旅游政策与法规十篇

旅游政策与法规篇1

【关键词】《旅游政策与法规》；教学难点；教学改革

一、课程教学的难点分析

（一）从课程性质来说，课程本身尚不具备系统的逻辑结构，缺乏有机的内外联系

目前，我国还没有颁布旅游行业的基本法，行业的法律主体及其关系的处理主要是受各种相关法律、法规的约束与规制，这些法规常常是散落于各个领域，内容繁杂，而以此为学习对象的《旅游政策与法规》课程在教学内容上就有了明显的先天不足——学习内容缺乏严密的逻辑结构且内容松散，翻开任何一本教材的目录，就能够轻易的发现，除了第一章“绪论”是必置于首位的之外，其后的各个章节完全可以随意调换顺序，学习对象的“散”使得该课程很难整合成为教学内容模块，也不利于学生知识结构的建构。

（二）从教材质量来说，现有的教材难以为教学活动提供充分的指导与支持

近年来《旅游政策与法规》的教材建设工作也取得了明显的进步，但仍然存在以下问题：

一是法理与案例脱节的情况比较严重，纵观现有的教材，大致可以分为法理型和案例型两类，前者侧重于法学理论阐述，概念繁多，条款罗列，缺乏全面而又典型的案例分析，实际操作性不强，而后者则以案例为主，与实际联系紧密，便于学生理解，但此类教材的案例往往又缺乏细致准确的法理分析，使读者只知其事，不知其理，更有甚者，案例良莠不齐、缺头短尾，也难以为教学活动提供有益有力的支持。

二是教材毫无趣味性可言，难以吸引学生自学。《旅游政策与法规》是一门法律色彩浓重的课程，法律固然是严肃的，但是在传递知识、解释知识的过程中，条文的枯燥不利于学生的接受和理解。

三是教材内容与行业发展脱节。《旅游政策与法规》的教材中常常出现滞后于实践的现象，比如近期修订过的一些法规、行业政策的新动向等等，在教材中都得不到适时的反应，在案例选择方面行业中新近发生的典型事件难以收录其中进行分析，而5、6年甚至是10年以前的陈年往事却比比皆是。

（三）从教师能力来说，该课程对教师的法律专业知识和行业实践经验要求都较高

《旅游政策与法规》对授课教师的知识与能力均有着较高的要求，具体包括以下三个方面：

一是旅游学科的基本理论和知识，这对旅游管理的专业教师而言，是基本能力，因此并非难事。

二是目前旅游管理专业高等教育层次的教师多是从校园到校园的科研型人才，多数教师对行业实践环节的了解程度不够，即便是行业实践经验丰富的教师，也只是熟悉某一个方面，不太可能面面俱到。

三是《旅游政策与法规》必然要求任课教师具备相应的法律专业素养，以旅行社经营管理法规这部分的教学内容为例，任课教师在熟悉《旅行社条例》的基础上，还应掌握《中国公民出国旅游管理办法》、《旅行社责任保险管理办法》、《消费者权益保护法》、《劳动法》等相关法规制度。

（四）从教学方法来说，传统的讲授+案例教学法不能完全满足课程教学的要求

目前教学实践中此法也存在两个方面的问题：一是教学中所使用的许多材料都存在陈旧过时、不够典型；另一方面在具体分析和应用时完整性不够，常常是陈述了事情起因之后却缺乏具体的处理程序和处理结果，也难以获得良好的教学效果。

二、《旅游政策与法规》教学改革的思路

任何一门课程的教学，都是一个教、学互动，教学相长的过程，教师与学生是教学活动中的核心主体，也是教学改革的关键所在，针对《旅游政策与法规》教学中存在的问题，笔者提出“趣”、“活”、“新”、“动”的教学改革思路。

（一）“趣”——培养学生的课程学习兴趣

首先，重视课程导入，强化“第一堂课”的力量

“第一堂课”是指学生第一次在课堂上正式接触某一门课程，以《旅游政策与法规》课程来说，在课程导入环节，可以通过一些与学生联系紧密的事件入手，引导其思考当这些事件发生在他们身上时，如何处理才能称得上是合情合法合理，进一步说明课程的学习目的。

其次，增强课堂的趣味性，保持学生的学习兴趣

例如在讲授“导游人员的权利与义务”这一节内容时，笔者给学生播放了一首名为“最炫导游风”的FLASH动画，以此引发学生对主题的思考与讨论，再引入《导游人员管理条例》的相关内容，在活跃课堂氛围的同时也激发了学生的学习兴趣。

（二）“活”——设计灵活多变的教学方法

一是法律主体的权利与义务

这类教学内容在课程中占了较大的比重，几乎每一章都有，且多为重要的核心知识点，例如导游人员的权利与义务、旅游饭店的权利与义务、旅游交通运输承运人与旅客的权利与义务、旅游消费者的权利与旅游经营者的义务等等。这类知识点的教学目的在于让学生掌握“可为”与“不可为”，并且明晰“不可为”的责任和后果。因而，采取案例教学法，变抽象法理为具象事件，是比较可取的方法。

二是程序性教学内容

程序性知识的教学目的在于让学生熟悉处理相关事宜的程序，在教学过程中宜引入情境模拟法，例如在讲授旅行社设立程序时，可以让学生扮演旅行社经营人员到旅游局、工商局、税务局办理相关手续的全过程，在讲授旅游投诉程序时，可以让学生分别扮演投诉者和被投诉者，在教师的引导下对旅游投诉情境进行还原。

三是争议性教学内容

诸如旅游业中一直争论不休的“开瓶费”、“12点退房”、“1元消毒餐具”等现象，往往存在见仁见智的争议，对于此类教学内容，则适合采用讨论式的教学方法，教师可以从日常生活的片断引入，或是提供相应的材料，列出讨论题目引导学生进行讨论，并鼓励其发表看法。在讨论教学法中，值得注意的是点评总结环节，学生讨论之后，教师应适当的对其观点进行点评。

（三）“新”——注重教学材料的与时俱进

以“旅游安全管理法规”一章为例，笔者在该章的讲授中引入了三个时事关键词，分别为“火锅店爆炸”、“塑化剂”和“45天速成鸡”，这些事件都发生在授课的当月甚至是同一个星期，大部分学生都已知晓事件名称，只是多数未曾深究。引入时事关键词，可以吸引学生的注意力，在此前提下，将相关的法理融入时事，引导学生从旅游安全管理法规的角度来思考、分析发生在身边的事件，对于学生法律意识的提升收效颇丰。又如，2012年8月底，国家旅游局官网公布了《旅游法》草案的征求意见稿，这对我国旅游法制建设而言是一个具有里程碑意义的文本，但是任何一本教材都不可能及时的作出反应，于是笔者在第八周的教学中，安排了一次《旅游法》草案的讨论活动，对说明及征求意见稿进行了讨论，在这次课上，学生表现出了较强的积极性，提出了不少颇有新意的见解，可见教学材料的更新对于强化学习兴趣、提升教学效果有着较好的作用。

（四）“动”——加强学生在课堂中的参与

传统的《旅游政策与法规》教学中，教学方法以静态为主，学生在课堂上多处于被动状态，加之原本就枯燥乏味的法律条文，课堂氛围很难活跃起来。对于本课程来说，如何通过有效的方法促进学生主动思考以锻炼其解决实际问题的能力，是最重要的目的之一，因此在课程教学改革中，如何加强学生在课堂中的参与，是非常重要的一个论题。前述的“趣”、“活”、“新”三个方面，都与这一点有着密切的联系，培养学习兴趣是加强学生课堂参与的前提，灵活多变的教学方法能够为学生在课堂上的参与和教、学之间的互动提供空间，尽量使用新的教学材料，则能够拉近课堂与生活的距离，更能吸引学生参与，也便于学生发挥。

在具体的教学活动中，上述的案例教学法、情景模拟法和讨论教学法，都能够较好的吸引学生参与教学，无论是采用哪一种方法，都需要教师尊重学生的思维、观点和表现，可以多采用口头表扬等方式鼓励学生表达自己的观点。此外，应注重问题式教学的运用，通过案例、情景设计、角色模拟等方式，引导学生提出问题，指导学生共同对问题进行分析，并鼓励其设计多种方案寻找解决问题的正确方法、途径，多视角、全方位地综合培养学生的思维逻辑能力、口头表达能力、灵活运用法律知识能力、团队协作能力和实际操作能力等。

参考文献：

[1]崔海波.以就业为导向的旅游政策法规课程教学模式研究，当代教育论坛，2011年第12期.

[2]杨艳芳.《旅游政策与法规》教改的注意事项，教育界，2012年第7期.

旅游政策与法规篇2

摘要:农业旅游管理的根本保障在于建立一套科学规范的管理机制，将政府、旅游经营者、游客和当地农民形成一个统一的整体以更好地处理旅游开发保护与经济发展之间的关系。近年来国内农业旅游发展较快，但管理中存在诸多不足之处。通过分析农业旅游管理目标、理念及重难点，提出了一系列行之有效的管理策略。

关键词:农业旅游旅游管理策略

农业旅游管理是一项综合的系统工程，其根本保障在于建立起一套科学规范的管理机制，在政府部门、旅游经营者、游客和农业旅游区的当地农民之间形成一个协调统一的整体，处理好旅游资源开发、保护与经济发展之间的关系。

1国内农业旅游管理的现状及存在的问题分析

1.1缺乏内部整合机制。农业旅游目前仍在一定程度上处于浅层次开发、各自为阵、分散经营状态，尚未建立内部整合机制。对于各种基础设施、服务设施建设和旅游项目的开发以及整体营销宣传等公益活动，大多数农户认为不能得到短期经济效益，不愿投资共建，往往各自为政，自行建设，造成资金浪费和资源重复，阻碍了整体经济效益的提高。

1.2缺乏合理规划与管理。对于分散型农业旅游“农家乐”区，一堵堵围墙、一道道篱笆已成为农业观光旅游的一大障碍。对于集中开发的农业旅游“农家乐”区，普遍存在的问题是：城市化、商业化和人工化等“三化”现象严重，建筑物密度大、无特色，与周围的乡土环境不协调，与城市环境反差不大，游客缺乏乡土环境体验的真实感受。

1.3缺乏健全的旅游管理体制和管理机构。不管是分散型农业旅游区，还是集中型的农业旅游区，农业、国土、水利、工商、税务、规划等多个部门都能插手管理，存在旅游管理的多头管理、条块分割、职能交叉、管理重复、政出多门等诸多问题。同时，由于缺乏具有权威性的旅游行政管理机构，旅游管理力度不能深入，即使是一个很小的问题，农业旅游管理机构有时也会因级别低、管理权有限而无法解决。

1.4缺乏科学有效的管理。旅游开发经营中由于缺乏生态意识，重基础设施建设，轻生态环境营造，往往一开发便造成环境的破坏。因此，农业旅游始终不同程度存在脏、乱、差现象，加上缺乏规范化管理，旅游从业人员未经系统的专业培训，服务人员服务水平低，饮食卫生难以保证，整体接待水平低下。

1.5缺乏健全的法律法规。有关农业旅游的法律法规仍然不很健全，比如对于发展“农家乐”形式的农业观光旅游，现有的法律法规显得条款粗、规定不到位且不易操作。

2国内农业旅游的管理目标与管理理念

2.1旅游管理目标。应建立健全与市场经济体制相适应的、与国际惯例接轨的旅游综合管理体制，为游客提供真实的旅游体验，实现农业旅游管理的现代化和标准化，推动农业旅游区的社会、经济与环境可持续发展。

2.2旅游管理理念

2.2.1生态管理理念：农业旅游吸引游客的最大特色应在于“生态”二字，因此在旅游管理中要努力营造和谐的自然生态环境和人文生态环境，要把管理体系中的各种要素看作是具有生态性的个体，各种因素相互关联、相互依赖、缺一不可。

2.2.2全面质量理念：农业旅游是一个完整的整体，旅游管理的好坏体现在方方面面，因此农业旅游区的所有旅游从业人员都应有全面质量的理念，自觉或不自觉地把自己纳入到农业旅游管理中去。

2.2.3服务至上理念：农业旅游的旅游产品尽管是以农业生态体验为主，但其核心内容仍然是服务，因此其服务过程中的管理尤显重要，这就要求在日常管理中要培育“游客至上、服务第一”的服务理念，进行旅游服务的标准化、规范化管理。

3国内农业旅游的管理难点与重点

3.1旅游管理难点

3.1.1管理对象复杂，既包括旅游管理人员和旅游服务人员，又包括游客和当地农民，特别对农业旅游区中由农民转化过来的旅游从业人员的管理是整个管理工作的一大难点。

3.1.2管理范围广，有的没有明显的地域界限，涉及旅游交通、通讯、供水、供电、休闲娱乐、餐饮与住宿等各个方面。

3.2旅游管理重点。农业旅游的最大卖点应在“生态”上，因此，其旅游管理应在“生态”上做文章，管理范围应先重点放在农业旅游规划园区内，注重旅游市场秩序、旅游公共安全、旅游环境卫生和旅游环境保护的管理。

4.1建立健全农业旅游行政管理体系。农业旅游区一般涉及多个行政村(镇)，管理工作强度大，应将一般管理权统一集中到一个管理机构，从而有利于整顿开发秩序、规范开发行为、提高服务质量。因此宜建立农业旅游区管理委员会，对农业旅游区进行直接管理，并能相对独立地开展工作，当然所设立的旅游发展管理委员会还要接受上一级旅游管理部门旅游局的领导。

农业旅游区旅游发展管理委员会的负责人应由地方政府主要领导担任，成员为旅游、农业、林业、水利、文物、文化、宗教、环保、工商、税务、交通、建设、物价、财政、招商等部门负责人。对农业旅游区来说，该机构的主要职能就是就农业旅游发展中的发展战略、总体规划、方针政策、重大项目、重要旅游活动等进行研究和决策，并协调好旅游与其他产业及相关部门之间的关系。该机构是一个非常设机构，主要通过举行定期或不定期会议的形式开展工作。

地方政府主管部门如旅游局应建立健全办公室、规划统计科、饭店餐饮科、财务科、人事教育科等职能科室。

4.2实施“政府主导，农户参与”的发展战略，共同推动农业旅游区内的生态环境建设。农业旅游管理是一个涉及面广、内容复杂的系统上程，必须实施“政府主导、农户参与”的发展战略，实现旅游向科学有序的规模化方向发展。因此，农业旅游管委会必须做好总体规划与开发模式研究，要把对各项建设项日的环境影响评价放在首位，重点抓好以下工作:①实施旅游环境监控，包括对旅游环境状况监测、旅游环境容量控制以及旅游活动对环境影响的评价，保证农业旅游区环境的可持续发展；②实施环境治理工作，尽快改变目前传统农业旅游所造成的旅游资源耗损与环境恶化状况，对农业旅游区环境的污染源进行整治，营造良好的旅游大环境；③推广无公害栽培技术、生态农业技术、病虫害综合防治措施和生物防治法，大力提倡使用农家有机肥料和高效低残留农药及生物农药；④开展生态恢复和生态治理工作，建立多层次的群落结构，实现最大面积的立体复合型结构，

形成稳定平衡的农业生态系统，同时加强绿化工程、生态恢复工程，体现出布局的合理性、设计的艺术性，形成有特色的景观格局，从而更有利于农业生态观光旅游的发展。

4.3健全旅游法律法规体系

4.3.1制定并不断完善和农业旅游区相配套的系列法律法规。主要包括：①在国家法律法规的基础上清理不适应的旅游法规，废止或修改过时或与事实不符的法规。②针对农业旅游区的旅游开发，应尽快出台相应的法律法规，健全法规体系，完善实施管理细则，加强市场引导，强化服务意识，全面落实行业管理规范。在明确管理责任的前提下，旅游管理部门必须切实履行管理职能，对旅游开发项目的立项、建设和经营进行全程监管，保证其沿着健康的轨迹发展。同时必须进一步强化服务意识，对从事旅游开发和经营合作的企业或个人进行业务指导和培训，落实旅游行业管理规范，确保产品与服务质量，塑造良好的旅游市场形象。③协调与其他法律部门包括涉及游客权益较多的民法、商法的内容

4.3.2制定符合农业旅游区旅游发展的农业生态旅游产业政策。作为法律法规的补充，农业生态旅游发展的产业政策应包括三方面的内容：①基本内容，如农业生态旅游产业结构政策、组织政策等；②特殊内容，如农业生态旅游市场开发政策、旅游产品政策和旅游技术政策等；③保障内容，即上述各项政策在实施过程中所采取的相应的手段和保障体系，如实施保障体系、旅游体制保障体系等。

农业生态旅游发展的产业政策应体现出政府的优惠政策和措施，从规划设计、手续办理、费税收取、资金筹措、土地使用权属和农民就业转型、农家利益分配等方面加大政策的力度，如不收管理费、经营1~3年不收税费、强化安全问题、土地承包30年不变等，以吸引更多的农户与外来投资商参与农业生态观光旅游。

4.4发挥政府的推动作用，走社会化服务道路。调整经济结构，发展农业生态观光旅游，离不开政府的组织和推动。特别是在当前农民市场意识还不够强、承担风险能力较弱、从业水平较低的情况下，要加快发展步伐，需要政府在政策上给予优惠、资金上给予支持、技术上给予扶持。尤其是在高科技农业基础设施建设和农业生态观光旅游宣传上，需要政府扶持，以形成规模特色，提高农民的市场风险承担能力。开展农业生态观光旅游要求农民经营向区域规模化方向发展，这就要求必须走社会化的服务道路，使分散经营的众多农户，逐步纳入区域化、专业化经营的轨道，形成产业化格局，获得较好的群体效益。具体做法:可根据发展的需要和农民的要求，由农业旅游管委会统一领导，建立“农业生态旅游发展协会”这样的组织，负责协调关系、市场营销等服务，基本形成事事有人抓、户户有人管的分级服务网络。

旅游政策与法规篇3

关键词：旅游业；立法；特征；趋势；对策

1 我国旅游业的法律环境及其构成

1.1 旅游业的法律环境

旅游业的法律环境指的是特定的法律规范、法律制度对旅游业的影响。这些法律规范和制度要规定旅游业各主体的权利、义务及有关法律责任，为旅游业的发展创设一套完整的法律秩序。

1.2 我国旅游业法律环境的构成

我国旅游业的法律环境大体由两部分构成：国内部分主要包括用以调整和促进旅游业发展的各种政策、法律、法规，以及执行这些政策、法律、法规的各种机构和公众的法律意识；国际部分指我国加入的有关旅游业的国际组织、国际公约以及中国旅游业遵守的有关国际惯例。

2 我国旅游业的立法现状及其趋势

2.1 现状特征

（1）通用性法规与专门性法规双管齐下。

目前，在我国国内事实上有两种法律规范在同时调整旅游社会关系：其一是建国以来尤其是改革开放以来由国家制定的各种通用性法律和法规，如经济合同法、中外合资经营企业法、文物保护法、环境保护法等等。由于旅游活动就其本质而言属于民事活动，所以要像大多数行业一样遵守上述通用性法律和法规。

其二是旅游业的专门法律和法规，如旅行社管理条例、导游人员管理暂行规定、旅游饭店行业规范、风景名胜区管理暂行规定等等。它们的制定，既符合法制的一般原则又体现了旅游业的固有规律，起到了通用性法律难以起到的作用，使旅游立法更具针对性。

（2）政府对旅游立法高度重视、主动规划。

2.2 立法趋势

（1）系统化。

系统化表现为从饭店、旅行社到景区（点）都有相应的政策法规，形成了旅游行业法律系统；从旅游企业到从业人员以及服务对象也有对应的法律约束，形成了不同旅游主体的法律系统；从全国性旅游法规到地方性旅游政策，形成了不同旅游区域的法律系统。随着我国旅游立法工作的不断完善，各项旅游法规将更加细化，整个法律系统也将日趋完整。

（2）渐进化。

我国整个旅游业的法律环境经历了“以政策为核心”向“以法规为核心”的转变，并日趋完善。

（3）国际化。

我国旅游立法的国际化表现在两个方面。一是从旅游业的性质上看，旅游业实际是一个跨国性行业，而优质、高效、国际标准化的旅游服务是保证国际旅游者重复消费的重要条件，因此旅游服务的国际标准化成为我国旅游业立法的重要内容。二是从我国旅游立法的环境上看，随着入世后行业保护期的结束，我国旅游业面临的一个重要任务就是适应国际旅游贸易总协定的要求，在各项旅游法律条款上尽快与国际接轨。

（4）科技化。

所谓科技化，是指我国的旅游立法工作将越来越重视新知识、新技术在立法及执法过程中的应用。

3 我国旅游业的立法问题与对策研究

3.1 立法问题剖析

（1）立法层次低，缺乏权威性。

迄今为止，我国旅游业的专门法规都是由国家旅游局或地方旅游管理机构颁布，由于这些机构在中国没有明确合理的法律地位和职能，很多立法项目只能以政策的形式出台，不能上升为法律，导致旅游业的专门性法规在法律体系中位于较低的效力层次，制约了我国旅游法规的权威性。

（2）立法目光短，缺乏前瞻性。

我国旅游业中很多政策法规在制定前没有进行系统的调研，往往为了规范某一时期内的某种旅游关系而立法，没有考虑到这种旅游关系未来可能发生的变化，因此只能在较短时间内发挥效用，很快就不能适应产业和市场的发展，只能废除或做重大调整，浪费大量的人力和财力。

（3）法律框架不完整，缺乏整体性。

综观各国旅游法律，主要包括四个方面的内容，即发展旅游业的根本性法律，保护旅游者利益的法律，保护旅游资源方面的法律，以及旅游企业经营方面的法律。在我国的旅游法律框架中，首先缺少一个发展旅游业的根本性法律。其次，缺少专门法来保护旅游者合法权益，仅靠中华人民共和国消费者权益保护法是不够的。最后，旅游企业经营法方面，只强调政府主管部门与旅游企业之间的纵向法律关系，使很多合法权利和利益得不到保护。

（4）法律内容不更新，缺乏适时性。

具体表现在两个方面：首先，内容中有些规定制定于我国转入市场经济轨道以前，随着经济体制的改变，这些法规必须做出修改，以适应新形式，同时也需要一些新的法规随着旅游业的发展适时制定；其次，内容中有相当一部分法规在制定时由于发展条件所限，制定的不够详细，缺乏可操作性。

（5）以政策代替法规，缺乏延续性。

3.2 立法对策研究

（1）开展旅游立法方面的系统调研。

旅游立法方面的系统调研由国家旅游局组织有关专家参与。调研包括两方面：一是赴各省、自治区、直辖市尤其是旅游业发达地区了解已颁布的法律、法规的执行效果，了解旅游业发展中已经存在的和在一个可预见的时期内必然出现的法律问题。二是研究其它国家同类法律和法规的制定背景、立法经验和法律实施效果，在适应我国国情的基础上大胆借鉴各种成功经验。

（2）对现有法规进行系统清理和修订。

我国的经济体制已经完成了由计划经济向市场经济的转变，早期制定的旅游法规中有一部分会因之过时，必须根据新的形势对已不适用的内容进行修订或废止，使法律、法规真正发挥保护、促进旅游业发展的作用。因此对现有法规进行系统清理和修订是当前改善旅游立法现状的又一任务。

（3）加快国内旅游新法规的立法进程。

我国旅游法的框架结构还不完整，迫切需要加快国内旅游新法规的立法进程，填补一些法律、法规的空白。首先要加快中国旅游基本法的立法步伐。基本法的内容应该包括国家发展旅游业的根本宗旨和原则；旅游主管机构的法律地位和职能；旅游资源开发、利用和保护的原则；各类旅游企业的行为准则；对旅游者合法权益保护的规定；国际旅游原则；一系列行业管理制度；法律责任等等。其次要将现行的旅游单项法规从行政法规和文件上升为单项法律法规出台，加强权威性和可操作性。

（4）确立国家旅游管理机构的法律地位和职能。

在我国，大部分旅游法律由国家旅游管理机构出台，因此确立国家旅游机构的法律地位和职能对于提高旅游法律的权威性至关重要。实践中，国家旅游管理机构应该混合兼有行政权和司法权或行政权和立法权，或者是行政权、立法权和司法权的混合配置。在依法赋予权力的同时，也要明确旅游管理部门对立法部门、政府部门、司法部门以及公众的责任。中国旅游管理机构应该根据我国国情，按以上规则明确法律地位与职能，并将其法制化，只有法律的权威在协调中才最具说服力。

参考文献

［1］刘敢生.wto与旅游服务贸易的法律问题［m］.广州：广东旅游出版社，2000.

［2］王健.旅游法教程［m］.天津：南开大学出版社，2002.

旅游政策与法规篇4

一、旅游管理中政府的作用及影响力分析

经济全球化的发展大环境下，旅游业也开始面向全球发展，旅游市场竞争日益激烈，政府的主要职能之一就是在遵守市场规律的条件下，通过制定法律规定来规范市场经营行为，稳定市场和带领市场可持续发展，避免不良市场竞争行为的出现。由此可见，政府在旅游业及其旅游管理的实践过程中有着一定的影响力。

1、政府通过制定一系列政策，为旅游管理奠定法律基础

政府政策的出台必定会引起人们的关注，他们会考虑该政策的出台是否会影响到自身的利益，从而引发人们的意识和行为的变动。所以，政府在制定科学合理、严密可行的法律政策时，能在一定上起到稳定社会生活的促进作用，有利于规范宏观调控行为。政府执行政策的过程中具有权威性、直接性以及强制性等属性，政府出台政策的过程也是旅游业地位得到提高的过程。旅游业在政府政策的带动下，呈现良好的发展态势。从某种意义航来说，政府一系列政策的制定，为旅游服务业提供了一个高水平、高度集中的且有组织、有计划的一体化政策体系，有利于旅游业的稳定发展。

2、政府通过宏观调控，为旅游管理制定旅游总体规划

旅游业是综合性很强的一门服务产业，其由核心旅游业和辅助旅游业共同组成，要想促进旅游业的长久稳定发展，必须要建立一个权威性的旅游管理部门对旅游业的各方面工作进行规划、指导和执行。其中旅游管理部门的旅游总体规划是旅游发展的核心，是旅游业得以健康、稳定、可持续发展的根本。政府通过宏观调控，制定科学合理的旅游总体规划，给旅游业的发展指明了目标与发展思路，使得旅游管理工作人员有计划、有组织的发展旅游产业。

3、政府制定旅游市场法规、条例和规定，为旅游管理提供政策保障

政府对旅游业进行宏观调控的一大重要手段，就是通过制定旅游市场法规、条例和规定，营造健康有序、良好的旅游发展环境，以强化旅游管理水平。世界旅游组织认为：政府对旅游管理所起的影响，大概经历三大阶段，分别为开拓者阶段、规范制定者阶段和协调者阶段，而我国现正处于第二阶段。

4、政府提供公共性服务，为旅游管理收集和旅游信息

旅游业需要市场中介服务的协助才有有效完成旅游管理工作。然而，现阶段旅游市场中介服务体系尚未完善，大多数公共性服务仍需政府来承担，为旅游管理的开展收集和提供旅游信息。其中包括：旅游市场营销活动、旅游开发等等。

5、政府合理开发与保护当地的旅游资源，促进旅游业可持续发展

旅游资源的开发必须要遵守自然发展规律，以保护自然为前提，与此同时也必须兼顾旅游经济效益与人文效益。各级政府都十分重视旅游业的可持续发展，在开发旅游资源的过程中，做到开发与保护的相互结合，既不破坏自然资源、文化资源以及其他相关旅游资源，又能给予资金对自然环境的保护进行支持，使旅游业得以可持续发展，满足旅游者的多样化精神需求，还能满足当地居民经济发展的需要，这给旅游管理带来了一定的方便。

6、政府资金启动社会投资，推动旅游市场发展

政府启动社会投资，对旅游市场进行投资与政府财政拨款包揽旅游业的一切服务并不等同，政府资金启动社会投资主要是为了更有效的进行经济调控，提高旅游管理水平，从而推动旅游市场发展

二、强化旅游管理中政府作用的有效措施

1、弱化政府功能，强化旅游行业协会力量

政府在旅游管理中的传统职能过于权威性、强制性与直接性，我们可通过将政府功能适度弱化，将旅游形象宣传、旅游市场宏观调控等重要功能集中起来，放至旅游行业协会当中执行，进一步强化旅游行业协会力量，进而巩固旅游市场地位，形成一个旅游为主政府为辅的旅游管理模式。

2、加强立法，保证旅游业的可持续发展

随着《旅游法》的颁布和实施，我国旅游业即将进入新的发展阶段。《旅游法》在法理层面上把政府和旅游市场放在了彼此平等的法律主体地位。国家可以以《旅游法》为基础，制定保证旅游业可持续发展的法律、法规，规范旅游市场经营行为，用法律手段来对旅游管理人员进行管制。

3、完善旅游设施建设，保护生态平衡

旅游业是综合性行业，涉及面广，旅游活动所需的设施建设都离不开当地的政府支持，需要政府去投入建设和健全。然而，旅游业发展的同时给自然生态环境带来了一定程度的压力，造成生态环境失衡和社会环境的污染。政府作为旅游业与生态环境的中介，在旅游发展与保护生态平衡之间应找到一个平衡点，同时兼顾两者，在促进旅游业发展的同时，也达到保护生态环境的目的。

旅游政策与法规篇5

1美国旅游业现状

从20世纪开始,美国第三产业在国民经济中占绝对优势地位,其产值在GDP中的比重自1950年的54.5%,连续上升到1993年76.3%。第三产就业人数比重一直呈上升趋势,90年代以来,就业比重稳定在74%左右,第三产业是成为美国增加就业的主渠道。"服务化经济"成为20世纪以来美国国民经济的主要特征。随着环保时代的调来,美国率先推出了"绿色旅游"农业观光休闲项目充分运用其高新技术、互联网,大力开发网络旅游,使美国旅游畅销全球。此外,美国的产业基础设施完善,产业服务功能强,尤其是现代饭店集团实行连锁式统一的科学管理,使得旅游产业的管理水平在世界上遥遥领先。旅游交通发达是美国旅游发展的优势所在,航空、铁路与公路系统纵横交错,交通信息导航完善、先进,较为主要的有《TheThomasGuide》和《AAA系歹丨J》等等。20世纪至今,美国旅游业完成了从"起步一深入集中一成熟"三大阶段的转变,成为美国三产中最大的服务产业之一,为本地经济、社会、环境可持续发展起到了积极作用。

2美国旅游管理机构

美国旅游业管理机枸分为非政府旅游管理机枸与政府旅游管理机枸两类，同时分为国家、州及地方政府等层次。美国政府旅游管理机枸在国家层面,美国旅行与旅游管理局曾是国家的官方旅游局，负责制定旅游政策,吸引外国游客来美旅游并刺激国内旅行。1996年国会撤消了国家官方旅游局,设立了"旅游产业功能组”其主要使命是促进美国旅行与旅游业的发展,通过旅游出口为美国努力创造就业环境。从州及州以下层面讲美国每个州以及首都设有专门政府旅游管理机枸,重要的旅游城市和郡政府也有专门的类似机枸来管理和促进当地旅游业的发展。旅游管理机枸主要从事旅游信息、旅游市场促销等方面的活动,研究管辖地区的娱乐、旅游资源、历史、公路和名胜古迹,并积极参与旅游产品、文化遗产、乡村的开发与环境保护工作。美国非政府旅游管理机枸主要指美国旅游行业协会,它是一个非盈利机枸，主要负责美国旅行行业各个部门的统一组织,通过他彳门的服务,将政府、贸易与市民协会、个体性质的旅游供应者的利益集中在一起。

3 20世纪以来美国旅游管理机构职能的演变

    3.1自由式起步阶段(1900^1930)

19世纪末20世纪初，美国旅游业在获得了迅猛发展。1916年8月25日由总统威尔逊签署法案成立美国内务部的国家公园管理局,管理当时的40个国家公园和纪念馆。国家公园管理局主要职能是保护国家公园、草原系统的自然资源、文化资源的价值不受损害,为当代美国人和子孙后代提供娱乐、教育和启发灵感的场所。这一时期,美国政府重视旅游产业政策制定的理论依据研究,进行了旅游法规建设,主要功能用于对旅游资源的管理与保护。

3.2深入、集中参与阶段(1930^1980)

20世纪30年代,美国爆发了经济大危机。从这次金融危机中美国政府得到了许多经验教训,政府旅游管理机枸职能的范围进一步扩大,加强了对旅游业的宏观调控职能,通过对旅游经济的集中干预,减少旅游经济波动,促进经济的发展。50年代美国成立旅行与旅游管理局,其主要职责是制定旅游政策,吸引海外旅游者前往美国旅游和刺激国内旅游市场的繁荣。80年代,美国旅游市场逐渐繁荣,邮轮旅行、房车旅行、野营等旅游产品日益丰富。美国政府旅游管理机枸在优化产品结枸的同时,更加注重旅游环境的改善与营造,大力实施机场、码头、道路等基础设施建设,兴建高级酒店和休闲住宿设施。政府针对旅游市场的新变化制定了系列化的旅游安全管理法规与市场运作机制,从而保证了美国旅游业的健康发展。

3.3宏观管理成熟发展阶段(1980至今）

80年代以来,美国政府逐渐在海外市场进行美国旅游的推广和宣传。在本阶段,他们加强了旅游业营销政策的研究,并根据实际需要调整了美国旅游行政管理机枸和职责。1996年国会取消了美国旅游管理局,一些职能被并入国际贸易管理局，同时成立了旅游产业局(注:现已改名为国家旅游办公室),下设旅游行业助理秘书办公室、旅游开发部和旅游政策协调部、旅游政策理事会三个部门。在这一阶段美国政府旅游管理机枸的主要使命是促进美国旅游产业的发展,以及通过旅游出口为公民创造就业环境。

可以看出,美国旅游业在不同阶段,美国政府旅游管理机枸的角色、职责、管理重点都是不同的,但是目的只有一个,也非常明确

即:满足旅游市场的需求,顺应旅游产业发展的形势,促进旅游产业的蓬勃发展,进而推动整个美国社会经济的发展。

4   美国政府旅游管理机构职能演变的启示

20世纪以来美国政府旅游管理机枸在旅游业发展中扮演着重要的角色,在纠正旅游市场失灵和引导旅游市场自由发展方面起着重要的作用。当下我国经济处于转型时期,怡怡需要旅游职能部门对市场的引导和调节。旅游职能部门的存在不仅仅是为了纠正市场缺陷,更重要的是能够站在市场之上,控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。有效的旅游职能部门并不仅仅是一个"实干"的部门,不是一个"执行”去规政策的部门,更是一个能够治理并且善于治理旅游市场的部门。美国政府旅游管理机枸职能的演变怡怡体现着"治理并且善于治理"职能属性,这正是旅游行政管理部门所需汲取的重要经验。

4.1明确政府旅游管理行为，准确定位旅游行政职能

现阶段我国政府旅游行政管理方面应通过高水平的政府策划、营销和管理,为旅游业提供公共产品,包括形象策划、基础设施建设、保障制度建设、旅游信息系统建设,以促使我国旅游市场规范发展。我国政府旅游管理机枸具有强大的公信力、财力、人力、物力及话语权,但是信息公开不够充分,决策不够科学,忽略了社会管理、生态管理和公共服务职能,使得政府旅游机枸职能的履行与美国旅游业的发展有很大差距。因此,我国政府旅游管理部门必须结合各地实际,对管理职能的范围、职责进行科学研究与定位,从旅游产业发展战略的高度从管理体制、管理制度、旅游市场运转规律的多重角度做通盘考虑,从根本上解决问题。

4.2深度协调旅游职能部门与市场的关系，实现旅游行政管理部门与旅游市场的良性互动

按照政府与市场的二维经济模型将政府旅游管理机枸和市场作为两个变量,按照不同变量的力度强、弱划分可划分为：弱政府一弱市场模式、强政府一强市场、强政府一弱市场模式、弱政府一强市场四种类型。美国对四种类型进行非线性规划，实施战略性组合。旅游行政管理部门在协调旅游市场发展,发挥政府旅游管理机枸与市场的相互作用时,要处理好以下事宜第弱化行政管理,加强市场监管职能。加快从行政管理到法制管理转变步伐,健全法制管理体系,规范旅游发展行为,落实旅游发展纲要,真正做到管理上的公开、公平、公正。第二,旅游局要加强宣传引导,出台优惠政策、协调企业生产关系,为企业出谋划策保驾护航,真正实现情为民所系、权为民所用、利为民所谋。第三,旅游局监管旅游企业,做到依法经营,强化企业内部管理制度,提高服务质量,积极参与市场竞争,为旅游市场的良性发展大局提供有力的支撑。

4.3健全政府旅游管理机枸的管理体制，培养旅游行业协会的自治能力

相比国内而言,美国旅游产业比较成熟,政府旅游管理机枸采用的是分权管理模式,其不直接从事或干预旅游企业的经营,主要是通过旅游协会对旅游产业进行间接管理,从而有利于企业间的信息交流和横向联合,增加行业的保险功能,处理好国家与企业之间的关系。旅游行政管理部门应借鉴美国旅游管理机枸的分权管理模式,重视培养旅游行业自我管理的能力,把政府包揽的事还给社会,由社会组织自行管理,如各级旅游行业协会和旅行社联合自治组织以及旅游服务中介组织,强化各类组织在旅游市场的自我管理上发挥作用。其次,应将区内各行业协会业务的内涵予以发展,可分为行业业务主管单位和行业协会业务主管单位,负责本区旅游行业协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理,行业业务主管部门负责对旅游行业协会涉及的产业发展、行业规范等有关事务进行业务指导和监督管理,以发挥旅游行业协会对政府的辅助作用。

4.4紧紧跟进立法进程，制定地方适用性旅游法规

旅游政策与法规篇6

旅游业的法律环境指的是特定的法律规范、法律制度对旅游业的影响。这些法律规范和制度要规定旅游业各主体的权利、义务及有关法律责任，为旅游业的发展创设一套完整的法律秩序。?

1.2 我国旅游业法律环境的构成?

我国旅游业的法律环境大体由两部分构成：国内部分主要包括用以调整和促进旅游业发展的各种政策、法律、法规，以及执行这些政策、法律、法规的各种机构和公众的法律意识；国际部分指我国加入的有关旅游业的国际组织、国际公约以及中国旅游业遵守的有关国际惯例。?

2 我国旅游业的立法现状及其趋势?

2.1 现状特征?

（1）通用性法规与专门性法规双管齐下。?

目前，在我国国内事实上有两种法律规范在同时调整旅游社会关系：其一是建国以来尤其是改革开放以来由国家制定的各种通用性法律和法规，如经济合同法、中外合资经营企业法、文物保护法、环境保护法等等。由于旅游活动就其本质而言属于民事活动，所以要像大多数行业一样遵守上述通用性法律和法规。?

其二是旅游业的专门法律和法规，如旅行社管理条例、导游人员管理暂行规定、旅游饭店行业规范、风景名胜区管理暂行规定等等。它们的制定，既符合法制的一般原则又体现了旅游业的固有规律，起到了通用性法律难以起到的作用，使旅游立法更具针对性。?

（2）政府对旅游立法高度重视、主动规划。?

2.2 立法趋势?

（1）系统化。?

系统化表现为从饭店、旅行社到景区（点）都有相应的政策法规，形成了旅游行业法律系统；从旅游企业到从业人员以及服务对象也有对应的法律约束，形成了不同旅游主体的法律系统；从全国性旅游法规到地方性旅游政策，形成了不同旅游区域的法律系统。随着我国旅游立法工作的不断完善，各项旅游法规将更加细化，整个法律系统也将日趋完整。?

（2）渐进化。?

我国整个旅游业的法律环境经历了“以政策为核心”向“以法规为核心”的转变，并日趋完善。?

（3）国际化。?

我国旅游立法的国际化表现在两个方面。一是从旅游业的性质上看，旅游业实际是一个跨国性行业，而优质、高效、国际标准化的旅游服务是保证国际旅游者重复消费的重要条件，因此旅游服务的国际标准化成为我国旅游业立法的重要内容。二是从我国旅游立法的环境上看，随着入世后行业保护期的结束，我国旅游业面临的一个重要任务就是适应国际旅游贸易总协定的要求，在各项旅游法律条款上尽快与国际接轨。?

（4）科技化。?

所谓科技化，是指我国的旅游立法工作将越来越重视新知识、新技术在立法及执法过程中的应用。?

3 我国旅游业的立法问题与对策研究?

3.1 立法问题剖析?

（1）立法层次低，缺乏权威性。?

迄今为止，我国旅游业的专门法规都是由国家旅游局或地方旅游管理机构颁布，由于这些机构在中国没有明确合理的法律地位和职能，很多立法项目只能以政策的形式出台，不能上升为法律，导致旅游业的专门性法规在法律体系中位于较低的效力层次，制约了我国旅游法规的权威性。

（2）立法目光短，缺乏前瞻性。?

我国旅游业中很多政策法规在制定前没有进行系统的调研，往往为了规范某一时期内的某种旅游关系而立法，没有考虑到这种旅游关系未来可能发生的变化，因此只能在较短时间内发挥效用，很快就不能适应产业和市场的发展，只能废除或做重大调整，浪费大量的人力和财力。

（3）法律框架不完整，缺乏整体性。?

综观各国旅游法律，主要包括四个方面的内容，即发展旅游业的根本性法律，保护旅游者利益的法律，保护旅游资源方面的法律，以及旅游企业经营方面的法律。在我国的旅游法律框架中，首先缺少一个发展旅游业的根本性法律。其次，缺少专门法来保护旅游者合法权益，仅靠中华人民共和国消费者权益保护法是不够的。最后，旅游企业经营法方面，只强调政府主管部门与旅游企业之间的纵向法律关系，使很多合法权利和利益得不到保护。?

（4）法律内容不更新，缺乏适时性。?

具体表现在两个方面：首先，内容中有些规定制定于我国转入市场经济轨道以前，随着经济体制的改变，这些法规必须做出修改，以适应新形式，同时也需要一些新的法规随着旅游业的发展适时制定；其次，内容中有相当一部分法规在制定时由于发展条件所限，制定的不够详细，缺乏可操作性。?

（5）以政策代替法规，缺乏延续性。?

3.2 立法对策研究?

（1）开展旅游立法方面的系统调研。?

旅游立法方面的系统调研由国家旅游局组织有关专家参与。调研包括两方面：一是赴各省、自治区、直辖市尤其是旅游业发达地区了解已颁布的法律、法规的执行效果，了解旅游业发展中已经存在的和在一个可预见的时期内必然出现的法律问题。二是研究其它国家同类法律和法规的制定背景、立法经验和法律实施效果，在适应我国国情的基础上大胆借鉴各种成功经验。?

（2）对现有法规进行系统清理和修订。?

我国的经济体制已经完成了由计划经济向市场经济的转变，早期制定的旅游法规中有一部分会因之过时，必须根据新的形势对已不适用的内容进行修订或废止，使法律、法规真正发挥保护、促进旅游业发展的作用。因此对现有法规进行系统清理和修订是当前改善旅游立法现状的又一任务。?

（3）加快国内旅游新法规的立法进程。?

我国旅游法的框架结构还不完整，迫切需要加快国内旅游新法规的立法进程，填补一些法律、法规的空白。首先要加快中国旅游基本法的立法步伐。基本法的内容应该包括国家发展旅游业的根本宗旨和原则；旅游主管机构的法律地位和职能；旅游资源开发、利用和保护的原则；各类旅游企业的行为准则；对旅游者合法权益保护的规定；国际旅游原则；一系列行业管理制度；法律责任等等。其次要将现行的旅游单项法规从行政法规和文件上升为单项法律法规出台，加强权威性和可操作性。?

（4）确立国家旅游管理机构的法律地位和职能。?

在我国，大部分旅游法律由国家旅游管理机构出台，因此确立国家旅游机构的法律地位和职能对于提高旅游法律的权威性至关重要。实践中，国家旅游管理机构应该混合兼有行政权和司法权或行政权和立法权，或者是行政权、立法权和司法权的混合配置。在依法赋予权力的同时，也要明确旅游管理部门对立法部门、政府部门、司法部门以及公众的责任。中国旅游管理机构应该根据我国国情，按以上规则明确法律地位与职能，并将其法制化，只有法律的权威在协调中才最具说服力。?

旅游政策与法规篇7

关键词:旅游产业;政策;瓶颈

中图分类号:F592.0文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)23-0037-02

经过多年的积累，尤其是“九五”和“十五”计划期间的发展，我国已先后实现了从旅游资源大国向亚洲旅游大国的历史性跨越，从亚洲旅游大国向世界旅游大国的历史性跨越。中国旅游业的国际地位不断提高，国际影响不断扩大。但是旅游产业的相关政策还不能与旅游业的快速发展相配套，尤其是在提高国际竞争力的旅游产业政策方面还存在诸多问题，这些政策瓶颈严重制约了我国旅游产业的持续发展，从整体来看主要表现在以下九个方面。

一、缺乏一整套的旅游产业政策

从总体来看，目前国务院一共了三个产业政策:一是汽车产业政策;二是水利产业政策;三是电子信息产业政策。虽然各地方政府纷纷出台了发展本地区旅游业的若干政策，国家也制定了一些相关的政策，但我国还没有出台一整套有关旅游产业的政策。调查问卷和访谈的结果显示，旅游业界对旅游产业政策的呼声越来越高。

二、旅游教育质量难以保证

在旅游产业的人力资源供给方面，虽然目前我国的旅游教育事业呈现出快速发展的势头，然而，相对于日益增长的市场需求而言，旅游教育的质量很难保证。就目前情况来说，我国尚缺乏全国统一的培训计划和一套行之有效的管理办法，各种类型、各种层次的培训系统分割严重，而且存在着许多漏洞，很难真正达到旅游教育的根本目的。

三、财政政策的制定与实施存在脱节现象

在旅游产业的财政政策方面，因为旅游产业是一项资金密集型的经济产业，在其发展壮大过程中，旅游基础设施和旅游服务设施的建设都需要大量的资金投入，而资金不足一直是阻碍我国旅游产业快速发展的绊脚石。虽然我国已经有了一系列的投资扶持政策，如土地政策的优惠，税收政策的优惠，外汇兑换的政策(包括外商所得利润和工资等收入汇出的自由)，相应金融政策的支持以及必要的财政支持，但在旅游业的实施上往往与政策脱节，缺乏具有针对性的国家旅游产业投资政策，且政策形式较为单一。另外，在市场准入、透明度、国民待遇上都存在着壁垒。

四、缺乏规范市场行为主体的行政规制和法律规制

在旅游相关的法律方面，旅游管理机构行使职权缺乏强有力的法律支撑一直是制约我国旅游产业发展与国际水平同步的瓶颈问题。从全国来看，我国仅有一部由国务院颁布实施的全国性旅游专门法规——《旅行社管理条例》，远不能满足现实需要;从地方来看，各地制定的一些涉及旅游的法规往往与其他行业的管理内容杂糅在一起，较少有单方面整体反映旅游管理的专门法规。由于缺乏规范市场行为主体的行为规制和法律规制，使得管理部门在对行业主体进行管理时无据可依，无法可施。

五、目的地推广弱于东亚太著名目的地

在旅游目的地推广方面，多年来，旅游发展基金不足，是困扰我国旅游业发展的突出问题。目前，虽然已经建立了收取机场费(旅游发展基金)的制度，但由于数量小且资金来源单一，并未从根本上解决资金不足的问题。旅游发展基金的不足直接导致宣传费用的匮乏，中国国际市场促销费用是700—1 000万美元，海外办事处15个，相对于东亚太著名目的地来说，我们的宣传投入过少，另外，在宣传推广手段等方面也弱于东亚太著名目的地。

六、忽视了对入境旅游市场的培育

在扩大入境旅游政策方面，我国旅游业发展的过程是先发展入境旅游，20世纪80年代中期以后国内旅游开始逐步兴起，90年代以来，出境旅游逐步产生，总体来看，除了出境旅游市场上还有一些政策性因素的影响之外，基本上都形成了买方市场的局面，因此，相对忽视了对入境旅游市场的培育，主要表现在两个方面:

一方面，签证问题。特殊的政治原因使我国同大多数主要客源国之间的签证手续异常烦琐，办理和审批时间也较长，而且在短期内也不可能像欧盟成员国之间那样实行互免签证制度。但是，国外那些追求旅游体验效率的旅游者一般都不会在签证方面花费过多的时间，这种矛盾很容易使部分客源分流到其他国家。

另一方面，航空的开放问题。有一个说法是，开放的国家应该有一个开放的天空，但国家航空主管部门认为天空的开放涉及到国家主权的问题，一旦涉及到国家主权问题就免谈。另外，我国在一些能够成为潜在客源市场的国际航线和航点上存在空白。例如，我国与南美洲等一些国家和地区没有直达航线，这些都严重制约了我国入境旅游的发展。

七、旅游购物水平低于国际平均水平

在旅游消费方面，多年以来，旅游购物始终是我国旅游产业中的一个薄弱环节。就国际一般水平来说，购物比重应占到旅游收入总额的30%，新加坡和香港地区的比重更高，近50%左右。多年以来，我国始终在20%上下徘徊，20世纪90年代末期甚至比90年代初期下降了5个百分点。在国内旅游市场中，这一比重更低，购物仅占到花费总额的15%左右，其中高达1/3的游客在一次旅游活动中没有任何购物花费。对于旅游消费，我国政府也制定出台了一些扶持政策，但却没有完全实施下去。在1992年11月国务院下发的《关于发展旅游商品生产和销售的批复》(国函(1992)171号)文件中，对扶持旅游商品生产和销售制定了四条政策:一是在技术改造、新产品研制、对外销售等方面的贷款资金上给予支持;二是对急需引进的技术设备，凡列入技术改造项目的，经批准可享受技术改造税收优惠政策;三是同意定点旅游商品生产企业从销售收入中提取1%的资金，用于新产品开发;四是为支持旅游商品生产，同意对旅游商品定点生产企业进口原材料给予一定的外汇周转金，有偿使用。上述四条扶持政策，除第四条落实了一次之外，其他的都未落实。但其中的主要原因是政府往往只重视旅游景点及基础设施的开发和投资，却忽视了旅游购物产品的研发与创新。

八、旅游管理组织机构体制不健全

在旅游管理组织机构政策方面，我国旅游管理模式采取的是旅游局模式，按行政隶属关系又可分为四个层次:国家旅游局、省(自治区、直辖市)旅游局、地市级旅游局和县市级旅游局。但在不同地方，这些旅游局尤其是低层次旅游局的权限职能参差不齐，有的是“行政局”，有的是“事业局”;还有一些旅游局直接参与旅游企业的经营，造成管理松懈、人浮于事、机制不活等多种弊病。长期以来，我国旅游管理体制中所暴露出来的问题日益突出，已严重威胁到我国旅游产业的健康、稳定和持续发展。另外，缺乏强有力的非政府机构——行业协会的力量，目前，我国的旅游行业协会仍为政府主导，缺乏自主权和行业自律权，行业协会并未发挥其真正的作用。同时，缺乏必要的沟通机制等，也都是我国旅游组织方面的弊病。

九、区域发展差距大，缺乏合作机制

当前，我国旅游区域发展极不平衡，旅游生产力布局集中于东部沿海地区，相反，中西部内陆地区虽然拥有丰富的旅游资源，但由于可进入性相对较差，开放程度和经济发展水平较低，导致旅游市场的发育程度较低。而东西部之间又缺乏区域间的合作机制，造成资源不能合理利用，东西部差距进一步加大。

综上所述，虽然我国的旅游产业发展迅速，但产业发展中的各种弊端也随之而来，产业政策的不配套以及政策与旅游业运行相脱节等问题也相继出现，随着世界各国都把发展旅游业作为本国经济发展的一项重要议程，我们面临的形势也越来越严峻，因此，如何扬长避短，发挥我们的政策优势，提高我国旅游业的国际竞争力，减少发展中的错误也是我们必须要解决的问题之一。

参考文献

[1]魏小安，韩建民.旅游强国之路——中国旅游产业政策体系研究[M].北京:中国旅游出版社，2003.

[2]高舜礼.中国旅游业对外开放战略研究[M].北京:中国旅游出版社，2004.

[3]张辉等.转型时期中国旅游产业环境、制度与模式研究[M].北京:旅游教育出版社，2005.

[4]魏小安，冯宗苏.中国旅游业:产业政策与协调发展[M].北京:旅游教育出版社，1993.

旅游政策与法规篇8

关键词:古村落旅游地 公共治理主体 职能 对策

中图分类号:F592.7 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)06-227-02

一、公共治理是古村落旅游开发与控制的有效手段

1.治理与公共管理。公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门实现公共管理的社会活动①。而“公共性”是公共管理的本质特征,并贯穿于公共管理的全过程。治理的原意是控制、引导或操纵。1995年全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》报告中对“治理”的定义是各种公共的或私人个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。西方公共管理者主张用治理取代统治,是因为治理可以弥补政府和市场在管理协调过程中某些不足,即政府失效和市场失灵,因而成为当代公共管理的新思想。政府治理的本质在于强调公民参与,共同与政府对公共生活合作管理,形成一种社会公民资源合作和对公共权威自觉认同基础上的公共管理机制,是公共资源合理配置和公共物品有效提供的基本保障。

2.古村落旅游地公共治理的目标与任务。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的协调与合作。古村落是一种不可移动和复制的遗产资源,是我国几千年农耕文明的延续,并继续为现代人类服务的公共资源,其中,公私交错的产权结构和原住民利益维护是保证公共资源有效配置和持续享用的重要内容,也是公共治理的首要目标。古村落旅游发展涉及到开发商、游客、地方政府、原住民等诸多利益主体,一方面,各利益主体在某些方面存在利益冲突,需要通过公共管理来协调和约束,满足古村落健康、可持续的发展要求;另一方面,各利益相关者作为旅游公共管理的多元主体影响并参与到公共政策的制定、实施和监督的整个过程,也是政府公共治理决策科学化、管理多元化的必然要求。

政府治理是一个协调不同利益的过程,目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制、规范公民的各种活动,最大限度地增进公共利益2。据此,古村落旅游地公共治理的目标任务可归纳为发展与协调。其中,古村落原住民享受现代文明和村落自身的“现代化”良性演进是古村落旅游地公共管理的首要目标,也是古村落保护性发展的根本要求和古村落旅游发展的基础;古村落旅游可持续发展是古村落现代化进程的重要途径,也是古村落发展的重要内容;而协调是发展的基础,协调古村落旅游开发过程中各利益主体的利益诉求,是规避旅游发展过程中出现的各种矛盾和问题的关键(见图1)。

二、古村落旅游地的公共治理主体及其职能

与传统的单一行政主体统治模式相比,公共治理的主体不仅仅是单一的政府,而是由政府、公民社会组织、国际组织、私人机构等组成的多级主体。对古村落旅游地而言,公共治理的主体包括政府、开发商(企业)以及社会公益组织(非政府组织或非盈利机构)。其中,政府作为行政主体肩负着管理为主的职能,包括制定并完善相关法律政策、协调各利益主体、规范并制约开发经营活动,公共资源保护和合理配置,实现原居民利益和古村落的可持续发展;作为监督主体存在的社会公益组织,主要对政府政策、开发商经营以及原住民生产生活等进行监督、检查,并适当参与古村落的保护和部分开发经营中;开发商作为古村落旅游经营主体,主要实施古村落旅游资源的开发及其保护(图2)。

(一)政府主体及其主要职能

1.政府的管理者职能。管理是政府作为公共治理主体的最主要职能,包括制度安排、政策制定、规范并协调各方利益等内容。其中,制定政策法规,完善制度管理是政府实施公共管理的基本职责。在我国体制下,古村落的所有权在垂直上具有重叠性,村委会、乡镇、县市乃至省、国家等各级政府均有管理使用权,在横向上如文物、旅游、城乡规划、土地等各职能部门的相关政策法规也具有一定的交叉性,上下左右矛盾重重,在一定意义上影响和制约着古村落旅游管理的有效性和针对性。如古村落民居的使用维修上,国家《文物保护法》规定“谁使用,谁维修”,维修“必须不改变文物现状”,“文物保护管理经费分别列入中央和地方财政预算”。但民居为村民私有,而且在旅游中往往同时被开发商或政府“共同”使用,谁来支付较高的维修费用?如果村民不对老房维修必然导致其“自然消失”,若不按原状维修,文物保护法不允许;如果村民离开老房重建新房,按照《土地法》规定,将不能得到新的宅基地;有些古村落采取集体搬迁另建新村的办法,解决了村民住房与古建保护的矛盾,但却不符合《土地法》中关于农民宅基地使用的规定,况且这种“空巢”式古村落并不一定符合村民的利益和古村落保护的要求等,可见,相关法律政策的缺失使古村落旅游地管理陷入困境,古村落旅游发展中的“公地悲剧”现象一定意义上也是制度缺失的表现。所以,古村落旅游发展法律法规及其相关政策的制定,是政府治理的首要任务。通过政策引导、约束、规范旅游开发保护中各参与方的行为,既是行政管理的内容,也是协调各方利益,体现公共性为目标的公共治理的重要途径。

2.政府的开拓者职能。政府在旅游公共治理中的作用除了规范者与协调者以外,在旅游发展初期阶段,最重要的角色是开拓者③,这在古村落旅游地的公共管理中尤为明显。主要表现在:一是我国古村落大多地处偏僻,经济相对落后,路、水、电、暖、邮电、通讯、以及卫生、教育等公益性设施不足,政府应肩负起古村落脱贫致富,原住民享受现代文明的重任;二是古村落旅游意识、市场竞争意识较弱,旅游环境差,政府应在优化旅游发展环境中扮演先行者角色,对道路交通、购物、餐饮食宿等硬件设施和旅游教育、人力资源培训、宣传促销等软环境进行适当先期开发;三是做好古村落旅游的科学规划以及对资源的合理配置开发利用,有选择适当介入古村落旅游项目开发,这在古村落旅游开发前期尤为重要。

3.政府的保障者职能。古村落旅游地政府治理的保障作用主要是通过政策倾斜、财政投入和制度规范等途径,首先是对古村落公共资源维护和对旅游开发中“公地悲剧”的规避;其次是对原住民在增加就业、提高收入,改善生活水平以及维修房屋、参与旅游决策等方面利益诉求的保护,主动承担起保护为主与实现经济收益的双重责任,关注古村落整体利益的发展,从而实现古村落旅游可持续发展;第三是对旅游企业创造宽松的创业获利环境,为旅游者旅游受益创设良好旅游体验氛围,以实现古村落旅游可持续发展。

(二)社会公益组织及其主要职能

该组织一般由私人机构、民间组织、社区居民、社会公众等组成,在古村落旅游的公共治理中有着不可忽视的监督、保护与开发作用。

1.社会公益组织的监督主体职能。社会公益组织一般以非盈利为目的,因而在公共管理中发挥监督主体的职能。如对政府组织在政策制定及其执行过程中的越权行为、资源配置失灵等方面的监督;对旅游企业不正当竞争行为、旅游开发中破坏行为以及各种追求经济利益最大化目标下的短期行为的监督;对参与旅游活动者的行为监督,有效预防“公地悲剧”或公共危机的发生等。同时,该组织是古村落旅游宣传、规划、开发保护等各个环节的始终参与者,如从古村落资源挖掘保护、旅游规划方案设计与实施、旅游招商引资、开发模式,到旅游开发项目实施与旅游活动进行等,都能有效促使政府、开发商、社区居民、旅游者等各利益主体规范自身行为。因而,对古村落旅游地有效治理起着重要的外部监督、支持和舆论导向的作用。

2.兼顾保护与开发的职能。私人机构、社区居民、社会公众等既有享用社会公共资源的权力,也有维护公共资源的责任,首先是古村落民居及其传统文化的保护,原住民与政府部门具有相同保护愿望;其次随着古村落旅游的发展,原居民、社会公众和旅游者的环境、文化保护意识逐步加强,保护古村落的良性发展自发的成了他们的一种社会责任。因而,原住民、专家学者等社会公益组织也被认为是古村落保护开发的核心主体④。同时,社会公益组织往往也是古村落旅游开发的参与者。比如古村落民居建筑属于原居民的私有财产,原居民拥有民居建筑的所有权和使用权;原居民还可以作为古村落核心主体的角色,通过选举村干部作为其代表,自筹资金对古村落实施旅游开发管理,这就是典型的所有者自主经营方式;有些民间机构或组织还可与村委会签订合同,从而获得古村落旅游部分项目的经营权等。

(三)旅游企业及其主要职能

1.企业的经营主体职能。公共治理理论认为,政府不应是治理的唯一主体,同时,公共物品的供给可以是政府为主的公共机构,也可以是公共机构与私人机构的互相合作。旅游企业是经政府授权或批准,将古村落旅游资源转变为旅游产品的主要践行主体,其经营主体的作用体现在企业在取得经营权后,企业应承担古村落旅游开发的相关项目如景点建设、景区环境治理、景区设施(部分)建设等投资开发,以及古村落旅游的日常经营活动和利益返还的责任。政府和社会公益组织主要负责对其行政监管和监督。

2.兼顾保护的职能。旅游企业经营获利是以古村落旅游可持续发展,各利益者协调合作为基础的,在资源保护、环境治理等方面具有共同的利益诉求,这决定了企业在旅游经营中的保护职能。因而,企业旅游经营活动首先应以可持续旅游为目标而自律,即对古村落资源的保护性开发,避免“公地悲剧”现象的发生;同时,作为旅游公共治理的利益体,必须以增进公共利益为基点,即兼顾其它利益主体受益,尤其是作为核心利益体的原住民受益,并将盈利的一部分转化为资源维护和社区环境改善,这是古村落旅游地公共治理的基本要求,更是企业长远获利的基础。

三、古村落旅游地公共治理的对策建议

1.建立政府主导多方参与的公共治理机制。古村落旅游地公共治理机制选择的实质就是对古村落旅游公共利益最大化的社会管理过程。古村落“生活着”的特性决定了政府作为管理主导的唯一性,政府主导更适宜于公共产品的配置和公共利益的实现;同时,政府是遗产资源维护及其旅游开发的最终受益者,而旅游企业和游客只是旅游的直接受益者,即使在企业主导的古村落旅游模式中,古村落旅游开发和保护均离不开政府的政策扶持与财政资助。所以,古村落旅游地有效治理首先应当是一种政府治理的行为和过程。但是,就现阶段的古村落发展而言,政府往往肩负着农村现代化建设和传统文化保护的双重责任,既要保护古村遗风,又要改善原住民的生活居住环境,政府面临极大的压力,服务型政府不可能也不应该垄断或包揽公共产品,这使企业、民间机构、社会公益组织等管理主体介入成为必然。有效治理与政府行政“统治”的最大区别在于强调公民的参与和合作,多元主体通过参与或影响公共政策的制定、监督实施,形成对公共权威的自觉认同与合作,是一种有效地善治。

2.加强各主体间的协调合作。由上分析可知,古村落旅游公共治理主体在资源开发利用、公共资源维护、以及旅游开发等方面具有明显的交叉性,而这些领域或环节也正是古村落旅游地开发管理所面临的重要问题。所以,对古村落旅游地的有效治理,一方面,要明确古村落旅游地公共治理的主体职能与核心任务,在处理古村落旅游需要和村落自身发展关系上,优先考虑古村落自身发展需要;在处理旅游经济效益和原住民收益关系上,优先考虑原住民利益要求;在处理古村落旅游发展与保护关系上,优先古村落文化的保护,以此为目标各司其职,严格自律。在履行自身职能的同时,在共同关注的利益空间加强合作,政府由传统的行政“统治”管理向服务型政府转变,不越权不包办;企业要在制度约束和兼顾公共利益的前提下按照市场规律运行;社会组织力行其纽带和监督作用,通过舆论等手段,加强监督和社会公益意识的宣传,减少旅游开发管理过程中的市场失灵和政府失效,通过互补合作,实现古村落旅游的有效治理。

3.因地制宜实施有效治理。由于古村落旅游开发模式不同、旅游发展程度不一,导致古村落旅游地面临的问题各异,因而需要实施针对性“治理”。比如,在旅游起步晚,保护意识弱,发展相对落后的古村落,主要应实施立法保护、建立健全开发保护机构,加强公共设施和旅游基础设施建设,改善原住民生活状态,优化旅游环境等方面的公共管理;针对旅游发展中出现的问题,应出台相应的政策法规,理顺管理体制,规避“公地悲剧”。对于政府主导的古村落旅游开发模式,应加强激励机制的建设,通过制度引导实现村民品牌意识、市场经营意识,协调旅游管理机构与村委会、居民之间的关系,实现约束与激励均衡,政府干预与市场调节共存;对于地方自主的开发模式,政府要加强规划管理和市场引导,严格控制旅游企业的数量、质量,实现政府、居民、市场三者良性互动;对于外来企业租赁经营模式,政府应当是社区及其居民的代言人,通过政策手段规范旅游企业经营行为,规避“公地悲剧”现象,发挥非政府组织的作用,做好旅游企业之间的合作,旅游开发商与原居民利益的协调。

[基金项目:国家旅游局规划项目《古村落旅游地的旅游开发与公共管理问题研究》(09TABG019);山西省软科学研究计划项目《山西省古村落旅游空间分布及其开发路径研究》(2008041013-03)。]

参考文献:

1.王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他[J].政治学研究,2001(3)

2.张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证[M].中国旅游出版社,2006年

3.马聪.政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制[J].信阳农业高等专科学校学报,2002(4)

4.陈庚.以居民为核心主体的古村落保护与开发――基于婺源李坑村的实证调查分析[J].汉大学学报(人文科学版),2009(5)

5.樊勇明.公共经济学[M].复旦大学出版社,2006年

6.邵秀英.关于山西省古村落旅游旅游开发保护问题的探讨[J].太原师范学院学报(自然科学版),2007(3)

注释:

①王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究,2001(3):78-84页

②张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证.中国旅游出版社,2006年:30-38页

③马聪,政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制,信阳农业高等专科学校学报,2002(4):46-48页

旅游政策与法规篇9

关键词:农业旅游；管理体制；政府作用;旅游发展

农业旅游的概念：农业旅游作为一项新兴的旅游项目，20世纪90年代以后，在我国开始出现，并得到了较快发展。尽管我国的农业旅游总体上还处于市场培育阶段，产业化经营也处于初级阶段，但农业旅游在增加就业机会、带动农村经济发展等方面的作用已显现无疑。

纵观我国农业旅游的发展历程，我们不难发现，作为新兴的旅游产品，其发展离不开各级政府的政策扶持和引导。因此，政府如何在农业旅游发展中起到适当的作用就成为一个有重要意义的课题。在农业旅游向高水平发展的过程中，政府应扮演什么样的角色、发挥什么样的作用呢？

一、阻碍我国农业旅游向高水平发展的因素

尽管我国农业旅游资源丰富，农业旅游发展势头迅猛，对发展农业旅游的认识比较明确、发展农业旅游已具备了良好的基础、发展农业旅游已形成了一些新的模式，开展农业旅游业已取得了一些成绩，但农业旅游的发展应该说才刚刚起步，农业旅游产品也仅仅为雏形，仍存在着诸多阻碍其向高水平发展的因素。

（一）观念落后，对发展农业旅游的作用认识不清

目前，长期的封闭落后造成农民陈旧、保守的思想观念，没有意识到农业资源还可以作为旅游资源来开发，认为发展旅游与种植农产品相比，风险较大，农民参与发展旅游的积极性、主动性不高；再加上，由于我国农村经济的市场化程度不高，开放程度较低，农民自我发展的意识不强、顾虑多；对发展农业旅游的持续性看法片面。即使在开展农业旅游较为成功的地方，也多重视经济效益，忽视潜在的社会效益和品牌形象效益，缺乏多效益性的认识，更多看重门票、服务和直销产品的收入。因此，如何正确引导农民加大开发旅游的积极主动性，使农业旅游能够顺利快速的发展，是摆在各级政府面前的一个重要课题。

（二）发展农业旅游的投入问题

农业旅游的投入问题，一直成为阻碍农村发展农业旅游的重要因素之一，尤其是在欠发达地区。配套设施落后，基础条件差。主要表现为农村路网、水电气、垃圾处理、污水处理、厕所、通信设备等基础设施的供给严重不足，旅游服务设施条件相对落后。这种配套设施的滞后严重制约了农业旅游的发展。

（三）管理体制不到位

1．缺乏统一的全国性的关于规范农业旅游管理方面的专门法规，缺乏对农业旅游主体的基本规范。没有有效的协调和数量控制，出现了较为严重的市场秩序混乱。由于缺乏严格的市场准入制度，市场门槛低，缺乏统计和评估机制，使农业旅游产品的质量较差，服务不规范，游客的怨言很多。

2．缺乏农业旅游发展目标和长远发展规划；

3．行业管理和相关制度不健全，助长了农业旅游市场的无序；

4．农村“一家一户”的个体经营形式，松散的基层组织管理体制和薄弱的基础条件，也使农户无力组织大规模的宣传促销活动，从而制约了农业旅游的发展。

以上各种阻碍因素要得到根除，仅*市场、企业运作、农民的参与是不可能的，需要政府发挥作用，尤其是在政府主导发展旅游产业的大背景下，政府的积极作用对于推动农业旅游的发展也必不可少。也就是说，在农业旅游发展的现有阶段，政府可以在创造一个优良的基础设施环境、政策扶持、管理体制改革等各方面发挥作用，扮演好政府应有的角色。

二、发挥政府在农业旅游发展中的作用

在农业旅游的发展中，政府的作用应建立在积极审慎地把握当前农业旅游发展形势的基础之上，应当处理好“宽”与“严”的关系问题，即政府的作用应当有合理边界，在农业旅游发展的不同阶段，政府应当发挥不同的作用。在农业旅游发展的初期阶段，政府政策的鼓励和扶持是必要而有效的。由于目前看来，我国农业旅游的发展仍然停留在初期萌芽阶段，政府在农业旅游发展中的主导作用主要应体现在观念先导，宏观指导，政策引导，完善和改革旅游管理体制，提供必要的资金、技术、政策支持，营造良好的旅游发展环境等方面。

（一）合理规划，提高认识

在农业旅游发展初期阶段，农业旅游的发展由于缺乏总体规划，各个农业旅游点各自为战，产品单

一、重复雷同等现象严重，这给农业旅游的深度开发造成了困难，不利于农业旅游的持续健康发展，而规划的制定单*某个企业是无力完成的，需要政府直接或间接介入。

各级政府部门应在国家发展农业旅游总原则的指导下，通过对各地区农业旅游资源的普查，编制合理的农业旅游总体发展规划，进而形成省、县、乡各级农业旅游发展规划，并将其融入整个旅游产业规划当中。由政府牵头编制的规划应立足于高起点、高标准的开发方向，本着“因地制宜，合理布局，突出特色”的原则，起到宏观指导的作用。

规划不能停留在为“规划”而“规划”，不能流于形式，要结合实际，具有可操作性，使其能真正地发挥指导作用。也就是说，在规划过程中，应加强学习和调研，避免闭门造车，既要学习和借鉴农业旅游发展较为成熟的国家的成功做法，如阿根廷政府从2000年开始制定和推行的乡村旅游业发展计划，推出了“马背上的阿根廷”、“南美土著部落”、“农庄生活”、“乡村手工制作”、“乡村美食”以及“乡村节日之旅”等旅游项目，并在全国20个省、44个城市举办这方面的巡回展览和专题研讨会议，向全国的农牧业生产者提供乡村旅游知识培训；还成立了“阿根廷乡村旅游网”，鼓励所有农牧业生产者加盟。也要考虑本国的国情、当地的自然环境特点和社会经济文化发展以及市场需求状况，明确农业旅游的功能定位。

总之，通过合理规划，达到整合农村各类旅游资源，解决农产品的季节生产与全年观光经营的矛盾的目的，使以规划为指导的农业旅游的开展能真正改善农村产业结构、提高农民生活水平、改变农村面貌。

（二）制定法律、法规，规范农业旅游管理

发展农业旅游必须有切实可行的法规作保障，必须制定切实可行的行业标准。要围绕“上质量”、“上档次”、“上规模”的要求，对农业旅游的市场、价格、服务质量、经营管理制定农业旅游管理办法和行业管理规范化标准，对农业旅游点的开办条件、审批办法、管理制度等事宜予以明确等方式，形成完整的法律体系，并依据法规整顿农业旅游市场秩序，促进农业旅游产业管理体系的进一步完善，创造优良的旅游软环境。如各级地方政府可根据国家农业示范点的评选标准细则，结合各地的实际情况制订出台《农村农业旅游管理办法》及相关标准，促进标准统一的规范化开发和管理。

对开展农业旅游实行严格准入制度，即开展农业旅游须到各级政府旅游部门进行登记注册，并通过考核后发放许可证书。同时，对各种形式的农业旅游点有针对性地进行分类管理，如农业生态园区可纳入全国旅游景点（区）的评级管理中，“农家乐”可按旅游饭店星级评定制度进行管理，开展星级“农家乐”的评定工作等。如成都市人民政府制定了《成都市农家乐旅游服务暂行规定》和《农家乐开业基本条件》、《农家乐旅游服务质量等级划分及其评定》两个地方标准，对农家乐以进行规范化管理。成都市旅游局和成都市质量技术监督局根据市政府文件精神共同制定了《成都市农家乐旅游服务质量等级评定实施细则》等做法，值得全国各地政府效仿。

（三）加强组织管理，制定优惠扶持政策

由于农业旅游是新生事物，涉及行业和领域比较广泛，需要各级政府、部门加强组织管理、制定一系列强有力的优惠扶持政策。

1．理顺管理体制，建立、完善组织机构。农业旅游开发是一个涉及面广，内容庞杂的系统工程，必须理顺管理关系，建立各旅游相关机构分层管理、互相协作的组织管理机制，才能实现农业旅游从无序发展、规模分散、粗放经营管理向规模效益型的有序良性循环方向发展。根据旅游业联动性强，涉及的产业和部门多，需要各部门共同协作配合的特点，应从“大旅游、大农业”的角度来改革和完善管理体制，严格行业管理。各职能部门、经济杠杆部门、管理部门要更新观念，明白发展农业旅游会带动本部门的发展，打破行业界限。

政府应在加强农业旅游组织机构建设方面发挥主导作用，通过建立以政府和旅游局为主导，由农业、林业、城建、文化、国土、工商、税收、交通、环卫等部门组成的农业旅游开发领导小组，对农业旅游开发进行宏观调控、统筹协调和监督检查；在开展农业旅游的各村设立景区管理委员会或管理处、投诉举报站，负责景区经营管理、安全卫生管理和服务质量监督，加强景区的监督和管理工作。然后，探索新的管理模式，成立必要的农业旅游协调机构和行业协会，为农业旅游的健康发展创造条件。

随着我国农业旅游的发展，出现的各种问题不可能全由政府部门出面解决，一些无法解决的问题，通过鼓励农民建立行业协会，在法律允许的范围内积极协调、妥善处理，以规范农业旅游的经营与管理。

2．制定农业旅游开发的优惠扶持政策。政府应为发展农业旅游制定出台一系列关于促进农业旅游的若干政策建议，在合理布局、农业旅游的投入产出、价格、农业旅游资源开发等方面构建完善的政策支撑体系，通过这些政策，从财政、税收、土地、人才引进、筹资、奖励、培训引导、项目审批等方面，鼓励支持农业旅游项目的内外资引进，促进农业旅游的开发建设，进一步优化以农业结构、旅游产业结构、商品结构为主的农业旅游经济结构；还可以设立农业旅游发展基金，对重点农业旅游项目进行贴息贷款支持与奖励等。

同时，政府要在利益协调、资金投向以及政策法规等方面给予倾斜和支持，为农业旅游的发展提供一个良好的社会、政策环境。利用优惠的产业政策引导农民积极参与农业结构调整和农业旅游产品开发，吸引投资者参与农业旅游的开发。通过相关项目审批政策与税收的优惠，支持传统农业进行产业转型改造，鼓励农村发展以旅游为龙头的第三产业，并在新建旅游设施、旅游商品生产、旅行社组建等方面，提供更为便利的条件和优惠政策支持。

（四）加强基础设施建设，完善旅游服务功能，改革现行投资体制

一方面，基础设施作为一项公共产品，应当由政府来提供。农村地区属于经济相对落后的地区，农村路网、水、电、气、垃圾处理、污水处理、厕所、通信设备等基础设施和旅游服务设施条件相对落后。基础设施滞后的问题，一定程度上成为困扰农业旅游发展的瓶颈。政府应承担牵头开发农业旅游线路的职责，加大农村基础设施和旅游服务设施建设投入，以消除农业旅游发展的最大障碍。新晨

要加快农业旅游基础设施建设，需要政府解放思想，大胆开拓，优化投资环境，拓宽基础设施的投资渠道，可以通过以下一些方式来进行：

一是政府可以进一步加大对农村的基础设施建设投入，在涉及农业旅游发展的公路、铁路、民航等方面，通过加大投入或整体、局部使用权招标等方式，推进基础设施的建设，改善农业旅游的硬件环境，提升景区景点的综合服务功能，促进农村经济的发展。二是可以采用公共物品私人供给的方式，农业旅游基础设施的建设资金在依*财政资金投入的同时，也要争取内资、外资、信贷资金、社会资金及其它资金的投入。三是在引资方式上力求多样化，通过组织和参加投资会、洽谈会、招商引资会，宣传当地的农业旅游资源优势，调动各方面的积极性，多渠道吸引资金，加大对开发农业旅游的投入，形成全方位发展农业旅游业的新格局。对于资源条件较好的农村，政府可以通过营造优良的基础设施环境来进行招商引资，投入资金进行项目包装，建立开放性、多元化的市场融资渠道与运营机制，为我国农业旅游发展创造更大的空间。

三、结语

总之，政府在农业旅游发展过程中不能管得过多，管得过死，在发展初期扶持引导，起主导作用。但农业旅游的发展要进一步成熟，向更高层次提升，最终还得*市场的力量，政府职能转向服务为主，政府作用的重心有所转变，应充分发挥政府在农业旅游中的作用，成为发展旅游经济的有效工具。

【参考文献】

[1]陈素谊，等.广东观光农业旅游开发探讨[J].云南地理环境研究，2005，（1）．

[2]胡卫华，王庆.“农家乐”旅游的现状与开发方向[J].桂林旅游高等专科学校学报，2003，（1）．

旅游政策与法规篇10

现代旅游经济,是一个包括旅游者消费活动、旅游企业经营活动、旅游市场活动和宏观旅游经济运行的经济子系统,是国民经济系统的重要组成部分。从系统论角度分析,旅游经济系统,既体现了旅游活动相关的各组成要素的集合,以及它们之间的内在联系和运行过程(见图1),还从动态角度反映了整个旅游活动发生和发展的过程和规律性。

(一)旅游经济活动

旅游经济活动,一般包括三个层面的活动,即旅游者的旅游活动、旅游经营者的经营服务活动和旅游组织的管理活动。第一个层面是旅游者的旅游活动,通常包括旅游者从购买旅游产品并离开居住地开始,经过一定距离的空间移动而到达旅游目的地,通过在旅游目的地的活动而满足其旅游需求,再返回居住地的全部过程。这个过程大致可以划分为三个组成部分:一是旅游者在旅游客源地选择、决定和购买旅游产品过程,只有当旅游者购买了旅游产品后才可能成为现实的旅游者;二是旅游者往返于旅游客源地和旅游目的地的空间移动过程,实质上就是旅游活动中必不可少的旅行消费过程;三是在旅游目的地所有旅游活动的消费过程,是满足旅游者需求的主要内容,也是旅游活动的核心内容。第二个层面是旅游经营者的经营服务活动,主要指旅游企业为保证旅游者的旅游活动顺利有效进行,直接提供各种旅游服务的所有经营活动过程。由于旅游活动内容复杂、涉及面广,因此必然涉及旅游客源地和旅游目的地的许多企业。按照现代旅游经济系统模型分析,旅游经营者的经营服务活动可大致分为旅行商、长途交通运输企业、旅游接待企业三部分。旅行商的经营服务活动包括旅游客源地和旅游目的地两部分,前者的主要职能是销售旅游产品,招徕和组织旅游者的旅游活动;后者的主要职能是整合旅游目的地的旅游要素,做好旅游者的接待组织活动等。长途交通运输企业、旅游接待企业则按照旅行商安排的旅游线路,做好旅游者空间运送及旅游活动的所有接待服务活动。主要从事旅游经济研究、旅游规划设计和旅游行政管理。第三个层面是旅游组织的管理活动,主要是指旅游目的地政府旅游组织和其它非政府旅游组织,通过旅游行政管理、宏观调控、行业自律和中介咨询等活动,提供旅游信息服务、规范旅游市场秩序、规范旅游企业行为,为旅游者的旅游活动和旅游经营者的经营服务活动创造良好的市场环境和社会环境,保证旅游者的旅游活动顺利而有效地进行,实现旅游经营者的经营服务目的和旅游组织的管理目标。

(二)宏观旅游经济内容和特点

在旅游经济系统中,宏观旅游经济体现了宏观旅游经济活动的内在联系和运行过程,是旅游发展过程中各环节、各部门、各地区相互作用、相互制约而形成的综合体,其主要包括以下三个方面的内容和特点。

1.宏观旅游经济,是旅游再生产过程中生产、分配、交换和消费等环节相互联系、相互作用、相互制约而纵横交错形成的综合体。从横向看,宏观旅游经济活动表现为生产、分配、交换和消费各子系统活动同时并存的经济活动过程;从纵向看,宏观旅游经济运行像一般社会再生产一样,是按照生产、分配、交换和消费各子系统活动依次进行,并不断循环往复的经济运行过程。因此,这种纵横交错的旅游经济总量和结构的运行和化,就形成了旅游经济再生产过程中各环节相互联系、相互作用、相互制约的宏观旅游经济系统。

2.宏观旅游经济,是旅游产业内部各行业之间相互联系、相互作用、相互制约而构成的综合体。旅游产业是由多种旅游服务要素构成的经济产业,其既包括直接为旅游者服务的旅行社业、旅游住宿业、旅游餐饮业、旅游运输业、旅游景观业、旅游娱乐业、旅游购物业等,也包括部分或间接为旅游者服务的邮电通讯、医疗卫生、金融保险、文化科学、教育培训、城市建设、环境保护及工农业等众多行业。其从纵向上表现为各产业、行业和企业之间上下指导和执行的经济层次关系,从横向上表现为各产业和行业之间相互联系、相互作用和相互协调的经济序列关系,从而形成多层次、多序列立体交叉的宏观旅游经济系统。

3.宏观旅游经济,是各区域旅游发展相互联系、相互作用、相互制约的综合体。任何旅游者、旅游企业和旅游行业的活动都必然是在一定的空间中进行的,因此一定的区域旅游布局构成了宏观旅游经济的空间表现形式。从纵向看,区域旅游布局主要表现为部级、省级、地市级、县级的上下联系的区域旅游的层次布局结构,如不同级别的风景区、度假区、森林公园和景区景点等;从横向看,区域旅游布局主要表现跨省区、跨地市区、跨县区等相互联系、相互作用和相互制约的空间布局结构,体的旅游景区等,从而构成多个旅游区域相结合的宏观旅游经济系统。

二、宏观旅游管理的目标

宏观旅游管理,是指国家旅游管理机构和相关部门,按照客观经济规律的要求和旅游发展的总体目标,运用决策、规划、组织、调控、监督和服务等职能,统筹协调旅游发展中各环节、各部门、各地区之间的关系,实现宏观旅游经济的良性运行与发展,不断提高旅游产业的经济效益、社会效益和生态环境效益,促进旅游的可持续发展。加强宏观旅游管理,首先必须明确宏观旅游管理的目标。所谓宏观旅游管理目标,是指国家促进旅游发展和调控旅游经济运行的总体目标。由于旅游活动是一种综合性经济社会活动,其涉及面广、环节多、层次多,因此宏观旅游管理目标也必然是多方面性和多层次性的。从总体上分析,宏观旅游管理的目标通常可以分为政治目标、经济目标、社会目标和发展目标四个方面。

1.政治目标

宏观旅游管理的政治目标,是按照“以人为本”的发展目标和要求,在实现全面建设小康社会的过程中,通过旅游活动的广泛开展,不断满足人们日益增长的物质文化需求,不断增强公民的爱国主义意识,不断提高人民群众的科学文化素养,从而促进人的全面发展。同时,还要充分发挥旅游的“民间外交”功能,通过大力发展国际旅游(包括出入境旅游)

,促进与其他国家和地区之间的政治、经济、文化和科技的交流与合作,提升国家的国际地位和政治影响力,提高我国在国际上的国家竞争力等。

2.经济目标

宏观旅游管理的经济目标,是通过有效配置旅游资源和生产要素,提供质量高、数量多、类型全的旅游产精神文明的建设和协调发展。同时,在有效满足国内外旅游者需求的同时,为旅游经营者带来更多的收益,促进旅游目的地群众收入增加,带动相关产业发展,为国家增加更多的税收和外汇收入,推动旅游服务贸易和国际服务贸易,从而促进整个国民经济又快又好地发展。

3.社会目标

宏观旅游管理的社会目标,是通过旅游活动和加强宏观旅游管理,在满足国内外旅游者跨文化交流、增进人们相互之间的友谊和理解的同时,引进先进的科学技术和文化知识,改变传统落后的生活方式和消费观念,促进旅游企业文化建设和旅游行业职工素质提高,增加旅游目的地的社会就业,改善旅游目的地居民的生活水平和生活质量,推动与促进旅游目的地各项社会事业的繁荣兴旺与发展等。

4.发展目标

宏观旅游管理的发展目标,是通过加强旅游宏观管理,不断丰富旅游活动内容,为旅游者创造良好的旅游环境,促进旅游企业健康发展,推动旅游业和相关产业发展,促进生态环境和文化遗产保护,改善生活环境和生活质量,不断提高人们的生活水平,为实现旅游目的地及整个国家经济社会可持续发展创造良好的条件。从宏观旅游管理的阶段性目标看,一般可以分为近期目标、中期目标和远期目标。近期目标主要是实现旅游总供给和总需求之间的总量平衡和结构平衡,更好地满足人们的旅游需求;中期目标主要是实现旅游行业结构和旅游区域布局的合理化,实现旅游经济持续健康地增长与发展;远期目标是实现旅游经济全面协调可持续发展,在满足当代人的需求同时,还必须为后代人的发展创造良好的生存与发展的条件。

三、宏观旅游管理的职能

宏观旅游管理的主体是国家旅游管理组织,客体是宏观旅游经济活动、运行和发展,简言之,宏观旅游管理就是国家对宏观旅游经济运行和发展的管理。正确理解宏观旅游管理的涵义,还必须注意宏观旅游管理与微观旅游管理、旅游市场管理之间的区别和联系,并正确把握宏观旅游管理的主要职能。

(一)宏观旅游管理和微观旅游管理的区别和联系

宏观旅游管理和微观旅游管理的区别,主要是管理的对象不同。微观旅游管理的对象,通常是指对旅游者活动和旅游企业经营活动的管理,是以个体旅游活动为客体的管理;而宏观旅游管理则是对宏观旅游经济活动和运行的管理,是以旅游经济总量和结构变化为客体的管理。宏观旅游管理和微观旅游管理的联系,主要表现为两者是互为前提的。微观旅游活动是宏观旅游经济活动的细胞,宏观旅游经济活动和运行必须以微观旅游活动为基础,因此宏观旅游管理是建立在微观旅游管理基础之上的;同时,由于宏观旅游经济活动和运行直接影响着个体旅游活动的进行,因此宏观旅游管理又是微观旅游管理的重要前提条件,并对微观旅游管理具有重要的指导和协调作用。旅游市场是连接个体旅游活动和宏观旅游经济运行的桥梁,决定了宏观旅游管理和市场管理既有区别又有联系。旅游市场管理,不仅包括对微观旅游活动的作用和影响,对旅游市场的规制、监督和调控等,也包括在宏观旅游管理指导下,对旅游市场机制和功能作用的有效发挥,因此旅游市场管理是宏观旅游管理的对象。但是,在具体的旅游市场管理中,往往又包含了某些宏观旅游管理的职能和内容,如对微观旅游活动主体的监管,对旅游市场供求的调控等,因此旅游市场管理与宏观旅游管理又是密切联系的。

(三)宏观旅游管理的主要职能

宏观旅游管理,通常是通过各种管理职能对宏观旅游经济活动和运行进行管理。从旅游管理的实践看,宏观旅游管理的职能主要包括决策、规划、组织、调控、监督和服务等方面。

1.旅游决策职能

是指政府对旅游发展目标、发展模式、发展重点和政策措施做出选择和决定的职能,其贯穿于整个宏观旅游管理的全过程。在现阶段,由于我国社会主义市场经济体制还处于完善过程中,因此政府决策职能在旅游发展中具有十分重要的地位和作用,由此形成了具有我国社会主义市场经济特色的“政府主导型”旅游发展模式,各级政府在旅游发展目标、发展重点和促进旅游发展的各种措施方面,还发挥着重要的决策职能和主导作用。

2.旅游规划职能

是根据旅游决策职能确定的

旅游发展目标和发展重点,对旅游资源配置和生产力要素进行统筹安排的职能。如政府通过制定旅游发展战略和规划,统筹安排和配置旅游资源要素;通过确定实现旅游发展目标的政策措施,促进宏观旅游经济健康持续地发展;通过采取各种宏观调控方法和手段,促进宏观旅游经济有效地运行等。

3.旅游组织职能

是为了有效实现旅游决策目标和规划的要求,建立旅游组织体系、配备相应人员、明确职责权力、调配旅游要素的职能。其包括建立旅游行政管理机构,促进旅游中介组织和旅游企业发展;形成合理的旅游管理体制,明确政府旅游部门、行业中介组织、旅游企业之间的权责利;开发和各种生产要素的有效配置等。

4.旅游调控职能

是对旅游决策目标和规划实施过程中的内外关系、发展变化进行协调和控制,以保证旅游决策目标和规划的顺利实现。如政府通过制定产业政策,调控生产要素价格,实施各种税收政策,实行转移支付制度,采用合理的经济杠杆等,调节旅游收入的分配和再分配,以缩小地区差别和贫富差距,实现旅游经济统筹协调地发展。

5.旅游监督职能

是通过建立健全法律体系,提供完善的法规和制度,规范旅游市场主体行为,保护各类产权主体的合法权益,规范旅游市场秩序,维护良好的旅游环境,限范不正当的旅游竞争行为,创造公平、公开和公正的旅游竞争环境,促进旅游企业在竞争中优胜劣汰,不断提高旅游服务质量和经济效益。

5.旅游服务职能

是政府通过提供各种旅游公共产品和服务,包括提供各种交通基础设施、城市公共设施、供水供电等公共产品和安全救援、医疗卫生、教育培训等公共服务,为旅游者的旅游活动和旅游企业的经营服务活动创造良好的宏观环境和外部条件。

四、宏观旅游管理的过程

宏观旅游管理过程,是作为管理主体的国家旅游管理机构,运用宏观旅游管理职能作用于管理客体的过程,简言之就是宏观旅游管理系统的有效运转和发挥作用的过程。宏观旅游管理系统的运转过程,是通过旅游的宏观决策系统、宏观执行系统、宏观调控系统和宏观信息系统,在时间上有序、在空间上并存的相互联系、相互促进下,共同对宏观旅游经济运行和发展发挥作用的过程(图2)。

1.旅游宏观决策系统

是国家宏观层面的决策系统,其决策内容包括确定旅游管理体制的基本模式,制定旅游法律法规、旅游发展规划和产业政策,调控旅游经济总量和结构变化,实现区域旅游布局合理化,促进旅游经济增长,统筹协调旅游发展等。由于旅游宏观决策是一种高层次的决策,因此对旅游行业、旅游区域、旅游企业的决策具有重要的指导性。为了保证旅游宏观决策的科学化,必须根据有关的政策规定和各种信息,按照科学的决策程序,在科学论证的基础上做出科学的宏观决策,以指导宏观旅游经济的有效运行和发展。

2.旅游宏观执行系统

是实现宏观旅游经济活动和运行的系统,即完成旅游生产、分配、交换和消费的再生产过程。在社会主义市场经济体制下,旅游宏观执行系统的有效实施,离不开计划机制和市场机制的共同作用。计划机制,是通过国家的旅游发展规划和指导性计划,保证宏观旅游经济活动和运行的方向和目标;而市场机制,则是通过市场配置资源的功能,促进宏观旅游经济活动按照客观经济规律有效地运行和发展。段综合形成的调控系统和监督机制,是正确执行旅游发展战略和规划,促进宏观旅游经济有效运行的重要保障。旅游宏观调控的手段,主要是法律手段、行政手段和经济手段,三者有机结合而形成监督和调节旅游宏观旅游经济活动的调控机制,并及时发现宏观旅游经济运行中的问题,反馈旅游宏观决策系统和执行系统,及时进行调控,保证宏观旅游经济活动和运行的有效进行。

4.旅游宏观信息系统

是有关宏观旅游经济活动和运行的旅游信息和信息工作系统,是旅游政策子系统、旅游统计子系统、旅游会计子系统、旅游市场情报子系统及相关信息子系统的综合体。旅游宏观信息既来自于旅游宏观调控系统的有关情况,又来自于宏观旅游经济系统运行的结果,不仅是旅游宏观决策的重要依据,对宏观旅游经济活动和运行也具有十分重要的指导作用。因此,旅游宏观信息工作贯穿于整个宏观旅游管理的全过程。

五、宏观旅游管理的特征

宏观旅游管理,既是对旅游全行业的管理,也是对宏观旅游经济活动和运行的管理,因此,宏观旅游管理具有不同于微观旅游管理的特征,主要体现在以下几方面。

1.宏观旅游管理的权威性

宏观旅游管理的依据是国家有关法律、法规和政策,因此宏观旅游管理是国家意志的体现,是政府行政管理的重要组成部分,具有强烈的行政权威性。一方面,宏观旅游管理必须通过制定和实施各种法律、法规和政策,来促进和保障旅游活动和宏观旅游经济运行沿着正确的方向发展,实现国家发展旅游的目标和任务。另一方面,宏观旅游管理又必须根据有关法律、法规和政策,完善旅游市场机制,规范旅游企业行为,保护旅游者合法权益,维护旅游市场秩序,确保旅游活动和宏观旅游经济运行有序地进行,促进旅游经济健康持续地发展。如果宏观旅游管理没有权威性,则旅游活动和宏观旅游经济运行必将是盲目、混乱和低效率的,也就无法实现旅游发展的目标和任务。

2.宏观旅游管理的政策性

宏观旅游管理是政府有效管理旅游活动和调控旅游经济运行的行为,因此其具有很强的政策性特点。主要表现在:一方面宏观旅游管理必须体现政府鲜明的政策倾向,即体现国家发展旅游的意志和目标,认真贯彻落实国家对旅游发展的总方针和总决策,确保旅游活动和宏观旅游经济运行符合社会主义市场经济的要求。另一方面,由于旅游活动广泛性和旅游经济的综合性,要求宏观旅游管理必须正确处理各部门、各层次、各环节的关系,而统筹这些关系具有较强的政策性,即必须依法行政,按照有关的法律、法规和政策进行合理的协调和正确的处理,才能使旅游发展获得良好的经济、社会和环境效益。

3.宏观旅游管理的全局性

旅游活动是一种综合性社会文化活动,为保障旅游活动的顺利进行,宏观旅游经济运行必然涉及众多的行业和部门,不仅协调范围广泛,而且协调难度也比较大,使宏观旅游管理不同于一般的经济管理,而是一种全局性、综合性较强的宏观管理活动。因此,在宏观旅游管理中必须正确处理好全局与局部的关系,一方面必须遵循旅游活动规律和宏观旅游经济运行特点,从全局上统筹安排和合理配置食、住、行、游、购、娱等旅游素,确保旅游活动和宏观旅游经济运行顺利地进行;另一方面,必须立足全局来协调处理好各局部的关系,使局部利益服从全局利益,尽量避免“政出多门,多头管理”,不断提高宏观旅游管理的整体效率和效果。

4.宏观旅游管理的服务性

宏观旅游管理的服务性特点,强调宏观旅游管理必须服务于旅游活动和宏观旅游经济运行的客观需要。既要通过加强宏观旅游管理,为旅游者活动和旅游企业经营活动提供良好的宏观环境和公共服务,最大限度地满足旅游者的消费需求和旅游企经营的需要;又要通过科学地引导旅游者的消费活动,规范旅游企业的经营行为,促进旅游市场机制作用的有效发挥,维护良好的旅游市场秩序,创造一种公平的市场竞争环境和条件,保障旅游活动有效地开展,促进宏观旅游经济正常地运转,实现旅游的可持续发展。

5.宏观旅游管理的动态性

旅游活动、旅游市场和旅游经济运行都是不断变化和发展的,从而决定了宏观旅游管理也必然具有动态性的特点。这种动态性特点主要体现在三方面:一是宏观旅游管理必须适应旅游活动的动态变化,及时调整宏观旅游管理的目标、任务和重点,以保证旅游活动的有效开展;二是宏观旅游管理必须适应旅游市场和旅游经济运行的动态变化,不断改进和完善宏观旅游管理的方法和手段,以充分发挥旅游市场机制的作用,促进宏观旅游经济运行有效地运转;三是宏观旅游管理必须适应现代管理的发展和变化,不断汲取先进的管理理论、实践经验和方法,丰富和完善宏观旅游管理的理论和方法,科学地指导宏观旅游管理的实践。