ppp项目论文十篇

ppp项目论文篇1

(暨南大学，广州510520)

内容提要：中国财政部于2015年明确提出在PPP项目的前期论证中，加入对财政承受能力的论证。英国有丰富PPP经验及完备的项目数据库，故本文以英国为对象，研究其PPP项目中隐含的对财政承受力考量。文章以英国每年承担的PPp债务规模反映财政承受力，借助实证，建立宏观经济指标、PPP合同资本价值二者与PPP债务之间的线性回归关系。以实证结果为基础，对确保中国在财政承受力范围内开展PPP项目提出一些思考，旨在促使该模式真正发挥减轻政府债务，提高公共服务质量的作用。

关键词 ：PPP模式财政承受力债务英国

中图分类号：F813 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )08-0037-07

[收稿日期]2015-05-22

[作者简介]黄徐会，经济学院硕士，研究方向为财政理论研究。

一、引言

PPP(Public Private Partnership)，此前被译为“公私合作模式”，官方确定为“政府和社会资本合作模式”，指的是通过特许经营、购买服务、股权合作等模式，形成政府与社会资本相结合，共享利益、同担风险的长期合作模式，旨在增强政府提供公共产品及服务的能力，保证公共服务的质量，充分利用民间闲余资本的同时，确保政府债务规模的可控性。

在当前我国经济发展态势相对疲弱的新常态下，PPP模式因其能够缓解地方财政支出压力，减少债务规模而被寄予厚望。我国于2014年由财政部设立了统筹部门：政府和社会资本合作中心。由于该模式在英国等国已发展多年且较成熟，当前我国的整体PPP模式框架与操作指南极大程度参考了英国PFI模式。主要区别在于，英国强调开展PPP模式的首要考虑原则为物有所值，而我国则在此基础上，依照国情增加了对财政承受力的考量。原因在于，尽管PPP模式被认为是一条具有效率且极可能解决当前政府债务扩大与政府支出需求扩大二者矛盾的途径，但是，由于PPP项目针对的主要是具有非排他、非竞争性的公共物品或服务，审批通过PPP项目一方面意味着社会资本的引入，另一方面也增加政府的直接财政支出或隐性债务。故PPP模式只有被限定在一定规模内才能发挥其作用，我国应在开展初期，重视财政承受力的论证，将每年因PPP项目而引起的财政支出从总量上给予限制，防止PPP模式成为地方隐藏债务的炸弹。

对于财政承受力这一概念，学术界并未广泛研究使用。高建初、马巾英(1993)指出，所谓财政承受力就是财政对经济和社会发展所提供的财力负担。延伸至PPP模式，这一概念是指对于PPP项目，财政支出所需要承担的多少。梁尚敏(1987)也认为量力而行就是考量财政的承受能力，使之不致突破“防线”，任何财政支出都必须把住财政承受力的计划和关口。宗禾(2015)解读称，财政承受能力评估是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前和今后年度财政支出的影响。杨志勇(2015)更是指出，对财政承受力论证相当于为项目装上“安全阀”，给民营资本吃了定心丸，又利于规范PPP项目财政支出管理。综上所述，政府在安排PPP项目时需要考虑到每个项目将给政府自身带来的财政支出责任，并按照量人为出的原则，充分考虑政府所能承受的最合理的财政支出责任，为PPP项目设置“天花板”。财政承受力的研究虽仍处于概念界定理解的阶段，但有理由认为，政府所能承受的最合理财政支出责任这个“天花板”即为财政承受力。笔者以此出发，试图对我国PPP模式是否有必要通过考量财政承受力来限制整体规模，又如何确定财政承受力等问题进行研究并做出解释，为合理开展PPP模式提供思考。

鉴于中国PPP项目才刚起步，项目思路与相关数据并不清晰，无法直接研究我国对财政承受力的考量。而英国作为最早开展PPP模式且具有丰富经验的国家，已设立了全国PPP项目统筹部门，且拥有健全完善的预算制度。故英国虽未明确指出对财政承受力的考量，但笔者假设其预算制度实质上已将财政承受力的考量包含在PPP项目的前期审批中，从而确保了PPP项目的规模被控制在财政承受力范围内。基于该重要假设，结合英国PPP项目数据，证明其财政承受力即PPP项目所带来的财政支出责任确实被限定在一定范围。

而由于英国采用的是PFI模式，由私人企业进行设计一建设一融资一运营一维护基础设施，期间政府按照合理资本回报率每年给予私人企业一定数额补贴，合同到期后，私人企业无偿移交给政府。这意味着由PPP项目带来的财政支出责任主要为给予私人企业的补贴，故在前文重要假设下，笔者将以英国历年因PPP项目所实际产生的债务量反映PPP项目财政支出责任大小，延伸至代表PPP项目财政承受力的大小。通过对英国历年PPP债务量变化，与相关影响要素进行回归分析，旨在发现其中存在的线性回归关系，确定“英国将考量财政承受力作为审批PPP项目潜在条件”的假设成立与否，并尝试估算出适当的财政承受力，最终为我国PPP项目考量财政承受力，限制规模举措提供借鉴经验。

二、英国财政承受力与各项影响要素的回归关系

本文论证思路是建立在一个重要假设上：英国在确定PPP项目时会考量财政承受力的大小，并依此判断采用PPP模式的项目数量与总额。该假设成立时，政府每年在PPP项目的财政承受力将被限定在一定范围内，而其变化与相关影响要素保持一定线性关系。全文使用三个模型：(1)根据英国PPP项目特点，以英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额代表PPP项目财政承受力，通过因子分析法将组成债务总额的几个指标整合成若干个因变量；(2)再次采用因子分析法确定财政承受力的影响因素；(3)通过对财政承受能力及影响因素进行回归确定两者之间的关系，进而支持或否定假设。而具体各项变量的选择在各个模型内将予以说明。

数据来源于对英国财政部基础设施建设局(IUK)的全国PPP项目汇总数据进行整理而得，因英国PPP项目自1997年始才真正步入正轨，趋于成熟，因此笔者又以1997年到2012年为跨度整理，该跨度内各年数据完整、连续，能真实反映该国PPP项目情况。同时，文中若干个与PPP可能相关的宏观数据指标，均从英国统计局(ONS)网站上获取，保证了数据的客观准确性。需说明的是，原始数据的货币单位均为百万英镑。

（一）模型一：财政承受能力的确定

如前文所述，笔者用英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额来代表财政承受力的大小。本模型选择以下3个指标用来全面反映PPP债务总额以说明英国财政承受力大小，原因在于对财政承受力的评估包含了PPP项目实施对当前和今后年度财政支出的影响的评估，选取指标用以反映PPP债务总额时，应考虑新增项目带来的债务、历史项目遗留的债务总额；而对于新增项目，又包含为引起当年直接债务及未来潜在债务。只有全面考虑方能描绘出因PPP项目而承受的债务总额。另，对于未来潜在债务，为使模型不至于太复杂，本文未考虑现值因素。

三个指标分别为：(1)第i年批准的PPP项目引起的当前及未来债务总额，包含政府在第i年及随后年度支付给私人企业的款项；(2)第i年以前年度所有PPP项目遗留的债务总额，包括往年签订但仍需在未来支付给私人企业的款项。(3)第i年以前PPP项目带来的第i年应支付给私人企业的债务总额。而这三个变量的数据均可通过整理英国财政部数据得到。通过spss对这三项指标进行因子分析，目的在于发现这几个数据之间的联系，进而归类降维，将同一类变量整合成一个因子。

该因子分析中，KMO为0.56，略小于0.6，但Bartlett的球形度检验中，显著性概率sig是0.000，表明该若干变量适合做因子分析。故笔者利用最大方差旋转法进行因子旋转，最终得到1个公共因子及其因子解释的总方差（表1）。从表1可以看出，方差的累积贡献率为68.225%，即成分1可解释这三个变量68.225%的内容，因此我们有足够理由认为这个公共因子能够基本反映绝大部分信息。由于笔者选取的三个要素均与债务相关，代表着每年所面临的PPP当期及未来债务大小，我们将这个整合出来的公共因子命名为债务因子(DEBT)。

借助spss软件，我们还可以得到债务因子(DEBT)的综合得分（见图1），可见债务因子(DEBT)整体呈现上升的趋势，一方面是由于每年签订新的PPP合同直接扩大债务规模，另一方面则是之前年度签订的PPP协议遗留的历史累积债务。其中2006年综合得分暴跌，就原始数据而言，该年PPP各项债务数值出现了大幅上涨导致得分降低，究其原因，2006年市场良好，利率等贷款条件非常宽松，吸引了大量银行和资本参与PPP项目。但这一异动年度并不影响实证结果，故保留该得分。

在该因子分析下，笔者达到了预想目标，将整理的3个英国PPP债务相关变量归类整合成为1个债务公共因子(DEBT)，该因子涵括了英国每年因PPP项目而引发的债务增加及累计额，反映了英国某一年度因PPP项目而承受的债务情况，数值不断增加，可见政府财政承受力并非静态固定不变，而是按照一定模式逐年增加。因此在后续线性分析中，以债务因子(DEBT)代表财政承受力，作为因变量，分析影响其大小的因素，再有的放矢地提出将债务规模控制在政府财政可承受范围内的建议。

（二）模型二：影响因素的确定

由模型一可见政府就PPP项目的财政承受力每年发生变化，笔者猜想该变化可能受到英国本身经济发展的影响，也可能受到政府财政收支规模变化的影响，还可能在全部政府债务中占据一定比例，同时与政府PPP项目签订的资本额可能存在一定相关关系，故综合考虑后，本模型选取了5个宏观变量对英国各个年度宏观背景进行考量，充分考虑政府的财政大环境。宏观变量如下：(1)英国当年通过预算审核的财政总支出；(2)通过预算审核的财政总收入；(3)政府全年承担的政府债务净值；(4)国内生产总值；(5)当年英国政府与私人企业签订的新增PPP项目合同中注明的总资本价值，即全年所有新增PPP项目账面资本价值量的总额。与之前类似，该部分同样使用SPSS对这5个数据进行因子分析。

该因子分析中，KMO为0.73，大于0.6，而且Bartlett的球形度检验中，显著性概率sig是0.000，表明该模型非常适合做因子分析。笔者依然利用最大方差旋转法进行因子旋转，最终得到2个公共因子及其因子解释的总方差。从表2可以看出，两个公共因子方差的累积贡献率为97.938%，即成分1、2几乎完全解释所有因子。而根据表3的旋转后成分矩阵图，我们可将前四个宏观变量归为第1个公共因子，因其表达的是宏观经济环境，故命名为宏观因子(MACRO)；而最后一个变量归人到第2个公共因子，命名为PPP资本因子(PPPCAP)。

我们通过软件得到该部分两个公共因子的得分曲线图。由图2可见，MACRO公共因子趋于稳健上升，这得益于全球经济的不断发展，英国各项宏观数据指标逐年稳健上升。而PPPCAP公共因子整体趋势上呈现的是先上升，并在2006年达到峰值后，持续下降。原因主要有两点：(1)随着PPP模式在英国不断发展，已经由热烈追逐降温，逐渐形成新常态，政府无论是对审批程序还是模式本身均趋于理性，而私人企业也理性对待；(2)如前文所言，2006年后英国国内市场下滑，银行利率下降，贷款条件苛刻等因素打击了部分私人企业参与PPP项目热情，08年经济危机后更是雪上加霜。

该部分通过因子分析法将笔者选取的5个变量归为2个公共因子，一个是宏观因子(MACRO)，代表每年宏观经济情况，另一个是PPP资本因子(PPPCAP)，代表每年政府与私人企业签订的PPP项目合同标注的资本价值。这二者都是可能影响到英国财政承受力（即PPP项目债务总额的内容）的重要影响要素，因此均可作为自变量，用来分析了解二者分别对政府PPP项目债务总量造成何等影响，方便建立关系，为我国提供宝贵经验。

（三）模型三：英国财政承受能力影响因素的回归分析

假设英国政府每年因PPP项目而承受的债务总额与宏观环境存在着同归关系，即宏观环境的好转恶化与PPP项目资本价值量大小二者均对PPP债务总额有影响，从而建立回归模型如下： DEBT=αPPCAP+βMACRO+ξ 其中，α为自变量PPCAP的系数，表示PPP资本因子每增加一单位引起的债务因子变动数；β为自变量MA CRO的系数，表示宏观因子每增加一单位引起的债务因子变动数；ξ为误差项

利用eviews6.0做线性回归得到表4，因此线性回归方程如下：

DEBT=-0.121*PPPCA P+0.984*MACRO

其中R2及修正R2分别为0.982和0.981，表明线性方程的拟合优度非常高，而且在5%的显著性水平下，P值也远小于0.05，说明方程犯错的概率很低，该线性回归方程是有效的。D-W检验为1.287，位于dU与dL之间，属于不能确定是否存在自相关，但进一步进行LM检验后，P值非常小，故并不存在自相关。

据此可以得到相关结论。首先，PPP资本因子对债务因子的影响仅为0.121，这意味着在PPP模式框架下，政府与私人企业签订PPP项目合同时确定的项目的资本价值，对该PPP项目所带来的债务总额的实际影响比较小，这提醒我们，政府在前期审核论证过程中，不能简单地借助资本价值来判断政府每年整体承受的债务，而应当以严谨科学的方式预计债务规模，方能掌控PPP模式。

其次，该线性回归中PPP资本因子与债务因子呈反向变动，与笔者设想的不同。反向变动的原因在于，英国每年签署的PPP项目资本价值总量整体在减少，处于下降趋势，但PPP债务总额却因以前年度PPP项目累计的债务而不断攀升。二者呈现一定的反向关系，但不应一概而论，即这种反向变动关系并不意味着PPP项目资本价值升高时，PPP债务总额反而会减少。结合其对PPP债务总量影响小的结论，我们可以有所侧重地接受这种反向变动关系，即认为签署的PPP项目资本价值总量与债务总额同步增长，但债务总额并不会因资本价值总量下降而下降。

再者，回归方程反映了英国财政支出、GDP等宏观变量对PPP债务总额呈同比关系，且系数为0.9838，其影响更明显更强烈，这表明笔者的“英国政府每年因PPP项目而所承受的债务总额与宏观环境存在着回归关系”原假设是可接受的。英国政府每年承受的PPP债务总额与宏观指标呈正比，具体而言，财政支出等宏观经济指标与政府每年PPP债务总额呈同方向变动关系。

这就为我国政府考虑财政承受力的举措提供了实证基础。正如一开始笔者的设想，英国政府虽未提出我国类似的“财政承受力”原则，但实际上每年PPP项目带来的总债务即财政承受力与经济发展及财政能力同步，项目带来的总财政支出责任被有意识地控制，表明实质上英国依靠本身出色的预算制度，在统筹安排PPP项目规模时充分考虑项目所带来的财政支出责任，并将PPP债务规模控制其财政能力所能接受的安全范围内。因此可以得出结论，以英国实践为借鉴，我国在确定PPP项目时，一方面，应当考虑为PPP项目设置相应财政承受力，将财政支出责任限定在一定范围；另一方面也应当使PPP项目发展与宏观经济发展同步，让财政承受力的设定随经济发展不断调整，从而PPP模式的发展不至于过快或过慢。

（四）估算英国财政承受力大小

究竟应当如何为PPP项目设定合理的财政承受力，这个问题值得深入研究，但并非本文重心，故笔者试图仍以英国为经验，粗略估计英国潜在考量的财政承受力大小，并希望借此为我国提供参考。结合我国财政部文件思路与本文结论，笔者将财政承受力设定为PPP带来的财政支出责任占当年公共支出预算的比例，并简单粗略估计英国每年新增PPP项目带来的债务，由于属于粗略估计，主要从预算角度考虑新增项目对预算的影响，该数值仅由两部分组成，既包含了因往年PPP项目而引起本年支付的债务，又包含因本年新增PPP项目而引起的本年及未来的债务，两者的和对当年英国财政支出预算的比例，得图3。可以看到，在英国，该占比一般在4%-7%之间，最高不超过10%，且有不断降低的趋势。

三、对我国财政承受力考量的启示

（一）与宏观指标挂钩，确保可控的债务总额

为防止PPP项目的实施加剧财政收支不平衡，我国应当充分考虑设置财政承受力，而不管其设置数额为多少，均意味着应当合理控制PPP项目财政支出责任，即限制每年的PPP债务规模。本文以PPP模式最完善的英国为实证，充分表明，财政承受力大小的设置与财政支出等宏观指标呈同比变化趋势。我国可从中借鉴：要达到PPP模式限制与推动发展并存，二者寻求平衡点的目的，应将之与财政支出等指标挂钩，如将每年政府PPP支出义务预算总额与财政支出之间确定比例进行限制，一方面保证每年PPP项目审批总额自动随着经济发展状况提高或降低，使之与经济本身匹配，达到减轻政府财政支出压力，缓解债务危机的目的；另一方面，以硬指标从制度上倒逼地方政府重视PPP项目的前期财政审批论证，迫使地方政府梳理出质量高、需求更迫切的公共项目，并避免与市场争利，真正发挥PPP模式的作用。

（二）合理设置财政承受力的大小

针对财政承受力的论证，我国财政部当前出台文件提出：“每一年度全部与PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，结合前文对英国财政承受力的粗略估计，并考虑到英国有较发达的政府举债体系，我国将因PPP项目引起公共支出责任占当年公共预算支出比例适当提高到10%是符合国情，比较合理的。以此为PPP模式发展的天花板，待PPP模式在我国发展成熟，配合同步趋于完善的财政预算体系，在下一阶段可考虑重新调整该比重，并在最后与英国一样将其转变为一种软限制。

(三)PPP项目纳入预算，落实财政承受力原则考量

英国预算制度已经深入人心，成为了PPP项目考量财政承受力的隐含前提条件。而我国财政预算制度仍在发展完善中，在制定PPP项目准则时提出考虑财政承受力，明确将PPP项目纳人到公共支出预算中的举措非常具有必要。只有将PPP项目纳入预算中，方能确保PPP模式依照财政承受力原则进行的前期论证有效，对财政支出责任进行有效控制。这是PPP项目周期长、见效缓的特性结合我国当前强调的中长期预算制度的结果，是PPP模式中国化的关键一步。有了英国等第一梯队国家的成功经验，中国应更多的吸取经验的同时，结合国情谨慎前行，逐步放开。笔者认为，我国初期展开PPP项目仍应重视项目的前期考证，以财政承受力为前提，再强调物有所值，双管齐下方能达到预想效果。

（四）各地尽快成立PPP中心

英国本身国土面积小，行政划分相对简单，当前仅设立全国性的IUK负责统筹安排全国PPP项目。但我国地大物博，行政划分复杂。除国家财政部设立了政府和社会资本合作中心外，各地也应加快设立省级、市级政府和社会资本合作中心。一般由各地财政部门牵头组建中心，参照财政部公布的PPP指南充分学习领悟PPP精神，统一部署，各地方PPP中心在前期审批论证PPP项目时，应按照地方财政收支情况合理论证当地PPP项目的财政承受力大小，并以此为上限合理安排各地方PPP模式开展规模，使财政承受力原则得到自上而下的贯彻。这对各地解决当前普遍存在的“推进城镇化建设与控制地方债务规模”二者矛盾至关重要，也更有利于从国家层面上把握规划PPP项目。

（五）合理保持PPP模式与其他债务解决方式的结构

ppp项目论文篇2

关键词：PPP投资模式 运作 风险

一、PPP模式的起源及定义

（一）PPP模式的起源

PPP （Public Private Partnership），即公共部门与私人企业合作模式。其概念最早出现在上世纪70年代，后在80年代及90年代先后由荷兰国会及英国工党政府先后提及并投入实践。目前的文献证据表明，该概念的提出早于BOT概念和PFI（Private Finance Initiative，即“私人主动融资”）概念。

（二）PPP模式的定义

关于PPP模式，目前比较典型的定义方式有联合国培训研究院（UNITR）定义方式、欧盟委员会（EC）定义方式、英国财政部定义方式等。涉及的内涵包括参与者、合同、分享、合作伙伴、信任等要素。综合国内外的研究及定义方式，可以将PPP模式定义概括为：公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，基于风险共担和利益共享的长期合作机制。

二、PPP模式理论基础及法律基础

（一）PPP模式理论基础

PPP模式关系到国家、社会公众及私营机构之间的合作，是公共利益与私人利益的交汇。因此，其理论为多学科理论的交叉集成，学科间关系为：

（二）我国PPP模式的法律基础及适用现状

目前，我国尚未形成完整的公私合作立法体系，没有针对PPP模式的专门法律法规，对于PPP项目的合同性质没有明确的界定。实践中PPP项目的操作受公法、私法的双重规制。

PPP项目实践操作中通常会涉及到的法律法规等文件包括：

（1）涉及的法律有合同法、招投标法、建筑法、行政法、政府采购法、担保法、保险法、公司法、环境保护法等；

（2）涉及的行政法规有《国务院办公厅加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（2003）、《国务院关于投资体制改革的决定》（2004）、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（2005）；

（3）涉及的部委规章有《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建设部2000）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建设部2002）、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部2004）、《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》（城建2004）。除此以外，还有一部分地方政府规章，如《北京市城市基础设施特许经营条例》（2006）、《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》（2009）、《深圳市公用事业特许经营条例》（2006）。

三、PPP模式与BOT模式关系及PPP模式分类

（一）PPP模式与BOT模式的关系

（1）BOT模式主要指基于建设-经营-移交模式的一种特许经营权模式。因此，根据前述PPP模式定义，可以认为PPP模式涵盖了BOT模式，或者BOT模式是作为PPP模式的一种具体操作模式。

（2）将PPP模式同BOT、TOT、ABS、PFI等模式并列，作为基础设施融资的一种新兴模式。此种分类，主要是基于private的私人机构（民营企业）视角的狭义范围定义方式。在此种视角下，PPP模式同BOT模式的区别是：

（1）基础设施BOT模式下，项目确认、设计和可行性研究等前期工作基本上由项目所在国或者所属机构进行并报政府审批，私人企业基本无法参与。

（2）PPP模式可以使得私人企业在项目前期阶段参与进来，有利于利用私人企业的先进技术及管理经验，有利于合理控制项目建设及运营成本。提高项目在全生命周期上的价值。

基于以上分析以及我国项目实施具体环境，以下内容中将PPP模式确定为公共与私营机构合作伙伴关系层面的广义模式，其中的的私人机构范围定义为包括民营、国有、外资企业。

（二）结合中国国情的PPP模式分类

世界银行使用术语“私营部门参与” （Private Sector Participation， 简称PSP）来泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系。根据相关文献研究，并结合我国国情，可将PPP模式作如下分类：

四、PPP模式在国际及国内的应用情况

（一）PPP模式在国际上得到广泛的应用

英国、美国、新西兰、智利、匈牙利、阿根廷等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，其中英国在PPP模式上的应用最为广泛，但主要集中在医院和学校项目上。美国、澳大利亚、韩国等国家利用PPP模式进行基础设施的建设，并制定了相对完善的配套法律体系。

（二）PPP模式在国内的发展沿革

国内PPP模式的发展以及相应阶段的案例如图四：

（三）现阶段PPP模式的运行机制

PPP模式下，公共部门从始至终在项目中发挥重要作用，如果没有一个较有力政府部门的推动，项目难以顺利开展，为此在欧美一些国家有专门的政府机构负责PPP项目。为此，代表政府采购方常见方式为政府部门、国有企业或其他机构：

ppp项目论文篇3

招投标工作是预防建设项目腐败的最有效手段之一。招投标工作的成败，同时也是建设项目成功与否的重要标志。招投标工作作为PPP项目运营的前期阶段，其工作的有效性必将对PPP项目的后期发展形成重大的影响作用，因此，必须严格控制PPP项目的招投标工作，以推动PPP项目健康有序发展。

PPP项目招投标中的问题

尽管PPP项目在我国已经经过了20余年的发展，但在PPP项目的招投标过程中仍存在着许多不容忽视的问题，这些问题对PPP项目的发展已经形成了比较明显的阻碍。

一是项目前期没有明确界定项目的需求和目标。在PPP项目筹划前期到招投标这个时期，没有准确而清晰地界定项目需求和目标，这种对招投标界定的缺失会在后期项目建设和实施过程中遇到重重阻力。同时，即使PPP项目最终能够顺利实施，而递交的服务和价值也可能会不能满足社会公众的服务需求，成为项目后期风险的重大隐患。

二是缺少对市场需求的关注。PPP模式与传统基建模式的最大区别在于项目投资主体的转换。在新模式下，项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键，所以项目的架构设计要保障投资者在技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目的架构和设计除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外，还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场，识别社会资本关注的焦点和需求，以保证PPP项目的成功落地。

三是缺乏明确而有力的责任人。PPP项目作为一种比较新颖的基建模式，对于招标人或招标机构而言都属于新生事物。因此，作为项目管理和推动工作的具体执行部门，招标人或招标机构的权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营，PPP项目执行中招标人或招标机构通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论，在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围，从而导致PPP项目实际运行与目标状态有所差异。

四是招投标过程中缺乏与相关项目利益方的有效沟通和互动。PPP项目的成功实施，需要招投标的各方主体进行充分沟通。目前，总是存在一些主体只顾自己的利益，而忽略整个项目其他主体的利益诉求，从而导致在某些方面出现衔接的脱节，甚至可能会出现某些短期行为造成社会资源的浪费。

五是没有对外披露或提供充分而完整的项目信息。PPP项目模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度，也取决于交易双方所掌握信息的对称度。由于招标人或招标机构没有或者无法提供充分而完整的信息，导致投标人在投标过程中有一定的盲目性，从而影响了项目的进一步实施。

对PPP招投标的建议

一要加大宣传力度，提升关注度。公开招标以相应核心技术条件为前提，即所采购标的的核心参数必须是已知且具体的，但是，PPP项目在采购需求、技术指标、项目评审等方面过于复杂，无法给出明确的边界划分，因此需要在PPP项目招标前对项目本身进行分析。PPP项目大部分为基础设施、公用及社会事业项目，其所提供的产品的最终使用者为广大人民群众，人民群众对项目的需求即为PPP项目最终要实现的目标。因此，作为真正的使用者，人民群众有权对于PPP项目在前期界定过程中提出合理化建议。

由于PPP项目影响时间较长，所以项目建设目标存在多样化的特点。因此，在PPP项目招投标阶段，应就PPP项目实施的时间、地点、目标等相关内容进行公示，向广大人民群众征求意见，并给予人民群众提交意见的合理时间。要相信“高手在民间”这一理论，为人民群众提供发表意见的平台，让真正的使用者提出对项目的切实需求。同时，应由专业人员对于征求的意见进行整理与识别，经过合理的论证，采纳与接受人民群众的意见，力求达到合理界定项目要求的目标。

二要加大政策引导力度，鼓励更多的民间资本参与。PPP项目一般建设周期较长，对于企业投资者而言，具有投资回收期较长、投资收益率无法保证的劣势。所以在招投标过程中，由于企业财务管理目标的驱使，可能会有很多有实力的企业不愿意参与其中，从而可能导致招投标工作中合理竞争目标的难以实现。因此，为了鼓励更多有实力的企业参与竞争，政府应加强政策引导，在招标文件中应体现PPP项目的某些优惠措施，如提供税收优惠或其他补偿性措施等，让更多的企业愿意参与PPP项目。同时，可以通过接受联合体投标的方式实现民间资本的整合与优化。

三要规范立法，保障各方的利益。目前，规范招投标行为的法律主要有《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》。这两部法律在规范PPP项目的操作方面具有一定的局限性。由于PPP项目合作伙伴的选择从本质上是政府为了公共服务的需求而进行的一种采购行为，与通常意义上的建设项目具有一定的区别。因此，迫切需要探索制定更适应PPP项目招投标的法律法规规定，从而保证选择出适宜的投标人。

PPP项目的运行时间往往长达十几年甚至几十年，在项目运行中可能会涉及到各种相关主体的利益矛盾。为了避免矛盾的产生，在PPP项目招投标过程中就应充分考虑到相关利益方的显性和隐性的利益诉求，采纳合理的建议，不断完善项目架构设计、风险管控设计、合同内容等重要事项，以最大程度地避免风险和隐患，保障项目的成功实施。

四要加强培训与宣传，提升从业人员业务水平。招标人或者招标机构从业人员作为PPP项目运行的前期工作人员，其业务水平的高低，直接影响招标文件的质量，而招标文件的质量也必将对后期的项目实施带来重要影响。因此，为了提高PPP项目招标工作的质量，应通过各种培训提升从业人员的业务水平。要通过各种平台让更多的招投标从业人员认识PPP、了解PPP项目招标中需要重点关注的问题，让PPP项目招标逐步走向成熟化。要发挥利用已有案例进行教育与交流作用。无论是成功案例还是失败案例，都可以成为从业人员学习的模板，在总结中前进。要鼓励招标人及招标机构之间的交流与学习，通过组织相关主体会议，让工作在招标工作的一线人员进行沟通与学习，在沟通中得到提高。

ppp项目论文篇4

关键词：PPP（publicprivate partnership）；合作伙伴；公共基础设施项目；研究评述

中图分类号：F062.4文献标识码：A文章编号：1001-8409（2013）06-0006-04

1引言

PPP项目是实现公共项目建设资金的融资模式，也是公共产品的一种供给方式。PPP模式是伴随着公共项目需求的多元化而产生的私人部门和公共部门合作。早在17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔[1]，开始了公共项目公私合作的实践。英国财政大臣肯尼斯·克拉克为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题，率先提出“公私合作”的概念。1984年我国以BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）方式建设的深圳沙头角B电厂是我国尝试实践基础设施公私合作的标志。

近年来，我国学术界形成了大量可供借鉴的研究成果，但至今PPP概念的认识仍存在多种解析，难以形成有效的制度。研究内容侧重于风险与利益分担，方法研究实效不足；研究范围广泛，政策促进的运行机制不足。因此，结合我国的制度背景，探索我国公共项目公私合作模式的本质、理论基础和实现途径，对进一步推动我国PPP理论研究和制度创新具有重要意义。

2PPP概念及特征研究

2.1国外PPP定义研究

PPP即公私合作伙伴。西方发达国家在PPP项目推广方面建立了成熟的制度体系，得益于理论研究与实践经验的结合。理论研究成果主要从4个角度：一是关系性合约理论，Tony Bovaird认为PPP是新型的合作伙伴关系及联盟，与交易契约关系是有区别的，具有关系契约的特点，相应的治理方式也应吸收关系契约的治理原则。二是从交易成本经济学角度，Michael Essig和Alexander Batran提出了PPP交易成本的作用和关系合约中信任的重要性。三是产权经济学观点，Peter Scharle提出了私人部门参与政府提供公共产品的产权是怎样起作用的，即何种产权安排导致联合剩余最大。四是把PPP看作一个社会博弈，Grout认为把PPP的现象、经验和讨论放到更广的博弈视角的环境中，有利于更好地理解。

基于理论研究成果和丰富的PPP项目实践，各国对PPP的科学内涵解释求同存异，如加拿大PPP国家委员会的定义：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求；联合国培训研究院的定义：PPP涵盖了不同社会系统倡导之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地区域内的某些复杂问题；标准普尔认为PPP是公共部门与私人部门之间长期合约关系的媒介，包括风险分担和多部门之间的专有技术人才和融资共享，从而达到理想的政策结果。

PPP概念的本质在于：①明确了PPP是公共部门与私人部门之间的伙伴关系，是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。②定义了这种合作伙伴关系是关系性的契约形式，契约实现的是公共需求目的，而非单纯的商业利益关系。③提出了PPP项目公私合作的实现，需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范。④明晰了公共部门和私人部门合作基础是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享，实现公共项目理想的政策结果。

2.2国内PPP概念内涵解释

我国城市公共项目建设的传统模式一直是由政府行政指令性管理，从项目立项、建设到运营都是由国家或地方政府部门统筹管理。改革开放以后，1999年深圳沙头角B电厂顺利移交，实现了基础设施BOT项目融资；2000年我国颁布了“建设项目业主制”；2005年试行了政府项目“代建制”等系列体制的改革；2008年成功运用PPP模式实现国家体育场馆建设与运营等，不断深化了公共项目投融资管理体制改革。迄今为止，对PPP的认识及解释一般借鉴国外释译，我国学术界对于PPP的概念仍有歧义，如表1所示。

概念解读的差异性客观存在，有人译为“公私合作经营”、“公私合作关系”和“公私伙伴关系”等，但对公共项目而言，“公私伙伴关系”解释更适合PPP运营特征。重要的是需要明晰我国混合经济体制下的“伙伴关系”结构，即中国式伙伴关系的特殊性与国际通用惯例的有机统一。伙伴I是我国“公共部门”发起主体或投资主体，包括政府及政府管理部门、公用事业部门、事业单位等；伙伴Ⅱ是我国“私人部门”投融资合作主体，界定为企业集团、公司或个人等；伙伴Ⅲ是监督主体，包括社会公众、专业咨询组织和政府监管人。概念的另一个核心点就是“合作模式”，即2010年国务院 “新36条”中明确提出“鼓励和引导民间资本”参与基础设施建设。为此，公私合作将通过企业与政府签订的协议或合同文件实现，通过专业的、系统的合约制度安排确认伙伴关系，提高公共项目的资源配置效率或生产力，实现公共项目的“物有所值”[8]。

因此，中国的PPP概念是：公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。

2.3PPP的本质

本质是指事物所固有的根本属性。PPP项目基本的活动是对公共工程项目以关系型契约方式合作融资、合作建设、共同经营和项目移交的全过程。王守清认为项目融资专指狭义的项目融资，即“通过项目融资”，而非广义的为项目融资。韩颜超认为PPP 项目的本质是公共部门和私人部门选择集扩大的过程，也是公共部门和私人部门之间进行优势能力交换的过程。李晓东认为其本质在于公共部门和私营部门间实现优势互补的过程，同时也是基础设施建设中公共部门与私营部门相对参与程度实现帕累托最优的过程[9]。PPP的产生源于“公共项目”（Public Project）供给的基本属性，根据C V Brown和P W Jackson的观点，社会物品可分为公共物品（Public Goods）和私人物品（Private Goods）两类，公共物品来自于公众需求，因此必须由政府提供。正是由于形成了政府提供的公共项目，公共产品的经济特性体现在公共项目的自然垄断性、公益性、公共产权属性和外部性。

认识PPP本质的目的不在于它如何提供公共项目，而是在这种提供方式下如何实现满足公众利益的最佳效果，即PPP实现了政府资源和社会资源式的零和竞争，相比有很大的优势[11]，厘清PPP项目合作中形成的复杂的契约关系和保障PPP项目成功的系列法律法规、管理机制、激励机制、合同体系等在内的制度框架创新。

因此，我国PPP的本质一方面包含公与私的内涵，另一方面包括合作主体广泛性的外延。在合作本质上，通过建立新型的伙伴契约关系，在规范的合作规则和运行机制下，为公众提供公共产品或服务，从而形成一致和明确的PPP定义，为政府促进PPP项目的政策制定、机制设计和管理体系建设提供理论依据。

3PPP项目风险与分配研究

PPP项目投融资决策成功的必要条件之一是设计合理的风险分配和风险分担。由于PPP项目通常都是投资规模大、技术复杂、建设周期长、涉及面广、发挥社会效益长和社会公众影响大的公共工程项目，因此PPP项目融资风险与分配研究十分重要。

3.1风险管理及评价方法研究

公私双方合作存在明显的利益冲突，是PPP项目产生风险的基本因素。崔军归纳了项目融资风险要素的主要风险类别及风险承担的原则。王要武、孙成双提出了动态项目风险管理框架。金德民提出的项目风险集成管理模式具有现代风险管理意义。PPP项目风险评价方法研究始于近几年，李胜等运用模糊综合评价法对BOT项目风险进行评估。刘晓君等根据TBT原理，提出对基础设施项目的投标风险、财务风险、建设风险、市场风险和投资环境风险进行有效管理的若干措施；陈玲在专家打分法、统计概率法等风险分析论述的基础上，提出了基础设施项目风险的基本管理程序；尹贻林在PPP项目风险分担研究中提出风险分担方法主要有矩阵法、类比法、统计分析法和数学模型法。

3.2风险分担研究

国内学者从不同的角度研究了PPP模式运用过程中的各种风险及合理分配问题。王守清在其研究中提出的风险分配观点具代表性，论证了我国PPP 项目外汇风险、政治风险等的主要表现，提出了PPP 项目风险分担的三条原则，对公共部门和私人部门谈判PPP项目具有实际指导作用。李启明提出了风险分配的9 条原则。尹贻林认为PPP项目的风险分担通常是在若干主体之间通过风险转移的方式进行，主要是通过复杂的合同安排来实现，同时指出了PPP 项目风险分担研究存在的三个薄弱环节，即风险分担的过程评价、风险分担比例的确定以及风险分担与其他方面的关联关系。

以上研究表明：第一，研究都是将公私合作作为统一模式，不区分公私合作中所有权不同的具体形式，特别是不同模式之间风险分配有怎样的异同[10]，仍有待深入探索具体规则。第二，PPP项目是现代关系性契约形式，而非单纯的商业合同。第三，风险评价方法研究注重理论上可行，但实践的简便性、操作性和实用性不足。第四，对政府宏观政策性风险研究以及如何推进政府有效的PPP项目公共政策与创新机制研究程度不够，成为有效推进PPP项目的主要矛盾。

4PPP项目治理理论研究

国外项目治理的概念是秉承Williamson的交易成本经济学框架而提出的。公共项目治理是通过一套制度体系来建立并维持项目交易中的一种良好秩序的过程。至于项目治理的结果，从宏观角度来看即在项目交易市场中营造了一种体制环境，从微观角度来看即在项目交易内部建立和维持了一种良好的秩序[11]。然而，公共项目不同于企业的盈利项目追求利润最大化。公共项目是政府为了满足公众需求而发起的，其追求的是公共利益，其治理目标不能局限于某一方的利益，而应为公共项目众多利益相关者的利益服务，以达到利益相关者之间关系的协调和利益的趋同，从而最终实现项目价值的目标[12]。对于确定的公共项目，治理分为内部治理与外部治理，内部治理的基本特征是以产权为主线的内在制度安排，其治理载体就是项目组织；而外部治理则是以竞争为主线的外在制度安排，其治理载体是市场体系[13]。

我国公共项目治理的主要代表性研究有：尹贻林教授团队从政府、项目公司角度探索了项目治理理论与实践方法，构建了治理模式；丁荣贵教授从管理学的角度更加关注多组织合作项目的治理[14]；沙凯逊教授探讨的是建设项目或者建筑市场制度层面的问题 [15]。他们的研究有效提出了PPP项目公司共同建设、运营和管理的机理、机制和实践方式，为防范合作风险、指导有效合作提供了理论依据。在宏观政策层面尚未开展PPP项目治理机制研究，缺乏PPP制度系统的顶层设计。

国际经验表明，公共项目治理机制是制度控制运行的一种管理模式，主要有三个方面：①政府政策和管理组织机制创新；②建立社会有效的独立监督和公众参与机制；③项目公司内部建立科学的合作治理机制。

5政府管理机制与监管研究

从概念界定到治理研究，政府作为PPP模式中公共利益的集中代表，既是项目发起者和参与者，又是项目的监管者。明确政府在PPP项目全生命周期中伴演的“双重”角色和具备的“双重”职能，是探索政府在PPP项目中定位与管理的前提。

5.1政府的管理职能

我国对特许经营项目及垄断产品定价沿用成本定价辅以价格听证，PPP项目适当价格管制会使社会经济效率提高。赵宇等人讨论了垄断行业进入博弈及其管制绩效评价，管制对社会福利和消费者剩余的影响。何寿奎、傅鸿源在分析PPP项目政府监管现状的基础上，提出健全监管体系、合理确定政府监督边界、科学选择监管途径，以推进公共项目PPP模式的健康发展。

5.2政府的激励措施

任志涛分析了我国基础设施领域公私伙伴关系，研究了信息不对称条件下政府部门和民营部门之间委托—关系的目标函数，并对公私伙伴关系下的激励问题进行了博弈分析。王守清等认为政府激励措施包括政府投资赞助、政府对融资的协助、政府担保、税收减免优惠和开发新市场，私营部门充分肯定各种激励措施的有效性，其中税收减免措施得分最高，政府投资赞助得分最低。

5.3政府的定位

PPP 模式下的参与方主要有政府、私营企业和公众，其总目标是三方满意。尽管三方在PPP项目中所关注的目标有着很大的不同，但三方的目标体系并不是完全独立的，而是交叉在一起，只是三方对同一目标的重视程度不同[16]。因此，政府在PPP项目上必须定位于促进、主导和管理的功能，同时又是参与合作的一方，只有明确政府的目标才能促进PPP项目的实施。

现有研究表明，我国政府参与PPP项目的主体表现在地方政府或政府部门，或政府授权融资平台，是有条件的公私合作，容易形成政府公司对公共资源的垄断，缺乏有效的竞争，不利于PPP项目的可持续发展。因此，PPP项目的政府管理有必要从两个方面进行研究：其一，理论上明晰政府在PPP中的定位、责任和管理主体，科学分离政府的参与者和监管者职能；其二，运行上探索建立中央政府与地方政府层级的PPP政策指南、运行机制和有效的监管机制。

6小结和未来研究方向

6.1小结

我国的PPP研究尽管开始时间相对较晚，但发展十分迅速。在经历了理论引进、经验介绍、初步研究过程之后，近年来针对我国PPP模式的研究无论是在量上还是在质上都有较大提升。许多研究已不再简单停留在理念层面，而是将其应用到公共项目建设实践的理论分析框架中，出现了一些较有深度的研究成果，PPP的研究也因此更趋深入。总体而言，我国PPP项目融资研究与实践持续了10年的历程，在PPP的概念与本质理论分析研究方面已经有了比较清晰的界定；在风险与分配研究方面已经做了比较系统性的研究；在治理理论研究方面开始了初步的尝试；在政府管理机制与监管研究方面已经有了比较全面的研究，但我国公共项目PPP模式的研究尚处于起步阶段，研究的系统性和深入性仍显不足。

6.2未来研究方向

“十二五”期间是我国民生保障、城市建设和社会经济可持续发展的重要时期，因而也是我国PPP项目的重要发展阶段。加强我国公共项目公私合作模式的研究，对于促进我国城市建设发展具有重要的理论意义和实践价值。未来的PPP项目研究主要关注以下几个方面：第一，在市场经济条件下，我国PPP项目合同管理理论与实践合同体系形式的研究。第二，目标利益关系方面，PPP项目中政府、私人部门与公众利益三者间关系的理论梳理值得进一步探索。第三，合作的机制建设方面，政府各层级公私合作机制如何建立。第四，PPP准入门坎研究，即我国对公共项目公私合作过程中所涉及到的私人部门准入的具体条件的论证。因此，理论突破和制度创新不仅是我国实现PPP项目制度化的有效途径，更是为社会和广大公众有效提供公共产品与服务的现实需要。

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[14]丁荣贵. 提高政府关注项目的治理成熟度[J].项目管理技术，2008（08）：74-76.

ppp项目论文篇5

【关键词】PPP模式 案例分析 风险 对策建议

一、引言

随着我国经济的高速持续发展，我国对基础设施的需求日益凸显，基础设施供给不足无疑会成为经济发展的绊脚石。由于PPP（Public Private Partnership，PPP）项目在一定程度上能够减缓公共部门财政负担，提高基础设施的建设速度与效率，使得PPP模式被大力引进到交通、养老、能源、废水处理等公共设施的建设领域。

通过对PPP项目失败案例的整理和研究发现，PPP项目的风险因素比一般项目更加复杂，发展过程更需要完善的法律体系来制约，同时，对成功案例的学习与借鉴是降低项目失败率的有效途径。笔者通过对失败和成功的案例进行系统性比较分析，找出PPP项目的潜在风险因素，进而针对不同的风险提出不同的发展建议。

二、PPP模式理论基础及案例分析

（一）PPP模式理论基础

改革开放以后，中国出现了具有现代意义的PPP雏形，PPP模式在加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力与构建现代财政制度方面等具有重要作用。2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》将PPP提升到前所未有的战略高度。

总体来看，PPP是指公共部门和私人部门之间就提供公共品而建立的各种合作关系。PPP模式之所以被世界大部分国家广泛认可，在于它有效地将政府和社会资本连接在一起，并以“伙伴关系、利益共享和风险共担”作为其运行的特点。

（二）PPP项目的案例分析

成功的PPP项目能够解决我国财政资金短缺的问题，同时提高公共设施建设的效率。但是PPP仍然属于一种新兴事物，众多行业和部门并没有充足的经验以应对项目运行过程中出现的各样各样的问题，甚至监督部门没有完善的法律体系来制约，因此，许多PPP项目在实际应用中都遇到了诸多问题从而走向了失败。笔者认为我们应该同时从成功和失败的案例中获取有价值的信息，找出导致项目失败的主要风险因素。

1.失败案例分析。本文选取了7个失败的案例，涉及了我国供水、污水处理、电厂、隧道、垃圾焚、公路和桥梁等领域，有一定的代表性。（见表一）

通过对以上7个案例的整理和分析，总结出导致项目失败的主要风险因素：法律风险、公众反对的风险、建设工期延误风险、政府信用风险、市场风险、融资风险和不可抗力风险等。（见表二）

2.成功案例分析。如上文所言，在遍布了7个领域的PPP项目都面临了相似甚至相同的风险因素，关键性风险的分担、转移和规避是PPP项目成功的垫脚石。笔者整理研究了我国PPP项目中成功案例的典型代表，中信滨海新城项目和北京地铁四号线项目。

第一，中信滨海新城项目是我国PPP模式城市运营中首个获得立法保障的项目，剖析本案例中的运营过程和风险应对措施可对其他PPP项目提供借鉴。笔者认为中信滨海新城项目充分考虑了其合作运行过程中可能面临的各种问题，预见性的对关键性风险进行合理的分担和转移，这是项目能够成功的保障。（见表三）

第二，北京地铁四号线项目是国内首例以PPP模式运作的地铁项目。在项目运行上，首先确定地铁项目经营性投资和非经营性投资的比例；其次，在非经营性项目上，北京市政府采用灵活务实的处置办法；最后，政府根据一定的实际情况给予地铁运营商一定的政策支持。（见表三）

三、PPP模式面临的主要风险总结

通过以上研究发现，对风险的有效控制和预防是项目成功的保障。根据风险分担机制的对应原则，可将以上风险分为主要由公共部门承担的风险、主要由私营部门承担的风险和由双方共同承担的风险。

主要由公共部门承担的风险有法律与政策风险、政府信用风险。主要由私营部门承担的风险有建设工期延误的风险、融资风险和市场风险。私营部门相比公共部门具有更专业的团队和项目建设经验，对市场环境以及投融资决策具有更好的控制能力。而公众反对的风险和不可抗力的风险是任何一方都无法独自承担的，因此属于应由双方共同承担的风险。事实上，除了上文列举的风险因素外，PPP项目还具有项目风险、第三方风险、关系风险等。

四、建议与小结

通过以上的分析与总结，笔者分别从公共部门和私营部门的角度提出了相应的措施，以应对今后PPP项目发展中遇到的问题：

（一）公共部门的建议总结

1.针对法律与政策风险。首先，PPP模式近两年在我国迅猛发展，各行业都在寻找适宜的机会投入到PPP项目中，然而我国的法律法规体系并没有及时跟上步伐。因此，我国迫切需要形成PPP方面的完善的法律体系，及时修订已有的部门政策以适应当前的PPP发展模式，最终建立一个具有规范性、实用性、统一性的法律框架。其次，我国政府应出台相应的政策支持私营机构的发展，鼓励私营机构积极地参与到基础设施的建设中。最后，作为社会资本方，在享受国家政策支持的同时应充分学习PPP法律知识，不应存有投机侥幸的心理，否则在项目长周期的运行过程中定会面临法律及信用风险。

2.针对政府信用风险。公共部门和私营部门应该建立一种平等互助、诚实守信、互利互惠的契约关系，公共部门不能利用自身的权力与地位将风险全部转移给私营部门，私营部门也不能凭借自身在市场上的信息优势来诱导公共部门签订不平等的合同。对于政府方，应该建立完善的契约制度，明确各部门的职责分工和相应的惩戒措施，最终形成书面文件以监督各部门的行为。

（二）私营部门的建议总结

1.针对建设工期延误的风险。繁冗的审批程序、不完善的PPP规章制度、资金投入的不及时等原因都会造成建设工期的延误。为了降低建设工期延误风险发生的概率，应加强顶层设计，建立健全PPP项目的体制机制，将运作流程规范简洁化。社会资本方应从全局的角度规范项目运作的各个阶段，弱化工期因素的影响，留有充足的时间引入民间资本，提高融资效率。

2.针对融资风险。一方面，政府应该在PPP项目上为私营机构提供适当的政策支持，比如为社会资本给予降税、贴息，在银行信贷体系中为社会资本提供担保使私营机构的信誉度有所提升。另一方面，银行以外的金融机构应创新融资方式、开发适合PPP项目的融资产品，与银行共同构成为PPP模式服务的金融组织体系。此外，私营机构自身对融资风险的认识与防范更为重要，私营机构应根据项目的特点与发展规模采取相应的融资模式，同时制定完善的风控与解决措施。

3.针对市场风险。市场风险包括流动性风险、通货膨胀风险、利率风险等，私营机构应做好市场的前期调查工作，全面充分地了解市场并进行相关预测，结合政府和各大金融机构防范市场风险。政府应加快建设完善的资本市场环境，PPP项目是长生命周期项目，资金的投入、运用与退出过程长达几十年，因此需要多层次的资本市场以保障资金来源的长期稳定。

（三）双方共同承担的风险应对措施

1.针对公众反对的风险。公众反对的风险是指PPP项目在建设期间或者建成之后会出现损害公众利益的情况，因此会遭到广大民众反对的风险。有该风险隐患的项目虽然也是为公共设施服务的，但项目期间很有可能使部分人群的利益受损，因此在关注项目最终成果的同时也应考虑到相关人群的利益。对于与公众利益相关的项目，应保证公众的知情权，一旦发生公众反对，政府和私营部门应对相关群众进行安抚，并采取有效的解决措施以保证项目的顺利进行，双方应根据自身的责任大小承担相应的风险。

2.针对不可抗力风险。诸如地震、洪涝、全球性经济危机和战争等这类不可抗力风险，无论私营部门和公共部门都无法单独承担，因此需要双方齐心合作共同应对。

此外，在PPP模式发展过程中，财政、审计等相关部门应该相互监督和促进，建立监管与合作的协调机制，同时建立社会第三方的监督机构，形成政府和社会的双重监督。公共部门可以O立PPP项目的专业咨询管理机构，广纳PPP专业人才。为更好的监督管理PPP项目，公共部门自身要积极学习有关PPP法律及运营等方面的相关知识，提高专业素养。

本文主要针对七种风险提出发展建议，但这并不意味着其他的风险可以忽视，任何风险的发生都可能导致项目的失败。笔者相信随着我国PPP项目的发展，其风险应对措施定会愈加成熟，PPP项目在我国基础设施建设上定会发挥越来越重要的作用。

注释

①来源于《北京地铁四号线PPP模式的启示――王彦行》。

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ppp项目论文篇6

【关键词】PPP模式 PPP项目融资 PPP项目营销

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）的出台，地方政府举债融资机制进一步规范，使用政府和社会资本的合作模式（以下简称“PPP模式”）得到进一步推广。在当前经济社会背景下，随着在我国PPP储备项目大量推出和逐步招标，研究商业银行参与PPP项目融资具有重大意义。

一、PPP项目推进情况

（一）项目陆续完成招标

从对南宁、柳州PPP项目调查情况看，截至2016年上半年，南宁市已落地PPP项目2个（那考河和快速公交BRT），项目总投资共计21.2亿元；柳州市已落地PPP项目4个（官塘大桥、莲花大道、胜利路工程和五岔口工程），项目总投资共计33.55亿元。

（二）落地项目行业分布较为单一

虽然目前自治区层面已征集了180个拟采用PPP模式建设的重点项目，但是真正实现落地的涉及保障性安居工程、医疗、养老、教育、旅游、科技、能源等领域的项目较少。以南宁、柳州为例，南宁落地项目为竹排江上游植物园段（那考河）项目和南宁市快速公交（BRT）试点工程项目，柳州落地项目为官塘大桥建设、莲花大道建设、胜利路工程改造和五岔路口工程改造项目。从落地项目行业分布看，除那考河项目属于生态建设和环境保护类以外，其余5个项目均为交通类项目。

（三）落地项目主要采用BOT模式运作

从南宁、柳州储备和落地PPP项目看，储备项目主要有BOT模式（即建设-经营-移交）、TOT模式（移交-经营-移交）、BOO（建设-拥有-经营）三种模式，但目前落地的6个PPP项目采用的运作方式均为BOT模式。

二、商业银行参与PPP项目融资存在的问题

（一）商业银行前期营销工作跟进难

以柳州市为例，2016上半年，柳州市商业银行已授信各大项目38个，项目放款共计约120亿元，预计下半年对42个项目投放资金约160亿元，而目前柳州市商业银行授信的PPP项目数量仅占授信总项目数的10.5%。由于PPP项目推动力度不足制约了商业银行对PPP项目的前期营销及跟进工作。据了解，部分商业银行反映拿到政府相关部门公布的PPP项目名单后立即组织推动工作，有意向参与融资并给予信贷支持，但具体商谈融资项目时遇到困难较大，甚至很难找到项目主要负责人，导致原储备项目不了了之。如某商业银行反映，PPP项目自推出以来就积极极参与运作，但在具体实施阶段，却很难找到相应的对接部门和相关责任人，导致PPP项目前期营销工作无法跟进。

（二）商业银行参与项目运作周期偏长

由于PPP项目涉及政府、银行、企业等诸多单位利益，因此需经过多次协调、磋商才能达成一致意向。项目涉及的金额巨大，政府和银行方面均需要经过层层上报和审批，才能正式确立项目；项目正式确立后，资金的落实又需等待一定时间。据财政部门反映，PPP项目从审批到落地要经过5个阶段19个步骤，程序复杂。PPP项目审批、决策周期较长，大部分项目仍处于前期准备阶段，完成前期论证、社会招标等流程的成熟项目较少，进入融资阶段的PPP项目更少，导致商业银行从项目接洽到授信放款的运作周期偏长。以柳州市为例，目前已完成招标的4个项目中，商业银行参与运作周期超过半年的项目有2个，其中的1个目前尚未实现放款。

（三）项目特点导致商业银行参与难度大

调研发现，PPP项目融资多是由SPV（特殊目的公司）以特许经营权向商业银行进行融资，无地方财政和土地抵押担保，依靠项目现金流覆盖贷款本息，且存在项目贷款投向数额较大、投资回报期限较长等特点，导致商业银行参与PPP项目需承担较大不确定性风险，在成功案例和经验有限条件下，商业银行参与PPP项目的积极性有待提高。在对两地市22家商业银行的问卷调查中显示，81.8%的商业银行目前尚未参与PPP项目（在未参与项目的商业银行中，88.9%的商业银行表示目前暂无意向参与项目）；其余18.2%的商业银行已经参与的PPP项目大多处于组织材料或报上级行初步审批阶段。

（四）项目资金多以债权融资为主

从当前落地的PPP项目来看，项目投资资金主要由政府参与资金、社会参与方自有资金、银行固定资产贷款、基金等构成。其中社会参与方自有资金比例较低，银行固定资产贷款占比较大，如柳州市胜利路和五岔口工程2个PPP项目中，其项目以基金方式对接的股权融资和固定资产贷款授信额度分别占总投资的54.1% 和84.3%。项目资金以债权融资为主有两个缺陷，一是占用商业银行大量的信贷资金，将风险转移到商业银行中；二是与PPP强调的社会资本主导投资运营、提高服务效率质量原理目标并不契合。

三、政策建议

（一）完善项目信息共享机制

一是建议建立政银企交流平台，定期举办政府、企业、商业银行沟通协调会，确保PPP项目信息畅通，吸引民营资本参与；二是及时公开入库的PPP项目详细信息，确保商业银行能尽早做好项目前期论证、采购、合同起草等前期准备工作，确定项目合作伙伴，以便能针对PPP项目融资特点，制定配套融资计划。三是大力推广商业银行参与的示范性项目，打消商业银行参与的顾虑，提高参与的积极性。

（二）缩短审批周期，形成项目协调机制

一是适当简化PPP项目审批程序，对于集中推出的市政、交通等几大类PPP项目，形成审批标准，建立审批绿色通道，缩短审批周期；二是建议牵头建立由财政、发改委、人民银行等部门组成的PPP项目工作小组，形成联合审批机制，使之在项目储备、项目遴选、项目推介、伙伴选择、合同管理和签订、项目贷款等方面发挥e极作用。

（三）加强政策协调统筹

建议落实好财政支持，完善以财政奖补PPP融资支持基金、示范项目建设为主的政策体系，使得PPP项目的社会资本方能够接受商业化利率要求。

（四）充分发挥各类基金的积极作用

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关键字：城镇基础设施；融资模式；PPP模式

Abstract： Infrastructure construction is the key of the development of towns, and funding is the key of the infrastructure construction. This paper introduces the connotation of PPP financing mode and the traditional financing mode undertook comparative analysis. Based on the PPP financing model in urban infrastructure construction and application prospect are analyzed, put forward PPP financing pattern application model. Finally it discusses the implementation of the model could face the problems, and put forward the relevant countermeasures.

Key words:urban infrastructure financing model PPP

中图分类号：TU984 文献标识码：A

引言

近些年来，城镇建设规模不断扩大，呈现出快速发展的态势。城镇基础设施是城镇生存和发展的基础，是调整经济结构，扩大内需，促进经济增长，创造就业机会，增加农民收入的重要途径。受传统的融资模式的影响，长期以来城镇基础设施建设主要依靠财政资金投入，融资渠道极为狭窄，城镇建设和发展的资金严重不足，对各级地方财政形成了巨大的压力。在这种情况下，一种基于政府部门和私营部门合作的基础设施投融资模式——PPP融资模式逐渐被人们所接受，这是一种以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。

一、PPP融资模式的内涵及其与传统融资模式的比较

（一）PPP融资模式的内涵

PPP（PublicPrivatePartnership），即公私合作模式，是指公共部门、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念，是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出的一个新的模式，它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式[1]。

（二）PPP融资模式与传统融资模式的比较分析

PPP作为一种新型的融资模式与传统融资模式相比具有其独特的优势，主要表现在以下四个方面：

1．合作的各方开始于项目确认和可行性研究阶段，共同参与论证，有利于尽早确定项目融资的可行性并且在论证阶段合作双方就能对在项目合作期间的责任、义务、风险、利益进行合理的分配。

2．由于政府分担了一部分风险，减少了承建商与投资商的风险，从而减低了融资难度，提高项目融资成功的可能性[2]。

3．参与公共基础设施项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进技术和管理经验，同时减少了项目准备过程的时间。

4. PPP模式有助于节约基础设施建设项目在整个寿命期中的总成本。 [3]

二、PPP融资模式在城镇基础设施建设中的应用

城镇的规模相对城市较小，没有像大城市那样的高密度的居住人群。一般而言，城镇基础设施的内容和城市基础设施内容基本相同，但范围可能更小一些，主要包括交通基础设施、通讯、电力、自来水等公用基础设施、教育、文化基础设施和医疗卫生基础设施[4]。

从城镇基础设施的经济属性来看，城镇的基础设施和城市的基础设施一样，相当一部分具有自然垄断的性质。因而，当私营部门要参与城镇基础设施的设计、投资与经营时，有必要受到政府规则的合理管制；城镇的基础设施大都属于准公共产品而非纯公共产品，某些则更接近于私人产品。在我国传统的基础设施投资建设中，有限的资金主要被用于投资大城市基础设施，而鲜有关注城镇基础设施建设的。因此，城镇的建设主要靠当地政府投入，而普遍存在的村镇政府的财政困难导致很难拿出足够的资金。即使存在上级政府的转移支付，也远远不能解决资金缺乏的问题。

三、应用PPP融资模式所面临的问题和相应对策

（一）面临的问题

如前所述PPP融资模式对城镇基础设施项目建设起到了积极的作用，但是也面临一些现实问题。

1．法制不健全，缺乏政策平台

PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循且标准规范。但是，有关PPP这一新型公共项目管理模式的政策法规尚未出台，有关公私合营过程中的细节问题还没有做出统一安排。

2．融资的风险问题

在基础设施建设中引入PPP模式之后，政府与私营企业之间实际上就变成了一种合同关系，而合同能否起作用，关键就是缔约双方是不是认为这种合同是可执行的。由于政府在即中起着主导作用，政府与私营部门订立的合同协议能够善始善终地执行和遵守受地方政府换届、中央和地方政策的冲突、市场环境变化的影响就很大[5]。

3．公共服务的价格形成机制不完善

长期以来，我国的公共服务部门的价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制定、调整机制和财政补贴机制。在实行PPP融资模式之后，由于国家将不对其进行价格补贴，项目投资者为确保合理的利润水平，必须准确核算其成本和利润，从而导致实际价格水平与用户的可接受性存在差距，使项目成功存在困难。

（二）相应的对策

1．完善法制建设

PPP融资模式的私营参与者不只有国内私人部门进入，有时甚至会有国外的部门进入，城镇政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。政府应该迅速完善相关领域的立法，以适应融资发展的趋势。

2．注重项目的可行性研究

由于PPP模式下，项目投资数额巨大，持续时间长，投资决策一旦被实施很难改变或者要付出很大的代价。因此，基础设施建设项目投资决策必须进行可行性研究，对拟投资项目进行科学、全面的论证，以减少投资决策的盲目性。

3．建立合理的基础设施定价机制和补偿机制

基础设施的价格是公众、投资者和城镇政府共同关心的问题。关于到底采取何种方法定价，还存在着一些不同的意见。关键问题是最终的价格是各方都能够认可的一个公允的价格，即投资商、运营商获得合理的回报或利润，公众得到满意的服务。

四、结论

PPP是基础设施融资领域的一个新兴概念，除了解决基础设施资金短缺问题外，同时也可以实现PPP 参与各方共赢的局面，在我省城镇基础设施建设中有着广泛的应用前景。但目前我国实行PPP模式还存在一些障碍,政府应该加快投融资体制的改革,健全法制建设,加强相关领域人才的培养,结合我国的实际情况针对不同的城市基础设施项目选取合适的PPP典型模式,以期实现拓宽融资渠道,加快我国城市基础设施建设的步伐适用经济社会发展的需要。

参考文献：

[1] 王雪青，喻刚，赵辉. 城市基础设施建设项目融资的PPP模式[J]. 科技管理研究，2008.（4）

[2] 陈伟强.PPP与BOT模式的比较[J]. 维普资讯，2003,（1）

[3] 王涯茜，王世君，杨宇. 基于基础设施建设项目资金最佳使用价值理论的PPP模式分析[J].建筑经济，2009.（11）

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【关键词】PPP项目 社会资本 风险防范

一、引言

PPP模式的出现不是偶然事件，而是社会经济发展到一定阶段的产物，它是国家为实现进一步发展的重要举措，更是顺应了现阶段提出的供给侧改革的要求。一方面，它有利于转换政府的职能，有效减轻政府的财务负担。以往，国家公共基础设施都是政府投资建设，但是长期单一方式的发展已使政府“积劳成疾”，债务负担不断加重，PPP模式就是在这种背景下产生的。PPP模式可以说是一种新的融资方式，它可以使政府从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。另一方面，还可以让更多的社会资本参与到社会主义经济发展的浪潮中来，促进投资主体的多元化。PPP项目的推广可以充分利用社会闲置资金，提高生产效率，传播最佳管理理念和经验。

PPP项目作为一种新生事物，在我国的发展还不成熟，失败的案例也时有发生，在其背后存在许多问题和风险。我们应该从中发现潜在的风险，并采取有效措施加以防范，我相信我国的PPP项目会有一片新天地。

二、PPP项目存在的风险

（一）融资风险

一般，PPP项目周期比较长，要持续二三十年甚至更长的时间，建设和运营资金十分巨大，加上我国融资结构不合理、金融市场不健全，资金筹措将是PPP项目发展的主要障碍。我国金融机构主要为国有企业提供资金需求，而对于私营企业的贷款门槛较高，加之项目周期较长，信用风险大，更成为金融机构为其放贷的一大顾虑。社会资本筹措不到所需资金，PPP项目就不能顺利落地实施，这也是许多PPP项目夭折的重要原因。

（二）法律政策变动风险

任何PPP项目的实施，都是以项目落地之时有效的法律政策为依据，而PPP项目周期较长，谁也不能保证法律政策不会变化。法律政策一旦变动，很可能偏离合同签订时各方的预期，对合同的某一方带来严重不利的后果，很可能造成项目成本增加、项目不可行，也有些是影响关联产业发展，进而间接造成项目收益下降的情况，使一个项目由盛转衰。这方面的风险，在高速公路行业，目前受影响比较大的有免征鲜活农产品的“绿色通道”政策、节假日免征小客车通行费政策，以及酝酿之中的降低通行费标准的政策，都将对项目的预期收益造成严重的影响。

（三）市场收益不足风险

PPP项目多为基础设施建设项目，设计高速公路、区域开发、环境治理等方面，盈利能力较弱，而盈利能力是社会资本最看中的地方，这又成为社会资本望而却步的壁垒。以前基础设施都是由政府投资建设，以提高人们的社会福利，收益甚微甚至无收益可言，以至于政府债务负担不断加重。而社会资本却以自己的利益最大化为原则来投资建设项目，PPP项目的微薄收入不能满足他们的需求。如果提高价格会引起人们的不满，使社会福利降低，社会资本不是慈善机构，他们不会“赔本赚吆喝”，所以，这一问题有待解决。

（四）市场需求变化风险

由于宏观经济、社会环境、人口变化等方面的原因是PPP项目的产出与人们的需求不匹配，使PPP项目提前进入衰退期。因为此项目周期较长，经济的发展又如此迅速，这一风险的发生也不容小觑。就拿我国老百姓常提的三大件来说，上世纪50～60年代，“三大件”是手表、自行车和缝纫机；80年代是电视机、冰箱和洗衣机；90年代是电话、电脑和空调。这些变化都与经济的发展密不可分，改革开放以来，我国的经济更是飞速发展，人们的生活水平普遍提高，消费需求自然会有所变化。

三、PPP项目的风险防范

PPP项目在我国的发展还不够成熟，虽然国家近年来积极推进PPP项目，但是由于存在以上风险和种种问题，使许多有利于经济发展的项目不能有效实施。PPP项目是国家现阶段经济发展的重要举措，与经济结构性调整和“大众创新、万众创业”的号召不谋而合。因此，国家和社会应该引起高度重视，采取有效的措施来规避PPP项目的潜在风险和各种问题，为PPP项目的成功实施保驾护航。

（一）建立合理的风险分配机制

风险分配的核心原则是有效分配，也就是将风险转移给最有能力承担的一方，使政府和社会资本各施其职，充分发挥自己的长处，提高整个项目的效率，最终实现互利共赢。为了达到这一目的，承担风险的一方必须对该风险具有一定的控制力，有将风险转移的渠道，对于该风险具有更大的控制力或经济动机，承担该风险更有效率；在风险发生时，不应将风险转移给合同的另一方。因此政府应对此进行周密的考虑，并设置清晰合理的风险分配框架。投资估算风险、建设风险、资金风险、市场风险、财务风险由项目公司承担；政策风险、政府采购风险由政府承担。之所以这样分配，其实就是让专业的人去做专业的事儿，让最有能力承担风险的合作者承担风险。并通过一些边界条件的设定，使得项目在建设运营过程中既做到成本最低，又做到收益最大。

（二）采取适当的利益补偿措施

企业的本质是获得利润，而PPP模式的盈利性却很差，这正是吸引不到民间资本的重要原因。为此，政府应该制定合理的利益补偿机制，从而让更多的社会资本为经济的发展注入新鲜血液。其一，通过政府购买服务的方式，增加项目的盈利性。政府可以租用其场地，开展各种活动，比如国家可以租用体育馆举行各种比赛等；其二，给予适当的资源补偿。在将此项目交由社会资本运营时，可以适当划拨一定的土地让其进行开发，以满足项目公司通过合理合法渠道获得预期收益。

（三）完善与之有关的法律和监管制度

我国是一个法治国家，无论做什么事情都要有法可依，PPP项目也不例外。PPP项目作为我国的新生事物，正在以自己独有的方式发展，国家和政府对于它的认识还不够深刻。因此，政府应该加强对PPP知识的学习，制定完善的法律和监管制度，为PPP项目的顺利进行创造良好的环境和政策支持，必要情况下可以开设PPP项目的咨询服务。

PPP项目在实施过程中会存在许多风险，本文通过对我国PPP项目进程中的主要风险进行分析，并提出了相关的措施，希望能对PPP项目在我国的发展有一定的借鉴意义。

参考文献

[1]陈志明，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015（4）：68-84

[2]程连于.PPP模式与我国民间投资问题研究[J].河南社会科学，2009，03.-117-119.

[3]通，杜泽超，姚德利.基于PPP视角的公共项目风险因素重要性调查分析[J].山东社会科学，2011（11）.

[4]杨卫华，戴大双.BOT项目风险分担理论研究与进展评述[J].中国科技论文在线，在线，2006-10-29.

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关键词：合作,模式,结构,分析,民间,政府,

城市轨道是一种依托轨道运行、借助电力驱动，以列车编组方式在城市区域快速行驶的交通工具，是城市公共交通的重要组成部分。城市轨道交通系统包括地下铁道（地铁）、城市铁路（含市郊铁路）、轻轨、独轨及新交通系统等多种模式。

     城市轨道交通（以下简称“地铁”）在城市住宅区、交通运输中心和工作地点之间提供了一个快捷便利的连接。从学角度看，地铁项目兼具公共产品和私人产品的特性，即地铁运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式（“Public-PrivatePartnership”简称PPP）。由于地铁项目具有投资额大、专业技术复杂以及关乎民众日常生活等特点，所以该领域的PPP实践非常具有挑战性。本文拟从操作层面上对地铁PPP实践中各种可供选择的结构进行，文章结构安排如下：第一部分讨论了PPP的定义和基本结构，阐明风险在政府和民间部门之间分担的本质；第二部分讨论了地铁项目中实行PPP的意义；第三部分讨论了地铁PPP实践中应重要考虑的因素；第四部分重点分析地铁领域可供选择的PPP结构的种类及各自优缺点；第五部分为结论。

一、PPP的定义和基本结构

1、定义

     PPP模式是90年代在西方开始流行起来的，以欧洲居多。PPP最核心的是为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务的项目而在政府机构与民间机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。

     采用PPP模式建设项目，其中一个首先要考虑的问题就是如何平衡参与项目建设的政府部门与民间部门的不同利益及要求，因为这两个部门分别具有不同的偏好和效用函数。从政府的角度来看，政府部门一般会要求由民间部门实施的地铁工程及服务项目要达到相应的质量要求，且公众的利益要得到相应的保障；从贷款人的角度来看，贷款人希望能够有适当的保障收回其向地铁项目提供的贷款；而从投资者的角度来看，社会投资者则希望能通过取得政府对项目的适当支持和协助，确保从其所投资的地铁项目中取得稳定和适当的投资回报，运用PPP模式进行建设的项目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同项目会有不同的答案。

      PPP的关键因素是，在不损害项目经济平衡的前提下，必须分别根据政府和民间各自不同的风险管理能力来分配项目风险。另外，不能简单地将PPP视为公用事业的私有化，两者的区别主要在于民间和政府投资在项目中的参与度和主导地位的差异[2]（见图1）。私有化的项目运作完全通过市场由民间资本主导，政府在其中起的作用非常有限，政府投资是消极的，而民间投资则是积极的；而在PPP过程中，政府始终在项目运作中占据重要的地位，往往不仅是项目的投资者，而且还是项目建成后运作中的监督者，政府投资是积极的，而民间投资则是消极的。

2、2、基本结构

     PPP本身其实是一个内在结构相对灵活的模式。它可以通过各种不同的结构安排来加以实施。我国现有一些外商直接投资项目已经通过特许权以及共担风险的安排引入了PPP模式。PPP的基本组织结构如图2，当然在具体实施过程中，由于项目的差异性，还要视具体情况而定。通常情况下，虽然采用的均为PPP模式，但具体到不同项目时，其结构或多或少存在差异，我们将在本文第四部分详细分析地铁PPP实践中那些常见的结构。

二、PPP模式的优势

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【摘 要】目前，在复杂的 PPP 项目实践中，单纯地应用基于项目管理技术和管理方法的项目管理理论已经难以满足项目绩效提升的需求，为解决 PPP 项目中涉及政府部门和合伙企业有关权责利等的保障和安排问题，从项目的制度层面入手，通过理论分析界定合同管理的内涵，基于合同管理理论，从政企双方的二元管理结构出发，探究 PPP 项目中的合同管理的衡量维度，在此基础上，本文就PPP项目中的合同管理特点进行详细探究，以期为有关方面的研究提供参考借鉴。

【关键词】PPP项目；合同管理；管理特点

前言

Pubic- Private Partnerships （PPP）是指由私营部门获得公共部门的授权，为公共（含准公共）项目进行融资、建设并在未来的一段时间内运营项目，通过充分发挥公共部门和私营部门的各自优势，以提高公共产品或服务的效率、实现资金的最佳价值，特别适用于基础设施、公用事业、城镇化和自然资源开发等大中型项目。是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅仅是一种融资手段，而是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

1. PPP项目

PPP 模式（ 即政府和社会资本合作） 被认为是公共部门与私营部门合作提供公共物品的制度安排。官方文件描述了这一合作过程，即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。可见，在 PPP 项目中，双方以平等主体的身份缔结合同，以此达成合作，也应当存在双方诚实守信、恪守契约精神的要求。

传统公共行政理论认为政府是公共物品垄断提供者，但 PPP 模式下政府由“提供者”转变为社会资本的“合作者”与项目的“监管者”。m然政府不再直接提供服务，但公共服务民营化的同时仍须接受政府监管。这就表明前述提及合同不单具有私法性质，其兼具公法和私法性质。结合对 PPP 项目中合同性质的探究，笔者认为，政府就该合同承担的信息披露义务，应不同于普通民事合同中所规定的义务。政府信息披露义务应具有更为显著的强制性特征，违反该项义务，并不适用民法中的缔约过失责任、违约责任或侵权责任。

2. PPP项目合同体系管理特点

（1）合同风险大。由于PPP模式尚不成熟，相应的财政政策、政府程序流程不够清，纯公益性项目没有成熟的操作思路，保障缺失，，发生违约情况难以索赔。（2）合同数量较多。PPP合同边界条件模糊不清，难以直接落地实施，需要在项目不断推进、设计逐步深化的情况下，分阶段签订具备实施条件的单项工程补充协议，作为PPP项目合同的补充和完善。（3）合同金额不确定。传统竞争项目在招投标阶段就确定了明确的合同金额，但由于PPP项目在招投标阶段仅为框架实施状态，有些项目甚至初步设计都未完成，因此没有明确的合同金额，PPP合同只能为框架合同。（4）合同参与方多且杂。合同参与方涉及政府、股东、贷款以及设计、施工、材料供应、设备供应、以及运营服务等诸多单位，各方之间通过合同建立往来关系。

3. PPP项目中的合同管理措施

3.1 增强对合同管理重要性的认知

PPP项目的各个参与者在实际的施工建设中一定要增强对合同管理的重视，真正地认识到合同是保证自身合法权益的重要手段，在遵守合同条款规范自身行为的同时，也要科学高效的利用合同，避免因合同中的漏洞而给自身带来经济损失，从而提升竞争力，保持自身在社会主义市场经济中的优势，促进自身的健康平稳发展。

3.2 确立合同管理原则，增强合同管理手段

合同管理方式落后是制约合同管理水平提高的重要原因，在实践中因为没有遵守合同管理原则，导致合同管理存在漏洞的现象有很多，因此应该积极提出合同管理手段，改善合同管理现状。可以利用档案管理方式，整理合同文件，通过归档管理加强合同管理人员对合同的掌控，促进合同的顺利履行。合同档案管理并不是单一的整理和记录，应由专业人员负责，利用计算机设备，及时将工程项目中涉及合同管理的内容进行录入，提高合同管理的效率。

3.3风险分担

《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》给出 PPP项目中风险的定义：可能给当事人对项目期待的收益带来负面影响的情形。根据项目的具体特点，项目风险有很多分类方法，其中比较通用的分类是：政治和法律风险、财经风险、建造风险、运营风险、市场和收益风险。风险分担是指决定由哪一方当事人承担风险事件生的结果， 该方采取预防措施使其不受或少受风险事件结果的损害。PPP 项目风险的分担影响合同各方的直接利益，与项目的效率和总成本有密切关系，事关 PPP项目的成败，合理的风险分担区间应力求使项目的效率最高和总成本最低，开使政企双方都能接受。

在风险分担的整个过程中，要坚持 3 个基本原则：一是对企业承担的风险要有上限的保护；二是要由对风险控制力更强的一方承担对应风险；三是风险承担的多少要与获得的回报匹配。以上述原则为基础，以合同为中心建立合理有效的风险分担机制，是 PPP项目实现成功的重要保证。 风险分担机制的建立可以划分为合同签订或变更前的准备阶段、合同建立过程中的风险分担阶段、合同履行过程中的风险再分担阶段。第一个阶段，政府部门对风险行识别猿醪椒治觯根据双方对风险的控制力大小初步决定由更有控制力的一方承担风险；第二个阶段，企业对上一阶段决定由自己分担的风险行评估，如果风险超出自己的控制范围，则对政府部门提出补偿要求，如果政府部门接受，就由企业承担相应风险，否则需要双方谈判重新商议相应风险的分担；第三个阶段，在合同履行过程中，生意外变化的风险需要行再谈判重新确定风险分担的安排，而出现的新风险则需要经历分析、判定以及安排的整个过程，这两种情况都可能引起合同的变更。

3.4 完善工程项目合同管理的法律法规

工程项目管理离不开法律法规的支持，在依法治国政策下，建筑行业必须依托法律制度的完善来提升行业质量，进一步健全合同管理体系，促进合同管理工作水平的提升。我国合同管理法律法规的制定需要从国内建筑市场实际出发，满足合同各方的实际需求，这将是一项长期任务。合同管理法律法规的制定需要从全面考虑，不可忽视任意环节，只有这样才能保障国内建筑市场的健康、持续发展。

4.结束语

总而言之，PPP项目的推进实施是中国进步发展的必然趋势，对于PPP项目的实施总结是社会资本方的一项重要课题。只有从各个管理层面深入分析、细心研究、认真总结，才能逐步提升社会资本方应对PPP项目错综复杂合同关系的管理能力，提高社会资本方的搞风险能力，更好地推进PPP项目在中国的实营施，最终实现政府和社会资本方的双A目标。

参考文献：

[1] 杜亚灵，唐海荣.合同治理对 BT 项目投资控制的案例研究[J].北京理工大学学报（社会科学版），2012（14）：71-77.