环境保护法十篇

环境保护法篇1

第一条为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。

第二条本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

第三条本法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域。

第四条国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

第五条国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。

第六条一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

第七条国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。

县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

第八条对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。

第二章环境监督管理

第九条国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；并报国务院环境保护行政主管部门备案。

第十条国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。

凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。

第十一条国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门，组织监测网络，加强对环境监测的管理。

国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期环境状况公报。

第十二条县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。

第十三条建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。

第十四条县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门；有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关应当为检查的单位保守技术秘密和业务秘密。

第十五条跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。

第三章保护和改善环境

第十六条地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

第十七条各级人民政府对具有代表性各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护；严禁破坏。

第十八条在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。

第十九条开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。

第二十条各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。

第二十一条国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染等。

第二十二条制定城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务。

第二十三条城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域或自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。

第四章防治环境污染和其他公害

第二十四条产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。

第二十五条新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。

第二十六条建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必有拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。

第二十七条排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。

第二十八条排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。

征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用，具体使用办法由国务院规定。

第二十九条对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。

中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。被限期治理的企业事业单位必须如期完成治理任务。

第三十条禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备。

第三十一条因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。

可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。

第三十二条县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。

第三十三条生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含有放射性物质的物品，必须遵守国家有关规定，防止污染环境。

第三十四条任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用。

第五章法律责任

第三十五条违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款：

（一）拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的；

（二）拒报或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的；

（三）不按国家规定缴纳超标准排污费的；

（四）引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的；

（五）将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的。

第三十六条建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

第三十七条未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。

第三十八条对违反本法规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门。根据所造成的危害后果处以罚款；情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。

第三十九条对限期治理逾期未完成治理的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。

前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。

第四十条当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；以复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第四十一条造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。

赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的。可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院直。

完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。

第四十二条因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。

第四十三条违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。

环境保护法篇2

关键词：环境法 ； 保护对象；环境利益 ； 利益衡平

中图分类号：DF46 文献标志码：A 文章编号：10085831（2014）01013605

一、问题的提出

随着环境问题的日益严峻，环境保护的呼声越来越高。环境法作为保护环境的专门法律，在对环境保护的过程中起着举足轻重的作用。然而纵观中国30多年来环境法的研究和发展，发现一个较为奇怪的现象：随着环境法理论的推陈出新和法律体系的不断完善，环境问题却有增无减。不得不承认，目前环境法的研究实际上处于一片虚假繁荣之中，一些环境法理论的创新和制度的构建只是脱离现实的理想主义，不能真正起到扼制日益严重的环境问题的作用。其中“生态中心主义”可以说是倍受环境法学界关注的理论创新，该理论反对仅以人为尺度判断自然的价值，主张对所有的生命都予以尊重和保护，承认自然界中一切生物都有自己内在的价值。在“生态中心主义”环境伦理观指引下，环境法的保护对象也不再以人类的利益为基础，而是脱离人类的利益，强调对环境自身的保护。于是在环境损害中有了一种新的提法即“对环境自身的损害”①。人类对环境的利用具有正当性，只要有人类对环境的利用行为就会引发环境状态的变化，何种变化就达到“损害”的程度，我们人类仿佛需要站在环境的角度去思考这个问题。然而人类是否具有感知自然受损的能力，这是个很值得怀疑的问题。脱离人类的利益去保护环境带来的直接后果就是产生环境保护的泛化，环境保护极端主义就是在“生态中心主义”伦理观的指引下产生的。“生态中心主义”将环境法的保护对象进行了延伸和扩展，从当代人延伸到后代人，从人类扩展到非人类。然而该种延伸和扩展并不能真正起到保护环境的作用，其带来的只是环境保护的泛化。如果环境

法不能走出这种保护泛化的理论怪圈，势必造成环境法研究力量的浪费。鉴于目前环境法面临保护泛化的危机，笔者认为有必要对环境法的保护对象这一基本问题进行回归性的理性思考。

二、环境法的保护对象是环境利益

环境利益是人类从环境中获得的非物质性公共利益。环境不同于环境要素，某些环境要素例如矿产资源、水资源可以与特定主体建立起物权关系，从而给主体带来利益，此时环境要素在性质上就成为了财产，它带给物权主体的是一种经济利益。而环境是一个整体性的概念，不可能以财产的性质与特定的人发生物权关系。所谓的环境或自然的经济价值，实际上是指环境要素或自然要素的经济价值。因此环境利益不包括经济利益，其是与经济利益、政治利益、文化利益相并列的一类独立的利益。同时，环境的整体性也决定了环境利益是一种公共利益，一方享有环境利益并不排除他方对环境利益的享有。按照环境对人类的影响方式，环境可以分为生活环境和生态环境，因此环境利益也可以分为生活环境利益和生态环境利益（生态利益）两类。从表面看，环境保护法保护的对象是环境。关于何为“环境”，《中华人民共和国环境保护法》第2条称：“本法所称环境，是指影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体。”该条对“环境”一词的定义揭示：环境保护法所保护的环境并不是所有的自然因素，其只包括影响人类生存发展的那部分自然因素，也就是影响到人的利益的那部分自然因素。如果某项自然因素不会对人的利益产生影响或者人类并没有意识到该项自然因素对人的影响，那么该项自然因素就不属于环境法上“环境”的范畴。因此在环境法上“环境”的概念背后隐藏的是环境与人类社会的关系，环境保护法真正要保护的不是“环境”本身，而是人类从环境中获得的有用性或好处即环境利益。

“利益是法律的产生之源，利益决定着法律规则的创建，利益以及对利益的衡量是制定法律规则的基本要素”[1]。任何法律都以保护人类的正当利益为己任。民事法律、刑事法律对财产的保护，实质上是保护权利人从财产中所获得的利益，而非保护财产本身。环境利益作为独立于经济利益的一项新型利益是环境法生成的源泉。与经济利益相比，环境利益处于弱势地位。人类一度为了获取环境资源带来的经济利益而使环境利益受损。面对日益严峻的环境危机，人类开始意识到呼吸新鲜的空气、饮用安全的水源、享受生物的多样性这些天经地义的事情变得如此困难，于是我们开始呼吁保护环境，法律开始通过规范人类的行为来扼制对环境的损害。实际上环境法对环境的保护从来没有忽视过人类的利益，没有任何一项法律制度排斥人类对自然环境的利用。环境法的任务是通过协调经济利益与环境利益之间的关系、协调不同主体之间的利益关系来实现人类经济利益与环境利益的最大化。“因此从法律的角度上说保护环境实际上保护的是环境利益，就如保护财产并不是以财产为真正的保护对象，准确来讲应该是保护公民的财产安全，此时保护的仍然是公民的某种利益而已”[2]。

三、环境利益是区分环境法与其他部门法的重要标志

根据传统法学理论，调整对象和调整方法是划分部门法的主要根据。环境法无论在调整对象上还是在调整方法上都具有一定的综合性，与民法、经济法、刑法很难进行泾渭分明的划分。因此环境法的独立性一直受到部分学者的质疑。实际上，环境法的保护对象――环境利益是环境法与其他部门法区分的重要标志。

（一）环境利益：环境法独有的保护对象

任何一部法律都有自身侧重保护的利益，而环境利益是环境法独有的保护对象。民事法律制度中的环境侵权责任制度虽然也涉及到环境问题，但该制度所要保护的利益不是公众的环境利益，而是私人的人身利益和财产利益。一直以来，侵权行为都是作为民法学中的范畴来加以研究的。在其他部门法领域也存在侵犯权利的情形，但都有自己独特的称谓。例如行政法中的侵权行为叫做行政侵权，刑法中的侵权行为称作犯罪行为。“侵权行为”一词已约定俗成地成为了民法学的研究术语。民法作为私法以保护正当的私益为己任，而环境侵权作为一种特殊的侵权行为，也当属民事法律的范畴，如果将带有公益性质的权利纳入环境侵权的范畴，就超出了民事法律调整的能力。正是由于环境法独特的保护对象才使其具有独立部门法的地位。

（二）环境利益：环境法义务本位范式的决定因素

如前所述，环境利益为典型的公共利益。庞德在讲到保护利益的方法时说对于个人利益的保护“首先应确定谁的利益应被认可和保护”，“对公众利益的保护首先是通过将法定权利、法定权力和优先权赋予作为法人的政府或公共团体”[3]。因此对于私益的保护，需要法律以法律权利的形式将利益的主体、内容和界限予以规定，他人只要不对该利益进行侵犯，该利益就能得以有效保护。而对于公共利益的实现更重要的是靠政府或公共团体积极的供给行为，而不是消极的不侵犯行为。环境利益作为公共利益，法律上很难也没有必要为其确定特定的权利主体，对环境利益保护的关键在于“施义”而不在于“赋权”。其中最重要的义务主体是政府，政府有责任给公众提供满足生存和发展需求的环境条件。政府不仅要通过一定的行政管理防治环境污染、生态破坏的发生，同时也要通过积极的生态建设行为提供环境福利等公共产品，为公众提供安全、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境。总之以保护私益为目的的民法应以权利为本位，而以保护公众的环境利益为目的的环境法应以义务为本位，这也是两个部门法的重要区别之一。

（三）环境利益：环境法具有更高层次立法目的的决定因素

“需要产生利益，目的是被意识到的利益”[4]。法的目的就是统治阶级将意识到的利益制度化，通过协调社会关系，使其认为正当的利益得以保护。法与利益始终不可分离，法所协调、保护的利益决定着法的性质、对象、调整方法及其立法目的。利益的享有者有不同的类型，如果按照利益主体的集合特征来划分，利益主体就可以划分为个人、群体和社会整体三个最为基本的层次[5]。因此利益也相对应地可以分为个人利益、群体利益和社会整体利益也即公共利益三个层次。相对于个人利益而言，群体利益是指具有某些共同价值，共同态度，共同职业的个人的共同利益。相对于群体利益而言，公共利益则是不同群体利益之间的共同利益。公共利益是涉及面最广且层次最高的利益。相对于个人利益和群体利益而言，公共利益更具有普遍性，是任何个人和群体都需要的共同福利。公共利益具有整体性，当个人利益、群体利益与公共利益发生矛盾和冲突时，一般而言，个人利益、群体利益应当让位于公共利益。

环境利益是公共利益，是整个人类社会共同享有的利益，虽然在不同时期以及在同一时期不同的个人、群体对环境的需求有所不同，但从整体与长远来看，人类的环境利益是一致的。特别是在后工业时代，科技的进步仿佛使人类无所不能，然而人类的行为也使其所处的环境发生了一系列不利于人类生存的变化，如全球变暖、臭氧层空洞、海洋污染等。人类社会面临的问题又返回到了如何确保人类生存这一共同问题上来，然而此时的生存不再是通过征服自然而生存，而是通过保护自然而生存，是人类对自身行为的重新审视的结果。因此，对于环境利益而言不是个别个人、个别群体的利益，而是整个人类社会的公共利益。

环境保护法的目的就是要保护人类社会共同的环境利益。虽然个人利益、群体利益与共同利益之间也存在矛盾，但共同利益也是通过具体的个人利益、群体利益得以表现的。对于人类社会面临的共同的环境问题的解决虽然需要国家间的联合、国际组织作用的发挥，但群体范围越大，问题的解决就越困难。因此目前来讲更重要的是通过国家这样一个群体来协调其内部组成的个人之间、群体之间的利益，从而维护他们的共同环境利益。作为国内法的环境保护法就是在发挥着保护人类社会共同的环境利益的作用。在这一点上，可以说环境保护法相比其他部门法具有更高层次的立法目的。民法以保护个人利益为己任，经济法通过保护某个弱势的群体利益而维护社会平衡 笔者认为经济法是通过国家对某种经济失衡关系进行干预、协调而维护社会整体平衡，这种平衡的方法主要表现在对某一弱势群体利益的保护上，如《消费者权益保护法》主要是保护消费者的利益，《反垄断法》主要是要保护中小经营者的利益。，行政法以保护行政相对人的利益为主要目的，而环境保护法保护的是每个个人、每个群体（无论其是强势还是弱势）的共同利益。相比而言，从保护的范围上讲，环境法具有更为广泛的保护主体，其保护的是整个人类的利益，因此环境法具有更高层次的立法目的。

三、环境法对环境利益的保护是推动环境法发展的动力

美国社会学家丹尼尔・贝尔把人类社会分为前工业社会、工业社会和后工业社会三个阶段。在不同的阶段人类对环境的需求不同，因此在不同的阶段纳入法律视野中予以保护的环境利益也不同，只有对那些稀缺的环境需求才有必要以法律的形式加以保护。环境保护法所保护的环境权利随着人类环境利益的变化而发生变化，环境保护法实质上保护的环境就是人类的环境利益。在这三个阶段人类对自身的环境利益经历了一个否定之否定，螺旋式上升的过程，这个过程可以表述为在前工业社会的经济利益，工业社会的健康生存利益，再到后工业社会的享受美好生活的综合性利益。

前工业社会，被称为“与大自然争斗”的社会，在这一阶段，主导技术发生在原料领域，产业结构以农业、采掘行业为主，人类主要依靠原始的劳动力从自然界获取垦殖所需的空间和提取生活所需的初级资源，因此环境利益主要表现为对生存空间和原材料的需求。欧洲殖民扩张就是为了满足殖民地国家对土地和资源的需求，在殖民扩张的过程中，无度的农业、伐木、采矿对被殖民地的环境造成了极大的破坏。例如毛里求斯本为充满各种生物的岛屿，1598年沦为荷兰的殖民地，在1721年法国对该岛宣布时，在荷兰人的疯狂砍伐下此处已经成了一片荒凉的孤岛，为了满足法国继续进行殖民掠夺的需要，1769 年法国颁布了法律对毛里求斯的环境进行保护，要求岛上总面积的25%，尤其是陡峭的山坡地带，必须为森林所覆盖[6]。另外1866年美国制定了《矿业法》，1870年制定了《木材种植法》。这一阶段环境保护法律的目的是为了确保有持续供利用的自然资源，从而满足人们的经济利益。

工业社会开始于机械化大生产，这一阶段以商品制造加工为主要产业，以能源使用为主要动力。由于机器化大生产，使用能源的数量急剧上升，制造业、化学工业产生的有害气体大量排放到空气中。资本主义国家发生了一系列的环境污染事故。如1948年美国宾夕法尼亚州多诺拉污染事件及1952年伦敦烟雾事件都造成了大量的人员伤亡。在这一阶段环境中充满着毒气，人类健康生存的环境利益受到了巨大的威胁，人类环境利益主要体现为在清洁环境中生存的需求。为了确保人类健康生存的环境利益，各个国家开始制定各类污染防治法，环境保护的内容不仅仅只限于对自然资源的保护，还转变为自然资源保护与污染防治并重。如美国在1955年制定了《空气污染控制法》，英国在1968年制定了《清洁大气法》。发生这一转变的主要原因是人们对环境的需求发生了一定的变化，于是各个国家开始制定保护国民健康生存利益的环境法律。

后工业社会被设计为一场“人与人之间的争斗”，在这场争斗中出现了以信息为基础的“智力技术”[7]。由于各个国家发展水平的不同，进入后工业社会的时间也不相同。美国早在20世纪60年代就已经进入了后工业社会。在中国，根据国家信息中心信息化研究部2010年7月30日的《中国信息化报告》，中国整体上正处于由工业社会向信息社会过渡的加速转型期[8]。在这个阶段商品生产业向服务业转变，人们产生了一种新的意识即享受美好社会生活的愿景，对环境的需求也不仅仅只停留在经济利益、健康生存利益上而是表现为享受美好生活的综合性利益。人们不仅仅希望环境为其提供生存空间、物质基础，而且希望从环境中获得一定精神上的享受。美国 1969 年的《国家环境政策法》第2条的第2款中将该法的目的规定为：“保证为全体美国人创造安全、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境。”同时第5款规定：“谋求人口与资源的利用达到平衡，促使国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活。”此时环境法的目的不再仅仅是防治污染，而是在防治污染的同时满足公众享受环境的多方需求，不仅将公众的健康作为其保护的范围，也保护公众享受优美环境的权利。

“需要往往直接来自生产或以生产为基础”[9]。在这三个阶段人类对环境的不同需求也是随着生产方式的转变而客观形成的，同时经历了否定之否定，螺旋式上升发展的过程。在工业社会以前，以农业、采矿业为主的生产方式使作为原材料的自然资源遭到了极大的破坏，随着生产力的发展到了工业社会，生产方式转变为以能源为基础的工业化生产方式，该生产方式在造成自然资源进一步破坏的基础上也给环境造成了极大的污染，此时人类对一味追求环境所带来的经济利益的行为进行了反思，人类迫切希望能有健康的生存空间。随着生产力的进一步发展进入了后工业时代，人类的需求也随之增加，不仅要在环境中健康地生存，而且要享受地生存。环境法的内容正是随着环境利益的客观发展而不断变化，以实现保护人类环境利益的重任。环境法保护环境利益的手段也由以生产经营者承担环境义务为主向政府承担环境义务为主发生转变。从环境法发展的历程看，环境保护法始终以保护人类的环境利益为已任，环境法的保护对象及手段都在随着环境利益的发展而产生变化。

四、明确环境法保护对象的意义

明确环境法的保护对象，有利于环境法走出保护泛化的误区，无论是在理论的创新还是制度的构建上都本着真正保护人类环境利益的初衷，实现环境法应有的功能。

（一）解决以谁为中心的理论争议

“人类中心主义”和“生态中心主义”都主张保护环境，但两者的出发点不同。“人类中心主义”保护环境的目的终究是为了人类自身的利益，而“生态中心主义”认为，之所以对环境进行保护，是因为自然有其内在价值，要真正保护自然必须摒弃“人类中心主义”。“生态中心主义”重视自然存在物的内在价值，主张将道德关怀的范围从人类扩展到人类自身以外的其他动物、生物以及整个生态系统。如前所述环境保护法保护的对象只能是人类的环境利益，而非环境或生态系统本身。不得不承认“生态中心主义”伦理观是高尚的、是应该得到推崇的，但它只限于道德的领域。然而法律是最低限度的道德，如果将较高的道德要求法律化，势必超出法律的功能范围。“‘生态中心主义’所倡导的伦理观是对人类道德的较高要求，其具有价值的正当性，却不具有法律化的可行性”[10]。环境法学的理论研究不能脱离环境法的保护对象为人类的环境利益这一基本事实。

在制度构建上，“生态中心主义”论者企图通过赋予自然像人类一样的法律权利，从而激发人类保护自然的激情，遏制人类对自然的破坏和无限索取。该论断对传统的法学理论造成了冲击，造成了法学理论的混乱：法的调整对象是什么？法的价值是什么？何为法律上的主体客体？何为自然的权利？同时，生态中心主义论者还以其理论为基础构建了保护自然权利的“公益诉讼制度”和“人制度”， 实践中也有人以自然的名义向法院提起了诉讼 2005年12月7日，北京大学法学院3位教授及3位研究生就松花江水污染事件向黑龙江省高级人民法院提起了以鲟鳇鱼、松花江、太阳岛为共同原告的环境民事公益诉讼，黑龙江省高级人民法院以“本案不属于人民法院的受案范围”为由退回诉状。 。这种将法律关系的主体扩大到自然物的尝试也只会导致环境保护的泛化从而产生环境保护的虚化，并不能真正达到保护环境的目的。

（二）对环境权理论的理性反思

如前文所述，对环境利益的保护决定了环境法应以义务为本位。然而目前环境法学界在权利本位观的指引下掀起了对环境权理论研究的高潮。然而随着研究的深入，环境权显得越来越扑朔迷离。关于环境权的属性、主体、客体、内容等问题在学术界尚存在着很大的争议。蔡守秋教授关于环境权的理论大而广之，将一切和环境有关的权利都纳入到了环境权的范围，其中包括作为环境要素的自然体的权利，这使得环境权这一概念更加模糊和难以得到法律上的确认，同时也泛化了环境法保护的对象。环境法学的研究应以义务本位观为指导进一步明确各主体在环境保护中的责任，特别是作为公共利益的代表者――政府的责任。如果没有具体的制度去保护公众的环境利益、去协调环境利益与其他利益的矛盾，环境权的规定也仅仅只限于法律文字。“把环境权理所当然地作为环境法的核心和基础，寄中国环境法治的成功于环境权，在环境权问题上集中过多的精力，对于日渐深入的中国环境法治建设而言，恐怕难免刻舟求剑、缘木求鱼”[11]。

（三）对环境法利益衡平功能的回归

在环境法学研究过程中，任何理论的创新和制度的设计都应围绕环境利益这一环境法的核心要素，否则再现代化和国际化的理论与制度都将是一种摆设。“法律的任务在于承认、确定、实现和保障利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[12]。 明确环境法的保护对象为环境利益，有利于回归环境法对利益的衡平功能。环境问题在本质上是利益之间的矛盾与冲突。如何解决这些冲突，如何在各类正当利益之间获得衡平是环境法学者应研究的关键问题。参考文献：

[1]杜江，邹国勇.“德国”利益法学思潮评述[J].法学论坛，2003（6）：91-92.

[2]韩卫平，黄锡生. 论环境的法律内涵为环境利益[J].重庆理工大学学报：社会科学，2012（12）：43-46.

[3]罗斯科・庞德. 法理学（第三卷） [M]. 廖德宇，译.北京：法律出版社， 2007：252-255.

[4]孙国华.法理学[M].北京：法律出版社，1995：61.

[5]张玉堂.利益论――关于利益冲突与协调问题的研究[M].武汉：武汉大学出版社，2001：120.

[6]RICHARD H G. 西方环境保护主义起源[J].科学，1992（11）：3.

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[8]《中国信息社会发展报告》在京[J].中国信息界，2010（8）：5-6.

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[10]邓禾，韩卫平. 法学利益谱系中生态利益的识别与定位[J].法学评论，2013（5）：109-115.

[11]巩固.环境伦理学的法学批判――对中国环境法学研究路径的思考[D].青岛：

环境保护法篇3

(一)美国生态环境保护的刑事立法

美国生态环境保护的刑事政策特点是“从严”处罚，具体可以从以下几个方面体现:1．刑罚严厉，威慑力强从上世纪80年代开始，美国开始重视刑事立法对生态环境的保护，首先，美国国会把破坏生态环境犯罪由轻罪上升到重罪，从世界各国的立法规定来看，美国对环境犯罪的刑罚，无论是罚金刑还是自由刑，都是较重的。如美国《水污染防治法》规定，罚金的最高刑可以达每日25万美金，自由刑最高可达15年有期徒刑，如果有二次以上犯罪，罚金的最高刑可达每日50万美金，自由刑最高可达30年有期徒刑。①之所以制定如此严厉的刑罚处罚，民众、立法者及司法部门的观点认为:(1)生态环境破坏行为的严重性及不可逆转性。由于生态环境被破坏后无法逆转，因此，人们普遍认为破坏生态环境的行为是严重的违法犯罪行为，立法的出发点更多的是考虑环境违法行为能被有效地防止，以避免生态环境不可逆转的情况发生，有利于防止破坏行为的扩张。因此，严厉的刑罚存在是必要的。(2)提高犯罪成本与风险是有效防止这类逐利性犯罪的重要手段。单纯地以民法或者行政法来追究责任，尚不足以遏制危害环境以及损害公众生命健康的行为，严厉的刑罚是必不可少的措施。人们总是希望通过最小的风险或最小的代价去获得尽可能大的利益，如果风险大而利益小或者成本高而利润低，将不会有人愿意去实施这样的行为，因此，如果增加犯罪的成本，提高犯罪的风险，无疑会减少此类犯罪，从刑罚的角度来提高罚金刑和自由刑的幅度，就是提高犯罪成本与风险的重要方法。(3)刑事制裁的手段是防止白领犯罪的有效方式。在美国，涉及生态环境犯罪犯罪的多为白领管理者，相比一般民众来说更注重自身的所拥有的财富和地位，严厉的刑罚制裁对他们来说更具有强大的威慑力。(4)严厉的刑罚制裁促进人们遵守规定，促进公司决策部门进一步规范决策，以遵守相关的环境法规。2．通过刑事立法强化环保行政部门的权力通过刑法强化环保行政部门的权力，也是为了有效防止环境违法犯罪行为的发生。主要体现在以下两个方面:(1)刑事法规设立条款直接强化行政机关的行政执法权力。如美国联邦空气质量和排放限制法、水污染防治法等法律规定，对于违反环保行政部门发出的行政命令的，可根据不同情况承担法律后果，主要有两方面:一是违反环保行政部门根据有关法律发出的行政命令的可构成犯罪;二是违法政府有关部门颁发的许可证中的限制性条件或限制以及治理项目中的规定的可构成犯罪。违反行政命令可构成犯罪的规定，强化了行政机关的行政执法权，增强了行政命令的威慑力。(2)赋予环保行政机关刑事调查权和刑事建议权。美国的环保行政部门有权对破坏环境的行为人进行法律制裁，可选择民事的、行政的或刑事的制裁，如选择刑事制裁，那么其有权逮捕环境违法者，并帮助部门进行侦查以获得定罪证据。1990年，美国污染法的通过，更进一步强化了环保行政部门的刑事执法权力。赋予行政机关刑事执法权，无疑增强了环保行政部门的行政执法权威。虽然环保行政机关的刑事执法权力受到不少人的质疑，但这一规定客观上对保护生态环境、促进民众遵守环境保护法规、增强环境保护意识起到一定的作用。3．凸显预防犯罪的刑法功能如前所述，美国制定严厉的刑法的出发点是为了有效制止环境违法行为，通过严厉的刑罚处罚破坏生态环境的犯罪行为，来达到预防犯罪的效果。生态环境的特点决定了预防比惩罚更重要，所以美国通过环保行政部门，对一旦有可能危害到生态环境的行为及时警告，通过发行政命令的方式及时予以制止，防止危害性的扩大;当行政命令没有引起重视时，危害继续扩大，将上升到刑事处罚。所以，预防为主、惩罚为辅是美国对危害生态环境犯罪行为的主要刑事政策。4．实行严格责任的刑事原则严格责任也称之为无过错责任，指没有过错造成他人损害的依法律规定应由与造成损害原因有关的人承担民事责任的确认责任的准则。正如定义中提到这一原则主要用于确定民事责任，但在美国，严格责任却可以适用于公共福利类犯罪。对于这点美国学者是没有异议的，因为在公共福利领域，要证明犯罪的主观心态是相当困难的，否则公共福利政策的立法目的无法实现。上世纪80年代以前，美国有大量的破坏生态环境的犯罪案件没有受到刑事处罚，主要原因是实践中要证明行为人有主观罪过也相当困难。所以有学者提出，生态环境事关人类最大的利益，对破坏生态环境的犯罪应适用公共福利犯罪原则。所谓公共福利犯罪原则是指对于公共福利类犯罪，方无需证明行为人主观方面是否有故意或者过失，只要证明实施了某行为，而该行为客观上违反了刑法的有关规定即可。将公共福利政策适用于生态环境犯罪，降低了入罪门槛，被入罪的环境案件日渐增多，虽然说对这一做法的合理性也有不少的置疑，但客观上这一规定进一步提高了刑法的威慑力，对遏制破坏生态环境的行为起到了实际效果。虽然后期经过美国工业界的努力，美国联邦刑法建议案(TheProposedFederalCriminalCode)取消了对健康及生命安全危害的无过失责任。②但不可否认的是，严格责任的确立，对上世纪末美国生态环境的保护及提高民众生态环境保护意识，增强环境保护的社会责任感，的确起到了重要作用。

(二)德国生态环境保护的刑事立法

美国刑法对生态环境的保护体现了“严”字，而德国的刑事法律处罚除了严厉外，涉及的范围更宽。在上世纪80年代以前，德国主要通过附属刑法的方式，在行政法规中规定了一些罪名，如破坏噪音污染罪、公共危险施毒罪等。但生态环境的破坏现象不断发生，民众把它归责于法律的严厉性不够，没有把破坏环境的行为上升到重罪来看待，涉及环境犯罪的罪名太少。同时，民众的环境保护意识也没有得到增强。在此情形下，有关环境保护的刑事立法工作开始进入议程。1980年3月，德国对《联邦刑法典》进行修改，增设了“危害环境罪”专章，除了保留并适当修改行政法规规定的环境罪名外，刑法典增加了许多有关环境犯罪罪名，涉及水、空气、核能、毒气、动植物、自然保护区、噪声、垃圾处置、设备使用等等，几乎涵盖了生态环境保护的所有范围，在刑罚的设定了也加大了处罚的力度。③德国通过刑法典与行政法规之间的合理衔接，有效的保护了生态环境。德国刑法对生态环境保护的全面性是值得我们借鉴的。

(三)日本生态环境保护的刑事立法

日本在生态环境保护的刑事立法上有其独特的一面，尤为值得我们借鉴。日本有关环境保护的刑事法律主要由三个部分组成:附属刑法、特别刑法、刑法典。其中附属刑法数量多，包括《公害对策基本法》、《环境基本法》、《救济公害造成的健康损害的特别实施法》、《空气污染防止法》、《噪音规制法》、《水污染防治法》等等，附属刑法在环境保护过程中起了重要的作用，相反，刑法典倒成了配角。日本在1970年制定的特别刑法《公害犯罪处罚法》也相当有名，曾被认为是当时世界上最先进的环境刑法。它的主要特色是:1．将公害罪认定为具体危险犯。只要有危险发生就可以追究刑事责任。2．突出对法人的处罚规定，只要有危害环境的行为，不仅追究行为人的刑事责任，法人亦承担相应的刑事责任。3．在排放有害物质与具体发生危险状态之间，无需证明具体的因果关系，设定了因果关系推定规定。④《公害犯罪处罚法》以特别刑法的方式来保护生态环境，在当时起到了一定的作用。虽然日本刑法在环境保护方面有其不足之处，但是某些立法思路，如采用因果关系推定法、危险犯的处罚等，在当今环境刑事立法中还是具有先进性的。

二、我国生态环境保护的刑事立法体系及缺陷

(一)刑事立法体系

刑事立法体系主要由刑法典、附属刑法和特别刑法构成。1．刑法典关于生态环境的立法规定1997年刑法典修改后，涉及到生态环境保护的刑法罪名主要规定在刑法分则第六章第七节破坏环境资源保护罪中，有9条法律规定，共15个罪名，分别是:污染环境罪;非法处置进口的固体废物罪;擅自进口固体废物罪;非法捕捞水产品罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪;非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪;非法狩猎罪;非法占用农用地罪;非法采矿罪;破坏性采矿罪;非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪;非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪;盗伐林木罪;滥伐林木罪;非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。除此之外，在其他章节中还有部分罪名，如刑法152条走私固体废物罪，渎职罪中第408条环境监管失职罪也是与环境有关的犯罪。2．附属刑法的立法规定除了刑法典外，我国在一些经济法、行政法中，也有保护生态环境的刑事法律规定，从广义的刑法来说，属于附属刑法。如《矿产资源保护法》第44条规定:违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证;造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第156条的规定对直接责任人员追究刑事责任。《水污染防治法》第70条规定:违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国防沙治沙法》第38条规定:违反本法第二十二条第一款规定，在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的，由县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门按照各自的职责，责令停止违法行为;有违法所得的，没收其违法所得;构成犯罪的，依法追究刑事责任。关于这类的附属法规，多达100多个，在此不再一一列举。3．特别刑法的立法规定1988年全国人大常委会颁布了单行刑事法律《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的补充规定》，规定了非法捕杀珍贵、濒危野生动物罪，并将非法出售、倒卖、走私珍贵、濒危野生动物制品的行为按投机倒把罪、走私罪处罚。该特别刑法的制定虽然是为了履行《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，但它首次将珍贵、濒危野生动物单独作为刑法的保护对象，有利于生态环境的保护。1997年刑法修改后吸收了该特别刑法的规定。

(二)立法缺陷

1．立法体系设计不合理。我国刑法将破坏资源环境保护罪作为妨害社会管理秩序罪中的一部分，并不能准确反映环境犯罪的所侵犯的客体，这样的设计不合理。妨害社会管理秩序罪侵犯的客体是社会管理秩序，破坏环境资源保护罪固然在客观上破坏了国家对环境资源的管理保护制度，但从本质上来说，破坏环境资源实质上侵犯的是人类的生存权力，破坏的是国家、社会的生态安全，以破坏管理秩序为犯罪客体不足以体现其社会危害性，偏离了刑法分则体系的立法取向。2．罪名设计不合理且不够全面。首先破坏环境资源保护罪这一罪名设计不合理。对环境资源的保护不能完全解决人类生存的生态环境问题，立法者的出发点是对环境资源的破坏就是对生态环境的破坏，对自然资源的保护就是对生态环境的保护。正是因为这种立法思想，使得国家没有立法保护的环境即使受到破坏而不能得到处罚，如对草原生态系统的破坏、海洋环境的破坏及对湿地的破坏等等(康菲漏油事件没有受到刑法处罚就是个典型的例子)。客观上这些行为破坏了人类的生态环境，由于刑法缺乏保护性条款，无法追究行为人的刑事责任。其次，罪名不够全面，导致环境保护的范围有限。环境保护法第2条的规定:“环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等”。虽然1997年的刑法扩大了刑法的处罚范围，但是刑法保护环境的范围还是很狭窄的，对许多自然环境的保护还是很不到位的，如海洋、草原、自然保护区、风景名胜区、湿地等没有得到刑法的有效保护，这些环境一旦遭到破坏后果是很严重的。3．附属刑法形同虚设。如前所述，我国有不少的附属刑法，这些法律中的刑事责任条款采用空白罪状的方式，并无具体的罪名和法定刑，大多是比照《刑法》的有关规定处罚，有的只简单规定“依法追究刑事责任”，甚至有的规定已经与刑罚典完全不符。如《矿产资源保护法》第44条规定:违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证;造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第156条的规定对直接责任人员追究刑事责任。依照刑法第156条的规定对直接责任人员追究刑事责任。刑法156条是走私共犯规定，两者大相径庭。这些附属刑法之所以这么规定，是立法技术上的考虑，在司法实践中收效甚微，对生态环境的保护意义不大。4．刑罚处罚偏轻，违法成本不高。无论是自由刑还是财产刑，都不够严厉，不足以对违法者产生强大的威慑力。首先，自由刑处罚力度不够，只有部分罪情节特别严重或者后果特别严重的判处十年以上有期徒刑，多数罪的自由刑在三年以下有期徒刑、拘役或者三年到七年有期徒刑之间。从社会危害性来看，相对刑法规定的其他罪而言，这些罪在自由刑的处罚上相对偏轻，对于违法者来说，违法的风险不大。其次，财产刑的规定不明确，实践部门在操作过程中很难把握标准，就会出现因人而异、因地而异的情况。在现实中由于罚金数额没有固定的标准，司法实践部门判决的罚金数额普遍偏低，这样的刑罚处罚明显缺乏威慑力，对违法者而言违法成本不高。这既不利于环境保护，也有损于司法的权威和尊严。笔者认为，美国刑罚处罚的严厉性可供我们参考。5．犯罪构成设计不合理。其一，环境犯罪多数是结果犯，没有危险犯的规定。⑤破坏生态环境行为存在的危险，如转化为现实性的危害，其后果不堪设想，环境的不可逆转性预示着人类将付出极大的代价。所以，打击破坏生态环境的犯罪行为，刑法应本着预防犯罪和保护环境为目的，防止破坏生态环境的行为危险的发生。其二，犯罪的客观方面过分强调对财产损失和人身损害的后果，涉及环境犯罪的立法基本上以财产损失的大小及人身损害的程度作为罪与非罪或轻罪重罪的标准，这样的立法设计偏离了打击环境犯罪的目的，生态的保护是打击环境犯罪的目的，将生态环境各要素以财产的方式去量化，脱离了环境保护的终极目的———生态安全与社会的发展。其三，罪状叙述不明，缺乏具体标准，刑罚可操作性不强。刑法关于环境资源犯罪中大多数条文中包含了大量“严重污染环境”、“后果严重”、“数量较大”及类似的关于情节和后果的模糊表述，司法实践部门很难操作。

三、完善我国环境刑事立法的建议

(一)破坏生态环境的犯罪在刑法分则中应单列一章，以体现生态环境的重要地位

破坏生态环境犯罪所侵犯的客体是国家、社会和人类的生态安全，这一犯罪客体有别于刑法分则其他各类的犯罪客体，因此以“危害生态环境罪”单独立法比较科学，这样一方面有利于对当前所有涉及环境犯罪罪名的完善与规范;另一方面也能够体现刑法对打击环境犯罪的重视度。刑法分则体系是以犯罪的危害程度为标准对各类犯罪进行排列，采取由重到轻的顺序排列。由此，笔者认为，根据环境犯罪的社会危害性，将“危害生态环境罪”排在分则第三章较为合适。环境犯罪侵犯的客体是生态安全，生态安全受到破坏，社会经济的发展必然受到限制，所以从社会危害的程度来看，环境犯罪应比破坏市场经济秩序的犯罪严重。

(二)扩大危害生态环境罪刑事立法的涉及范围

1．增加罪名。如前所述，目前刑法从破坏社会管理秩序的角度来规范环境犯罪，立法角度不准确，所以遗漏了危害环境的某些犯罪行为。笔者认为，涉及到生态环境的各个要素均要考虑进去，应在现有的罪名体系基础上增加罪名，如增设噪声污染、电磁辐射污染罪、破坏草原罪、污染海洋环境罪、破坏自然保护区罪、破坏风景名胜区罪、破坏土地资源罪、破坏滩涂、湿地罪及破坏珍贵野生植物资源罪等罪名。2．调整对单位犯罪的处罚力度和范围。环境犯罪，尤其是污染破坏型犯罪往往是由工厂、企业的生产活动造成的，随着市场经济的发展，法人犯罪问题日益突出，世界各国也把法人犯罪作为打击环境犯罪的重点，如前面提到的日本的《公害犯罪处罚法》对法人实行双罚制。目前刑法已经关注到单位环境犯罪的处罚，但在可操作性等方面应进一步完善。因此，有必要调整单位犯罪的处罚力度，增加单位犯罪的违法成本，并将单位作为可能涉及的所有环境犯罪的犯罪主体。

(三)完善附属刑法。

对现有的附属刑法中有关环境犯罪的规定进行仔细的考量，涉嫌刑法规定罪名的，要具体指出适用的条款，尽量避免空白罪状的立法方式;如刑法目前尚未规定的罪名的，附属刑法可以直接就某种犯罪行为的罪状、罪名及法定刑作出相应的规定，避免《矿产资源保护法》等法规中出现的无相应刑法条文可参照的情况。另外，可借鉴美国刑事立法的经验，在附属刑法中赋予环保行政机关对涉嫌环境犯罪的案件的刑事司法建议权。

(四)刑事责任措施的完善。

应借鉴美国刑事立法的经验，首先在自由刑的设置上，对于严重危害人类生态环境的行为，应适用无期徒刑的刑罚处罚;其次在财产刑上，一方面要增设没收财产的附加刑，另一方面要明确罚金的具体数额。同时，根据生态环境的特点，引入恢复性司法理念，⑥在非刑罚处理方法上，增加恢复生态环境的非刑罚处理办法。⑦刑罚与非刑罚处理方法的并用，既能有效的打击环境犯罪，又利于尽可能地恢复被破坏的生态环境。

(五)犯罪构成的重构

1．增加危险犯的规定。目前刑法关于环境犯罪多是结果犯，刑法只有在环境犯罪行为造成人身、财产的损失时才发挥它的处罚功能，这不利于对生态环境的保护。一些环境危害行为在它开始时并不明显产生财产和人身损害的后果，甚至这样的危害可能会一直持续，一旦转化为现实性的危害后果，或者说达到刑法规定的程度，生态环境的破坏已经无法挽回。刑法在环境犯罪中应当起预防作用，这种预防作用就要充分体现在生态环境受到破坏之前发挥它的功能，危险犯的设立，把刑法推到生态环境受到实际破坏之前起约束和规制作用，以避免“亡羊补牢”的事件发生。2．犯罪构成要体现生态环境的价值观。保护生态环境就是为人类提供可持续发展的生存空间，法律不仅要考虑当代人的利益更要兼顾后世人的生存与发展，所以关于犯罪构成的理念要改变，应重新认识生态价值，树立正确的价值观，把生态安全作为刑法保护的客体，在刑事立法中突出体现对生态环境的保护，侧重对当今生态环境及后世发展的保护。⑧3．适度加大刑罚的处罚力度，明确财产刑的处罚数额。现有的刑法处罚力度不大，可适度提高，包括自由刑和财产刑;同时要明确财产刑的具体数额，以便于司法机关的定罪量刑。提高刑罚的处罚力度，不能简单地理解为是报复主义，通过提高犯罪风险和犯罪成本，加大刑罚的威慑力，防止危害环境行为的滋生和蔓延，因为所有获利型犯罪人都会考虑犯罪的成本。环境犯罪多数情况下表现为获利型犯罪，犯罪人意图通过攫取生态环境利益来实现自身利益，刑法必须把这一犯罪恶念扼杀在犯罪人计算成本时。

(六)关于严格责任的设立问题

环境保护法篇4

第二条凡在本市市区从事服务行业的单位和个体经营者(以下简称服务项目经营者),均须遵守本办法。

第三条本办法所称服务行业,是指向周围环境直接或间接排放污染物的下列行业:

(一)宾馆、旅馆服务业;

(二)餐饮服务业;

(三)娱乐服务业;

(四)洗染、美容保健、体育健身、沐浴、摄影扩印等服务业;

(五)机动车辆维修、保养、清洗和五金修配加工等服务业。

以上服务行业的具体经营项目(以下简称服务项目)由*市人民政府环境保护行政主管部门(以下简称市环境保护部门)会同*市工商行政管理部门公布。

对单位食堂的环境保护管理,参照本办法执行。

第四条市环境保护部门对服务行业的环境保护实施统一监督管理。

规划、建设、工商、房管、城管、公安、文化、卫生、贸易、质量技术监督、城管执法等有关行政主管部门按照各自职责协同实施本办法。

第五条新建、改建、扩建和迁建的服务项目应当按照建设项目环境保护法律、法规进行环境影响评价。

对实行环保审批告知承诺制的服务项目,环境保护部门应将环境污染防治要求书面告知服务项目经营者,经营者应当书面承诺履行相应的义务。作出承诺的,视为经营者已经办理环境影响评价审批手续。告知承诺制实施的具体范围及方式由市环境保护部门会同市工商行政管理部门另行规定。

服务项目未办理环境影响评价许可手续或者未执行告知承诺制的,工商行政管理部门不予核发营业执照。

第六条禁止在下列区域和场所新设产生油烟、恶臭、噪声污染、振动污染的服务项目:

(一)居民住宅楼;

(二)未设立专用烟道的商住楼;

(三)与居住楼相邻接的楼层。

物业所有人或管理人不得将前款规定的物业出租、出借给其他单位或个人兴办产生油烟、恶臭、噪声污染、振动污染的服务项目。

第七条严格控制在距离居民住宅楼、医院、学校、疗养院、党政机关等建筑物集中区域15米范围内新设产生油烟、恶臭、噪声、振动的服务项目。

在前款规定的区域内,确需设立产生油烟、恶臭、噪声、振动的服务项目的,建设单位应当征求项目所在地周边有关单位和公众的意见,在办理环境影响评价审批手续时,应同时附上对周边有关单位和公众的意见采纳或不采纳的说明。征求意见可以采取公告、召开听证会等形式。

第八条服务项目有下列情形之一的,应当在变更前依照新开办项目的规定办理相关手续:

(一)无油烟污染的服务项目变更为有油烟污染的服务项目;

(二)污染物排放数量、类型、去向和排放方式发生重大改变的。

第九条新开办服务项目需要配套建设环境保护设施的,环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用(以下简称“三同时”),并按照国家有关规定报环境保护部门进行竣工验收。

环境保护设施已建成的新开办服务项目需要进行试营业的,服务项目经营者应当报环境保护部门备案,自试营业之日起3个月内申请环境保护设施竣工验收。

第十条服务项目经营者应使用管道燃气、液化气、电能等清洁能源,不得使用煤炭、油类等高污染燃料。

本办法施行前已建成的服务项目,以煤炭、油类等为燃料的,应当在市政府规定的期限内改用管道燃气、液化气、电能等清洁能源。

第十一条产生油烟、恶臭的服务项目,其经营者必须配套设置油烟、恶臭的污染防治设施,油烟、恶臭经处理后应当符合国家和地方规定的排放标准。

油烟排气设施的设置应当遵守以下规定:

(一)油烟排气筒或专用烟道上必须按照国家和地方有关规定设置永久采样监测孔及相关设施;

(二)所在建筑物高度在24米(含24米)以下的,油烟排气筒应高于建筑物最高点并不得直接朝向居民住宅等敏感点;所在建筑物高度在24米以上的,油烟排气筒排放口设计应当符合环境污染防治要求,其具体设计规范由市环境保护部门另行制定并公布。

本办法施行前已设立的产生油烟的服务项目,尚未安装油烟净化设施或者所安装的设施达不到环境保护要求的,由所在地的环境保护部门责令其限期加装或者改装。

第十二条服务项目经营者应当保证其油烟排气设施的正常使用,加强维护和保养。有下列行为之一的,视为不正常使用:

(一)擅自闲置或者拆除油烟净化设施的;

(二)未按有关规定对油烟净化设施进行定期维护和保养的;

(三)不能提供油烟净化设施维护保养记录或维护保养记录不全的。

第十三条服务项目经营者不得采用下列方式排放油烟:

(一)不经过油烟排气筒或专用烟道无组织排放;

(二)经城市公共雨水或者污水管道排放。

第十四条服务项目产生的污水排入城市公共污水管道的,应当设置规范化的隔油和残渣过滤装置,达到城市污水管网纳管标准。

在无城市公共污水管道的区域内兴办产生污水的服务项目,应当采取污染防治措施,污水经处理达标后,方可排放。

第十五条服务项目经营者应妥善收集废油及其他含油废物(以下简称废弃食用油脂),并交由取得营业执照的专业处置单位集中处理,不得擅自排放、倾倒。

禁止未取得营业执照的单位和个人从事收集、处理废弃食用油脂的活动。

第十六条服务项目产生的餐厨垃圾应按照城市市容环境卫生管理的要求收集、运输和处置。

第十七条摄影扩印等服务业产生的废显影、定影液等危险废物必须按照危险废物管理的有关规定处置,不得随意排放和倾倒。

第十八条服务项目产生的边界噪声应当符合国家规定的环境噪声排放标准。

服务项目经营者在经营活动中应当采取有效措施,消除或减轻其经营活动对周围环境的噪声影响,不得在室外设置并使用产生高噪声污染的音响设备。

第十九条禁止在服务项目经营活动中使用下列产品:

(一)一次性不可降解泡沫塑料餐饮具和厚度在0.025毫米以下(含0.025毫米)的不可自然降解塑料包装袋;

(二)含磷洗涤剂。

第二十条严格控制在商业区人行道、市区主要街道和居民门窗附近设置商业性空调装置。

确需在街道两旁直接朝向人行道设置商业性空调装置的,其安装架底距地面的距离应当大于2米,确因客观条件限制的,不得少于1.9米;在居民门窗附近设置商业性空调装置的,须相距3米以上,且不得直接朝向居民门窗等敏感点。

第二十一条实行年度排污申报登记制度。服务项目经营者应当如实向环境保护部门申报、登记排放污染物的种类、数量、浓度和方式,在经营活动中严格按照污染物排放许可管理的有关规定排放污染物。

第二十二条服务项目经营者应当按照国家有关规定,依法向环境保护部门缴纳排污费。

第二十三条环境保护部门应当定期公布对服务项目违法行为的查处情况。

市环境保护部门应当会同市质量技术监督部门组织对本市餐饮服务项目安装的油烟净化设施使用效果进行抽检,并向社会公布抽检结果。

第二十四条环境保护部门或其他依照法律、法规规定行使环境监督管理职能的部门,有权对管辖范围内的服务项目经营者进行现场检查。检查人员应当出示行政执法证件。被检查者应如实反映情况,不得拒绝检查和弄虚作假。

第二十五条违反本办法第六条第一款规定兴办服务项目的,由环境保护部门责令停止建设;已经投入营业的,由有关行政管理部门依照国务院《无照经营查处取缔办法》的规定进行查处。

违反本办法第六条第二款规定,物业所有人或管理人知道或者应当知道租赁人、借用人将其物业用于兴办产生油烟、恶臭、噪声污染、振动污染的服务项目而仍然出租、出借的,由工商行政管理部门责令其立即停止违法行为,没收违法所得,并处2000元以上20000元以下罚款。

第二十六条违反本办法第九条规定,新开办服务项目未建成需配套建设的环境保护设施,擅自投入营业的,由环境保护部门责令其停止营业,并可处5000元以上100000元以下罚款;需配套建设的环境保护设施已建成但未在规定期限内向环境保护部门申请竣工验收或未经验收合格擅自投入营业的,由环境保护部门责令其停止营业,并可处2000元以上50000元以下罚款。

第二十七条违反本办法第十条第一款规定,未按规定使用清洁能源的,由环境保护部门责令其限期改正,拒不改正的,可处以5000元以上50000元以下罚款,并可由环境保护部门报所在地县级以上人民政府按规定权限责令其停业或者关闭。

第二十八条违反本办法第十一条、第十三条规定,有下列行为之一的,由环境保护部门责令其限期改正,并可处1000元以上10000元以下罚款:

(一)未按要求设置、加装、改装污染防治设施的;

(二)不经过油烟排气筒或专用烟道无组织排放油烟的;

(三)经城市公共雨水或者污水管道排放油烟的。

第二十九条违反本办法第十二条规定,不正常使用油烟排气设施的,由环境保护部门责令其改正,并可处2000元以上20000元以下罚款。

第三十条有下列行为之一的,由城市管理行政执法机关责令其改正,并处以500元以上5000元以下

罚款:

(一)违反本办法第十四条第一款规定,将未经隔油、过滤的污水直接排入城市公共污水管道的;

(二)违反本办法第十五条第一款规定,将废弃食用油脂擅自排放、倾倒或交由非专业处置单位和个人收集、处理的;

(三)违反本办法第十六条规定,未按照城市市容环境卫生管理的要求收集、运输和处置餐厨垃圾的;

(四)违反本办法第二十条规定,未按要求设置空调装置的。

第三十一条违反本办法第十五条第二款规定,非法从事收集、处理废弃食用油脂活动的,由工商行政管理部门依法没收其违法所得,并可处2000元以上20000元以下罚款。

第三十二条违反本办法第十八条规定,在室外设置并使用产生高噪声污染音响设备的,由城市管理行政执法机关责令其改正,并可处以100元以上1000元以下罚款。

第三十三条本办法有关行政处罚涉及行政处罚权相对集中行使的,按相对集中行使行政处罚权制度的有关规定执行。

环境保护法篇5

实施了32年的环境保护法于今年列入了十一届全国人大常委会立法规划和2011年立法计划。受全国人大环资委的委托，环保部已经开始起草修改稿。此次环保法的修改将围绕8个重点来进行，而强化政府环境责任的落实是法律修改排在第一位的重点。

关键词：环境保护法；政府环境责任；立法修改

一、政府环境责任概述

政府环境责任是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的分内应做的事，以及没有做或没有做好分内应做的事时所要承担的不利后果。[1] (P.49)

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)对于保护和改善我国的环境质量，促进经济、社会、环境协调发展发挥了积极作用。但《环境保护法》总体上仍未摆脱计划经济的影子，其主要内容已经不能反映时代的要求，急待修改。全国人大从1989年至2006年对环境保护法律进行了多次执法检查，调查结果无一例外地指出：“执法不力”是法律施行中存在的主要问题。作为执法部门的政府在环境保护中不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因，已经到了必须正视的地步，因此，必须以《环境保护法》的修改为契机，着手解决我国环境法律施行效果不理想的问题，将《环境保护法》的修改和去除政府在环境保护工作中的消极影响，发挥政府应有的环境保护功能结合起来，寻找《环境保护法》修改的合理方案。在这一理念的指导下，加强“政府环境责任”成为一种可供选择和值得研究的修改路径。[2] (P.272)

二、政府环境责任在现行环保法中的缺失

在环境立法存在的诸多问题中，最根本的问题应是政府环境责任法律本身存在缺陷。我国现行环境法律规范和约束政府行为的法律规定相对较少，多以公民、法人或者其他组织为主要调整对象，对政府环境法律责任的规定则一般只有几条。这种偏差导致政府履行环境职责出现了“有法不依、执法不严、违法不究”的现象，政府承担环境责任不利后果的责任追究机制严重缺失。

（一）政府环境责任相关规定不足

当前我国法律中有关政府环境责任的依据主要是《宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”可以看出，这些政府环境保护责任的法律规定较原则[3] (P.53)，而且对政府环境责任的具体内容、履行环保责任的监督机制、怠于履行环保责任的惩罚措施，现行环保法并未作出具体可行的规定。

（二）政府环境问责机制缺失

我国政府问责制度难以落实主要是由于缺乏具体的追究政府环境法律责任的规定和制度，致使大量政府官员违法事件无从追究。现行环境立法较重视强化政府的第一性环境责任，而轻视第二性政府环境责任。[4] (P.32)特别是地方政府和地方政府工作人员环境法律责任方面的追究，对政府不履行环境职责或违法行使职权更是缺失。

（三）环境执法与监管不力

我国环境执法主体责任分散、各个部门利益分割等问题，致使政府环境保护职能受到严重的制约。行政执法效力低、行政监督缺位，难以有效制约错误决策，现行环境立法没有赋予环保部门足够的权力处罚其他违法部门，加上环境保护法律本身对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，致使各部门之间职能交叉、混乱现象大量存在。

三、现行环保法中完善政府环境责任的构想

要从根本上解决我国的环境保护问题，关键在于在立法中完善政府的环境责任，用法律来约束和规范政府行为。现行环境法律的完善应当改变目前现行环境保护法缺乏责任追究制度，政府环境责任规定过于原则化的现状。应加紧修订现行环境保护法，完善相关的配套法律法规，使法律法规能够切实有效的使用。我们也坚信，在大力倡导“和谐社会”和“构建环境友好型社会”的今天，切实完善和强化我国政府环境责任会对我国环境保护起到真正的效果。

（一）健全政府环境责任的体系

我国先后颁布了环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法等20多部环境法律法规和400多项环保规章及标准措施，基本形成了具有我国特色的环境法律框架。随着环境立法的不断增多，我国生态环境却日益恶化，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度，现行环保法在环境保护中的实际效能未达到人们的预期要求。要从根本上规范和约束政府行为，必须以立法的形式建立功能齐全、协调互动的政府环境责任体系，使各种政策和措施法律化、制度化、规范化。

1.增强现行环境法律的可操作性现行环保法中对政府环境责任的规定过于原则，法律条款不明确、不具体、缺乏配套的实施细则，操作起来难度较大，已明显不能适应经济发展和环境保护的要求。因此，我国政府应不断完善现有的法律制度，增强现行环境法律的可操作性。

2.健全政府环境责任法律制度要积极吸纳和借鉴现有的立法成果，对一些在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和制度，通过修改予以确立。从目前中国的实际情况出发，首先要建立健全公众参与制度、政府环境目标责任制度、战略环境影响评价制度、排污总量控制、收费制度、政府环境信息公开、环境政绩考核等相关重要的基础制度。

（二）建立有效的政府环境责任追究制度

1.建立环境保护目标责任机制，强化政府责任意识各级政府在环境保护方面不作为、干预执法、决策失误的根本原因在于政府环境责任不明确、责任追究机制不完善，致使国家有关环境保护的法律法规、政策措施难以真正贯彻落实。因此，在现行环保法律中应当增设环境目标责任制度，着力增强干部的生态意识[5] (P.23)，将各个辖区的环境质量优劣纳入各个领导政绩考核的指标，明确各级政府环境保护的责任。

2.构建政府环境责任多元问责机制长期以来的环境立法和司法对政府环境责任履行的监督和追究皆缺乏问责，这就需要采取多方问责的策略，着力构建政府环境责任的多元问责机制。现阶段实际可行的办法是，将行政机关作为主要的问责主体，立法和司法机关、社会公众和新闻媒体作为辅助的问责主体，共同对政府环境责任的履行情况进行监督和追究。针对该四个问责机关在对政府是否履行环境责任进行问责中存在的问题，我们需要尽快加以克服。

3.强化地方政府、环境资源监管部门法律责任关于地方政府对辖区环境质量负责的规定，现行环境法律法规较原则，没有对其如何履行环保责任、如果不履行将会有什么后果等做出具体的法律规定，根本起不到规范和约束政府的作用。修改现行《环境保护法》，应该重点强化地方政府环境责任，尤其要加强对地方政府领导人和环保执法人员的责任追究，明确地方政府、环境资源监管部门的法律责任，督促其积极履行职责。

（三）健全环境监督管理机制

总理在第六次全国环保大会上指出，要把环境保护真正纳入法制化轨道。实践表明，做好环境保护，立法是根据，执法是关键，监督是保证，由此可见，加强环境执法在新时期的法制建设中越来越重要。各级政府和环保行政主管部门要严格履行环保执法监督的基本职责，健全环境行政执法责任制，通过环境执法监督，将行政执法权力与执法责任有机结合，使各项环境法律制度得以实施切实提高环境执法监督水平。

1．加大政府环境执法力度切实加大环境执法力度，要以落实地方政府对环境执法负责为重点，逐步理顺、健全机制、强化法制。为了落实科学发展观，构建环境友好型社会，当下环境领域的政府执行力亟待增强。

2．提高环保部门统一监管能力环境监管主体职能划分不清，统一监管部门和各分管部门职能交叉、责任不明，导致互相推卸责任，监管不力。应当明确确立“统一管理，分工负责”的原则，尽量提升环保部门的地位，突出其统一监督管理的职能，即在国家环境保护总局统一领导下开展工作，同时明确环保部门职责分工，完善环境机构设置和职能配置。[6] (P.36)

3．加强对地方政府生态环境保护工作监管领导地方政府要对环境质量负总责，保护环境是政府义不容辞的职责。现行环保法应当重点解决地方政府干扰环境执法问题，逐步落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，将政府作为法律主要调整对象，认真落实直接责任人特别是地方政府负责人的环境保护责任。

现今的环境状况，政府负有不可推卸的生态责任。在现行环保法中对政府的环保责任只是笼统规定，多数强调的是政府权力，有关政府环境责任的规定仍然匮乏。没有明确政府失职或违法应承担的责任，导致政府决策失误、环境信息不公开、越权违法、行政不作为、执法难的事件屡屡发生，严重制约环保工作的进展。现行环保法在环境保护中的实际效能未达到人们的预期要求，要从根本上解决环境问题需要付出巨大代价和相当长一段时间。

要从根本上解决我国的环境保护问题，关键在于完善政府的环境责任，做好政府生态责任的工作，用法律来约束和规范政府行为。而且我们也坚信，在今天大力倡导“和谐社会”和“构建环境友好型社会”的趋势下，切实完善政府环境责任更是具有必要性和现实紧迫性，只有政府承担恢复和保护环境的责任，不断改善人民的生活环境，才能实现人与自然和谐发展。

参考文献

[1]钱水苗.政府环境责任与《环境保护法》的修改［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2008，（2）.

[2]钱水苗，沈玮.强化政府环境责任[A].环境法制与建设和谐社会―2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2007.

[3]国家环境保护总局政策法规司.环境保护行政执法手册[Z].北京：化学工业出版社，2004.

[4]王蓉.政府环境保护责任与《环境保护法》的修改[A].环境法治与建设和谐社会―2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2007.

环境保护法篇6

牢固树立科学发展观，全面贯彻落实省市环保工作会议精神，围绕区委、区政府发展战略，进一步加强污染防治，改善环境质量，提高环保意识，积极推动新农村和生态村建设，努力实施“碧水蓝天工程，造福于民。

二、总体目标

根据区政府和市政府签定的《目标责任书》要求，我区要完成化学需氧量、二氧化硫排放量、氨氮排放量减排任务。进一步查处违法排污企业，认真落实企业项目“环评”和“三同时”制度。完成生态区规划编制任务，建立生态区考核制度。强化目标考核，落实政府属地管理责任。建立健全奖励机制，落实环保“一票否决”制度。

三、考核方法和步骤

（一）成立区环境保护工作领导小组（成员名单见附件1），领导小组下设办公室，办公室设在区环保局。环境保护工作考核由区环保局牵头，从区环境保护工作领导小组成员单位抽调人员组成联合考核组，对各责任单位进行考核。

（二）各乡镇、街道办事处要明确一名负责人分管环保工作，并确定一名专职工作人员负责环保工作，人员名单于年4月10月前报区环境保护工作领导小组办公室。

（三）环境保护工作纳入各乡镇、街道办事处年度工作考核目标，年初区政府与各乡镇、街道办事处签订环境保护工作目标责任书。对照责任书目标任务,年终组织考核,并落实奖惩。

四、考核奖惩

考核总分低于70分的单位及主要负责人和分管负责人取消评先评优资格；辖区内企业当年被市级以上环保部门“挂牌督办”，整改未摘牌的实行“一票否决”。

（一）对综合考评前三名的乡镇街道由区政府授予：区环境保护工作“先进镇乡（街道）”称号。颁发奖匾第一名奖金1万元，第二、三名奖金各五千元。

（二）对综合考评前二名的区直部门由区政府授予：区环境保护工作“先进单位”称号。颁发奖匾及奖金第一名一万元，第二名5千元。

五、考核时间及内容

（一）考核时间

在市对我区环境保护工作考核前，完成对各乡镇、街道办事处和区直有关单位的目标考核工作。

（二）考核内容（详见《区环境保护工作考核细则》）。

（三）加分内容

1、在生态建设中，受省级以上表彰，辖区内被省环保局授于“绿色学校”、“绿色社区”、“环境优美镇乡”等荣誉的，加10分，受市级表彰的加3分。

环境保护法篇7

① 《环境保护法》三审稿建议新增第21条为：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以依照有关法律的规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营着违法排放污染物的设施、设备。”2013年10月提交十二届全国人大常委会第五次会议审议的《环境保护法》（修订草案）（以下称“三审稿”）在前两次审议稿未有任何相关条款设计的情况下，首次建议我国环境基本法明文赋予环境保护行政执法机关以“查封、扣押”的权力，其目的主要在于增加环保执法部门及时制止企业严重环境违法行为的手段①。究问我国环境行政执法为何无法遏制环境违法愈演愈烈的态势，有学者认为，我国目前环境污染严重得不到治理的原因是环保行政机关权力较弱、地方政府执行不力，需要对环保机关的执行权力进行强化\[1\]（P25-38）。但也有学者认为，“我国环境资源法的实施效果较差，与公民环境权理论不发达、与公民环境权没有在法律上被确定下来和没有具体化有关、与单纯依靠政府来搞环保有关。”\[2\](P123)笔者认为，在环境问题急剧恶化的今天，环保机关的环境行政执行力的确应当得到必要的强化。但与此同时，需要通过精细化的制度设计以实现对环境行政权尤其是环境行政强制权的有效制衡，而作为间接环境行政强制经典工具的“环境行政代履行”恰好能体现环境公权与环境私权有机结合，不失为《环境保护法》修改中新增一般性环境行政查封权、扣押权以外的必要的兼备之选。

一、《环境保护法》确立环境行政代履行制度的必要性

代履行“是指当事人拒绝履行或没有能力履行义务时，行政机关决定由他人代替当事人履行义务，履行费用由当事人承担”\[3\](P159)。有学者认为，代履行又称“代执行”\[4\](P360)，但我国立法机关在制定《行政强制法》时认为，代履行不是泛称的“代执行”，因为，“在有第三人参与的执行中，主要有四类情形”，“一是当事人委托第三人履行义务，属于自动履行行政义务，不属于强制执行”；“二是行政机关将行政强制执行权委托第三人履行，即代为强制执行，性质属于行政委托”；“三是行政机关雇佣第三人完成某类专业性较强的任务，在行政机关指挥下，配合行政机关履行职责”，“属于行政机关实施行政强制执行，不属于代履行”；“四是行政机关委托第三人完成当事人应当履行的义务”，只有这一类情形因具有“第三人与当事人没有关系；第三人具有独立地位，不依附于行政机关，根据与行政机关之间的委托协议履行义务；委托内容是当事人应当履行的义务而不是行政强制执行权”的独特性质，才可以被称为代履行\[3\](P160-161)。也许在立法者看来，上述四类似乎都可泛称为“代执行”。也有学者持类似观点，认为“代执行”这一概念“含有第三人代替行政机关行使强制执行权的意思，容易使人产生第三人与当事人之间处于不平等的法律地位的错误理解，有违这一强制执行方式制度设计的初衷”\[5\](P246)。因此，本文使用“代履行”这一措辞，并以“环境行政代履行”作为其子概念。

中国地质大学学报(社会科学版)竺效，等：论环境行政代履行制度入《环境保护法》――以环境私权对环境公权的制衡为视角我国2011年制定的《行政强制法》第50条《行政强制法》第50条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”规定代履行的应用领域，即“危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的”，由此确立了我国环境保护行政机关在环境资源领域的代履行制度，即当环境行政相对人拒绝履行环境行政决定的可替代履行的义务时，由环境行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。从《行政强制法》第50条的规定可见，我国环境行政代履行具有以下特征：“第一，代履行的主体可以是行政机关，也可以是第三人；第二，代履行针对的只能是作为义务并且是可替代义务的情况；第三，代履行属于间接强制而不是直接强制，其核心是义务的替代履行。”\[6\](P65)

（一）环境行政代履行可以克服申请法院行政强制执行的现实尴尬

环境执法具有特殊性，环境污染与资源破坏在一定情况下存在紧急性，“一旦延误处理和处理不到位都将会造成极大的安全隐患、经济损失和环境破坏。”\[6\](P63)因此，需要行政机关有强制执行权，能够及时制止环境污染与破坏。在我国，“行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行强制执行为例外。目前，我国法律法规规定环保行政机关基本上没有行政强制执行权。”\[7\](P66)而且，在环境法律实践中，申请法院时间过长或法院因负担过重而不愿进行强制执行使得环境行政决定最终无法得到履行。如浙江省乐清市法院不予以执行环保局强制执行停止生产(停止营业)的非诉行政案件，致使环保行政执行与处罚文书成为白条，严重削弱了环境法律的权威性参见侯兆晓：《一个县级环保局的执法尴尬》，载《民主与法制》，2008年第18期。来源：newssinacomcn/c/2008-10-29/140316549352shtml， 2013年12月9日访问。。

因此，面对日益严重的环境污染与生态破坏，环境行政机关必然需要行使一定的行政强制执行权，以及时有效制止环境污染或生态破坏行为。在这种情形下，法律赋予环保机关“代履行”的权力应当受到立法者的重视。代履行可以避免申请法院强制执行而错过履行行政决定的最佳时间，能够及时有效地制止环境污染的发生或扩大。代履行的实质意义在于“将具体行政行为所确定义务实现过程中遇到的难题简化”，其结果是既可以实现义务内容，达到了行政机关所预期的状态和目标，还可以使义务人支付更经济的履行费用，相较于要求义务人自行履行其原本需要履行的义务更容易\[8\](P107)。因此，环境行政代履行是目前我国环境行政机关行使行政执行权的必然选择。

（二）环境行政代履行能够实现环境私权对环境行政公权的制衡

大陆法系“很多国家历来将行政强制执行权看作是行政权的一部分，由行政机关自行执行。”有些国家，如德国，“近期则有重大变化，行政机关是否有行政强制执行权，尚须法律特别规定，这是顺应民主潮流和保护公民合法权益观念。”\[9\](P9)代履行作为间接行政强制执行受到法律规定的原则、程序、范围的制约，也是保护公民环境私权的体现。行政法理论认为，“真正的公法上的权力是从授予个人参与权开始的，由受委任者掌握国家事务，是为国家的利益――即公共利益而进行的”，“参与者自行行使一部分公权力，而不仅仅是影响其他人对公权力的行使”\[10\](P114-116)。在代履行制度中，环境行政机关可以委托无利害关系的第三人替代履行义务人的义务以实现环境行政决定的履行，这是引入私权参与公权的过程，是利用私权保障公权的实现。行政强制代履行具有双重功能，一方面，作为强制执行方式的代履行能确保义务人履行义务、维护行政决定的权威性；另一方面， 作为相对“轻微”、“缓和”的行政执行措施，引入环境私权的主体，即私代履行人，以通过私权的行使来达到公权强制的效果，能够在限制环境行政机关公权的同时，利用环境私权来实现公权的效果。“虽然《行政强制法》规定行政强制措施权不得委托给私人，但是在代履行中，却存在着‘私代履行人’参与公法任务的空间”，私代履行人作为行政助手，是公私协力的重要模式\[11\](P67)。在行政代履行制度中，有公众参与环境行政执行的因素存在，因此环境公权与私权能够在环境行政代履行制度中实现平衡。

从代履行制度三个主体之间的法律关系来分析，代履行涉及三个主体：行政机关、第三人和当事人。行政机关与当事人之间是行政管理关系，而行政机关与第三人之间是行政委托合同关系，但当事人与第三人之间没有关系，即不存在命令与服从为特征的行政法律关系。第三人基于委托合同拥有向行政机关请求支付费用的权利，行政机关有基于行政决定而向当事人收缴履行费用的权力。代履行中委托方是行政机关，委托合同的标的是当事人应当履行的义务，涉及的可能是没有价值的物品，也可能是当事人的财产，委托方和权利方分离。法律之所以允许这种分离的存在，是基于行政管理的需要。同时，为了保证这种分离的正当性和合理性，应当对这种分离以及委托双方的处分权作出限制。这种限制就体现为第三人以自己名义实施代履行，不能实施强制手段，委托机关应当到场监督其履行等。这种委托方与权利方的分离与限制即为环境私权与环境公权的制衡。

二、环境行政代履行在我国的立法与实践现状

“综观我国的环境法律体系，作为基本法的《环境保护法》没有规定代履行制度，其他环境保护单行法也鲜见有该制度的规定，没有对代履行制度设立专门立法，在程序上也不系统、完备。”\[7\](P64)由于代履行立法规定的局限性，使得本可以在环境保护领域广泛适用的强制执行方式拘束于少数特定领域。通过对环境法律的梳理，笔者发现，我国目前共有7件环境法律规定了“代履行”制度，即《森林法》（1998年修正）第39、44条；《海域使用管理法》（2001年）第47条；《草原法》（2013年修正）第71条；《放射性污染防治法》（2003年）第56条；《固体废物污染环境防治法》（2013年修正）第55、76条；《水污染防治法》（2008年修订）第76、83条；《水土保持法》（2010年修订）第55、56条。因此，只有在以上领域、特殊情况下环保行政机关才能采取代履行的间接强制执行。

纵观以上法条对“代履行”制度的规定，都只赋予环保行政机关针对某一事项决定“代履行”的权力，仅规定环保行政机关有权委托或指定第三人代为履行，费用由义务人承担，除此之外并未明确说明“代履行”的内涵以及具体制度运行。因此，现行环境单行法对环境代履行制度的规定，仅停留在将私权引入公权，引入第三人代义务人履行义务，却未见私权与公权的制衡，尚不能充分发挥环境行政代履行制度公私权制衡的功能。

在已有环境执法实践中，代履行制度较少被应用且不被执法人员看好。究其主要原因是在环境法律体系中对环境代履行制度规定少，对主体、程序、费用等问题规定不明确，容易引发行政机关各部门的矛盾、行政机关与行政相对人的矛盾、行政相对人与第三人的矛盾。

（一）权力主体不明确、不统一

《行政强制法》明确规定了代履行的主体是行政机关或第三人，但环境法律中代履行制度主体规定并不统一。有的需要结合条款上下文推知授予地方人民政府代履行权，如《水污染防治法》第75条第一款《水污染防治法》第75条第一款：“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。”；有的需要结合条款上下文推知授予地方人民政府环境保护主管部门代履行权，如《水污染防治法》第75条第二款《水污染防治法》第75条第二款：“除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿。”；有的明确规定由环保行政机关委托（或指定）第三人代履行，如《固体废物污染环境防治法》第55条《固体废物污染环境防治法》第55条：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”；有的需要结合条款上下文推知由地方人民政府环境保护主管部门委托第三人代履行，如《放射性污染防治法》第56条《放射性污染防治法》第56条：“产生放射性固体废物的单位，不按照本法第四十五条的规定对其产生的放射性固体废物进行处置的，由审批该单位立项环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正；逾期不改正的，指定有处置能力的单位代为处置，所需费用由产生放射性固体废物的单位承担，可以并处二十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”。

综上比较可见，我国现行环境立法对环境行政代履行的主体规定不统一，有些法条的规定甚至不明确，而有些法条虽直接规定由行政机关代履行，但忽视了第三人履行的作用。代履行制度双重功能体现在其将私权（即第三人代履行）引入公权（即环境行政强制）之中，利用私权的行使实现公权的保护环境目标。而我国现行环境法律忽视了第三人作为代履行主体的功能与作用，使环境行政代履行制度最终将与行政机关直接行政强制执行类似甚至等同，就会失去代履行制度使公、私权达到平衡的价值。此外，环境污染与生态破坏具有特殊性，其排除妨碍、恢复原状等需要环保专业技术、专业人员等的支撑，而环境行政机关作为国家行政执法机关，有时并不具有所需的专门清除环境污染、保护生态的设备、技术、人员，在这种情形下若不允许行政机关委托第三人代履行，则违背了代履行制度的初衷和价值。若一味依赖环境行政机关作为代履行主体，就会将环保机关的性质扭曲，沦为环保治理公司，而非环境行政执法部门。

（二）催告程序缺失或不统一

“代履行的程序一般包括催告（催促和告诫）、代履行和征收费用三个阶段。”\[12\](P204)催告是告诫的一种形式，在《行政强制法》中已明确作为代履行程序之一，而在环境行政法律法规中则没有具体规定。甚至，有些环境现行立法中，在同一部法律中有的规定了“催告”程序，有的则没有规定“催告”程序，这样就使得执法者产生疑惑：是没有规定催告程序就不用催告，还是统一遵照《行政强制法》而必须有“催告”程序？例如国务院2011年制定的《放射性废物安全管理条例》第36条关于代履行的规定没有“催告”程序的规定，而该法的第37、38条却都明确规定了要经过“催告”程序来实施代履行《放射性废物安全管理条例》第36条：“违反本条例规定，核设施营运单位、核技术利用单位有下列行为之一的，由审批该单位立项环境影响评价文件的环境保护主管部门责令停止违法行为，限期改正；逾期不改正的，指定有相应许可证的单位代为贮存或者处置，所需费用由核设施营运单位、核技术利用单位承担，可以处20万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；……”第37条：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期改正，处10万元以上20万元以下的罚款；造成环境污染的，责令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施，经催告仍不治理的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；构成犯罪的，依法追究刑事责任；……”第38条：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由省级以上人民政府环境保护主管部门责令停产停业或者吊销许可证；有违法所得的，没收违法所得；违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处5万元以上10万元以下的罚款；造成环境污染的，责令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施，经催告仍不治理的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”。催告程序是行政主体做出代履行行为前所必须经过的环节，缺少这一程序，代履行程序瑕疵\[4\](P361)。催告程序是行政相对人私权的保障，是行使行政强制这一公权的前提，是通过代履行本身的制度设计来保护私权、限制公权。缺少催告程序，则可能导致因公权过强而侵犯私权。

（三）履行费用缴付缺乏保障

代履行的费用由义务人负担已成共识。履行费用是代履行人权利实现的保障，履行费用从其性质来分析，既是行政机关的权力，又是代履行人的权利，兼具公、私权的性质。履行费用的实现是代履行制度发挥作用的核心，履行费用得到保障，代履行人才能依照行政委托合同履行合同义务，行政机关的行政职权的效力才能最终实现。代履行费用“是事先征收还是事后征收，各国的规定不一，事先征收，会给义务人造成心理压力，促其履行义务，这就起了类似于执行罚的作用；事后征收，便于结算，避免因事先预收而多退少补。但我国对此无统一规定”\[13\](P8)。我国法律仅对费用承担者做出简单规定，而对费用收缴的方式、未收缴的补救措施、第三人履行费用的保障等方面都没有规定，这就导致了实践中经常出现无法追缴履行费用的情形，甚至导致环境执法机关弃“代履行”不用的情况发生。

三、体现私权制衡公权的代履行制度日趋成为大陆法系的立法趋势

德国、法国、奥地利、日本等大陆法系国家在对有关（环境）行政代履行制度立法时都对以私权限制公权的作用予以重视。这些国家或以绝对行政执行力保障代履行制度的实施，或以相对分散的行政执行权保障代履行制度的实施，甚至设计类似“私权债权”模式以相对弱化代履行的行政公权性。在环境行政代履行规则中考量对公权的限制已经成为一种共识，以私权制衡公权尤显符合现代环境保护的理念。

（一）在行政强制执行中引入私主体

在行政执行中引入私主体，以私权行使实现公权效果。大陆法系国家（地区）对行政强制执行以法律明文规定，大部分国家（地区）都将“代履行”作为其重要的执行方式，都将第三人规定为代履行的主体。代履行（该国实然法称“代执行”）是奥地利间接强制执行的一种方式。对于代执行的主体，该法并未明确规定，“一种解释是代执行是行政机关委托第三人代为实施的；另一种解释是代执行不但包括第三人代为执行，而且包括行政机关自身代执行。”\[14\](P134)无论何种解释，第三人作为代履行主体都得到认可。而在德、日、法三国以及我国台湾地区，其行政执行法都明确引入“第三人”为代履行人（如表1所示）。表1德、日、法、台关于代履行主体的法律规定

国家（地区）法律条款内容德国1953年《联邦行政执行法》\[15\](P3-4)第10条执行机关可委托他人完成该行为日本1948年《行政代执行法》\[15\](P15-16)第2条行政机关可以做出义务人本人应该做出的行为或使第三者做出这种行为法国《环境法典》法国于2000年正式颁布了《环境法典》（法律部分），2003年颁布了《环境法典》（规章部分），参见彭峰《法典化的迷思――法国环境法之考察》，上海社会科学院出版社2010年版，第11-12页。本文所引法典条款参见《法国环境法典》2006年英译版，来源：wwwwipoint/wipolex/en/textjsp?file_id=180787，2013年11月9日访问。下文同。第218-72条在海损或海上事故造成污染时，在规定期限内，催告无效，国家

可以依职权或责令他人实施一切必要措施 中国台湾1998年《行政执行法》参见我国台湾地区《行政执行法》，来源：lawmojgovtw/LawClass/LawAllaspx?PCode=A0030023，2013年12月9日访问。下文同。第29条代履行由行政机关委托第三人或指定人员履行

上述五个大陆法系国家或地区都明确可以由第三人代为履行义务，这就明确了行政强制执行权中利用私权的行使（即第三人与行政机关达成承揽、委托合同关系，由第三人履行义务人的义务）来达到公权的目的（使义务人的义务得以履行）。

（二）明确代履行的程序规则以限制公权保障私权

大陆法系国家都以“告诫”作为代履行执行的前置程序，该程序的明文规定是对公权的一种程序性限制，是对私权的保障。诸如，奥地利《行政强制执行法》奥地利《行政强制执行法》1991年修改版官方英译版，来源：wwwrisbkagvat/Dokumentwxe?Abfrage=Erv&Dokumentnummer=ERV_1991_53，英文文本：wwwrisbkagvat/Dokumente/Erv/ERV_1991_53/ERV_1991_53pdf，2013年12月9日访问。下文同。第5条规定，代履行之前，应当“警告”，警告即为告诫的一种。我国台湾地区《行政执行法》第27条规定须以书面限定相当的履行期限，且文书应载明不依限履行时将予以强制执行的措辞，即强制执行之前应“告诫”义务人。德国《联邦行政执行法》第10条也明确规定告诫是代履行的必经程序。日本《行政代执行法》第3条和第4条为代履行规定了明确的程序,其中以“告诫”为必要条件。笔者认为，以“告诫”为代履行的必要条件，有利于减少环境保护行政机关与相关义务人的冲突,促使义务人自觉履行其应该履行的义务，也在一定程度上限制了环境保护行政机关的执行权，防止其滥用权力。

（三）代履行费用收缴体现公私权的制衡

代履行后的费用由义务人承担，而其费用的收缴方式，大陆法系各国（地区）的做法有相似之处，总体上都是以行政权保障义务人费用的缴纳，以行政权保障私代履行人权利的实现。但在具体执行机制设计上，根据行政执行力的强弱不同，又可细分为以下三种方式。

1币跃对行政执行力保障代履行费用的收缴。奥地利、我国台湾地区的行政权力较强，都采取事前收缴的方式，以绝对行政权力保障代履行费用的收缴。根据奥地利《行政强制执行法》第4条第2款的规定，代履行费用由执行官署先令缴纳，随后补算；而台湾地区《行政执行法》第29条也规定了代履行的费用，“由执行机关估计其数额，命义务人缴纳；其缴纳数额与实支不一致时，退还其余额或追缴其差额”。由此可见，奥地利与我国台湾地区代履行费用采事前收缴，多退少补，以公权力保障费用的落实。

2币韵喽苑稚⒌男姓执行权保障代履费用的收缴。“相对分散的行政执行权”是指由行政机关行使行政执行权，但行政执行权分散于不同的行政机关或部门，代履行决定机关与代履行费用收缴机关不同，执行权力分属于两个行政机关。此种模式的典型代表为德国、日本。

德国《联邦行政执行法》第13条第（4）款规定，应以义务人承担费用的方式（代执行）实施行为的，应在告诫中列出有关费用的临时估算数额；代执行导致的费用超过此数额的，对后续债权的权利不受影响。在代履行实践中，“行政机关与第三人签订一份有关代执行的私法合同（承揽合同、雇佣合同）。行政机关根据该合同为完成该行为而支出的费用由义务人偿还行政机关。该偿还请求权由行政行为加以确定，并且可以根据执行金钱债权的规定加以执行。” “金钱债权执行法主要适用于税收、手续费和受益费。此外赔偿、偿还、补偿要求和执行罚以及罚款也在内。”\[16\](P59-60)可见，在代履行中，行政机关垫付的履行费用，可以通过金钱债权执行的方式来实现，而德国金钱债权的执行主要根据税务法典有关规定执行，其本质上是利用公权力来实现费用的保障，但单个行政机关的行政执行权受到了限制，需要多个部门合作才能实现，以起到行政控权的约束效果。

“日本行政执行制度包括诸多形态，但在方法上以代执行为核心,在强调法律保留原则、法律优先原则、比例原则的同时，赋予行政厅或者行政机关非常广泛的裁量权。”\[17\](P21)日本行政代履行的主体是行政机关或第三人。《行政代执行法》第5条也明确规定代履行费用应由义务人按照实际需要的费用额及规定的期日缴纳，若义务人拒绝或拖延缴纳，可依据该法第6条“依国税滞纳处分之例，进行强制征收”。笔者认为，利用国税征收方式来征收代履行费用，是以公权方式（即国税征收）来保障私权的实现，即保障第三人代履行费用的获取。

比较可见，虽然德日两国各自设计了不同的执行方式来保障代履行费用的实现，但都将代履行的间接行政强制权予以划分，分散行政执行权的强制力，在一定程度上保障了私权，不至于使私权受到过强的行政执行权的侵害。

3苯栌盟饺ㄕ权模式制衡行政公权保障代履行费用的收缴。弱化行政执行权，并使其受到各方制约，引入私权，以类似私法债权的方式鼓励行政相对人偿付代履行的费用为主，在必要时辅之以类似公权的代履行费用征收强制，以确保行政强制执行目的在行政权受到约束中予以实现。这一模式的典型代表是法国。

对于执行费用的收缴方式，《法国环境法典》虽未在代履行规定后予以明确，但从条文规定来看，主要是以押金方式保障费用的承担，必要时，可以采取收缴有别于税金和国有财产的国家债券的方式将这笔款收回，在收缴时，国家享有《税收总法典》第1920条规定的同等优先权（《法国环境法典》第514-1条）。由此可见，法国环境行政代履行并非事前收缴费用，但可以收取押金的形式令义务人事先缴纳一定款项，以保证代履行人负担费用的收回。若存在义务人不缴、拖延等情形时，行政机关可采取收缴公法债权的方式将款项收回。对于代履行费用，法国弱化了公法债权的公权强制性，而是采取类似以私权与公权相结合来的方式予以保障落实，以押金式的先缴款项和主动偿还的类似私法债权的方式为先行，以公法债权的征收方式为后备和威慑。

四、以《环境保护法》修改为契机的环境行政代履行制度之完善

大陆法系国家和地区行政执行权是国家公权力的一部分，其行政执行权的确认与发展具有一定的规律性。代履行制度是在上述各国（地区）法律中予以确认的行政执行方式。从其主体、程序、费用征收等方面比较，都可见相似之处（如表2所示）。上述五国（地区）都明确可以由第三人代为履行义务；在代履行的程序规定中，上述大多数被分析对象也都明确以告诫为前提。代履行费用征收在上述各国家（地区）的做法不一，奥地利与我国台湾地区明确由行政机关事先收缴，事后结算，多退少补；德国、日本都是通过公权力及行政权来保障费用的落实；而法国则另辟蹊径，借鉴私法上的押金方式，并以公权作为最后保障和“预备”，以确保义务人费用缴纳义务的履行。

表2大陆法系国家与地区的代履行制度比较

国家代履行主体代履行程序代履行费用征收法国行政机关或第三人未明确押金或公法债权执行德国第三人告诫为前提金钱债权执行日本行政机关或第三人告诫为前提国税征收方式执行奥地利确定第三人可代履行警告为前提事前收缴台湾地区第三人告诫为前提事前收缴我国《行政强制法》对代履行的主体、程序进行了明确规定，但对费用问题并没有明确。但我国现行环境法律对代履行制度的主体、程序、费用的规定不统一、不明确。参考各国行政执行权的两种模式，我国环境保护领域行政代履行制度的完善有两条路径：一是在环境行政代履行制度中强化行政执行权的作用，削弱对私权的保护，弱化告诫程序的重要性，保障费用征收的落实；二是在环境行政代履行制度中略微弱化行政执行权的作用，强化私权的作用，明确告诫的前置程序，以私法方式解决费用问题。

本文认为，现阶段，环境执法领域行政机关拥有较少的执行权，使得环保行政机关不愿行使强制执行权，甚至在环境污染与生态破坏突发事件的应急情况下也无法行使强制执行权，容易造成环境污染频发、污染得不到及时有效治理、环境行政权受到忽视等后果。由此看来，强化环保机关的行政执行权已是当前非常迫切的必然选择，然而，在环境问题频发的当今，公众环境意识也有所提高，公众开始追求自身环境权益的保障。媒体渲染、频发会使得公众与政府间产生矛盾，公众希望政府权力受到限制，以更多地保障公民权利。在这种矛盾的背景下，环境领域的行政执行权不能一味强调“强化”，但也不能因此“弱化”，应当在强化的基础上，更加注重公民环境权的保护，并引入私权机制的因素来履行公权和制约公权。这就需要在环境行政代履行制度中，借鉴上述大陆法系国家（地区）的法治实践经验，寻求公、私权的平衡。具体而言：

首先，环境领域的各项单行法都是特殊法，特殊法中规定的代履行主体、程序可以各不相同，但不能不明确。倘若能在环境基本法，即《环境保护法》中对代履行的主体、程序进行明确规定，则特殊法中未做明确规定时，也可以做到有法可依。《环境保护法》应对环境行政代履行制度作出与《行政强制法》相衔接的规定，明确代履行的主体是行政机关或无利害关系的第三人；明确规定代履行的程序，须将“催告”程序前置予以明文规定，并对不需要催告程序的例外规定进行明文列举式的规定，以催告程序来保障私权、限制公权。

其次，应当综合和借鉴大陆法系各国（地区）的做法，结合环境污染特性与我国法律实践来解决费用的征收问题。代履行的费用收缴方式主要分为事前缴费与事后缴费。但由于环境问题的特殊性，环境问题治理的成本高、耗时长，甚至存在一定的危险性，仅仅探讨是事前缴费还是事后缴费并不能解决环境行政代履行的费用问题，问题主要在于如何才能真正使义务人缴纳费用，真正做到污染者付费。奥地利、我国台湾地区行政机关的执行权力大，与我国行政执行制度不相符。而且，若采取奥地利、我国台湾地区的事前征收，并赋予行政机关追缴少于实际数额部分，并不能保证在义务人抽逃资金、“消失”等无法找到义务人或义务人已将其财产变卖、挥霍等的情形下还能征收到剩余费用。因此，不宜采用该模式。笔者主张，可以综合借鉴法国、德国、日本的做法，并考虑到我国的基本国情，同时强化公权与私权在环境行政代履行制度中的作用，以保障费用的落实，即在设立代履行基金的同时，赋予行政机关强制征收代履行费用的权力。

本文建议，立法设立专门的环境行政代履行基金，使义务人预先缴纳“押金”归入基金，然后由基金全额垫付履行费用，再由该基金向义务承担者追偿，且基金垫付履行费用不以义务人预先缴纳“押金”为前提条件。义务人缴纳“押金”给专门机构管理，既可保障义务人承担责任，也可减轻环保行政机关的负担。先由基金垫付代履行所需的费用，使得代履行主体能够高效、及时地的完成履行义务的内容，再由代付代履行费用的基金以其自己的名义向义务人代位追偿，即将义务人缴纳的“押金”多退少补。这种模式的最大优点是，即使在义务人暂时无法支付履行费用的情况下，代履行也不会因费用问题而无法顺利地完成。代履行基金可以按独立法人模式注册，其业务主管部门可以由设区以上、地级市以上的环境保护行政机关担任，并由主管的环保部门担任监督机构和业务指导部门，基金实行地级市范围以上的地区统筹使用。基金的经费来源主要包括财政划拨（含环境税费、破坏或污染环境的罚款等的一定比例）和向被代履行行政义务人的追偿等。

但是，在私法方式无法保证公权力的实现时，就需要强化公权以保证私权利益。即在义务人未预先缴纳“押金”或存在任何规避责任的倾向时，可以赋予基金申请专门征收机构向义务人征收所欠缴的环境行政代履行费用及其合理利息的权利。这一作为后续保障的补充性规则，须赋予行政机关执行权来保障费用的收缴，可以借鉴法、德、日的做法，将代履行费用视为公法债权，以国税征收的方式保障其征收。在今后 “环境费改税”之后，税务机关将有权征收与环境相关的税，无论是税务机关单独征收还是税务与环保部门联合征收，都存在有权征收环境税的部门。而将义务人拖欠的代履行费用视为公法债权，可利用环境税征收的部门对其费用进行征收，这样既能节约行政资源，避免环保机关行政权力滥用，又能确保环境行政代履行费用的征收，落实“污染者付费”的原则。

与奥、德、日三国不同，我国的行政强制制度有其特殊性，虽存在有一般法性质的《行政强制法》，但行政机关进行行政强制执行仍需由法律设定。因此，环境法领域的代履行制度仍需要环境法律予以设定。随着环境保护法三审稿的出台，立法者已有加强环保机关行政执行权的趋势，但仅仅赋予查封、扣押权，并不能替代代履行制度。对于已经查封、扣押污染设备设施但仍不履行清除污染等义务的责任人，仍需要“代履行”以确保其恢复被污染环境、修复被破坏生态等义务的履行。同样，查封扣押权也不能确保代履行费用的收取。因此，应当以《环境保护法》的修改为契机，首先在代履行应用最广泛、最有效的环境法领域对代履行制度予以完善。可将《行政强制法》第50条进行改写后写入《环境保护法》中，在该法法律责任一章中，增加代履行这一间接行政强制执行的条款，具体条款设计建议为：（第一款）“法律规定的行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将造成环境污染或者破坏自然资源的，作出行政决定的行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。（第二款）鼓励地级市以上人民政府环境行政主管部门组织设立代履行基金，设立基金的地区代履行费用由基金先行垫付，再由基金向义务人追偿。（第三款）义务人应在代履行实施前向代履行决定作出机关或当地代履行基金缴纳押金。未缴纳押金或拖欠代履行费用的，由环境税征收部门以征税方式进行征收并收取滞纳金，环境税征收部门征收后应及时将所收取的费用返还给代履行费用垫付人。”

五、结论

当前我国环境保护行政机关的行政执强制执行力已不能满足环境执法的现实需要，应当对其予以强化。然而需要警惕单纯地强化环境行政执行权可能引发公权对私权的侵犯。环境行政代履行制度是公众参与环境执法的重要途径，环境行政机关和行政相对人（义务人）以外的第三方私代履行人的出现，赋予了公众参与环境执法的途径，这是与公众参与环境行政许可、公众参与环境诉讼、公众参与环境立法等途径相并行的，共同构成了公众参与环境保护的方式和途径。因此，须在强化环境保护行政机关执行力的同时，引入私权制衡，以私权约束和监督环境行政机关的强制执行权。目前阶段，可以在《环境保护法》的法律责任章中明文规定环境行政代履行的一般规则，即明确私代履行人的主体地位，强调催告前置的程序规则，建立义务人的押金预缴制和环境行政代履行基金制组成的资金双轨机制，以基金先行垫付环境行政代履行费，保障代履行目的得以及时实现，以基金求偿权的私法债权优先配以专门行政征收机关的强行征收为后盾，保障义务人切实承担代履行的全部费用。从目前我国环境执法实践来分析，环保机关执行力的强化虽是急需，但强化应只是弱化的过渡，以最终实现环境法执行的公权与私权共同参与、共同保障。

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\[15\]章剑生.中外行政强制法研究资料\[M\].北京：法律出版社，2003.

环境保护法篇8

1、随手关灯并且使用高效节能的灯泡。

2、及时关掉水龙头。

3、节约用纸。

4、出门乘坐公共汽车或骑自行车，不乘坐私家车。

5、自觉进行垃圾分类和回收并且人人都不乱扔垃圾。

环境保护法篇9

第一条为了规范环境保护法规的制定程序，保证立法质量，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《部门规章制定程序条例》、《法规部门规章备案条例》和《全面推进依法行政实施纲要》，制定本办法。

第二条本办法所称“环境保护法规”，是指国家环境保护总局（以下简称总局），根据全国人大有关机关的委托， 或者根据法律、行政法规的授权，或者根据职权，制定的下列规范性文件：

（一）根据全国人大有关机关的委托起草的环境保护法律的草案代拟稿；

（二）拟报送国务院的环境保护法律或者行政法规的送审稿；

（三）环境保护部门规章。

第三条环境保护法律、行政法规的立项、起草、审查、送审，环境保护部门规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释，适用本办法。

其他国家机关或者部门发送总局征求意见的有关法律、法规和部门规章的征求意见稿的办理程序，适用本办法的有关规定。

第二章立项

第四条总局于每年年初编制本年度立法计划。

年度立法计划确定的环境保护法律或者行政法规类立法项目，分为第一类、第二类和第三类立法项目：

（一）已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划，总局年内必须报出或者已报出需要配合全国人大或者国务院有关立法工作机构审查的立法项目，列入第一类立法项目；

（二）立法依据充分、立法思路清晰、所要解决的问题为环境保护管理工作急需、拟确立的主要制度和措施可行、总局力争年内报出的立法项目，列入第二类立法项目；

（三）需要研究、论证和起草的立法项目，列入第三类立法项目。

第五条环境保护部门规章的立法项目根据实际工作需要适时确定，不做立法计划安排。

国务院领导指示需要开展环境立法研究的项目，总局应当及时开展有关工作。

第六条 除已被列入全国人大常委会立法规划或者国务院年度立法计划的立法项目外，总局有关司（办、局）认为需要制定环境保护法规的，应当于每年1月底前提出立项建议。

提出立项建议，应当填写立法项目申报表（见附件1），并提交有关立法必要性、所要解决的主要问题和拟确立的主要制度和措施的书面说明材料，并可附具国内外有关立法参考资料。

第七条法规司对立项建议汇总研究，提出总局年度立法计划的建议稿，报总局局务会议审议决定。

第八条经总局局务会议审议通过的年度立法计划是总局本年度立法工作依据。

第三章起草

第九条具体负责起草环境保护法规工作的司（办、局），应当组织有关立法工作者、实际工作者和专家学者，承担立法起草工作。

法规司应当适时参加有关环境保护法规的起草工作。

第十条起草环境保护法规，应当广泛收集资料，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可以采取召开讨论会、专家论证会、部门协调会、企业代表座谈会、听证会等多种形式。

第十一条负责起草工作的司（办、局）完成环境保护法规初稿后，应当征求总局其他有关司（办、局）和有关直属单位的意见，并根据反馈意见，对初稿进行修改，形成环境保护法规征求意见稿草案，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，报送总局局长专题会议审议。

局长专题会议重点就环境保护法规征求意见稿草案涉及的主要法律制度和措施的必要性和可行性，设定的行政许可和行政处罚的适当性和合法性等内容进行审议。

第十二条负责起草工作的司（办、局）应当根据总局局长专题会议审议意见，对征求意见稿草案进行修改，形成环境保护法规征求意见稿及其说明，以总局局函发送省级环境保护部门、国务院有关部门征求意见。

负责起草工作的司（办、局）可以根据环境保护法规征求意见稿内容所涉及的范围，征求有关地方人民政府、省级以下环境保护部门、有代表性的企业和公民的意见。

征求意见稿的说明，应当包括立法必要性、主要制度和措施等主要内容的说明。

第十三条环境保护法规直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，可以公布征求意见稿，公开征求意见。

环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当按照国家有关规定履行对外通报程序，公布征求意见稿。

环境保护法规的征求意见稿，可以在《中国环境报》和总局网站等媒体公布。

第十四条起草环境保护法规，涉及国务院其他部门的职能或者与国务院其他部门职能关系紧密的，负责起草工作的司（办、局）应当充分征求其他部门的意见；与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，负责起草工作的司（办、局）应当在环境保护法规草案送审稿说明中说明情况和理由。

第十五条负责起草工作的司（办、局）根据征求的意见，对征求意见稿及其说明进行修改，形成环境保护法规草案送审稿

及其说明，连同其他有关材料，经负责起草工作的司（办、局）主要负责人签署后，移送法规司审查。 草案送审稿的说明，应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理情况等内容。

其他有关材料，主要包括：目前管理现状和存在的主要问题分析，草案规定的主要制度和措施的必要性和可行性的专项论证材料，征求意见及其处理情况汇总表、对未采纳的主要不同意见的说明，有关立法调研报告和国内外包括法规条文在内的其他立法参考资料。

第四章审查

第十六条对未按照本办法第三章的有关规定征求意见或者准备有关论证材料的，法规司可以转送负责起草工作的司（办、局）补办有关程序或者补充有关论证材料。

第十七条法规司会同负责起草工作的司（办、局），主要从下列方面对环境保护法规草案送审稿进行审查：

（一）设定的环境保护行政许可项目是否符合《行政许可法》和其他有关法律、法规和国务院其他法规性文件关于设定行政许可的规定；

（二）设定的环境保护行政处罚是否符合《行政处罚法》和其他有关法律、行政法规和国务院其他法规性文件关于设定行政处罚的规定；

（三）是否与国家有关法规和政策协调、衔接；

（四）是否符合立法技术要求。

第十八条在审查过程中，法规司认为环境保护法规草案送审稿涉及的法律问题需要进一步研究的，法规司可以组织实地调查，并可召开座谈会、论证会，听取意见。

环境保护法规草案送审稿创设行政许可事项，或者直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，法规司和负责起草工作的司（办、局）可以向社会公开征求意见，也可以采取听证会等形式，听取有关机关、组织和公民的意见。

第十九条法规司会同负责起草工作的司（办、局）应当在20个工作日内完成环境保护部门规章草案送审稿的修改，在40个工作日内完成环境保护法律、行政法规草案送审稿的修改，形成环境保护法规草案送审稿。因涉及有关方面重大意见分歧需要协调等特殊情形的，可适当延长审查时限，但最长不得超过60个工作日。

法规司负责提出法规送审签报，经负责起草工作的司（办、局）会签后，连同环境保护法规草案及其起草说明和审查说明以及有关专项论证材料目录，提请总局局务会议审议。

起草说明应当包括立法必要性、起草过程、主要制度和措施的说明、征求意见情况以及未采纳意见的处理等情况的说明。

审查说明应当包括立法依据、行政许可和行政处罚设定的合法性、环境保护法规草案与有关法律、法规协调一致性等问题的说明。

第二十条对环境保护法规草案送审稿规定的管理体制、主要制度或者措施，有关方面存在重大分歧的，法规司会同负责起草工作的司（办、局）可以在环境保护法规草案中提出一种或多种备选方案，提交局长专题会议审议。

第五章送审、决定和公布

第二十一条环境保护法规草案应当经总局局务会议审议。

第二十二条审议环境保护法规草案时，负责起草工作的司（办、局）做起草说明，并负责就具体管理现状、主要管理制度和措施的必要性、可行性等专业性问题做说明或答辩。

法规司做审查说明，并负责就行政许可、行政处罚设定的合法性和环境保护法规草案与其他法律、法规的衔接等法律问题做说明和答辩。

第二十三条法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护部门规章草案进行修改，形成环境保护部门规章，报请总局局长签署命令予以公布。

法规司应当会同负责起草工作的司（办、局），根据总局局务会议审议意见对环境保护法律或者行政法规草案进行修改，形成环境保护法律或者行政法规送审稿，并以总局文件形式报送国务院。

总局根据全国人大有关机关委托起草的环境保护法律草案代拟稿，以总局局函报送委托机关。

报送环境保护法律或者行政法规送审稿、环境保护法律草案代拟稿，应当附送有关专项论证材料。

第二十四条公布环境保护部门规章的命令应当载明该环境保护部门规章的序号、名称、通过日期、施行日期、总局局长署名以及公布日期。环境保护部门规章公布格式见附件2.

总局与国务院有关部门联合的环境保护部门规章由有关部门首长共同署名公布；总局为主办机关的，使用总局的命令序号。

第二十五条环境保护部门规章签署公布后:请记住我站域名，《中国环境报》和总局网站应当及时刊载。

第二十六条经《国务院公报》刊载的环境保护部门规章文本为标准文本。在《中国环境报》上刊载的环境保护部门规章文本也为标准文本。

第二十七条环境保护部门规章应当自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将有碍环境保护部门规章施行的，可以自公布之日起施行。

第六章备案与解释

第二十八条环境保护部门规章应当自公布之日起30日内，由法规司依照《立法法》和《法规部门规章备案条例》的规定，办理具体的备案工作。

报送环境保护部门规章备案，应当提交备案报告、部门规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份。环境保护部门规章备案格式见附件3.

法规司应当于每年1月31日前将上一年度所制定的环境保护部门规章目录报国务院法制办公室。

第二十九条环境保护部门规章解释权属于总局。由总局与国务院有关部门联合的部门规章，由总局和国务院有关部门联合解释。

环境保护部门规章有下列情况之一的，由依据前款规定享有解释权的机关解释：

（一）环境保护部门规章的规定需要进一步明确具体含义的；

（二）环境保护部门规章制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。

环境保护部门规章解释的办理程序，适用《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。

环境保护部门规章的解释和环境保护部门规章具有同等效力。

第三十条环境保护法律、行政法规具体适用过程中的解释，适用《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》和《环境保护法规解释管理办法》的有关规定。

第七章其他部门法规征求意见稿的办理

第三十一条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章，发送总局征求意见的，由法规司归口受理，并根据所涉及的内容分送有关司（办、局）征求意见。

第三十二条各有关司（办、局）应当按照确定的时限提出意见，返回法规司。

法规司根据是否与环境保护法律、行政法规、部门规章协调、衔接的原则，负责汇总研究，拟定函复意见。

第三十三条对其他国家机关或者部门

组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿，总局各有关司（办、局）之间存在较大意见分歧的，法规司负责进行协调；经协调仍不能达成一致意见的，报总局局长专题会议研究、协调。 第三十四条其他国家机关或者部门组织起草法律、行政法规或者部门规章的征求意见稿拟设立的管理体制、主要制度或者措施，与环境保护法律、行政法规、部门规章存在重大矛盾或者交叉，或者对环境保护部门监督管理工作具有重大影响的，法规司应当商有关司（办、局）提出意见和建议，报请总局局长专题会议或者局务会议研究。

第八章附则

第三十五条环境保护部门规章影响贸易和投资的，应当在公布后按照有关规定翻译英文译本，按照规定程序对外公布。

环境保护法律、行政法规由总局负责起草的，应当在公布后按照有关规定翻译成英文译本。

环境保护法规英文译本由总局国际司提出英文译本初稿，经负责起草工作的司（办、局）审核后，由法规司按照有关规定对外公布或者报送有关国家机关审查。

环境保护法规少数民族语言翻译工作按照国家有关规定执行。

第三十六条总局应当经常对环境保护部门规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法的规定相抵触的，或者出现不适应新出现的情况的，应当及时修改或者废止。

修改、废止环境保护部门规章的程序，依照本办法的有关规定执行。

第三十七条编辑出版正式版本、外文版本的环境保护法规汇编，由法规司依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。

环境保护法篇10

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行，”新《环境保护法》是“纸老虎”还是“真老虎”，是否具有“钢牙利齿”，关键在于执行！

严格执行《环境保护法》，根本在于坚持以法为本。各级政府及环保监管部门要以身作则，树立起对法律的高度敬畏，坚决克服法律执行过程中遇到的一切障碍，在执法过程中，不管任何违法主体，但凡触及法律底线，都要依法追究责任；杜绝一切对环境执法的干扰和法外施权等现象的发生。

严格执行《环境保护法》，关键在于提升执法能力和执法手段。《环境保护法》赋予了环保部门查封扣押等强力执法权力，但各级政府还要加强对环保部门的支持力度，提升其执法能力。此外，环境治理是一个长期的系统工程，各级政府、相关部门应树立齐抓共管、协同治理的意识，形成环境执法合力。