,加大税收稽查力度,堵塞跑冒滴漏。在目前财库行没有联网的情况下，就地取材，财政人员要转变观念，进厂入户，了解和掌握本地税源动态，及时发现问题和解决矛盾。

2、合理划分职能，理顺各级政府间事权关系

乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括公共安全、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治、基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、医疗、文化及基本的政府行政管理。乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设等受益范围限于乡镇的公共品。至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共品的提供，上级政府则应建立相应的机制，并通过转移支付形式提供部分资金。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供则应完全由中央政府来承担，可通过转移支付，委托乡镇政府来完成这些工作。

3、退出竞争领域，调整乡镇财政的职能范围

乡镇财政的根本职能就是提供公共品和公共服务。因此，乡镇财政资金必须从竞争性领域完全退出，不再投资办企业，不再为完成招商引资任务而支付变相的奖励等，维护公平的市场竞争秩序。

三、完善分税制财政体制，提高乡镇财政收入

1、提高乡镇的税收分成，减少上缴。乡镇一级，农业税在即被最终取消的情况下，没有了主体税种支撑大局，为了保证乡镇政府能较好地履行各项职能，上级政府要正视乡镇一级的困难，通过减少自然增长的上缴和财税收入增长的集中来增强乡镇的财政实力。

2、下放共享收入的分成比例。从中央到地方应尽可能地将共享收入逐级下放。从2001年企业所得税与个人所得税也实行了共享后，大税种已全部共享，今后不宜继续扩大范围，使地方有更加稳定的税源，切实稳固地贯彻分税制。

四、建立规范和科学的财政转移支付制度

目前有相当一批乡镇处于财政入不敷出、缺口逐年拉大、困难重重，而在经济发展的初期，公共部门的主要职责仍应是基础设施建设、基本生活保障以及基本公共品的提供。乡镇政府若无财力完成上述任务，社会发展就会受阻，因此在目前分税制条件下，中央对地方特别是对乡镇的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务时的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。

财政困境范文篇6

论文内容摘要：本文在分析农村税费改革后乡镇财政困境具体形成原因的基础上，就贵州乡镇财政如何走出困境提出了针对性的对策建议。近年来，随着农村税费改革的不断深入开展，乡镇政府的财政困境成为影响农村基层政府管理和农村发展的突出问题。

农村税费改革实施至今日，农民的负担大幅度地减轻了，农民种地的积极性大大提高了，但基层乡镇却普遍存在财政困难，财政收入较税费改革前大大减少了。贵州作为西部经济欠发达的省份的乡镇，其下属乡镇的财政收入税费改革前主要靠农业税，取消农业税后乡镇政府的税外收费的途径没有了，直接减少了乡镇的财政收入。

农村税费改革后贵州乡镇财政现状

而在财政支出方面却有增无减，使得财政更加难以平衡，主要表现为：

（一）财政赤字现象突出

随着贵州农村税费改革的不断推进，农民减负力度的逐年加大，乡镇财政平衡不断地被打破，乡镇尤其是以农业为主的乡镇其财政增收压力逐年增加。而另一方面，农村税费改革使得乡镇财政支出逐年增加，这是因为农村税费改革后，国家取消了“三提五统”，实行“一事一议”的制度，使支出压力逐年加大。收入增加的困难和支出逐年加大，使得财政赤字现象突出（见表1）。

从表1可以看出：贵州乡镇财政收支差额在逐年加大，2003年财政赤字1.94亿元，2004年财政赤字1.26亿元，2005年财政赤字7.73亿元，2006年财政赤字8.57亿元，2007年财政赤字22.96亿元，2008年财政赤字29.73亿元。

（二）债务负担沉重

由于出现年复一年的财政赤字，乡镇政府不得不靠举债来维持乡镇的运转，主要通过向银行、信用社、单位和个人贷款。近年来，有些乡镇的债务到了还款高峰期，大部分债务已成为“呆账”、“死账”，难以解决债务到期归还的问题。根据对贵州乡镇债务的现状分析，本文认为乡镇债务主要呈现三个特征，第一，隐蔽性强，透明度差。对于乡镇债务的规模很难估算，不像企业那样有清晰的财务数据。第二，违约率高。乡镇政府属于政府部门，在企业与商家之间属于强势的一方，因此乡镇政府利用强势进行违约的可能性很大，严重损害乡镇政府形象。第三，缺乏完善的债务管理体制。乡镇不具备上级政府那样完善的债务统计和预算制度，缺乏统一的统计口径。

农村税费改革后贵州乡镇财政困境原因分析

（一）取消农业税后税源减少

在2006年全面取消农业税以前，贵州乡镇财政收入主要包括：各种税收，主要包括农业税、农业特产税以及工商税；行政性收费收入、罚没收入和专项收入，其中农业税和农业特产税占财政收入的比重很大。从2002-2005年农业税和农业特产税分别占据当年乡镇财政收入的39.5%、30.4%、24.6%和21%，2006年除烟叶税外农业税全面取消了，我国延续了2600多年的“皇粮国税”政策彻底结束。另外一方面，由于贵州属于我国西部经济欠发达地区，本身经济的落后是乡镇财政困难的基础原因。贵州的乡镇不像沿海发达城市的乡镇，没有发达的工业企业，缺乏先进的技术设备，国民生产总值每年增幅并不大，所以导致除农业税和农业特产税以外的税收收入增收困难。在农业税是乡镇财政收入主要来源、取消农业税而其他税收收入增幅并不大的情况下，取消农业税会对乡镇财政造成很大的影响，因为乡镇政府很难从正规的税收收入中增加资金来源。

（二）财政转移支付不到位

税费改革后，由于乡镇财政收支缺口不断增大，取消农业税后更是困难，因此通过转移支付制度弥补乡镇财政缺口就很重要。然而，由于农村税费改革的财政转移支付制度不健全，导致转移支付资金被挪用、占用的现象比较普遍。当乡镇财政发生困难时，许多转移资金根本无法到达乡镇，使得乡镇财政更紧张。另外，通过上级下拨的转移支付资金不能有效地发挥弥补农村财政缺口、均衡财政能力的作用。

（三）乡镇政府机构臃肿且财政开支过大

目前来看，我国已有的农村乡镇机构改革主要是围绕税费改革来进行的，改革的目的主要是为了减轻农民负担，因此在农村乡镇机构改革方面，主要从减少人员、减少项目、减少开支来着手。截至2004我国乡镇数量为36952个，民政部预计，到2010年全国乡镇数量将保持在3万个左右。目前大多数乡镇人口在3万以下。根据统计资料显示，目前贵州共有1543个乡（镇、行政办事处），共有行政、事业编制人员41万名，包括中小学校教职工，实际在编人员近39万人。乡镇财政支出大部分用于行政、事业单位的人员工资支出，加大了财政开支压力。

农村税费改革后乡镇财政摆脱困境的对策

（一）完善转移支付制度

由于转移支付制度是弥补乡镇财政缺口的重要方法，乡镇政府要解决财政困难仅依靠自身是很难实现的，这时就需要中央的转移支付制度，给予乡镇适当的财力支持。完善转移支付制度，首先要明确转移支付的原则和目标。转移支付的原则必须统一规范、公正合理和公开透明。转移支付目标是要解决地区间的纵向平衡和均等化和横向公平。其次，为转移支付建立稳定的资金来源，合理确定转移支付数额，上一级政府在接受来自中央的专业支付资金外，还可以选择将其重要税种如营业税、个人所得税的一部分作为对乡镇的转移支付资金的来源。统计乡镇各项经费开支需求，合理划拨转移支付资金数额。另外，加强对转移支付资金的管理和监督。防止资金截留和挪用，要增强转移支付的透明度，尽量减少转移支付的中间环节，直接转移支付给乡镇财政。

（二）推动农村税费改革深入开展

乡镇机构臃肿庞大，人员严重超编，乡镇财政支出大部分用于行政和事业性支出，这是现今乡镇机构的状况。要改变这种现状，就必须加大乡镇机构改革力度，根据当地农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，精简乡镇机构编制。严格控制乡镇机构的数量，减少新增人员。在这方面可以借鉴贵州毕节地区加强乡镇机构编制的工作方法。毕节地区为加强对乡镇机构编制和实有人员的管理，坚持全区乡镇机构编制和实有人员只减不增，从2005年起就严格按照中央和省的有关文件精神认真开展了乡镇机构编制和实有人员的管理工作。经过几年的努力，实现和巩固了确保全区乡镇机构编制和实有人员只减不增的预期目标，取得了明显成效。

（三）化解乡镇债务

首先要增强乡镇自身的财政能力，提高化解债务的能力。发展才是硬道理，在取消农业税的时代背景下选择适合发展的产业规划模式。其次加强领导，分类化解债务，防止新债发生。政府要积极研究债务形成的原因及对策，改变“新官不理旧事”的现状。在化解债务方面上级政府应给予乡镇政府支持，加大对乡镇的资金援助。在防止新债方面要集中本乡镇的自身财力，加强财务管理，强化收入管理和严格支出管理，合理预算。

参考文献：

1.庄丽杰.论农村税费改革后的几个难点问题[J].农业经济，2005

财政困境范文篇7

在实践中，公共财政表现为一种收支关系。人们对于财政支出过于关注而忽视财政收人，因此，对财政收人的深入研究，不仅对建构公共财政收支体系起到巩固作用，也对推动解决财政收人困境有着重要的现实意义。

一、财政收入与GDP、CPI相关分析

GDP与CPI两项指标历年变动情况无疑对财政收人产生巨大影响。1992年党的十四大确立了经济改革目标是建立社会主义市场经济体制。此后，我国改革开放和经济建设进入跨时代的新阶段。本文采用1992一2009年数据对财政收人与GDP、CPI进行相关分析。

(一)财政收入与GDP增速分析

发展中国家财政的目标或目的就是整个经济政策的目标，即经济增长、对内与对外稳定，以及实现收入和财富的适当分配121。财政收人的高低受同一时期国民经济发展水平以及财政政策等影响。财政收入占GDP的比重，又称为国民经济的财政负担率，它综合反映出政府与微观经济主体之间占有和支配界。

图11992一2009年财政收入与GDP增长率比较图资料来源：数据来源于国家统计局国民经济核算年度数据，GDP增长率按可比价格计算，笔者据之计算得到比例的社会资源的关系l3]。过高则会加重国民和社会的负担，影响国民收人初次分配，挫伤国民生产、消费的积极性，抑制经济的良性运行；反之，不利于实现政府公共服务、促进经济发展和“再分配更加公平”的需要；因此，财政收人与GDP存在相互影响，相互制约的关系。

从图l可以看出，一是在1992一2009年间，GDP总体增长保持在适度范围。全国GDP增长率平均速度为9.81%(可比价格计算)，其中，最高GDP年增长率为1992年的14.2%，最低为1999年的7.1%；二是财政收入逐年快速增长。2009年财政收人是1992年的19.66倍，年平均增长铭.76%，特别是1993年以来增速加快且均高于GDP平均增速水平，两者差距最大的是在2007年21个百分点；三是财政收人占GDP比重呈逐年增长趋势。从1992年的13.ro%提高到2009年的20.42%，特别是1994年分税制改革以来，国家财政收人占GDP比重逐年增长，国民财富加速向政府集中；四是从1995一2001年间，财政收人占GDP比重越大，GDP增长率越低。1995年财政收人占GDP比重10.7%，此后逐年增长，2001年达到16.8%，但GDP增长率却由1995年的10.2%下降到2001年的7.3%。

在此期间，GDP增长率最高值为1995年的10.2%，最低值为1999年的7.1%。

中国与西方大多数国家的GDP增长缓慢、公共财政“高收入、高福利”、国民个人收入逐年增长相比，呈GDP高速增长、公共财政“高收人、低福利”、国民个人收人增长缓慢。因此，需要降低财政收人(主要是减税)，发挥税收乘数效应，即增加政府税收可以压缩总需求，减少国民收人，相反，减少政府税收可以扩大总需求，增加国民收人141。在现实中的反映为降低1元财政收人，则增加5元国民收人；反之，增加1元财政收人，则减少5元的国民收人。

(二)财政收入与CPI增速分析

一般来说，CPI是衡量通货膨胀水平的重要指标之一，它体现消费价格走势，最终反映国民对经济发展的预期。它受市场价格、货币政策与国际传导等因素的影响。通货膨胀率攀升，则次年财政收入则相应提升，结果是国家受益，个人受损。具体表现如图2所不。

从图2可以看出，从1998年起，中国消费价格指数(CPI)各年度波动较小，呈逐年下降的总趋势。一是从1994年分税制改革后，CPI指数呈逐年下降趋势。其中，最高为1994年的24.1，最低为1999年的一1.4；二是财政收人增速过快对通货膨胀率上涨起到间接推动。从CPI超过3%(为通货膨胀，大于5%则为严重通货膨胀)的年份为1992一1996、2004、2007和2008来看，这往往也是财政收人增长较快的年份，特别是2007年达到了32.4%(其中工资薪金个人所得税收人1749亿元，增收731.83亿元，同比增长38.4%)；三是财政收人增长对CPI上涨的滞后性。财政收入增长率过快，则次年CPI则会相应上涨，如1993年财政收入比上年增长24.8%，1994年CPI上涨为24.1，同比增长9.4%。再如2007年财政收人比上年增长32.4%，2008年CPI上涨为5.9，同比增长1.1%。简言之，我国财政收入中税收收人到达90%以上，由于资本利得中因通货膨胀而带来的部分要纳税，所以，实际税收负担取决于通货膨胀率阎。因此必须对由通货膨胀率所造成的税负进行减税。

二、财政收入困境分析

2009年我国国家经济总量世界排名第三位，如今，超越日本经济发展指日可待。据最新数据显示，截止2009年末，中国国家外汇储备余额为23992亿美元，同比增长23.28%，继续位居世界第一。财政收入由于分税制、企业利润、对外贸易发展和资源环境与土地价值提高等因素逐年增长l6]，带来了一系列困境，主要表现为：

(一)价值取向困境：“国富民富”与“民富国富”国家财政收人增速高于GDP增速逐年增长，由1992年3483.4亿元增长到2009年68477亿元。我国经济发展历年强调GDP指标，根本目的在于促进国家经济发展，实现人民共同富裕。这自然以“国富民富”为价值取向。然而，据国家统计局数据表明，2007年我国人均国民总收人在世界纳人排名的209个国家中排名132位，属于中等偏下水平，而当年国内生产总值在世界居于第四位次。概而言之，市场经济体制建立以来，中国的GDP维持在9%以上的速度快速增长，2008年数据显示，国企员工仅占全国就业人口的8%，但他们拿走了全国工资福利的50%。国家财政收人过高和国企人员收人过高导致“国富民未富”。

在国家行政学院教授汪玉凯看来：国家手中的财力是必要的，但国家不能把老百姓应得的财富集聚到自己手中阴。因此，树立“民富国富”的价值取向，即只有民富优先，国富才能真正实现。具体表现为“以民为本”的经济发展标准，以有利于公共利益、长远利益为价值导向。最终在“民富”的前提上加快国家经济建设，实现国家富强。

(二)现实选择困境：“增加财政收入”与“贫富差距扩大”

一般而言，许多财政政策在现实转化为增加税收，税收的缴纳时为非自愿的，税收和政府服务之间也没有一般的交换关系l8]。虽然稳健的财政收人增加保障了公共需要，满足了国民基本需求和利益。但财政收入“蛋糕越做越大”而主要职能却未能实现，即贫富差距却相对没有减小。本文主要从财政收人“源头”分析其困境，用财政收人增长速度(△F)与GDP增长速度(△GDP)之比等于财政收人弹性系数来分析其内在关系。其中，弹性系数大于1，表示有利财政收人增长速度快；反之相反；等于1，则表示同步增长的均衡状态。

从图3可以看出，在1992一2009年间，中国财政收入整体发展不平衡，总体大致呈“上升一下降一再上升”趋势。在此18年间，最高财政收入弹性系数为1999年的3.35，最低为1992年的0.45。从1996年后，财政收人年增长率高于GDP的增长率(当年价格)，总体呈平缓上升趋势。由于经济增长和国家财政调控增强等原因，从1996年起，除2004、2008年之外，其余年份财政收人弹性系数均大于1，即全国财政收入增长速度大于GDP的增长速度，这表明财政政策利于财政收人的增长。2009年财政收入是1992年的19.66倍，所以财政收人从2001年后有下降趋势，并逐步缩小财政收人增速与GDP增速的差距，但前者增速适度高于后者则有利于经济的发展。财政收人增速过高，它加剧了国家财富的聚集。

在国民财富既定的情况下，这意味着个人财富相对减少，同时贫富差距过大不利于国民经济的健康运行，具体表现为：首先，群体收人差距，2010年据九三学社中央统计，我国收人最低群体与收人最高群体收入差距从1988年的7.3倍扩大到2007年的23倍；其次，城乡收人差距，国家统计局数据显示，2009年城镇居民家庭人均可支配收人为18858元，是1992年2026.6元的9.3倍；2009年农村居民家庭人均纯收人为5153元，是1992年784元的6.58倍。城乡居民可支配收人增长缓慢，而城镇和乡村之间本身的差距也在拉大。据农业部的数据表明，2009年城乡居民收人比由2008年的3.31：1扩大到3.33：1，绝对差距由2008年的11020元扩大到12022元。中国社科院4月的一份报告中预测，2010年城乡居民收入比率将进一步扩大至3.35：1。农村内部收人差距也在不断扩大，目前仍有4007万农村人口尚未脱贫，这还不包括城镇之间，乡村之间本身的巨大差距；再次，区域收人差异，2009年《中国经济周刊》计算得出了全国各省区市的单位GDP人均可支配收入，即GDP“含金量”，上海排名第一，内蒙古最后。排名靠前的多为东部省份，排名最后的多为中西部省份。这一困境直接导致“公平、正义”目标难以实现，造成低收人者社会意识上的“仇富现象”。这必然降低消费者的消费能力，形成收人分配格局的“断层”结构。

总之，随着财政支出逐年不断提高，其在稳定社会经济发展中发挥不可代替的作用是毋庸置疑的。

财政支出过大导致长期赤字，最终仍要通过税收等方式来偿还[9I。所以，财政支出攀升客观要求更大的财政收入，并陷入“膨胀—膨胀—再膨胀”的怪圈，这一膨胀的趋势不容忽视。可以预见的是，财政收人的上升趋势，将会涉及到一系列诸如财政收入纳人公共预算将受到更加严格的审查、更为广泛的公开与接受公民监督等问题。与此同时，对财政收人的额度标准、规模大小、收人方式与财政支出的均衡关系(既不是收人过于大于支出，也不是支出过于大于收人，而是“以支定收”)提出根本性的解决性方案，从而建立和完善公共财政体系，将是解决当代财政收人困境需要面对和解决的重大问题。

参考文献：

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[7]梁辉.让利于民不仅仅是句口号!N].文摘周报，2010一3-26(23)·

财政困境范文篇8

关键词：乡镇财政；税费改革；困境；路径选择

一、税费改革对乡镇财政的影响

十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。中国新一轮的农村税费改革不仅仅是政府与农民之间分配关系的一种调整，它对农村政治、社会的发展乃至国家与农村社会关系的构建都会带来一定影响。从中国农村现实情况看，农村税费改革有利于促进农民增收，有利于提高中国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部更好地为农民服务。但是，农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，无疑对乡镇财政的运行产生极大的影响。

（一）农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显

税费改革取消了自1953年确立的财政自筹制度。由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入即非税收入。非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多乡镇政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。非税收入具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入。以山东省为例，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近1/3。农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，乡镇财政自筹渠道减少，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，并且规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，对于大部分乡镇而言，由于可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出，严重影响乡镇政府的正常运转。由于乡镇财政收支缺口大，导致相当部分乡镇不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。

（二）改革中对增加乡镇财政收入的替代效应较弱

农村税费改革实施后，中央对地方转移支付力度不足，上级财政对下级财政的资金支持力度不够，无法填补税费改革后乡镇财政的收支缺口。一方面，上级财政在农村税费改革后对乡镇财政的用以填补缺口的转移支付主要限于预算资金的损失。而改革对乡镇财政最大的冲击并不在于预算资金上，而在于三提五统、行政性收费等自筹资金的减少上。对此，由于以往乡镇财政操作的不规范和数据的不确切，上级财政并不认可，即使给予适当的补偿，也较之改革前少很多，很难弥补财政收支的缺口。另一方面，中国财政转移支付制度还很不规范，在实际操作过程中，市以上的财政转移支付，基本能按标准落实，但经过层层往来特别是县、镇级财政挤占、挪用，最终到村所剩无几。乡镇财政的收入结构从农业税为主转变成其他所得税、流转税等税收，才会减少遭受农村税费改革的冲击。但是，乡镇经济的发展是一个长期的过程，需要在制度上作出重大调整。如农村户籍制度、中小企业投融资制度、农村土地制度等。而在现在的条件下，乡镇企业由于缺乏有效的融资渠道，继续发展乏力；小城镇建设由于缺乏资金，无法实现实质性进展；农民进城务工由于缺乏相应的制度保障，收入提高比较困难；农民收入水平低，无法调动农村市场。这些都制约着乡镇经济的发展，想在短期内为乡镇财政找到新的税源或调整税源结构，很难实现。

二、当前乡镇财政运行的困境

（一）乡镇债务包袱沉重，财政风险加大

目前全国绝大多数的乡镇都有不同程度的负债。乡镇的负债原因是多方面的，主要是以前多年积累以及偿债能力明显降低造成的负债。尽管许多债务是在农村税费改革之前就已发生，并非农村税费改革造成的，但是由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束，在一定程度上增加了这些改革前留下的乡镇债务问题的解决难度。税费改革堵死了三提五统和各类非法集资、收费的渠道偿还债务，除个别省份乡镇企业较成规模外，绝大多数乡镇的企业税收都不能满足偿还债务的需求。在此情况下，债务成为乡镇政府的一个长期包袱，而固定的利息支出进一步加大了乡镇财政的困难，这样的支出比人员支出和法定支出具有更为强烈的刚性。2008年4月，中国科学院农业政策研究中心（CCAP-CAS）在全国有代表性地抽取了5个省（江苏、四川、山西、河北、吉林）25个县的50个乡镇进行了有关乡镇债务情况的调查，截至2007年末，样本乡镇债务总额为4.3亿元，每个乡镇平均负债902.2万元，以此推算，目前全国乡镇债务总额估计已不低于4000亿元。随着债务规模的膨胀，债务风险也在不断增加。乡镇财政对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势，而且乡镇债务率的快速增长也使农民个人负担率超过10%的警戒线。从某种意义上说，乡镇债务是一个数额巨大的黑洞，并可随着时间的继续而不断放大。

（二）收支矛盾突出，机构运转困难

从收入方面看，除了少数富裕地区外，中国大部分乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。取消农业税后，乡镇财政失去了原来的主要收入来源，只能依靠分税制改革后，留给地方的一些小税种。这些小税种税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，增长潜力有限。而且，随着税费改革的深入，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了屠宰税，而随之而来的问题是乡镇财力严重不足。从支出方面看，农业税改革后，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。在乡级层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没有变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑使乡镇机构的运转陷入了困境。

（三）财力保障缺失，公共产品供给不足

农村公共产品是指由一定地区农村居民公共消费的具有非竞争性、非排他性的产品和服务，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等。中国的农村公共品的供给实行的是以农民为主体的公共品供给机制，公共品的供给通过上交税费的方式最终由农民承担。取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供足够的公共品来满足农民的需要。首先，农村基础设施建设支出缺口较大。税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资加以解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。其次，农村义务教育经费严重不足。农业税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。虽然在取消农业税后，乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，但由于中国半数以上的县级财政状况并不乐观，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。最后，对农村社会保障体系的建立形成制约。取消农税后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。

（四）乡镇财政的管理混乱，行政成本偏高

分税制改革后，大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变，有的乡镇财政所人员较少，素质不高，制度不完善，自身管理尚有待于进一步加强，难以对所属乡镇企业、单位进行有效的管理和监督。更重要的是，农业税取消以后，如何在推进村民自治的基础上，实现对村组财务的有效指导管理，是乡镇财政当前迫切需要解决的课题。由于在实施分税制财政体制和农村税费改革时，没有进行相应的配套改革，但新型农村合作医疗配套资金、独生子女费、畜禽防疫经费、农村环境整治经费、绿化经费等快速增长，乡镇财政的社会负担日益加重。在财力减少、社会各项事业发展带来的巨大支出压力下，行政成本并没有得到有效控制。乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，加之乡镇普遍缺乏主动压缩支出的意识，办公费、招待费、会议费、交通费等持续增长，行政成本居高不下。必要的办公经费得不到保证，乡镇干部的工资普遍拖欠，严重挫伤了他们工作的积极性，人浮于事，乡镇财政陷入恶性循环。

三、乡镇财政运行困难的原因分析

（一）现行财政体制的不完善，乡镇财政缺乏制度保障

一是在政府间财力分配上存在财力层层向上集中的机制。1994年的分税制改革实际上仅限于中央和省级政府间。但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。并且，政府事权及相应的支出责任范围缺乏科学、合理的界定，且缺乏法律保障。按照财政分权理论，一级政府对应一级事权，“乡事乡办，乡财乡理”。但是，乡镇政府却承担了与其有限财权极不对称的大量事权，直接导致了乡镇财政困难。二是政府间财权划分与事权划分不对称。政府财力层层向上集中，而政府职能和支出责任却不断下放。中国基层政权不仅要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要支持地方经济发展，而且基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。三是地方税体系不完善。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小。四是中国政府间的财政转移支付制度与分税制体制的配套要求相比还相差甚远，缺乏规范、科学、稳定性，尤其不适应农村税费改革后乡镇财政运转的需要。表现为转移支付的力度不够大，形式不规范，分配办法的不科学，随意性大。

（二）财务管理混乱，举债缺乏约束机制

一段时间以来，上级政府为增加工作力度，将招商引资、财政收入等诸多工作列入乡镇主要干部政绩考核的内容，考核指标完成的好坏，直接影响到政府领导的政治经济利益，由此出现了事与愿违的现象。一是热衷于政绩形象工程。全民招商、零地价用地、无底限优惠，一些地方虽然搞出了成绩，却留下了大量的债务。二是举债交税、虚增收入。在一部分乡镇，由于上级政府下达的收入任务脱离实际无法完成，为了应付考核，也只得拉税、买税，借款缴税，既造成财政收入的虚假，也增加了债务。上级政府对乡镇的考核中规定了不少不属于政府职权范围内的项目，就是没有债务指标这一项，这是乡镇债务迅速增长的重要原因。三是缺乏监督制约机制。现行的《预算法》等有关法律，规定了预算安排和执行的原则是量入为出，禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但在实际执行过程中，乡镇财政是政府的职能部门，不仅不能制止政府的随意举债行为，反而要为政府举债出谋划策。乡镇人大和上级审计部门对乡镇的举债行为缺少必要的审计和监督，也一定程度上助长了乡镇债务的增长。

（三）乡镇经济基础薄弱，财政收入缺乏经济支撑

乡镇经济仍然是传统农业经济，经济结构单一，以粮食生产为主的种植业仍占主导地位，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本上没有稳定的税源。但随着农业税费改革的不断推进，乡镇财政收入变得越来越没有保障。乡镇财政为了维持机构的正常运转，不得不在“其他收入”和预算外收入上做文章，滋生新的“费负担”，用于弥补财力不足。同时，乡镇经济中的第二产业规模普遍较小，在中央、省、市、县地方政府拿走相应比例的税额后，乡镇留用财力很小；而第三产业在乡镇区域内发展滞后，对财政的贡献不大。

（四）乡镇政府职能转变滞后，财政“越位”与“缺位”并存

乡镇政府行政体制改革的滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展，造成财政的“越位”和“缺位”并存，成为乡镇财政困难的重要原因。首先，乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，在某些经济发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。中国相当部分乡镇70%～80%的财力用于养人，而缺乏办事的经费，部分贫困乡镇甚至连养人的钱都缺乏。其次，乡镇政府还没有完全从私人经济领域退出来，有的还继续把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业。在财力有限的情况下，政府的越位必然引起相应的缺位，导致应由政府提供的公共产品和服务没有财力保障。上级出政策，乡镇财政拿钱的规定过多，使乡镇财政在财力安排上处于被动局面。

（五）乡镇政府权责不清，公共管理体制不合理

乡镇财政困难更深层次的原因是公共管理体制本身。目前中国农业管理体制的系统是上下级机构“对口”设置，这是典型的计划经济的产物。在市场经济条件下完全没有必要，如中央农业主管部门负责重要影响的、事关农业发展的全局化的工作，而省级组织就没有必要有这些工作，到了市一级，主要是执行政策以及上报有关情况，机构设置并不需要“对口”。由于历史的原因，中国农业管理机构一直没有形成一个权威的、单独的宏观管理的行政机构，而是部门分割，各自为政。

四、乡镇财政走出困境的基本路径

（一）完善地方财政管理体制，规范地方分配关系

首先，要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。一是按照区域性原则和责财统一的原则划分各级事权，根据基层政府的支出责任，相应下放财权财力，使财力和支出责任相匹配，尽量减少专款规模。二是对共有事权应依法明确职责，并建立相应的支出分摊机制。其次，在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进和完善转移支付方式。建立规范、科学的转移支付制度，加大转移支付的规模和力度，规范转移支付的方式。为更好地摆脱计算中转移支付的基数，可将原体制定额补助、增资性转移支付和部分专项补助，合并简化为一般性转移支付。最后，实行彻底的分税制，完善地方税收体系，明确地方税主体税种，合理确定税收管理权限。加强中国地方税体系建设，合理确定地方税权，优化地方税结构，规范地方税征管和保障体系。在科学划分各级地方事权的基础上，为地方公共产品的供给提供稳定的资金来源。

（二）完善乡镇财务管理机制，化解乡镇债务风险

健全财政监督审批制度，防范、化解乡镇财政的债务风险，实现乡镇财政的收支管理法制化、正规化。首先，加强乡镇政府债务管理，防止出现新的不正常债务，化解债务风险。对经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的中心镇，应进一步扩大乡镇财政管理的自主权，以调动其发展经济和组织收入的积极性；对经济欠发达、收支规模小的乡镇，则可实行“乡财县管”，由县级财政直接进行规范管理。其次，在具体的财务管理上，要加强乡镇财务会计集中核算工作，充分发挥乡镇会计核算中心的作用。要建立债务消化监督和报告制度，上级财政要对下级政府债务进行监控，并作为财政工作考核的一项重要内容。最后，要全面清理县乡政府的债权和债务，明确性质，界定责任，分类处置。逐年消化旧债，严格控制新债，不得超越财力可能举债搞建设。把消赤减债工作纳入乡镇领导任期的工作目标管理，严格奖惩。要坚决禁止要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，不能要求乡镇配套资金搞建设项目等。

（三）促进农村经济发展，加力培植乡镇税源

从根本上来讲，要解决乡镇财政困难，必须大力发展农村经济，提高农民收入，做大做强乡镇财政的财源基础。大力支持农村经济发展，提高农民收入水平，应从城乡统筹发展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以农民增收为核心，强化对农业的支持和保护，建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制。首先，应从本地实际出发，建立和扩大各种农副产品专业批发交易市场，为产品销售提供更大的服务平台。并通过完善流通体制，加快地产品的销售步伐，扩大市场空间，不断提高地产品的经济效益。在项目的帮扶上，要从实际出发，根据困难乡镇的不同情况，有针对性的安排一些适合本地区有发展潜力的工农业项目，并相应采取一些优惠政策，促进其发展。其次，加大对农村经济发展的支持力度，从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展，加大招商引资力度，大力发展民营经济，壮大经济实力，培养税源、涵养税源。再次，要把乡镇财源建设的主攻方向和着力点放在农产品深加工上，在此基础上积极引导农业产业化的发展、升级，通过大力培植农业产业和农产品加工龙头企业，加速农业产业化进程。最后，在培植财源的过程中，要注意建立和发展多渠道的投融资机制，既充分发挥财政资金的引导作用，又拓宽银行信贷资金渠道。

（四）精简乡镇机构，加快转变政府职能

全面取消农业税，为乡镇机构的精简提供了前所未有的宝贵良机。借助农业税免征的政策效力，大力精简乡镇机构和人员，压缩乡镇财政支出负担，为乡镇财政创造较为宽松的发展环境。总体上应本着优化乡级财政性的资源配置，建立廉洁高效的政府管理机构的原则，通过精简机构，合并乡镇，进行优势互补，资源整合，以减轻社会负担，促进基层社会各项事业的改革与发展。关键是要严格规范乡镇的机构和岗位设置，减少不必要的机构和财政供养人员，节省行政费用开支；要严格控制新增机构、编制和财政供养人员，对超编单位的超编人员不得安排人员经费和公用经费；加快事业单位机构改革步伐，将有条件的事业单位推向市场；要清理县乡财政供养人员，加大人员分流力度，实施“减员增效”，降低行政成本。

（五）健全公共管理体制，实施绩效评估

按照十七届三中全会精神，继续推进公共财政覆盖农村政策的实施，建立新型的公共管理体制。一方面，做到县乡政府农业机构的设置和工作职能根据各自的需要和市场来决定，不需要再和中央政府“对口”，尽可能的减少机构设置，提高工作效率。另一方面，在分权的基础上做到“评估管理”。随着中国农业由计划经济走向市场经济、由传统农业向现代农业转变，农业的产前、产中、产后诸环节作为一个整体，综合运用各种社会经济措施来进行一体化管理和服务，已成为必然趋势。组织绩效是当代政府和部门管理的核心价值，而分权化的管理抛弃了层级的传统集权模式，力图调动各方面积极性和创造性。在实际工作中，乡镇部门由于“评估管理”的引入而增加了压力，使得其能够自觉调整组织结构，促进公共人力资源的开发，同时由以前主要对工作流程的关注转变到对工作效果的关注上来。

参考文献:

[1]王郅强，文宏.化解当前中国乡镇债务的困境分析[J].郑州大学学报:哲学社会科学版，2006，(2):56-60.

[2]陈锡文.中国农村公共财政制度[M].北京:中国发展出版社，2005.

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[5]杨淑香.取消农业税后乡镇财政的困境及导解思路——以云南省江川县为例证[J].经济问题探索，2006，(7):127-131.

[6]孙爱国.乡镇财政困难问题的成因及对策研究[J].新学术论丛，2010，(3).

[7]张晓峰.税费改革后的乡镇财政管理模式问题探析[J].理论探讨，2010，(1):144-147.

财政困境范文篇9

关键词：乡镇财政；税费改革；困境；路径选择

一、税费改革对乡镇财政的影响

十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。中国新一轮的农村税费改革不仅仅是政府与农民之间分配关系的一种调整，它对农村政治、社会的发展乃至国家与农村社会关系的构建都会带来一定影响。从中国农村现实情况看，农村税费改革有利于促进农民增收，有利于提高中国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部更好地为农民服务。但是，农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，无疑对乡镇财政的运行产生极大的影响。

（一）农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显

税费改革取消了自1953年确立的财政自筹制度。由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入即非税收入。非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多乡镇政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。非税收入具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入。以山东省为例，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近1/3。农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，乡镇财政自筹渠道减少，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，并且规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，对于大部分乡镇而言，由于可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出，严重影响乡镇政府的正常运转。由于乡镇财政收支缺口大，导致相当部分乡镇不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。

（二）改革中对增加乡镇财政收入的替代效应较弱

农村税费改革实施后，中央对地方转移支付力度不足，上级财政对下级财政的资金支持力度不够，无法填补税费改革后乡镇财政的收支缺口。一方面，上级财政在农村税费改革后对乡镇财政的用以填补缺口的转移支付主要限于预算资金的损失。而改革对乡镇财政最大的冲击并不在于预算资金上，而在于三提五统、行政性收费等自筹资金的减少上。对此，由于以往乡镇财政操作的不规范和数据的不确切，上级财政并不认可，即使给予适当的补偿，也较之改革前少很多，很难弥补财政收支的缺口。另一方面，中国财政转移支付制度还很不规范，在实际操作过程中，市以上的财政转移支付，基本能按标准落实，但经过层层往来特别是县、镇级财政挤占、挪用，最终到村所剩无几。乡镇财政的收入结构从农业税为主转变成其他所得税、流转税等税收，才会减少遭受农村税费改革的冲击。但是，乡镇经济的发展是一个长期的过程，需要在制度上作出重大调整。如农村户籍制度、中小企业投融资制度、农村土地制度等。而在现在的条件下，乡镇企业由于缺乏有效的融资渠道，继续发展乏力；小城镇建设由于缺乏资金，无法实现实质性进展；农民进城务工由于缺乏相应的制度保障，收入提高比较困难；农民收入水平低，无法调动农村市场。这些都制约着乡镇经济的发展，想在短期内为乡镇财政找到新的税源或调整税源结构，很难实现。

二、当前乡镇财政运行的困境

（一）乡镇债务包袱沉重，财政风险加大

目前全国绝大多数的乡镇都有不同程度的负债。乡镇的负债原因是多方面的，主要是以前多年积累以及偿债能力明显降低造成的负债。尽管许多债务是在农村税费改革之前就已发生，并非农村税费改革造成的，但是由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束，在一定程度上增加了这些改革前留下的乡镇债务问题的解决难度。税费改革堵死了三提五统和各类非法集资、收费的渠道偿还债务，除个别省份乡镇企业较成规模外，绝大多数乡镇的企业税收都不能满足偿还债务的需求。在此情况下，债务成为乡镇政府的一个长期包袱，而固定的利息支出进一步加大了乡镇财政的困难，这样的支出比人员支出和法定支出具有更为强烈的刚性。2008年4月，中国科学院农业政策研究中心（CCAP-CAS）在全国有代表性地抽取了5个省（江苏、四川、山西、河北、吉林）25个县的50个乡镇进行了有关乡镇债务情况的调查，截至2007年末，样本乡镇债务总额为4.3亿元，每个乡镇平均负债902.2万元，以此推算，目前全国乡镇债务总额估计已不低于4000亿元。随着债务规模的膨胀，债务风险也在不断增加。乡镇财政对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势，而且乡镇债务率的快速增长也使农民个人负担率超过10%的警戒线。从某种意义上说，乡镇债务是一个数额巨大的黑洞，并可随着时间的继续而不断放大。

（二）收支矛盾突出，机构运转困难

从收入方面看，除了少数富裕地区外，中国大部分乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。取消农业税后，乡镇财政失去了原来的主要收入来源，只能依靠分税制改革后，留给地方的一些小税种。这些小税种税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，增长潜力有限。而且，随着税费改革的深入，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了屠宰税，而随之而来的问题是乡镇财力严重不足。从支出方面看，农业税改革后，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。在乡级层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没有变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑使乡镇机构的运转陷入了困境。

（三）财力保障缺失，公共产品供给不足

农村公共产品是指由一定地区农村居民公共消费的具有非竞争性、非排他性的产品和服务，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等。中国的农村公共品的供给实行的是以农民为主体的公共品供给机制，公共品的供给通过上交税费的方式最终由农民承担。取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供足够的公共品来满足农民的需要。首先，农村基础设施建设支出缺口较大。税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资加以解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。其次，农村义务教育经费严重不足。农业税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。虽然在取消农业税后，乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，但由于中国半数以上的县级财政状况并不乐观，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。最后，对农村社会保障体系的建立形成制约。取消农税后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。

（四）乡镇财政的管理混乱，行政成本偏高

分税制改革后，大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变，有的乡镇财政所人员较少，素质不高，制度不完善，自身管理尚有待于进一步加强，难以对所属乡镇企业、单位进行有效的管理和监督。更重要的是，农业税取消以后，如何在推进村民自治的基础上，实现对村组财务的有效指导管理，是乡镇财政当前迫切需要解决的课题。由于在实施分税制财政体制和农村税费改革时，没有进行相应的配套改革，但新型农村合作医疗配套资金、独生子女费、畜禽防疫经费、农村环境整治经费、绿化经费等快速增长，乡镇财政的社会负担日益加重。在财力减少、社会各项事业发展带来的巨大支出压力下，行政成本并没有得到有效控制。乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，加之乡镇普遍缺乏主动压缩支出的意识，办公费、招待费、会议费、交通费等持续增长，行政成本居高不下。必要的办公经费得不到保证，乡镇干部的工资普遍拖欠，严重挫伤了他们工作的积极性，人浮于事，乡镇财政陷入恶性循环。

三、乡镇财政运行困难的原因分析

（一）现行财政体制的不完善，乡镇财政缺乏制度保障

一是在政府间财力分配上存在财力层层向上集中的机制。1994年的分税制改革实际上仅限于中央和省级政府间。但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。并且，政府事权及相应的支出责任范围缺乏科学、合理的界定，且缺乏法律保障。按照财政分权理论，一级政府对应一级事权，“乡事乡办，乡财乡理”。但是，乡镇政府却承担了与其有限财权极不对称的大量事权，直接导致了乡镇财政困难。二是政府间财权划分与事权划分不对称。政府财力层层向上集中，而政府职能和支出责任却不断下放。中国基层政权不仅要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要支持地方经济发展，而且基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。三是地方税体系不完善。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小。四是中国政府间的财政转移支付制度与分税制体制的配套要求相比还相差甚远，缺乏规范、科学、稳定性，尤其不适应农村税费改革后乡镇财政运转的需要。表现为转移支付的力度不够大，形式不规范，分配办法的不科学，随意性大。

（二）财务管理混乱，举债缺乏约束机制

一段时间以来，上级政府为增加工作力度，将招商引资、财政收入等诸多工作列入乡镇主要干部政绩考核的内容，考核指标完成的好坏，直接影响到政府领导的政治经济利益，由此出现了事与愿违的现象。一是热衷于政绩形象工程。全民招商、零地价用地、无底限优惠，一些地方虽然搞出了成绩，却留下了大量的债务。二是举债交税、虚增收入。在一部分乡镇，由于上级政府下达的收入任务脱离实际无法完成，为了应付考核，也只得拉税、买税，借款缴税，既造成财政收入的虚假，也增加了债务。上级政府对乡镇的考核中规定了不少不属于政府职权范围内的项目，就是没有债务指标这一项，这是乡镇债务迅速增长的重要原因。三是缺乏监督制约机制。现行的《预算法》等有关法律，规定了预算安排和执行的原则是量入为出，禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但在实际执行过程中，乡镇财政是政府的职能部门，不仅不能制止政府的随意举债行为，反而要为政府举债出谋划策。乡镇人大和上级审计部门对乡镇的举债行为缺少必要的审计和监督，也一定程度上助长了乡镇债务的增长。

（三）乡镇经济基础薄弱，财政收入缺乏经济支撑

乡镇经济仍然是传统农业经济，经济结构单一，以粮食生产为主的种植业仍占主导地位，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本上没有稳定的税源。但随着农业税费改革的不断推进，乡镇财政收入变得越来越没有保障。乡镇财政为了维持机构的正常运转，不得不在“其他收入”和预算外收入上做文章，滋生新的“费负担”，用于弥补财力不足。同时，乡镇经济中的第二产业规模普遍较小，在中央、省、市、县地方政府拿走相应比例的税额后，乡镇留用财力很小；而第三产业在乡镇区域内发展滞后，对财政的贡献不大。

（四）乡镇政府职能转变滞后，财政“越位”与“缺位”并存

乡镇政府行政体制改革的滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展，造成财政的“越位”和“缺位”并存，成为乡镇财政困难的重要原因。首先，乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，在某些经济发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。中国相当部分乡镇70%～80%的财力用于养人，而缺乏办事的经费，部分贫困乡镇甚至连养人的钱都缺乏。其次，乡镇政府还没有完全从私人经济领域退出来，有的还继续把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业。在财力有限的情况下，政府的越位必然引起相应的缺位，导致应由政府提供的公共产品和服务没有财力保障。上级出政策，乡镇财政拿钱的规定过多，使乡镇财政在财力安排上处于被动局面。

（五）乡镇政府权责不清，公共管理体制不合理

乡镇财政困难更深层次的原因是公共管理体制本身。目前中国农业管理体制的系统是上下级机构“对口”设置，这是典型的计划经济的产物。在市场经济条件下完全没有必要，如中央农业主管部门负责重要影响的、事关农业发展的全局化的工作，而省级组织就没有必要有这些工作，到了市一级，主要是执行政策以及上报有关情况，机构设置并不需要“对口”。由于历史的原因，中国农业管理机构一直没有形成一个权威的、单独的宏观管理的行政机构，而是部门分割，各自为政。

四、乡镇财政走出困境的基本路径

（一）完善地方财政管理体制，规范地方分配关系

首先，要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。一是按照区域性原则和责财统一的原则划分各级事权，根据基层政府的支出责任，相应下放财权财力，使财力和支出责任相匹配，尽量减少专款规模。二是对共有事权应依法明确职责，并建立相应的支出分摊机制。其次，在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进和完善转移支付方式。建立规范、科学的转移支付制度，加大转移支付的规模和力度，规范转移支付的方式。为更好地摆脱计算中转移支付的基数，可将原体制定额补助、增资性转移支付和部分专项补助，合并简化为一般性转移支付。最后，实行彻底的分税制，完善地方税收体系，明确地方税主体税种，合理确定税收管理权限。加强中国地方税体系建设，合理确定地方税权，优化地方税结构，规范地方税征管和保障体系。在科学划分各级地方事权的基础上，为地方公共产品的供给提供稳定的资金来源。

（二）完善乡镇财务管理机制，化解乡镇债务风险

健全财政监督审批制度，防范、化解乡镇财政的债务风险，实现乡镇财政的收支管理法制化、正规化。首先，加强乡镇政府债务管理，防止出现新的不正常债务，化解债务风险。对经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的中心镇，应进一步扩大乡镇财政管理的自主权，以调动其发展经济和组织收入的积极性；对经济欠发达、收支规模小的乡镇，则可实行“乡财县管”，由县级财政直接进行规范管理。其次，在具体的财务管理上，要加强乡镇财务会计集中核算工作，充分发挥乡镇会计核算中心的作用。要建立债务消化监督和报告制度，上级财政要对下级政府债务进行监控，并作为财政工作考核的一项重要内容。最后，要全面清理县乡政府的债权和债务，明确性质，界定责任，分类处置。逐年消化旧债，严格控制新债，不得超越财力可能举债搞建设。把消赤减债工作纳入乡镇领导任期的工作目标管理，严格奖惩。要坚决禁止要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，不能要求乡镇配套资金搞建设项目等。

（三）促进农村经济发展，加力培植乡镇税源

从根本上来讲，要解决乡镇财政困难，必须大力发展农村经济，提高农民收入，做大做强乡镇财政的财源基础。大力支持农村经济发展，提高农民收入水平，应从城乡统筹发展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以农民增收为核心，强化对农业的支持和保护，建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制。首先，应从本地实际出发，建立和扩大各种农副产品专业批发交易市场，为产品销售提供更大的服务平台。并通过完善流通体制，加快地产品的销售步伐，扩大市场空间，不断提高地产品的经济效益。在项目的帮扶上，要从实际出发，根据困难乡镇的不同情况，有针对性的安排一些适合本地区有发展潜力的工农业项目，并相应采取一些优惠政策，促进其发展。其次，加大对农村经济发展的支持力度，从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展，加大招商引资力度，大力发展民营经济，壮大经济实力，培养税源、涵养税源。再次，要把乡镇财源建设的主攻方向和着力点放在农产品深加工上，在此基础上积极引导农业产业化的发展、升级，通过大力培植农业产业和农产品加工龙头企业，加速农业产业化进程。最后，在培植财源的过程中，要注意建立和发展多渠道的投融资机制，既充分发挥财政资金的引导作用，又拓宽银行信贷资金渠道。

（四）精简乡镇机构，加快转变政府职能

全面取消农业税，为乡镇机构的精简提供了前所未有的宝贵良机。借助农业税免征的政策效力，大力精简乡镇机构和人员，压缩乡镇财政支出负担，为乡镇财政创造较为宽松的发展环境。总体上应本着优化乡级财政性的资源配置，建立廉洁高效的政府管理机构的原则，通过精简机构，合并乡镇，进行优势互补，资源整合，以减轻社会负担，促进基层社会各项事业的改革与发展。关键是要严格规范乡镇的机构和岗位设置，减少不必要的机构和财政供养人员，节省行政费用开支；要严格控制新增机构、编制和财政供养人员，对超编单位的超编人员不得安排人员经费和公用经费；加快事业单位机构改革步伐，将有条件的事业单位推向市场；要清理县乡财政供养人员，加大人员分流力度，实施“减员增效”，降低行政成本。

（五）健全公共管理体制，实施绩效评估

按照十七届三中全会精神，继续推进公共财政覆盖农村政策的实施，建立新型的公共管理体制。一方面，做到县乡政府农业机构的设置和工作职能根据各自的需要和市场来决定，不需要再和中央政府“对口”，尽可能的减少机构设置，提高工作效率。另一方面，在分权的基础上做到“评估管理”。随着中国农业由计划经济走向市场经济、由传统农业向现代农业转变，农业的产前、产中、产后诸环节作为一个整体，综合运用各种社会经济措施来进行一体化管理和服务，已成为必然趋势。组织绩效是当代政府和部门管理的核心价值，而分权化的管理抛弃了层级的传统集权模式，力图调动各方面积极性和创造性。在实际工作中，乡镇部门由于“评估管理”的引入而增加了压力，使得其能够自觉调整组织结构，促进公共人力资源的开发，同时由以前主要对工作流程的关注转变到对工作效果的关注上来。

参考文献:

[1]王郅强，文宏.化解当前中国乡镇债务的困境分析[J].郑州大学学报:哲学社会科学版，2006，(2):56-60.

[2]陈锡文.中国农村公共财政制度[M].北京:中国发展出版社，2005.

[3]刘建华.乡镇财政困境的外部环境与对策分析[J].山东农业大学学报:社会科学版，2008，(1):30-35.

[4]董雅平.调整完善乡镇财政所职能的意见和建议[J].魅力中国，2009，(9):92-93.

[5]杨淑香.取消农业税后乡镇财政的困境及导解思路——以云南省江川县为例证[J].经济问题探索，2006，(7):127-131.

[6]孙爱国.乡镇财政困难问题的成因及对策研究[J].新学术论丛，2010，(3).

[7]张晓峰.税费改革后的乡镇财政管理模式问题探析[J].理论探讨，2010，(1):144-147.

财政困境范文篇10

关键词：乡镇财政；税费改革；困境；路径选择

一、税费改革对乡镇财政的影响

十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。中国新一轮的农村税费改革不仅仅是政府与农民之间分配关系的一种调整，它对农村政治、社会的发展乃至国家与农村社会关系的构建都会带来一定影响。从中国农村现实情况看，农村税费改革有利于促进农民增收，有利于提高中国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部更好地为农民服务。但是，农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，无疑对乡镇财政的运行产生极大的影响。

（一）农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显

税费改革取消了自1953年确立的财政自筹制度。由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入即非税收入。非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多乡镇政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。非税收入具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入。以山东省为例，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近1/3。农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，乡镇财政自筹渠道减少，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，并且规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，对于大部分乡镇而言，由于可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出，严重影响乡镇政府的正常运转。由于乡镇财政收支缺口大，导致相当部分乡镇不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。

（二）改革中对增加乡镇财政收入的替代效应较弱

农村税费改革实施后，中央对地方转移支付力度不足，上级财政对下级财政的资金支持力度不够，无法填补税费改革后乡镇财政的收支缺口。一方面，上级财政在农村税费改革后对乡镇财政的用以填补缺口的转移支付主要限于预算资金的损失。而改革对乡镇财政最大的冲击并不在于预算资金上，而在于三提五统、行政性收费等自筹资金的减少上。对此，由于以往乡镇财政操作的不规范和数据的不确切，上级财政并不认可，即使给予适当的补偿，也较之改革前少很多，很难弥补财政收支的缺口。另一方面，中国财政转移支付制度还很不规范，在实际操作过程中，市以上的财政转移支付，基本能按标准落实，但经过层层往来特别是县、镇级财政挤占、挪用，最终到村所剩无几。乡镇财政的收入结构从农业税为主转变成其他所得税、流转税等税收，才会减少遭受农村税费改革的冲击。但是，乡镇经济的发展是一个长期的过程，需要在制度上作出重大调整。如农村户籍制度、中小企业投融资制度、农村土地制度等。而在现在的条件下，乡镇企业由于缺乏有效的融资渠道，继续发展乏力；小城镇建设由于缺乏资金，无法实现实质性进展；农民进城务工由于缺乏相应的制度保障，收入提高比较困难；农民收入水平低，无法调动农村市场。这些都制约着乡镇经济的发展，想在短期内为乡镇财政找到新的税源或调整税源结构，很难实现。

二、当前乡镇财政运行的困境

（一）乡镇债务包袱沉重，财政风险加大

目前全国绝大多数的乡镇都有不同程度的负债。乡镇的负债原因是多方面的，主要是以前多年积累以及偿债能力明显降低造成的负债。尽管许多债务是在农村税费改革之前就已发生，并非农村税费改革造成的，但是由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束，在一定程度上增加了这些改革前留下的乡镇债务问题的解决难度。税费改革堵死了三提五统和各类非法集资、收费的渠道偿还债务，除个别省份乡镇企业较成规模外，绝大多数乡镇的企业税收都不能满足偿还债务的需求。在此情况下，债务成为乡镇政府的一个长期包袱，而固定的利息支出进一步加大了乡镇财政的困难，这样的支出比人员支出和法定支出具有更为强烈的刚性。2008年4月，中国科学院农业政策研究中心（CCAP-CAS）在全国有代表性地抽取了5个省（江苏、四川、山西、河北、吉林）25个县的50个乡镇进行了有关乡镇债务情况的调查，截至2007年末，样本乡镇债务总额为4.3亿元，每个乡镇平均负债902.2万元，以此推算，目前全国乡镇债务总额估计已不低于4000亿元。随着债务规模的膨胀，债务风险也在不断增加。乡镇财政对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势，而且乡镇债务率的快速增长也使农民个人负担率超过10%的警戒线。从某种意义上说，乡镇债务是一个数额巨大的黑洞，并可随着时间的继续而不断放大。

（二）收支矛盾突出，机构运转困难

从收入方面看，除了少数富裕地区外，中国大部分乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。取消农业税后，乡镇财政失去了原来的主要收入来源，只能依靠分税制改革后，留给地方的一些小税种。这些小税种税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，增长潜力有限。而且，随着税费改革的深入，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了屠宰税，而随之而来的问题是乡镇财力严重不足。从支出方面看，农业税改革后，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。在乡级层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没有变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑使乡镇机构的运转陷入了困境。

（三）财力保障缺失，公共产品供给不足

农村公共产品是指由一定地区农村居民公共消费的具有非竞争性、非排他性的产品和服务，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等。中国的农村公共品的供给实行的是以农民为主体的公共品供给机制，公共品的供给通过上交税费的方式最终由农民承担。取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供足够的公共品来满足农民的需要。首先，农村基础设施建设支出缺口较大。税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资加以解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。其次，农村义务教育经费严重不足。农业税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。虽然在取消农业税后，乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，但由于中国半数以上的县级财政状况并不乐观，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。最后，对农村社会保障体系的建立形成制约。取消农税后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。（四）乡镇财政的管理混乱，行政成本偏高

分税制改革后，大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变，有的乡镇财政所人员较少，素质不高，制度不完善，自身管理尚有待于进一步加强，难以对所属乡镇企业、单位进行有效的管理和监督。更重要的是，农业税取消以后，如何在推进村民自治的基础上，实现对村组财务的有效指导管理，是乡镇财政当前迫切需要解决的课题。由于在实施分税制财政体制和农村税费改革时，没有进行相应的配套改革，但新型农村合作医疗配套资金、独生子女费、畜禽防疫经费、农村环境整治经费、绿化经费等快速增长，乡镇财政的社会负担日益加重。在财力减少、社会各项事业发展带来的巨大支出压力下，行政成本并没有得到有效控制。乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，加之乡镇普遍缺乏主动压缩支出的意识，办公费、招待费、会议费、交通费等持续增长，行政成本居高不下。必要的办公经费得不到保证，乡镇干部的工资普遍拖欠，严重挫伤了他们工作的积极性，人浮于事，乡镇财政陷入恶性循环。

三、乡镇财政运行困难的原因分析

（一）现行财政体制的不完善，乡镇财政缺乏制度保障

一是在政府间财力分配上存在财力层层向上集中的机制。1994年的分税制改革实际上仅限于中央和省级政府间。但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。并且，政府事权及相应的支出责任范围缺乏科学、合理的界定，且缺乏法律保障。按照财政分权理论，一级政府对应一级事权，“乡事乡办，乡财乡理”。但是，乡镇政府却承担了与其有限财权极不对称的大量事权，直接导致了乡镇财政困难。二是政府间财权划分与事权划分不对称。政府财力层层向上集中，而政府职能和支出责任却不断下放。中国基层政权不仅要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要支持地方经济发展，而且基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。三是地方税体系不完善。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小。四是中国政府间的财政转移支付制度与分税制体制的配套要求相比还相差甚远，缺乏规范、科学、稳定性，尤其不适应农村税费改革后乡镇财政运转的需要。表现为转移支付的力度不够大，形式不规范，分配办法的不科学，随意性大。

（二）财务管理混乱，举债缺乏约束机制

一段时间以来，上级政府为增加工作力度，将招商引资、财政收入等诸多工作列入乡镇主要干部政绩考核的内容，考核指标完成的好坏，直接影响到政府领导的政治经济利益，由此出现了事与愿违的现象。一是热衷于政绩形象工程。全民招商、零地价用地、无底限优惠，一些地方虽然搞出了成绩，却留下了大量的债务。二是举债交税、虚增收入。在一部分乡镇，由于上级政府下达的收入任务脱离实际无法完成，为了应付考核，也只得拉税、买税，借款缴税，既造成财政收入的虚假，也增加了债务。上级政府对乡镇的考核中规定了不少不属于政府职权范围内的项目，就是没有债务指标这一项，这是乡镇债务迅速增长的重要原因。三是缺乏监督制约机制。现行的《预算法》等有关法律，规定了预算安排和执行的原则是量入为出，禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但在实际执行过程中，乡镇财政是政府的职能部门，不仅不能制止政府的随意举债行为，反而要为政府举债出谋划策。乡镇人大和上级审计部门对乡镇的举债行为缺少必要的审计和监督，也一定程度上助长了乡镇债务的增长。

（三）乡镇经济基础薄弱，财政收入缺乏经济支撑

乡镇经济仍然是传统农业经济，经济结构单一，以粮食生产为主的种植业仍占主导地位，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本上没有稳定的税源。但随着农业税费改革的不断推进，乡镇财政收入变得越来越没有保障。乡镇财政为了维持机构的正常运转，不得不在“其他收入”和预算外收入上做文章，滋生新的“费负担”，用于弥补财力不足。同时，乡镇经济中的第二产业规模普遍较小，在中央、省、市、县地方政府拿走相应比例的税额后，乡镇留用财力很小；而第三产业在乡镇区域内发展滞后，对财政的贡献不大。

（四）乡镇政府职能转变滞后，财政“越位”与“缺位”并存

乡镇政府行政体制改革的滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展，造成财政的“越位”和“缺位”并存，成为乡镇财政困难的重要原因。首先，乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，在某些经济发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。中国相当部分乡镇70%～80%的财力用于养人，而缺乏办事的经费，部分贫困乡镇甚至连养人的钱都缺乏。其次，乡镇政府还没有完全从私人经济领域退出来，有的还继续把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业。在财力有限的情况下，政府的越位必然引起相应的缺位，导致应由政府提供的公共产品和服务没有财力保障。上级出政策，乡镇财政拿钱的规定过多，使乡镇财政在财力安排上处于被动局面。

（五）乡镇政府权责不清，公共管理体制不合理

乡镇财政困难更深层次的原因是公共管理体制本身。目前中国农业管理体制的系统是上下级机构“对口”设置，这是典型的计划经济的产物。在市场经济条件下完全没有必要，如中央农业主管部门负责重要影响的、事关农业发展的全局化的工作，而省级组织就没有必要有这些工作，到了市一级，主要是执行政策以及上报有关情况，机构设置并不需要“对口”。由于历史的原因，中国农业管理机构一直没有形成一个权威的、单独的宏观管理的行政机构，而是部门分割，各自为政。

四、乡镇财政走出困境的基本路径

（一）完善地方财政管理体制，规范地方分配关系

首先，要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。一是按照区域性原则和责财统一的原则划分各级事权，根据基层政府的支出责任，相应下放财权财力，使财力和支出责任相匹配，尽量减少专款规模。二是对共有事权应依法明确职责，并建立相应的支出分摊机制。其次，在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进和完善转移支付方式。建立规范、科学的转移支付制度，加大转移支付的规模和力度，规范转移支付的方式。为更好地摆脱计算中转移支付的基数，可将原体制定额补助、增资性转移支付和部分专项补助，合并简化为一般性转移支付。最后，实行彻底的分税制，完善地方税收体系，明确地方税主体税种，合理确定税收管理权限。加强中国地方税体系建设，合理确定地方税权，优化地方税结构，规范地方税征管和保障体系。在科学划分各级地方事权的基础上，为地方公共产品的供给提供稳定的资金来源。

（二）完善乡镇财务管理机制，化解乡镇债务风险

健全财政监督审批制度，防范、化解乡镇财政的债务风险，实现乡镇财政的收支管理法制化、正规化。首先，加强乡镇政府债务管理，防止出现新的不正常债务，化解债务风险。对经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的中心镇，应进一步扩大乡镇财政管理的自主权，以调动其发展经济和组织收入的积极性；对经济欠发达、收支规模小的乡镇，则可实行“乡财县管”，由县级财政直接进行规范管理。其次，在具体的财务管理上，要加强乡镇财务会计集中核算工作，充分发挥乡镇会计核算中心的作用。要建立债务消化监督和报告制度，上级财政要对下级政府债务进行监控，并作为财政工作考核的一项重要内容。最后，要全面清理县乡政府的债权和债务，明确性质，界定责任，分类处置。逐年消化旧债，严格控制新债，不得超越财力可能举债搞建设。把消赤减债工作纳入乡镇领导任期的工作目标管理，严格奖惩。要坚决禁止要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，不能要求乡镇配套资金搞建设项目等。

（三）促进农村经济发展，加力培植乡镇税源

从根本上来讲，要解决乡镇财政困难，必须大力发展农村经济，提高农民收入，做大做强乡镇财政的财源基础。大力支持农村经济发展，提高农民收入水平，应从城乡统筹发展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以农民增收为核心，强化对农业的支持和保护，建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制。首先，应从本地实际出发，建立和扩大各种农副产品专业批发交易市场，为产品销售提供更大的服务平台。并通过完善流通体制，加快地产品的销售步伐，扩大市场空间，不断提高地产品的经济效益。在项目的帮扶上，要从实际出发，根据困难乡镇的不同情况，有针对性的安排一些适合本地区有发展潜力的工农业项目，并相应采取一些优惠政策，促进其发展。其次，加大对农村经济发展的支持力度，从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展，加大招商引资力度，大力发展民营经济，壮大经济实力，培养税源、涵养税源。再次，要把乡镇财源建设的主攻方向和着力点放在农产品深加工上，在此基础上积极引导农业产业化的发展、升级，通过大力培植农业产业和农产品加工龙头企业，加速农业产业化进程。最后，在培植财源的过程中，要注意建立和发展多渠道的投融资机制，既充分发挥财政资金的引导作用，又拓宽银行信贷资金渠道。

（四）精简乡镇机构，加快转变政府职能

全面取消农业税，为乡镇机构的精简提供了前所未有的宝贵良机。借助农业税免征的政策效力，大力精简乡镇机构和人员，压缩乡镇财政支出负担，为乡镇财政创造较为宽松的发展环境。总体上应本着优化乡级财政性的资源配置，建立廉洁高效的政府管理机构的原则，通过精简机构，合并乡镇，进行优势互补，资源整合，以减轻社会负担，促进基层社会各项事业的改革与发展。关键是要严格规范乡镇的机构和岗位设置，减少不必要的机构和财政供养人员，节省行政费用开支；要严格控制新增机构、编制和财政供养人员，对超编单位的超编人员不得安排人员经费和公用经费；加快事业单位机构改革步伐，将有条件的事业单位推向市场；要清理县乡财政供养人员，加大人员分流力度，实施“减员增效”，降低行政成本。

（五）健全公共管理体制，实施绩效评估

按照十七届三中全会精神，继续推进公共财政覆盖农村政策的实施，建立新型的公共管理体制。一方面，做到县乡政府农业机构的设置和工作职能根据各自的需要和市场来决定，不需要再和中央政府“对口”，尽可能的减少机构设置，提高工作效率。另一方面，在分权的基础上做到“评估管理”。随着中国农业由计划经济走向市场经济、由传统农业向现代农业转变，农业的产前、产中、产后诸环节作为一个整体，综合运用各种社会经济措施来进行一体化管理和服务，已成为必然趋势。组织绩效是当代政府和部门管理的核心价值，而分权化的管理抛弃了层级的传统集权模式，力图调动各方面积极性和创造性。在实际工作中，乡镇部门由于“评估管理”的引入而增加了压力，使得其能够自觉调整组织结构，促进公共人力资源的开发，同时由以前主要对工作流程的关注转变到对工作效果的关注上来。

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