税务行政执法范文

导语：如何才能写好一篇税务行政执法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。

二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性

例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。

在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。

三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握

税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。

四、合理理解税务行政执法依据

法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。

例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。

五、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件

人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。

那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

六、细节决定成败

细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。

七、执法程序要合法

作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。

八、行必有法

过去大家都很注意：有法必依，执法必严，违法必究。那么在税务行政执法中还应当注意“行必有法”，也就是说每一项税务行政执法活动都应当找到法律依据。没有法律依据的税务行政行为都是越权行政，税务机关不得为之。因为税务行政权力是属于公权力，而公权力的特点即是法无明确规定不得为之。所以衡量某一税务行政执法活动是否有法律效力关键就看其是否有法律依据。

除以上八个方面以外，在税务行政执法中还应尽量规避可能出现的风险，如税务行政诉讼风险、执法工作难度风险和执法成本风险等。

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税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。

二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性

例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。

在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。

三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握

税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。

四、合理理解税务行政执法依据

法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。

例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。

五、细节决定成败

细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。

六、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件

人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。

那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

七、执法程序要合法

作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。

八、行必有法

过去大家都很注意：有法必依，执法必严，违法必究。那么在税务行政执法中还应当注意“行必有法”，也就是说每一项税务行政执法活动都应当找到法律依据。没有法律依据的税务行政行为都是越权行政，税务机关不得为之。因为税务行政权力是属于公权力，而公权力的特点即是法无明确规定不得为之。所以衡量某一税务行政执法活动是否有法律效力关键就看其是否有法律依据。

除以上八个方面以外，在税务行政执法中还应尽量规避可能出现的风险，如税务行政诉讼风险、执法工作难度风险和执法成本风险等。

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篇3

    一、关于告知机构和告知环节问题

    根据行政处罚法的规定,税务行政处罚案件分为简易程序案件、一般程序案件和听证程序案件。对于简易程序案件税务机关一般当场作出处罚决定,其告知环节是很容易确定的,就是税务人员在作出当场处罚决定前当场告知。而对于一般程序案件和听证程序案件其告知程序应在哪一个环节作出呢?国家税务总局《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法(试行)》第四条规定,税务机关的调查机构对税务案件进行调查后,对依法应当给予行政处罚的,应及时提出处罚建议,制作《税务行政处罚事项告知书》并送达当事人,告知当事人作出处罚建议的事实、理由和依据,以及当事人依法享有的陈述、申辩或要求听证的权利。显然,根据上述办法,告知应在调查机构取证后完成,即税务机关对税务案件调查取证结束后,先行告知。换言之,告知机构为调查部门。但在税务实践中存在以下问题值得思考:

    其一,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理并完全采纳的,则根据《行政处罚法》第三十一条规定,由调查机构履行告知程序是完全合法合理的,此种情况即:告知在先,审理在后。

    其二,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理未完全采纳的,即审理机构改变了调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据,或虽未改变调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据,但加重了处罚的,则应由审理机构再次履行一次告知程序,此种情况即:审理在先,告知在后。这种再由审理机构履行一次告知程序的观点,笔者称之为行政处罚决定变更“二次告知论”。之所以要由审理机构履行第二次告知义务,理由是:第一,审理机构是在改变了调查机构的告知事项后作出《审理报告》的,该报告在提交税务机关负责人签批后,才作出《税务行政处罚决定》,这符合《行政处罚法》第三十一条有关行政机关在作出处罚决定前履行告知程序的规定;第二,告知程序的精神是保护当事人的合法权益,给当事人针对发现的问题以陈述申辩的机会,而当事人的陈述申辩的功效完全取决于行政机关告知当事人的违法事实、处罚理由和依据,如果行政机关基于一个未告知当事人的违法事实、处罚理由和依据而作出一项处罚决定,等于变相剥夺了当事人享有的陈述申辩权,使其形同虚设。例如,调查机构在调查纳税人未按规定期限办理税务登记违法行为后,告知了纳税人违法事实、理由及拟作出处罚决定后,审理机构在审理过程中发现纳税人还有未按规定期限办理纳税申报的情形,因此决定除对未按规定办理税务登记进行罚款外,还准备同时对纳税人未按规定期限办理纳税申报行为进行罚款,如果这时未告知纳税人未按规定期限办理纳税申报的违法事实、处罚理由及依据,那么,根据《行政处罚法》规定,该行政处罚决定将不能成立;第三,加重行政处罚实际上是增加了当事人的不利负担,虽然审理机构加重处罚可能是基于调查机构行政处罚裁量不当造成的,但如果此时未履行告知程序,会使当事人觉得由于先前向调查机构陈述申辩意见后,税务机关在实施“报复”而加重了对自己的处罚,所以,从维护相对人的权益和树立文明执法形象角度出发,应由审理机构再次履行告知程序,给当事人以申辩机会。

    其三,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性经审理机构审理完全采纳,但其提出的处罚建议审理机构未予采纳,审理机构减轻了处罚的,或审理机构已履行了二次告知义务,经陈述申辩后,审理机构拟减轻处罚的,是否应履行告知程序?笔者认为,若正式处罚决定在处罚事实、理由及法律依据上没有变化,而对违法行为作出从轻或者减轻处罚,由于有利于当事人利益,则无需再次履行告知义务。

    二、简易程序是否履行告知程序及其实现路径问题

    《行政处罚法》第三十三条规定简易程序的适用范围是违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下,对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。实践中,有人认为,由于适用简易程序案件违法事实确凿,故简易程序不需要履行告知义务。笔者认为,这种观点是不正确的,理由是:第一,从立法技术上分析,《行政处罚法》第五章“处罚行政决定”下共分三节,分别对应简易程序、一般程序和听证程序,但在这三节前,还单独设置了三个条文(第三十条至三十二条),这三条是立法上从条文简练角度出发,是对简易程序、一般程序和听证程序公用条文的提炼,也就是说,这三条的规定相对于具体的简易程序、一般程序和听证程序而言是原则性规定,应当予以适用,除非在简易程序等具体程序规定中作出特殊规定排除其适用。综观简易程序的有关规定,并未有任何特殊规定。因此,第三十一条规定的告知程序理所当然适用于简易程序;第二,从设立告知程序的目的看,就是要做到处罚公开和保护当事人的合法权利。简易程序虽然是针对事实清楚,违法行为尚不严重的情形,但执法人员当场作出的处罚决定仍然属于行政处罚,对违法行为较轻的当事人不适用告知程序,不符合立法目的。综上,简易程序同样应适用告知程序。

    接下来的问题是,简易程序案件应以书面还是口头方式进行告知?对此,《行政处罚法》并没有具体明确。有人认为,由于是简易程序,其告知方式以口头告知即可。在税务实践中,很多税务人员在按简易程序罚款时,也多是口头履行告知程序的。笔者认为,法律上虽然并未将简易程序告知方式作为要式行政行为,但是如果简易程序告知方式不以一定的书面方式体现出来,就会导致执法风险。例如,如果税务人员口头告知纳税人有关事项后未作任何书面告知笔录,纳税人随后以税务机关未履行告知程序为由,提起行政复议或行政诉讼,作出处罚决定的税务机关往往会因为已履行的告知程序无相应证据而显得被动,完全可能会因未履行告知程序被上级税务机关撤销税务行政处罚决定或者在行政诉讼中败诉。所以,笔者认为,在中国税收征管信息系统(CTAIS2.0)操作中,即使将系统参数42200“简易处罚是否先告知后处罚”的值设为“N”(此时,系统将省略《税务行政处罚事项告知书》的制作),也应在制作《陈述申辩笔录》中加入告知内容,例如,可以这样记录,“已履行告知程序,陈述申辩意见是:……”或者“已履行告知程序,无陈述申辩意见”,并由纳税人签字或者盖章。可能有人认为,上述告知程序的实现路径显得复杂,不便于基层执法人员操作,笔者认为,目前CTAIS2.0对简易程序处罚操作规定过于繁琐,需要制作《责令限期改正通知书》、《陈述申辩笔录》、《税务行政处罚决定书(简易)》文书,如果将系统参数42200“简易处罚是否先告知后处罚”的值设为“Y”,系统还将带出《税务行政处罚事项告知书》的制作。虽然上述执法文书可以保证简易程序合法,但却不符合简易程序的“简易”和“当场”特征。那么,除上述在《陈述申辩笔录》中反映告知事项外,在保证合法行政的前提下,是否还有更好的告知实现路径呢?笔者认为,在税务行政处罚简易程序中,完全可以将有关程序性规定如责令限期改正、陈述申辩、告知事项等一并整合在《税务行政处罚决定书(简易)》有关栏目中,并提醒纳税人在签收该决定书时确认税务执法人员已履行简易程序的告知、责令限改等程序,这样既能保证执法上的合法性,又能提升税务行政效率。

    其三,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性经审理机构审理完全采纳,但其提出的处罚建议审理机构未予采纳,审理机构减轻了处罚的,或审理机构已履行了二次告知义务,经陈述申辩后,审理机构拟减轻处罚的,是否应履行告知程序?笔者认为,若正式处罚决定在处罚事实、理由及法律依据上没有变化,而对违法行为作出从轻或者减轻处罚,由于有利于当事人利益,则无需再次履行告知义务。

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一、行政执法基本情况

（一）行政处罚基本情况

截止年11月30日，我局共查处各类案件246件，其中立案56件，罚款人民币50.7万元。排水户水质监测646次，共拆除违法搭建面积6390平方米，清除河道（防汛墙）管理范围内堆物13881吨，清除排污口37只，恢复填堵河道水面积817平方米，清理堵塞的排水管道1562米。

1、“三违一堵”专项整治活动。为确保区防汛安全，于5～6月在本区范围内黄浦江、苏州河、市级河道、区级河道组织开展了以清查违反规定搭建、违反规定堆载、违反规定靠泊、堵塞防汛通道为主要内容的“三违一堵”专项执法整治活动。此次专项整治活动共开展行政检查15次，出动40人次，查处违法行为共37件，责令整改37件，立案2件，罚款1.5万元。

2、排水水质检测工作。年，我局加大了水质检测和执法力度，检测范围也由淀北片向南片的莘庄工业区扩大。今年共检测646户次，其中超标排放208户，整改完毕150户，立案34件，罚款17万元。同时，以莘庄工业区为试点，从9月起开展“依法排水、文明执法”窗口创建活动，通过与排水户签订协议，安装统一的“排水专用监测井”标牌，进一步做好我区排水的规范化管理和减排工作。

3、加大防汛专项检查和执法力度。根据防汛工作的实际情况，制定了防汛安全执法工作计划，列出了汛前、汛期和汛后执法工作的重点、目标及要求，并开展各项联合执法检查16次，共计40人次。汛期共查处违法行为57件，责令整改57件，立案21件，罚款11.2万元。

（二）行政许可基本情况

截止至2年11月30日，我局共受理行政许可事项330件，其中水利类122件，取水（地表水）类8件，排水类200件。

二、主要工作及措施

（一）加大水务法律法规宣传力度

为进一步做好法制宣传工作进机关、进社区、进工地、进单位，年初成立了水法宣传工作小组。在认真总结往年水法宣传的经验基础上，针对我们日常执法的常见问题，采取水务法律法规与典型案例相结合的通俗易懂方式编印了《依法治水，保持可持续发展》宣传册。与此同时，不断拓展宣传面。采取面对面宣传和教育的方式，将宣传资料发放到市民及行政相对人手中，共发放宣传资料1600余份。此外，同各镇、街道、工业区联合开展了9次水法宣传培训活动，460家单位参加了培训，共计520人。

（二）强化执法队伍建设

1、深入思想教育和加强理论学习。今年，我们通过党员学习、班组学习、开展长效读书活动等，组织学习国家方针政策、执法业务等方面知识，并确定了集中学习与自学相结合，一年集中学习不少于6次的学习制度。今年还重点开展了十七大精神的主题学习和“学习十七大精神，做好水务执法工作”的大讨论，利用“学习园地”，让广大职工畅谈十七大学习心得。

2、加强队伍的廉政建设。一是加强学习教育。组织党员、职工学习了“区环保局违法违纪事件通报”，观看了“区审计局桑伟的蜕变之路”，参观了“全国廉政文化书法绘画展览”等。二是提高拒腐防变能力。建立了执法全过程监督机制，即学习教育、完善制度是事前监督，向当事人发放“三告知书”和廉洁自律征询表是事中监督，执法回访是事后监督。

3、加强岗位培训。积极组织行政执法人员参加市法规处、市水务业务受理中心和市水务执法总队组织的水务执法、行政许可以及法律文书制作技巧培训，使执法人员的执法基础知识和执法技能技巧都得到了提高。

（三）健全行政执法责任制

积极推进水务行政执法责任制建设，细化岗位职责，定岗到人。年初，对执法部门人员进行了全面调整，归纳为定位、定人、定量。“定位”，即划分执法责任区，将全区水务行政执法责任区划分为4个，即排水、淀南片、淀北片和浦东片。“定人”，即指定执法责任人，合理搭配组合现有水务执法人员，最大限度利用好有限的人力资源。“定量”，即明确执法工作量，使各责任区和责任人明确各自的执法工作量及工作目标。通过上述工作，充分调动了执法人员的工作积极性和主动性，增强了工作责任心和竞争性，形成了大家互赶互超的工作局面。

为提高执法公正度，进一步规范行使行政处罚自由裁量权，今年在已制定《区水务执法行政处罚幅度操作细则》的基础上，认真组织执法人员学习，将《细则》严格落实到处罚过程，尽可能使每件行政处罚案件的量罚做到公平、公正，也进一步完善了我区水务行政执法反腐倡廉惩防体系建设。

同时，为进一步健全行政执法责任制，保证行政许可工作人员正确、及时、公正、高效实施行政行为，我局还修订了《区水务局行政许可责任制》，建立了行政过错责任追究机制，就过错责任追究的范围、过错责任划分与承担、责任追究的形式及过程等进行了规范。

（四）提高执法服务水平

加强政风行风建设，转变执法观念，全面树立执法与服务相结合的理念，提高执法办事效率，建立快速反应机制，全面兑现公开承诺，做好服务与指导工作，建立七项制度，规范执法行为，提高服务水平。

一是实行首问责任制。群众、企事业单位到我局办事时，首位接受询问的工作人员都要热情接待并告知经办科室。经办科室无人时，则告知经办科室的联系电话或主动帮助联系，并代收材料转交经办科室。同时，对办事群众、单位提出的问题耐心解答，详细记录，严格做到文明接待。

二是落实岗位责任制。认真按照“三定”方案确定我局的总体职责、科室职能和职位说明书，将每个基层单位、部门（科室）以及每个岗位的职责、任务、目标要求等内容作具体规定，并落实相应的责任。

三是制定同岗替代制。进一步完善了各岗位的“AB”角制度，在A角领导、工作人员不在岗时，由指定的B角领导、工作人员代行其职责，保证了工作的连续性。

四是实行一次告知制。执法人员做到一次性向执法对象和行政管理对象告知主要权利、办事依据、办事程序、所需材料、监督电话、所需时限等。

五是实行服务承诺制。将16项行政许可事项和6项行政管理事项的办理指南、流程、时限等内容向社会作出公开承诺。同时，为切实提高工作效率，将大部分许可事项办理时限缩短至15天。

六是实行限时办结制。对即办事项，在手续完备、材料齐全、符合规定的情况下，即时办理。对限时办理的事项，工作人员严格按照承诺的办理时限在规定时间内办结。

七是实行否定事项报备制。在行政许可事项办理过程中，申请人申请办理的事项不属于我局职责范围或经审核认定不符合有关法律法规等相关规定,决定不予办理的，会向服务对象出具《上海市区水务局不予受理决定书》或《上海市区水务局不予行政许可决定书》，并登记备案。

（五）规范行政许可工作

1、巩固梳理成果

为进一步规范水务行政许可行为，提高依法行政能力，我局在已制定《上海市区水务局行政许可办事指南》、《上海市区水务局行政许可法律文书》的基础上，对行政许可延续申请项目进行了补充，着重就法律文书和监督机制等方面进行了优化和完善，使行政许可有规范可依。

同时，对行政许可制度进行了补充、完善。完善了《行政许可工作人员行为规范》、《行政许可卷宗装订管理暂行规定》、《行政许可工作考核办法》、《行政许可回访制度》等一系列工作制度。

2、加强内部监督

⑴监督职能部门工作

为保障行政许可权力的正确实施，保障公民合法利益不受侵害，由局行政办公室不定期地对各职能科室、单位采取召开会议、走访职能部门等方式进行监督、检查，形成会议记录，并填写《行政许可内部监督检查记录及处理意见》。通过有效的内部监督检查机制，及时发现工作中存在的漏洞和不足，及时纠正相关职能科室、单位存在的问题。

⑵规范法律文书使用

为提高行政许可卷宗质量，今年5月，由局行政办公室牵头，召集各许可职能部门及局档案干部，就法律文书规范使用及行政许可卷宗装订事宜召开了专题会议。局行政办公室针对法律文书就电子文书制作、流转单等重要文书书写规范、文书使用方法等进行了具体说明。对照市局行政许可卷宗装订规范，结合我局实际情况，制定了我局行政许可卷宗装订规范，并在会议上讨论通过。

⑶开展许可卷宗检查

为巩固5月份的法律文书规范使用及行政许可卷宗装订会议成果，以市水务业务受理中心及市局政策法规处行政许可卷宗检查为契机，今年8月，对行政许可职能部门开展了为期一周的卷宗检查活动，就审批程序、实际办理时限、法律文书规范使用、行政许可材料收集及装订规范等进行了重点检查。

3、落实事后监督检查

履行行政许可监督职责，确保申请人按照被许可范围及要求实施许可行为，加大对行政许可的事后监督检查力度。截至年10月31日，共开展行政许可事后监督检查150次，出动258人次；检查行政许可项目133件，检查率达到76.4%；共查处违法行为37件，责令整改37件，及时有效制止了行政许可违法行为的发生。

4、加大许可公开力度

为保障公民、法人和其他组织的知情权，确保行政机关按照法定权限、范围实施行政许可，我局将行政许可工作作为政府信息公开的重点，落实行政许可的公开渠道。将行政许可事项的名称、实施依据、申请材料目录、承诺期限、办理程序、申请表格及办理结果等通过区证照中心水务窗口、门户网站、区档案馆等途径向社会公开，在接受社会监督的同时借助社会力量对被许可人从事许可活动进行监督。截至年10月31日，共公开政府信息469条，其中许可类政府信息255条，占政府信息公开总量的54％。

（六）落实执法回访制度

继续做好执法回访工作，提高执法诚信度。为兑现各政务公开内容，我们每半年对执法对象开展回访工作。回访工作坚持“三个面向”：即面向被行政处罚当事人、面向各镇水务站（街道市政科）、以及面向镇（街道）分管领导。今年上半年共回访了58家单位，参加回访132人次，相对方满意率达100%。下半年的回访工作计划于11月开展。

为提高行政许可服务质量，我局还积极开展许可事后回访，采取向被许可人发放书面问卷调查或采取电话等形式主动征求意见，从而对各职能部门（单位）及其相关工作人员的行政许可工作进行评定，并将评定结果作为考核的一项指标。对于存在问题或疑问的，予以调查，并将调查结果告知回访对象。

年5月8日至5月23日，我局就“政务公开”、“依法行政”、“履行职责”、“工作作风”、“办事效率”、“服务态度”及“廉洁公正”七项测评内容，采取向被许可人邮寄行政效能测评表的方式，对我局各职能部门、单位上半年行政许可办理情况进行了测评。此次，共对48家行政许可事项的申请单位发放了行政效能测评表，其中2家由于地址不明未邮寄到经办人员；反馈行政效能测评表的有27家，反馈率为59％，满意率达100％。

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（一）完善税收法律体系

规范的税收行政执法需要完整的税收法律体系的支持，完善税收法律体系是税收行政执法的前提和基础。法律规定税收行政执法权的授权，规定税收行政执法的行为规范，规定税收行政执法权的监督和保障。

完善基础性的税收法律体系，主要做好以下几项工作：一是拟定税收基本法，短期内在修订宪法不易的情况下，继续拟定税收基本法是可行之举。在税收基本法中明确一些税收基本法律问题，以统领和协调单行税收实体法与实体法之间，实体法与程序法之间，以及与其他法律之间的关系。税收基本法要对税收共性问题做出基本规定：如对政府是否拥有征税权做出严格规定，税种设置的基本原则，税收管辖范围及权限，税收管理体制，中央与地方税权划分，违法责任追究，税收司法保障，纳税人权利与义务等，以达到在税收领域内统一和规范。二是拟定税务机构组织法或条例，规范税务机构设置，组织形式，职责职权，管理体制等等。三是单行税种的暂行条例上升到实体税收法律，增强税法的权威性、规范性、严肃性和稳定性。四是立法要规范。立法要降低规范的弹性，提高规范的可操作性，增强规范的严密性、科学性；同时，立法机关要及时制定、公布全国统一实施的配套规范——实施细则，以保证法律正确顺利实施，增强透明度。税法解释权应属立法机关，执法机关不能自行制定有决定效力的解释和规定

综合以上各点，完善的税收法律体系包涵：以宪法为统领，以税收基本法为税收法律的基础；划分实体法和程序法，将单行税收条例上升为法律；依据法律授权，由相应立法部门做出法律规定；依据法律规定和税收管理权限，对税收具体问题做出具体规定，以利于税收行政执法行为的规范进行。

（二）规范税收行政执法程序

规范税收行政执法程序是指税务机关实施税务行政执法行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序。税务行政执法程序最重要的原则和特征是程序法定。在我国已有的行政程序法中，除行政处罚法、税收征管法、国家赔偿法等外，还有程度不同的规定散在各级行政法规文件中，这些法律法规为我们规范税收行政执法程序奠定了一定的基础。为了促使税收行政执法权更进一地公正、合理行使，加强税收征收管理，总结国内经验，借鉴国外做法，有必要程序制度来规范税收行政执法行为。程序制度主要有：

第一，税务公开制度。这是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，在税收实践工作中，我国提出的税务执法“八公开”制度在21世纪税务人力、资源开发国际会议上引起了强烈反响。因此，将税收执法依据公开，执法信息公开，处理决定公开，执行裁决等公开，以利纳税人行使自己的权利，促进税务行政执法权力的正确使用，从而遏制腐败的产生将起重要作用。

第二，税务相关人回避制度。税收征管法第12条规定：“税务人员征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。”这为税收执法人员在执行公务时履行公正行为有了法律依据，也使税务执法取得公正结果增强了保障。

第三，税务相对人参与制度。纳税人对税务机关所做出的决定，享受陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。促使税务行政机关公正执法，纳税人的权益得到保障。

第四，说明理由制度。我国行政处罚法有规定：行政主体在做出行政处罚决定之前，应将处罚决定、事实、理由、依据告之当事人，对当事人依法享有的权利也应告知。这对税收行政处罚前的理由说明同样适用。

第五，时效制度。行政处罚法对时效均有规定，对税务机关提高行政效率同样提出了要求。

此外，合议制度，复审制度，咨询制度，顺序制度，保密制度等程序性制度，都对规范税收行政执法权起着重要作用。我们税务行政执法机关和执法人员都应该严格和规范税收行政执法程序，以达到依法治税的目的。

（三）严格税收行政执法监督

多数发展中国家法律制度不健全，执法环境比较差，对税收行政执法监督也相当重视。税务执法人员是否真正履行执法责任，执法行为是否合法规范，应通过税收行政行为执法监督做出公平、公正、公开的评价，进而推动税收法制建设，推进依法治税的进程。

1.从法律上强化对权力的监督制约。权力与监督制约是现代社会的一对矛盾体，税收行政执法权必须在相应的监督制约之下，这是依法治税的基础和保证。严格对税收执法权力的监督制约，须做好三个方面的工作：一是在宪法或税收基本法上原则规定权力授予和权力限制程序，二是建立税收法律监督体系，三是依法培育相应的权力机制。权力从法律出，这是对权力监督制约的基本要求，但法律规定权力要避免弹性化和模糊化，例如，对税收自由裁量权的规定，在实际执行中易出现主观臆断，难以体现公正规范的问题，需要在三方面做出努力：一是在适用标准和适用幅度上做出可操作性规定；二是为了从根本上堵塞权力不受监督制约的漏洞，就要对权力进行分解，对税收行政执法权力也要合理进行分解，以制约权力的滥用；三是对有弹性的、模糊的特殊规定则是越少越好。

2.建立健全税收执法监督体系。税收行政执法监督按主体划分，可分为内部监督和外部监督。内部监督是指上级税务机关对下级税务机关，税务机关对税务人员的监督。外部监督分为行政监督（如党委、政府、人大、政协等）、纳税人监督、社会监督等。内外部共同监督组成税收执法监督体系。在内部监督中又可分税收行政执法事前监督、事中监督、事后监督，特别是对重要环节和重点岗位予以税收行政执法行为全过程监督。

3.提高公务员法律知识水平，保护公务员税收执法积极性。开展执法人员的法律培训，增强遵纪守法自觉性。现在实行的税收执法错误追究制度，实际上是追究税务执法人员失职行为的制度，对违法失职的税务人员可依据公务员条例等法律予以惩戒，但对税务执法人员力所不及所造成的错误，要区分情况，不能一概处罚，以保护税收执法人员依法治税的积极性。

（四）加强税收行政执法协调

我国两套税务机构的存在，难免出现税收行政执法的欠缺或交叉。1.应在法律、法规上明确划分各自职责，避免职责交叉；2.规定税收行政执法矛盾协调解决原则、程序和具体办法；3.设立专职职能机构，负责研究、协调和解决国、地税两个税务机构之间的各种问题。

（五）改善税收行政执法环境

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关键词：水政执法 六个转变 五种能力

Abstract: This paper explores how in the new time of grass-roots water administrative enforcement of law and the construction of a clean and honest administration, how to create a good environment for law enforcement, water administrative law enforcement effect and construction of honest and clean government how to achieve a win-win situation, put forward water administrative law enforcement in order to realize "six transformations", law enforcement officers to improve the "five kinds of capacity".

Key words: water politics executes the law; six change; five kinds of ability

中图分类号：D693.62文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

水利是经济的命脉，水行政执法是依法治水的关键。水政执法是水行政主体的一种管理手段，对于促进依法行政、依法治水有着重要的作用。如何处理水行政执法成效与廉政建设关系，实现双赢，是当前水利发展的要求，也是摆在我们面前的一个新问题、新挑战。只有抓好水政执法工作，才能真正履行水行政主管部门的职能，维护良好的水事秩序，保护水利行业的合法权益，为水利发展保驾护航。只有开展廉政建设，才能增强执法队伍的执法公正性，提高执法人员拒腐防变能力，更好地维护广大人民群众的根本利益。因此，在新时期如何抓好基层水行政执法工作与廉政建设是水行政主管部门的重要任务，必须营造良好的执法环境和打造良好的执法形象，实现水行政执法行为 “六个转变”，提高执法人员 “五种能力”。

1紧扣执法这个中心，努力实现执法行为六个转变。

1．1在执法监督宣传上，实现从单一的执法向广大民众参与、自觉守法转变。有法可依固然重要，但在实际实施过程中经常会遇到各种干预和阻力，如地方政府以为民办实事为借口的行政干预，少数动机不纯的人煽动群众暴力抗法、扰乱执法秩序等情况时有发生，执法工作受到严重影响。执法监督必须面向领导宣传，让地方行政领导提高认识，转变思想，更新观念，把水行政执法工作摆在重要的位置，在思想上、行动上支持政执法工作，排除执法障碍，理顺执法关系，确保政令畅通，并在资金和政策上给予倾斜，真正保障水行政执法工作的正常开展。强化舆论导向，深入工矿、企事业单位、行政机关、学校、乡镇集市、村庄面向干部、面向民众开展法律咨询服务活动，利用广播、媒体、宣传资料等形式进行水法制普及和宣传，增强全社会守法观念，逐步形成全民共同参与的执法网络，自觉保护水资源，及时反映、举报水事案件、水保违法案件，为查处案件提供线索，将水事案件消灭在萌芽状态，逐步形成全社会共同参与的氛围，营造依法治水的良好法制环境。

1．2在执法教育培训上，实现执法队伍从行政执法向廉政执法转变。执法的好坏取决于队伍，没有高素质的执法队伍，就不可能有高水平的执法工作。基层水政执法人员多数是从水利专业技术干部中转行而来，没有接受过立法、执法、司法专业培训，也有一部分虽有一定的法律知识，但又缺乏水利专业知识。面对复杂的执法程序和执法环境，仅掌握基本法律知识，照本宣课不能满足执法要求，也不能推动执法工作发展。因此，必须要加强执法人员素质教育，大力开展基层水行政执法培训，不断提高执法能力和执法队伍整体素质。同时，要加强廉政建设，引导执法人员筑牢思想防线,抵制各种不良社会风气,增强拒腐防变的能力,逐步向廉政执法转变，全面推进依法行政、依法治水。

1．3在执法组织措施上，实现由领导把关型向民主决策型转变。在执法实践中，领导高度重视，大力支持是执法工作顺利开展的根本保证。但将执法权力过分集中在领导身上，逐渐滋生执法的依赖性，将责任往上推卸，造成矛盾上交给领导，执法防线后置，执法权威减弱，不利于推动执法工作的发展。从近几年执法实践看，依靠民主决策和机制约束是执法工作的发展方向。重点案件由领导组织会议决策，必要时邀请上级监察部门、政法部门参加听证，为执法决策提供可靠保障，实现由领导决策向机制约束和民主决策的转变，既发挥领导督促和指导作用，又充分发扬民主，极大地提高执法队伍的凝聚力和执法人员的主动性和积极性。

1．4在执法发展方向上，实现由执法服务型向执法维权型转变。近年来，水行政执法坚持“依法行政，执法为民”的原则，取得了显著的效果，深得民心，但是，维护人民群众的合法权益才是执法的宗旨。为此，在今后的执法工作中，贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，树立执法为民的思想和执法维权意识，坚决维护广大群众的根本利益，严厉查处水行政违法案件，积极调处水事纠纷，保护有限的水资源和赖以生存的水环境，使广大人民群众的合法权益不受侵犯。

1．5在执法整合力量上，实现从单项执法向水利综合执法或联合执法转变。水行政主管部门按照科学管理，高效行政的要求，整合水行政执法力量，实行水利综合执法，集中开展纪律检查，实施处罚权，监察权等，切实解决多方执法的问题。但是，基层水管单位受委托实施水行政执法，本身就不具备执法主体资格，执法效力有所折扣，能整合案件所涉及的行政主管部门共同执法，将会极大提升执法效力。如一些涉及到河道、公路、建设、国土等法律的典型案件，积极报告当地政府，争取由政府决策，集中多家部门联合执法，依法强制执行，使法律法规更有威慑力，打击面更宽，取得杀一儆百的执法效果，有效捍卫法律的尊严。

1．6在执法监督管理上，实现从传统的管理模式向科学监测手段上转变。为提高水行政执法的科技水平,采用水土保持监测网络与信息管理系统等科技手段，实现对水土流失及其防治效果的动态监测与预报，为水行政执法工作及时提供信息反馈，提高执法的时效性，有效遏制水土流失和防治水环境污染。采用远程实时在线监测系统对水资源进行规范化、科学化、信息化管理，按计量征收水资源费，实现水资源合理优化配置，推进水资源的信息化建设，为取水许可审批的提供科学依据，提高执法效率和经济效益。改变传统行政管理模式，增强执法的透明度，提高取用水户节水意识，从而实现了从传统的管理模式向科技监测手段转变,提高了执法效力。

2、以加强执法队伍建设入手，着力提高水行政执法人员“五种能力”。

2．1提高围绕大局、服务发展的能力。在水行政执法实践中，执法人员只有具备和发挥围绕大局的能力，才能扎实有效地开展水行政执法活动。水行政执法为经济发展、社会进步和水利建设服务，并在经济社会发展的大环境中开展工作，若孤立地就案办案，会背离其服务职能。基层执法人员，必须找准水行政执法工作与经济发展的切入点，使水政执法工作更好地为当地经济发展和社会进步服务。 2.2提高应急处置、维护水事秩序的能力。打击水事违法行为，维护正常的水事秩序，是水法律法规赋予水行政主管部门的重要职责。执法人员是水法规的实际执行者，在新时期遇到新的问题，必须具备对水事案件的应急处置能力，不断增强工作的责任感和使命感，才能严惩各种水事违法行为，保护水资源和河道运洪安全，维护水利设施的正常运行，确保水利国有资产不受侵犯，保护人民群众生命财产安全，维护群众根本利益和社会稳定。 2.3提高敢于执法，善于执法的能力。在水行政执法中，要不怕碰硬，敢于执法；不怕干预，严格执法，出于公心，秉公执法。在执法过程中以情动人，以理服人，提高水行政执法的社会地位，维护水法律法规的权威，保持水行政队伍的生机和活力。也要善于处理特殊情况，如地方行政领导以某种借口出面干预水行政执法的情况，最好的办法是执法权限上移，化解地方干预,确保政令畅通。或者由上级职能部门统一指挥执法队伍，既能做到水行政执法与职能服务的统一，又能避开行政干预，确保执法的规范化、合理化和严肃性。

2.4提高与时俱进、开拓创新的能力。创新是水政执法工作发展的原动力，也是执法人员应当具备的基本素质。创新就是在严格遵守水法律法规的前提下，适应当前新形势发展变化创造性的开展工作。根据工作实际，加大投入，落实执法必需的设备和装备，强化执法手段，提高执法水平，建立责权利统一机制和激励机制，落实错案责任追究制，为水行政执法工作提供制度保证。例如为执法人员购买人身意外伤害保险、实行征收规费提成、通讯费用报销等激励机制，提高执法人员的政治待遇和生活待遇，激发执法人员的积极性和主动性，从而提高执法效果和工作效率。2.5提高清正廉洁、拒腐防变的能力。水行政执法是执法人员依照国家法律打击水事违法行为的活动，具有国家强制力和法律权威性，执法人员只有保持清正廉洁的品质，才能代表国家行使好水政执法的权力，从而维护社会的公平正义。由于执法人员手中具有一定的管理权、执法权和审批权，也是各种腐败滋生的源头，面对各种利益驱动和社会不良风气，必须加作风教育和党风廉政建设，构筑牢固的思想防线，具备较强的拒腐防变的能力。针对建设项目的取水许可、水土保持方案审批、水行政规费征收，建立向社会公开制度，接受社会和群众监督，增强透明度，从源头防止腐败现象发生。

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关键词：税务行政执法；自我保护；税收征管法

近年来，我国的税收法律体系不断建立和完善。但由于我国地域辽阔，情况复杂，所以目前的税收法律在税收实践工作中也暴露了一些问题，例如税收任务问题、法律规定含糊或不明确等等。那么作为税收行政执法人员在税收执法实践中遇到这些问题该怎么办？根据在法律面前人人平等的原则，税收执法人员首先应该是一个社会人，在执法的过程中同样也必须严格按照法律规定办事，并且要学会自我保护，免得出现执法犯法的现象。所以税务行政执法人员也应懂得自我保护，以适应日益复杂的税收检查工作环境。那么税务行政执法人员应当如何实现自我保护呢，笔者认为，税务执法人员应当从如下几个方面做起。

一、多掌握相关的法律知识，以增强对税收执法法律依据的理解

税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。

二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性

例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。

在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。

三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握

税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。

四、合理理解税务行政执法依据

法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。

例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。

五、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件

人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。

那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

六、细节决定成败

细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。

七、执法程序要合法

作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。

八、行必有法

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首先，为从根本上解决“人情税”、“关系税”现象，以及“吃、拿、卡、要、报”等不廉行为，为使稽查局税收行政执法追究工作走向制度化、规范化、程序化轨道，稽查局行政执法领导小组经过完善，先后实施了《***市国税局稽查局税收职能责任》、《***市国税局稽查局税收行政执法工作流程》、《***市国税局稽查局税收行政执法税务行政管理责任追究制奖惩方法》、《***市国税局稽查局税收行政执法税务行政管理责任追究制实施方案》。这四项制度，以稽查局的工作实际为出发点，以稽查工作流程为对象，确定了执法岗位、执法环节、执法过错责任追究条款，明确了责任追究形式，通过以上措施，分解了税收执法权利，使各工作岗位和工作环节相互牵制、相互制约，分清职责、明确责任，行之有效的建立起监督制约机制。

第二，为确保制度落到实处，工作卓有成效，***市国税局稽查局进一步完善税收行政执法领导机构，加强了税收行政执法小组的力量，与此同时，稽查局开展的“月自查、季考核”活动，为每一名稽查人员设立廉正档案，及时稳妥的纠正工作中的违法、违纪活动。通过自查、考核，稽查局全年共追究七人次，经济处罚合计100元。执行制度的刚性，使每一个税务执法人员清醒的认识到自己的岗位有几项权利，行使权利的依据、程序，以及不按规定行使权利应承担的责任，从根本上提高了认识，规范了执法。

第三，为将行政执法工作、纪检监察工作屏弃形式，扎实开展，稽查局行政执法领导小组在市局纪检员的带领下，以事前告戒、事中、事后监督检查为原则，税收行政执法领导小组根据领导的安排部署，采取事中跟踪检查的方法，抽查了159户企业，在跟踪检查中，既肯定了一些稽查干部认真塌实的工作作风，也反映了一些税收管理方面的漏洞，并将在今后的工作进一步挖掘、整理。在进行跟踪检查的同时，对已装订成卷的案卷进行事后抽检，在对116户企业的复查中，确认成绩，弥补不足，将税收违法、违纪现象消灭在萌芽状态，既维护了纳税人的权利，又为稽查干部敲响警钟。

第四，强化思想教育，立足本职，把反腐败工作寓于税收管理和行政管理的实际工作中，从源头上防治腐败，一直是稽查局工作的重点,为提高稽查队伍的政治理论水平、执法水平，今年，稽查局目标监察办组织全体职工进行了“税务人员勤政廉政建设”、“公民道德修养学法、知法、守法”、“稽查人员行政执法”等一系列考试，组织全体税干共同学习了郑培民同志的先进事迹以及李真受贿案、杨立峰重大经济犯罪案，并进行了分组讨论。并在广大税干中掀起“学英雄，见行动”；“自查自纠，警钟长鸣”活动，结合国税稽查工作的实际，结合贯彻“三个代表”精神，深入学习，强调坚持党的群众路线，密切联系群众，要求广大税干自觉接受党和群众的批评、监督，做到自重、自省、自警、自励。从自身做起，着力自己思想作风、工作作风的提高，牢固树立“为人民服务”的理念，通过学习，广大稽查干部的政治意识提高了，执法管理的理论水平提高了，这必然会带来税收执法公正性的提高。

第五，为从机制和制度上防范遏止不廉洁行为的发生，明确各科室“科长负责制”原则，局长***相继与各科室负责人签定了“党风廉正建设责任状”，实行以岗定则。同时，稽查局目标监察办将“加强廉政建设工作征求意见卡”分发到各企业，根据反馈信息，充分肯定了稽查局广大干部的执法行为和执法公正性，充分肯定了稽查局的监督、制约机制。

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一、2020年开展的重点工作

（一）组织实施依法行政工作

全年共组织召开三次依法行政领导小组工作会议，按照依法行政工作领导小组会议制度和会前学法制度要求参会人员学习了近期出台的国家法律法规和税收政策文件，相关部门负责人对税收政策文件进行重点解读。会议对我局2020年依法行政工作进行了部署，审议通过《国家税务总局市区权责清单》，并对对减税降费、疫情税收减免执法督查作了相关要求。

（二）推进重大税收业务集体审议制度

按照我局重大税收业务集体审议制度要求共召开五次审议会议，审议广浩建筑工程有限公司股权转让等10户企业重大涉税事项，有效降低了税收执法风险，维护了纳税人合法权益。

（三）按时、按质、按量完成权责清单编制工作

按照省局和市局权责清单编制要求，股室积极开展我区权责清单编制工作，按照省局下发的《省及省以下税务机关权力和责任清单范本》及《分执法主体权责事项表》编制了《国家税务总局市区税务局权责清单》，共7大项132个子项；第一税务分局权责清单，共5大项54个子项；第二税务分局权责清单，共7大项72个子项和西市税务分局、三个农村税务分局权责清单共7大项96个子项。并提交依法行政领导小组会议审议通过。

（四）持续开展减税降费和疫情税收优惠政策落实执法督查工作

全年省局综合监督检查共推送全量数据1573条，其中涉及指标38项，经核查排除疑点数757条，确认问题数816条，已全部整改到位，共退税135452.4元，补税323743.3元；省局第三季度重点指标核查共推送2017条，其中涉及指标45项，经核查排除疑点数1244条，确认问题数773条，已督促整改完毕。目前已退税5075102.08元，已补税1593.84元。

(五)扎实推进“三项制度”贯彻落实

我局通过政府信息网、政务服务网、办税服务厅和行政执法公示平台等渠道对外公示了行政处罚、行政征收、行政许可、行政强制、权责清单和公共服务清单等有关税收权责事项和执法事前、事中、事后环节信息，自觉接受监督。

按照《重大执法决定法制审核实施办法》规定对55户企业涉及重大税收执法决定进行了法制审核，并建立健全法制审核台账。

我局税收执法的启动、调查取证、决定、送达执行等全过程文字记录齐全，执法记录仪在下半年按照规定进行了配置。

（六）组织税收执法资格考试

我局高度重视法制队伍建设，努力提高新录用人员的法治素养。按照市局执法资格考试备考工作实施方案的要求，法制股自5月起每月组织模拟测试，对基础较差、主观努力程度较差的考生加强督导，有针对性地进行补差补缺。通过共同努力，8名参考人员全部通过执法资格考试。

（七）开展现金税费征缴专项整治工作

为积极响应省局开展现金税费征缴专项整治工作，我局迅速反应，成立了专项整治工作领导小组，明确工作职责和专项检查要求，各组成人员认真开展自查自纠，对临聘人员管理、税收作废票证、现金票证和各委托代征单位税收票证使用情况进行摸底排查。通过自查，进一步加强了我局现金税费征缴的管理与监督，堵塞税费征收漏洞，严格把控税收票证的开具进程，提高各开票人的税费征收安全意识，确保税费安全。

（八）落实长江三角洲首违不罚和行政裁量基准工作

自《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》和《长江三角洲区域申报发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》出台后，股室立即组织各税源管理分局法制员进行集中学习，传达文件精神和上级要求，要求各税源管理部门从8月1日起对纳税人实施行政处罚时必须严格按照两个公告进行办理。截止目前，各税源管理部门能够按照规定进行处罚，个别违规处罚也及时进行了纠正。

（九）开展综合监督检查工作

根据《国家税务总局市税务局转发国家税务总局省税务局关于开展2020年综合监督检查的通知》（六税函〔2020〕65号）工作部署，我局高度重视，立即召开会议，安排部署工作，要求各单位认真对照省、市局检查通知、检查内容、检查方案和检查指引，逐条开展自查，建立问题整改台账，压实工作责任，对存在的问题立即进行整改。

（十）开展离任经济审计工作

2020年8月18日至9月5日市局审计部门对我局原局长黄必显同志进行离任经济审计。并于2020年11月17日出具了《国家税务总局市税务局督察审计报告》（六税督审报〔2020〕7号），报告中我局在税收执法、党建及行政管理、财务管理等方面不同程度上存在一定问题，我局认真分析问题存在的原因，要求各相关部门对存在的问题再次进行自查并以积极的态度加以整改。

（十一）完成领导交办的其他工作

一是开展行政执法主体和行政执法人员清理公示工作。按照市依法行政工作领导小组办公室下发的《关于开展行政执法主体和行政执法人员清理公示工作的通知》要求，对我局行政执法主体和行政执法人员进行了梳理确认，并上报区司法局审核。

二是开展2020年度行政执法案卷自查工作。按照区司法局下发的《关于开展2020年度依法行政执法案卷评查工作的通知》要求，我局开展了执法案卷自查，对2019年度行政处罚、行政许可和行政强制35份案卷逐一进行了自查，对存在的问题及时进行了纠正。

三是总结分析支持脱贫攻坚税收优惠政策落实情况。全面、系统地总结分析了我区税收优惠政策落实情况和助力脱贫攻坚取得的积极效果。

四是开展支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策落实情况“回头看”。组织相关部门召开了税收优惠政策落实情况“回头看”工作会议，对各项工作进行细化分解，明确责任单位，并印发了《区税务局关于开展支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策落实情况“回头看”工作方案》，从六个方面看展了自查，对自查存在的问题立即进行了整改，圆满完成“回头看”检查任务。

五是开展2019年度行政事业单位内部控制报告编报工作。区局第一时间对单位财务层面、业务层面、信息系统层面内部控制情况进行总结和梳理，搜集佐证材料等附件内容，强化部门协作，确保填写内容的真实性、完整性和准确性。对此次填报工作最终形成的内部控制报告，积极总结了本单位内部制度建设存在问题难点和经验做法，对本年度的内控工作提供指导。

二、存在的问题和不足

（一）疑点数据不能及时准确反馈

因减税降费、疫情税收优惠政策落实等因素，省、市局下发的疑点数据较多，由于时间紧、任务重，部分分局核查不能按时完成，反馈数据质量较差，股室无法汇总上报。

（二）下发的疑点数据不能及时整改

部分分局对应整改的数据未按照要求及时进行整改，造成上级反复推送整改。

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然而，在当前“依法治税”口号下的税收实践就恰恰存在着与依法治税格格不入的现象：

一是部分纳税人税收知识缺乏，税法意识模糊，表现为藐视税法，践踏税法，以各种手段偷、逃、骗、抗税现象时有发生

税收是伴随着政治和经济的发展，不断由低级向高级发展的历史范畴。因此，人们的纳税意识也不可避免地打上历史的烙印，在两千多年封建主义统治历史，近百年半殖民地半封建社会历史，近三十年苏联模式、计划经济运动历史的作用下，经历史的积淀交揉，政治、经济、文化互为作用，使我国的税收环境变得极为复杂，乃至于直到今天还依然存在着诸多问题。表现为：法律意识淡漠。就国民方面而言，税收意识普遍淡漠已成为不争的事实。在国外流传的是：“唯有死亡与税收是不可避免的”，而在我国部分纳税人中流传的则是“要致富，吃税务”。他们“怨税”、“恨税”，不仅存在认识上的误区，偏颇地认为税收就是加重人民的负担，是搜刮民财，而且总认为收税是税务机关的事，表现出一种漠不关心的姿态，直到有一天触犯了税法被追究方豁然警醒，集中地表现为对税收了解的肤浅性、对税法熟悉的局限性、履行纳税义务上的逃避性和淡漠性，以及行使纳税人权利的集体无意识性。再从税务机关方面来说，时至今日，道德观还不时地左右着法制观，荣誉感和道德观还在一定程度和范围内作为衡量税收缴纳的是非标准，“依法纳税光荣”长期以来一直成为税务机关广为宣传的颂词。然而，依法纳税并非光荣不光荣、可为不可为的道德问题，而是守法与违法、大是大非的法律问题。

受计划经济惯性的影响，少数地方行政领导干预税收执法，政出多门，长官意志，管工业的领导要免，管财政的领导要收，弄得税务机关无所适从。有的地方政府为了保证财政收支平衡，常常不计经济增长因素，不问税源多寡，年年递增，层层加码，无端增大地税部门的压力。另一方面又擅自越权制定违反国家税法的文件，对一些企业或纳税项目实行行业保护和地方保护。据有关部门统计，2000年查出各地越权制定的涉税违规文件600多份，所涉及的违反税收制度金额达19亿元以上。更有甚者，对税务机关进行粗暴的行政干预，甚至下文限制地税机关行使检查权。上行下效，由于部门利益的驱动，一些非征税机关不是把主要精力放在监督税务机关是否正确执行税收政策上，而是参与争抢税源，把税款以国有资产流失、违纪金额、非法收入的名义入地方库参与分成。这些问题的发生，严重地影响和冲击了税务机关的独立执法主体地位和执法权限，既干扰了分税体制的实施，又扰乱了正常的税收征管秩序和税收执法。

二是一些税收执法部门执法不规范，甚至随意执法、恶意执法的现象屡禁不止

长期以来，原《税收征收管理法》不能适应实行分税制的新情况、税制改革后的新形式，落后于税收征管改革的实践，滞后于市场经济的发展，并与有关法律不衔接、不配套，在实践中难以操作，加之部门行政协税不力，司法部门没有把税收法治放在一个特殊的、重要的位置上来考虑，税务司法功能的不健全，税收违法犯罪案件立案难、侦破难、审理难、结案难的情况依然存在，有的地方司法人员由于不熟悉税收政策及管理程序，税案误判、重案轻判或不判的现象时有发生，使税收流失得不到有效防范和抑制，难以形成打击偷、逃、骗税违法行为的合力。

相当一部分税务机关、税务人员在执法过程中仍存在重实体轻程序的现象，造成执法过程中程序违法。依法行政、依法治税的基本内涵就是税收工作的每一个环节都应当符合税收法律规范的要求。社会主义的法律充分体现了权利与义务对等、实体与程序并重的基本特征。法律程序是法的生命存在的形式。在一种法律制度下，只有实体法而无程序法是不可想象的。如果法的制定和法的实施(适用与执行等)没有一定过程、规矩、规则，这样的法律制度将是僵死的，这样的社会将充满立法者和执法者的恣意妄为。我国近年来的税务行政诉讼案件，因税务机关程序违法或执法不当引起的败诉就高达60％以上，法制环境的不规范可见一斑。

当前的税收工作中，一些税务机关中仍存在“人治”大于“法治”的现象，越权、滥用权力随意处置涉税问题，收“人情税”、“关系税”，以补代罚、以罚代刑，大事化小、小事化了的现象时有发生，使涉税犯罪得不到应有的追究和制裁。有的税务干部甚至为企业偷、逃、骗税出谋划策，个别税务机关还为纳税人偷、逃、骗税行为大开方便之门，这不仅不利于营造良好的税收环境，而且严重地扰乱了经济秩序，损害了国家利益，破坏了公平竞争。

依法治税既是税收工作的立足点和灵魂所在，又是贯彻落实党在十五大提出的依法治国方略的实际步骤。改革开放以来，特别是1994年我国实施新税制和税收征管改革以来，伴随着税收立法、税务行政、税收执法等依法治税这一税收工作指导思想的确立和实施，税收法制建设取得明显进展，公平、公正、公开的税收法制环境逐步取得阶段性成果。经过二十多年来的艰苦努力，特别是随着新的《税收征收管理法》及其实施细则的颁布实施，依法治税的步伐又向前迈出了一大步，进入了新的历史发展时期。

认真贯彻《税收征收管理法》，落实依法治税重要思想，笔者认为应从以下三个方面着手：

第一、强化税收执法，重视税收的执法刚性

税收是国家为了实现其职能凭借政治权力按照法律预先规定标准和程序，强制地、无偿地向纳税人征收税款的活动，它体现的是国家的意志，凭借的是国家的政治权力，强制地、无偿地、固定地参与国民经济分配，其活动过程，包括了所有法制要件，因此，依法治税是税收的必然要求。由于税收常常处于利益分割矛盾的焦点，政策性强，涉及面广，加之时下公民淡漠的纳税意识，逢查必偷、暴力抗税的现象，因此，笔者认为，各级税收执法部门当前的主要任务是维护正常的税收秩序，严厉打击各种税收违法活动，维护税法的尊严，使全社会把对税收的认识提高到“废除捐税的背后就是废除国家”的理念上来。

综观发达国家的税收征管制度，我们不难发现，其都很重视税收的执法刚性。不管是征税人、纳税人，还是税务中介机构及其相关部门，都必须依法办事，否则将受到法律的制裁。据报道，美国前总统克林顿有一笔6000美元的收入，会计师忘了报税，税务局不仅要求如数补缴税款，而且罚款1600美元。这些国家的税务局普遍对政府要员、影星等社会公众人物加大执法力度，他们一旦有偷逃税行为，不但同一般老百姓一样受惩罚，还要被曝光。另外，政府从不干预税收执法，诸如擅自减免税，为某个税收案件当事人说情等现象极为罕见。

税务机关要清醒认识到自己不是一般的行政管理部门，而是特殊的执法部门，在税收执法中应牢固树立独立执法意识。当某些以权代法者为偷税、减税、免税、严重欠者说情护短时，要不畏权势的高压，不为“土政策”所干扰，坚决维护国家税法的权威，严格依法治税。

第二、规范税收执法行为，杜绝税收执法的随意性

税务机关是国家重要行政执法机关，担负着筹集政府收入和宏观调控的职责。目前，税务机关在依法治税方面还存在一些问题，执法不公正、随意性较大，是纳税人反映比较集中的问题。笔者认为，现行工作中必须做到有法必依。

“有法必依”，这即包含纳税人，也包含税务机关。在税务诉讼中，税务机关败诉比较高的原因之一，就是税务人员不按税法办事，不按程序办事，也有少数的，这应该引起税务机关的高度重视。《税收征收管理法》第一条就明确指出立法的目的，既要加强税收征收管理，保障国家税收收入，又要规范税收征收和缴纳行为，保护纳税人的合法权益，以促进经济和社会发展。《税收征收管理法》不仅规定了纳税人依法纳税的各项义务，也同时用大量的篇幅规定了税务机关的义务及纳税人依法享有的各种权利，明确了税务机关与纳税人平等的法律地位。随着法治建设的逐步深入，纳税人的法律意识逐步增强，正在习惯用法律武器保护自己的合法利益；随着法制建设的不断完善，税务机关不再自己说了算，纳税人对税务机关的“惧怕”心理逐步消除，税收法治取得了长足进步。

“有法必依”。包括执法机关必须按照法律、法规规定环节、程序，对违法违章行为进行严密监控，对违法违章事实一追到底。当前，偷逃税现象还比较普遍，这说明还有不少人有法不依，其中也有执法过程中的虎头蛇尾问题。近两年的税收征收工作中，出现了大量的未申报户，而税务部门往往是发发催报信，送达限期改正通知书了事，而没有按照《征管法》进一步采取核定应纳税额、实施税收保全和强制执行措施，使得法律的相关规定执行不到位。

“有法必依”，还包括税务要进一步明确税务机关合法行政行为所需具备的要件。作为税务行政执法机关的税务部门的任何具体行政行为，必须同时具备以下六个条件才合法有效：具备行政主体资格、在法律法规的授权范围内、行为目的必须符合立法目的、行为程序必须合法、行为证据必须充分合法、适用法律法规必须恰当即必须有法律依据。

各级地税机关的领导要率先垂范，带头学法、懂法、用法。把“依法治税，执法必严，违法必究”贯穿到队伍建设和业务工作的各个方面，收好税、带好队。切实加强对地税人员的法制教育和业务培训，教育和引导广大地税人员认真学习国家法律、法规，特别是与自身密切相关的《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律、法规，牢固树立法制观念，增强法律意识，努力提高执法水平和业务技能。

第三、加强执法监督，推行新形势下的执法责任追究制

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。税权作为一种公共权力，如同其它权力一样存在易被滥用或扩张的倾向，也同样需要在制度层面上予以制约与衡平。在社会主义市场经济条件下，对税权实施有效的制衡则是确保实现税收法律化和依法治税的重要保证。