非上市公众公司监督管理办法十篇

非上市公众公司监督管理办法篇1

在境外成熟市场上，不仅对股份公司的证券发行行为进行监管，还根据股份公司是否涉及公众利益将其划分为公众公司和非公众公司。对不在交易所上市的公众公司，因其涉及公众投资者，也建立了相应的监管制度，包括准入管理、持续信息披露与公司治理等，将其纳入证券市场统一监管体系，规范其股份转让与融资等活动，保护公众投资者的权益，防范风险。

非上市公众公司监管是一个崭新的领域，此类公司具有数量多、规模小、经营不确定等特点，监管制度的设计，既要保证其具有一定的透明度、规范性和组织性，也要建立相应的投资者权益保护机制。2006年修订的《证券法》扩大了股份公司纳入证券市场统一监管的范围，将公开发行不上市的公司纳入证监会监管，从而划出了一条股份有限公司触及公众利益的红线。根据这一立法精神，国务院办公厅《关于打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（[2006]99号）明确提出了非上市公众公司的概念，要求证监会将非上市公众公司监管纳入法制轨道。

去年12月召开的全国金融工作会议要求，“金融行业要大力提升服务功能，扩大服务覆盖面，重点支持经济结构调整、节能减排、环境保护和自助创新，特别要加快解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难问题。”今年先后有新三板扩容、中小企业私募债等政策相继推出，为加大对中小企业等薄弱领域的金融支持，深化资本市场服务实体经济的功能，根据《公司法》、《证券法》及相关法律法规，证监会起草了《非上市公众公司监督管理办法》。

《非上市公众公司监管办法（征求意见稿）》于2012年6月15日正式向社会公开征求意见，引起了社会各界的广泛关注。2012年10月11日，证监会正式《非上市公众公司监督管理办法》（以下简称“《监管办法》”）。《监管办法》自2013年1月1日起施行，相关的配套细则在制订中。相关负责人表示，证监会将力争在《监管办法》正式施行前基本完成相关配套规则。

?非上市公众公司的范围与总体要求。

非上市公众公司是指有下列情形之一且其股票未在证券交易所上市交易的股份有限公司：

（一）股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过200人；

（二）股票以公开方式向社会公众公开转让。

实践中，第一种情形多为出于实行股权激励计划或引入战略投资者的目的进行发行或转让行为后股东人数超200人的公司；第二种情形主要指的是在依法设立的证券交易场所，包括各产权交易所、新三板上挂牌转让的公司。

根据《公司法》等的规定，股份有限公司股东人数为2人以上200人以下，股东超过200人必须满足法律法规的其他条件并经证监会核准，以公开募集的方式向不特定对象公开发行，其股份转让必须在依法设立的证券交易场所进行或者按照国务院规定的其他方式进行。《监管办法》突破了传统的股东人数200人的限制，允许非上市公众公司股票公开转让和发行，规定除公司股东、高级管理人员与核心人员以外，特定对象的市场参与主体不局限为机构投资者，变为符合投资者适当性管理规定的自然人投资者、法人投资者及其他经济组织，允许非上市公众公司股票转让和发行向个人投资者开放。

《监管办法》规定，非上市公众公司股票应当在中国证券登记结算公司集中登记存管，公开转让应当在依法设立的证券交易场所进行。

此外，对于《监管办法》施行前股东人数超过200人的股份有限公司，依照有关法律法规进行规范，经证监会确认后，可以按照《监管办法》的相关规定申请核准，一并纳入监管范围。

公司治理

针对非上市公众公司特点，《监管办法》在适度监管的基础上，引导并推动非上市公众公司在《公司法》、《证券法》等法律法规框架下健全治理机制。具体措施上，一是兼顾非上市公众公司特点和监管实际需要，制定非上市公众公司章程指引对非上市公众公司治理作出原则性规定，引导其健全公司治理机制。二是突出保护股东的合法权益，要求董事会对公司治理机制是否保证所有股东享有充分、平等的权利进行讨论和评估，并在章程中约定表决权回避制度。三是促进纠纷依法自治，要求在章程中约定股东间矛盾和纠纷解决机制，支持股东通过仲裁、调解、民事诉讼等司法途径主张其合法权益。

?信息披露

《监管办法》规定了非上市公众公司及其他信息披露义务人有真实、准确、完整、及时地披露信息的义务。

鉴于非上市公众公司规模较小，信息披露要求应重点突出，在满足投资者信息需求的前提下，体现两方面特点。一是降低信息披露成本，在披露内容上，强化投资者关心的公司核心竞争能力和风险因素；在披露频率上，定期报告只要求年度和半年度报告，不要求披露季度报告；在披露方式上，要求在证监会指定的信息披露平台公布，不要求在报刊上进行披露，并将纳入证监会的电子化信息披露规范体系。除监事会公告外，公众公司披露的信息应当以董事会公告的形式，并应当在中国证券监督管理委员会指定的信息披露平台公布，股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的非上市公众公司可以在公司章程中约定其他信息披露方式。二是实行分层次的信息披露监管，对公开转让和定向发行的公司要求披露公开转让说明书或者定向发行股票预案、年度和半年度报告，对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司，仅要求简要披露定向转让说明书和年度报告，但具体的内容与格式、编制规则及披露要求，由证监会另行制定。

股票转让

非上市公司的股票向特定对象转让，应当以非公开方式协议转让。《监管办法》规定，股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的股份有限公司，应当自上述行为发生之日起3个月内，按照中国证监会有关规定制作申请文件，申请文件应当包括但不限于：定向转让说明书、律师事务所出具的法律意见书、会计师事务所出具的审计报告。股份有限公司持申请文件向中国证监会申请核准。在提交申请文件前，股份有限公司应当将相关情况通知所有股东。

《监管办法》对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司不设准入门槛，可在上述情形发生后3个月内向证监会申请核准或者降低股东人数，在3个月内股东人数降至200人以内的，可以不提出申请。为防止监管套利，不允许其股票公开转让，只能向特定对象以非公开方式协议转让。对未经核准的，将启动打击非法发行股票机制。如果此类公司拟公开转让或定向发行，则按照相关规定申请核准。

非上市公司申请其股票向社会公众公开转让的，股票公开转让的具体方案作出决议应须经出席股东大会会议的股东所持表决权的2/3以上通过，并制作公开转让的申请文件交由证监会受理并审核。

《监管办法》对申请股份公开转让的公司放松行政管制、简化行政审批，重点要求治理机制健全、信息披露规范，不设财务指标，不做盈利要求。同时，要求证券公司出具推荐报告、律师事务所出具法律意见书、具有证券期货相关业务资格的会计师事务所出具审计报告，同时，证券交易场所出具是否同意挂牌的审查意见。

定向发行

定向发行包括向特定对象发行股票导致股东累计超过200人，以及股东人数超过200人的公众公司向特定对象发行股票两种情形。

特定对象的范围包括下列机构或者自然人：

（一）公司股东；

（二）公司的董事、监事、高级管理人员、核心员工；

（三）符合投资者适当性管理规定的自然人投资者、法人投资者及其他经济组织。

考虑到科技型、创新型企业往往需要通过相应的激励和约束机制留住核心人员等内部员工，《监管办法》将核心员工纳入发行对象范围。至于核心员工的认定，应当由公司董事会提名，并向全体员工公示和征求意见，由监事会发表明确意见后，经股东大会审议批准。

《监管办法》同时规定了定向发行的人数限制，即包括核心员工在内的除股东外的特定对象定向发行合计不得超过35人。

根据《监管办法》的相关规定，定向发行的发行方式为储架发行制度。储架发行制度源于美国，是一项关于公众公司再融资行为的特殊流程规定，即为一次核准，多次发行的再融资制度，相对于传统证券发行一事一审的监管模式而言，储架发行是对一揽子项目进行事前、事中、事后的持续监管模式。

《监管办法》规定，公司申请定向发行股票，可申请一次核准，分期发行。自证监会予以核准之日起，公司应当在3个月内首期发行，剩余数量应当在12个月内发行完毕。超过核准文件限定的有效期未发行的，须重新经证监会核准后方可发行。首期发行数量应当不少于总发行数量的50%，剩余各期发行的数量由公司自行确定，每期发行后5个工作日内将发行情况报证监会备案。

非上市公众公司发行审核实行快速融资豁免制度，对定向发行后股东累计不足200人的或在12个月内发行股票累计融资额低于1000万元的非上市公众公司，不要求其向监管部门申请核准，可自办发行，在每次发行后5个工作日内将发行情况报中国证监会备案。

监督管理与法律责任

中国证监会依法履行对公司股票转让、定向发行、信息披露的监管职责，有权依法律规定享有现场检查、责令改正、监管谈话、责令公开说明、出具警示函等监管的权利。

中国证券业协会发挥自律管理作用，对从事公司股票转让和定向发行业务的证券公司进行监督，发现证券公司有违反法律、行政法规和中国证监会相关规定的行为，应当向中国证监会报告，并采取自律管理措施。

在现实操作中，尽管新三板的在试行期间都是由证监会来主导，但是由中国证券业协会来暂行管理的，《监管办法》要求非上市公众公司的股票发行、上市、交易均由证监会来集中管理，从法律法规的层面上对证监会的监管权进行了界定。

对非上市公众公司、证券公司和证券服务机构等的违法违规行为，除按《证券法》相关规定进行处罚外，还规定了监管谈话、责令改正、不受理业务申请等监管措施。同时还强调了打击内幕交易行为的监管要求，《监管办法》规定，非上市公众公司内幕信息知情人或非法获取内幕信息的人，在对公众公司股票价格有重大影响的信息公开前，泄露该信息、买卖或者建议他人买卖该股票的，依照《证券法》第二百零二条的规定进行处罚。

财政部 国家税务总局 中国人民银行

关于调整铁路运输企业税收收入划分办法的通知

为理顺铁路运输企业税收收入划分，妥善处理地区间利益分配关系，做好铁路运输企业税收收入的征缴入库和分配管理工作，从2012年1月1日起，调整铁路运输企业税收收入划分办法，现就有关预算管理事宜通知如下：

一、中央与地方收入划分调整

（一）铁道部集中缴纳的铁路运输企业税收收入划分调整。

铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税（不含铁路建设基金营业税，下同）、城市维护建设税、教育费附加由中央收入调整为地方收入，铁道部集中缴纳的铁路建设基金营业税仍作为中央收入；铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税（含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税）由中央与地方按照60：40的比例实行分享。

（二）跨省合资铁路企业税收收入划分调整。

跨省（自治区、直辖市，下同）合资铁路企业缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加为地方收入。企业所得税由中央与地方按照60：40的比例实行分享。

二、地方收入分配办法

（一）铁道部集中缴纳的铁路运输企业税收收入分配办法。

铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税地方分享40%部分，由中央财政按照各省、自治区、直辖市铁路客、货运周转量，客、货运发送量等因素所占比例在地区间分配，分配比例每两年根据上述因素变化情况进行调整。相关因素权重为：客运周转量占36%，货运周转量占54%，客运发送量占4%，货运发送量占6%。2012年各省分配比例详见附件1。

（二）跨省合资铁路企业税收收入分配办法。

跨省合资铁路企业缴纳的营业税和地方分享的所得税收入，按照相关省份铁路客、货运周转量和运营里程等因素所占比例在相关地区分配，分配比例每两年根据上述因素变化情况进行调整。相关因素权重为：客运周转量占28%，货运周转量占42%，运营里程占30%。2012年相关省份分配比例详见附件2。

城市维护建设税和教育费附加100%为该企业注册地地方收入。

三、预算科目调整

（一）将“1010301铁道营业税”改为“铁路运输企业营业税”。下设“101030101铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税”，地方收入科目，反映铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税；增设“101030102跨省合资铁路营业税”，地方收入科目，反映跨省合资铁路企业缴纳的营业税；增设“1010305铁路建设基金营业税”，中央收入科目，反映铁道部集中缴纳的铁路建设基金营业税。增设“1010306铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税待分配收入”，中央收入科目，反映待分配的铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税收入，在中央或地方财政统计铁路运输企业营业税收入时对本科目不作统计，以免重复计算。

（二）将“101041701铁道运输企业所得税”修改为“101041701铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税”，中央与地方共用收入科目，反映铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税（含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税）；增设“101043317跨省合资铁路企业所得税”，中央与地方共用收入科目，反映合资铁路企业缴纳的企业所得税。增设“101041702铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税待分配收入”，中央收入科目，反映待分配的铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税地方分享40%部分，在中央或地方财政统计铁路运输企业所得税收入时对本科目不作统计，以免重复计算。

（三）对“1010901国有企业城市维护建设税”科目的说明进行修改，删除“对铁道部征收的城市维护建设税为中央收入”的内容；增设“101090101铁道部集中缴纳的铁路运输企业城市维护建设税”，地方收入科目，反映地方分享的铁道部集中缴纳的铁路运输企业城市维护建设税。增设“1010918铁道部集中缴纳的铁路运输企业城市维护建设税待分配收入”，中央收入科目，反映待分配的铁道部集中缴纳的铁路运输企业城市维护建设税收入，在中央或地方财政统计铁路运输企业城市维护建设税收入时对本科目不作统计，以免重复计算。增设“101090109除铁道部以外的其他国有企业城市维护建设税”，中央与地方共用收入科目。

（四）在教育费附加收入科目下，增设“103020304铁道部集中缴纳的铁路运输企业教育费附加”，地方收入科目，反映地方分享的铁道部集中缴纳的铁路运输企业教育费附加收入。增设“103020305铁道部集中缴纳的铁路运输企业教育费附加待分配收入”，中央收入科目，反映待分配的铁道部集中缴纳的铁路运输企业教育费附加收入，在中央或地方财政统计铁路运输企业教育费附加收入时对本科目不作统计，以免重复计算。

（五）上述科目涉及的滞纳金和罚款收入，分别填列“1010320营业税税款滞纳金、罚款收入”、“101045003中央企业所得税税款滞纳金、罚款、加收利息收入”、“1010920城市维护建设税税款滞纳金、罚款收入”和“103020399教育费附加滞纳金、罚款收入”科目。

四、缴库程序

（一）铁道部集中缴纳的铁路运输企业税收缴库程序。

铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税、城市维护建设税和教育费附加填开缴款书时，分别按“1010306铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税待分配收入”、“1010918铁道部集中缴纳的铁路运输企业城市维护建设税待分配收入”、“103020305铁道部集中缴纳的铁路运输企业教育费附加待分配收入”填写，“级次”栏按“中央100%（待分配）”填写，由中央财政按照核定的比例定期分配给各地区，列入相关地方收入科目。铁道部集中缴纳的企业所得税填开缴款书时，预算科目栏按“101041701铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税”填写，“级次”栏按“中央60%、中央40%（待分配）”填写。

国库部门收到铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税税款后，将其中60%列入“101041701铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税”，40%列入“101041702铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税待分配收入”。列入“101041702铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税待分配收入”部分，由中央财政按照核定的比例定期分配给各地区，列入相关地方收入科目。

（二）跨省合资铁路企业税收缴库程序。

跨省合资铁路企业缴纳的营业税和企业所得税，由注册地和非注册地主管税务机关根据中央财政核定的分配比例确定当地应缴库金额后，就地办理缴库，各地分享税收的具体入库办法另行下达。

五、其他

（一）2011年度及以前铁道部集中缴纳的铁路运输企业超缴、欠缴和漏缴的营业税、企业所得税（含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税）、城市维护建设税和教育费附加，按照新的中央与地方收入划分和地方收入分配办法执行。

（二）对2012年铁道部已经集中缴入中央国库的铁路运输企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和地方分享的企业所得税（含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税），由财政部、中国人民银行按照核定的分配比例调整为各地方收入。

（三）对2012年已经就地缴入注册地国库的跨省合资铁路营业税和企业所得税（地方分享40%部分）中，按照中央财政核定的比例应属于其他省市分享的部分，年终结算时，由注册地财政上解中央财政，再由中央财政分配到相关地区。

（四）财政部于每年1月初按中央总金库截至上年12月31日的铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税、企业所得税（含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税）、城市维护建设税和教育费附加待分配收入进行分配，并在库款报解整理期（1月1日至1月10日）内划转至地方国库；地方国库收到下划资金后，金额纳入上年度地方预算收入。地方财政列入上年度收入决算。各省市分库在12月31日向中央总金库报解最后一份中央预算收入日报表后，整理期内再收纳的铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税、企业所得税（含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税）、城市维护建设税和教育费附加，统一作为新年度的缴库收入处理。

（五）已经达成跨省分配协议的合资铁路税收，可按照明确后的跨省合资铁路收入分享入库办法执行。

（六）当年新投入运营的跨省合资铁路，其缴纳的税收暂按里程因素所占比例在相关地区分配，第二年开始按照相关省份铁路客、货运周转量和运营里程等因素所占比例在相关地区分配。

（七）财政部驻各地财政监察专员办事处要加强对跨省合资铁路企业税收分配情况的监督检查。

（财预[2012]383号；2012年9月7日）

国家税务总局

关于证券经纪人佣金收入征收个人所得税问题的公告

一、根据《中华人民共和国个人所得税法》及其实施条例规定，证券经纪人从证券公司取得的佣金收入，应按照“劳务报酬所得”项目缴纳个人所得税。

二、证券经纪人佣金收入由展业成本和劳务报酬构成，对展业成本部分不征收个人所得税。根据目前实际情况，证券经纪人展业成本的比例暂定为每次收入额的40%。

三、证券经纪人以一个月内取得的佣金收入为一次收入，其每次收入先减去实际缴纳的营业税及附加，再减去本公告第二条规定的展业成本，余额按个人所得税法规定计算缴纳个人所得税。

四、证券公司是证券经纪人个人所得税的扣缴义务人，应按照《国家税务总局关于印发〈个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法〉的通知》（国税发[2005]205号）规定，认真做好个人所得税全员全额扣缴报告工作。

五、本公告自2012年10月1日起执行。

（国家税务总局公告2012年第45号；2012年9月12日）

财政部 国家税务总局

关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知

经国务院批准，自2012年10月1日起，免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税。现将有关事项通知如下：

一、对从事农产品批发、零售的纳税人销售的部分鲜活肉蛋产品免征增值税。

免征增值税的鲜活肉产品，是指猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅及其整块或者分割的鲜肉、冷藏或者冷冻肉，内脏、头、尾、骨、蹄、翅、爪等组织。

免征增值税的鲜活蛋产品，是指鸡蛋、鸭蛋、鹅蛋，包括鲜蛋、冷藏蛋以及对其进行破壳分离的蛋液、蛋黄和蛋壳。

上述产品中不包括《中华人民共和国野生动物保护法》所规定的国家珍贵、濒危野生动物及其鲜活肉类、蛋类产品。

二、从事农产品批发、零售的纳税人既销售本通知第一条规定的部分鲜活肉蛋产品又销售其他增值税应税货物的，应分别核算上述鲜活肉蛋产品和其他增值税应税货物的销售额；未分别核算的，不得享受部分鲜活肉蛋产品增值税免税政策。

非上市公众公司监督管理办法篇2

近年来，为了推进法警队伍规范司法建设工作，该院根据最高检和省院关于司法规范化建设的系列精神要求，积极探索针对司法警察队伍规范化司法的管理机制，确保了从教育、纪律、人员、训练上去落实队伍规范司法建设，从而促进了法警队伍规范司法工作的有序、有质开展。

该院通过组织司法警察队员观看警示教育专题片、专题集中学习等形式，全面强化规范司法意识。同时认真开展“规范从警问题排查”活动，共排查出执行看管纪律不严格、个人作风不严谨等方面问题6项。同时依托盐城市院警招作一体化机制，坚持训考结合、实战实用原则，重点加强对协作执行强制措施，执行看管、押解，依法处置严重闹访等项目的实战性训练。

此外还按照检察人员分类管理制度改革要求，通过实行编队管理，进一步强化组织指挥，确保检令警令畅通。积极做好司法警察人员配备工作，根据近年来新招录人员情况，适时将优秀年轻检察干警、干部转为司法警察，保持了司法警察队伍的年轻化、精锐化，不断促进了法警队伍整体的规范司法素能建设，从而为处置突发事件奠定了基础。

（文/叶仁青 崔开宁 梁冲）

江苏无锡：荣膺首届“守望正义――群众最满意的基层检察院”

2月23日上午，全国首届“守望正义――群众最满意的基层检察院”表彰仪式在最高检举行，江苏省无锡市梁溪区检察院是江苏省唯一入选的获奖单位。据悉，这项评选推介活动由最高检政治部会同17家中央媒体联合举行，经过择优推荐、群众投票、机关评选、专家定评等多轮评比，最终梁溪区检察院从全国参评的115家“全国先进基层检察院”中脱颖而出，入围全国十佳。

无锡市梁溪区检察院由原崇安、北塘、南长三个中心城区院合并重建，一年多来，梁溪区检察院始终以人民满意为目标，坚持聚焦主业，全面履职，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。历时十年对一起团伙抢劫案进行立案监督，纠正漏捕犯罪嫌疑人6人，让正义始终不缺席；依法办理全省首例电信诈骗案、“假牛肉”案等多起重特大案件，全力守护市场经济发展秩序，增强了人民群众安全感和幸福感；切实担当起反腐倡廉重任，开展医疗领域专项行动，受到群众高度认可。坚持创新驱动，案件管理信息化工作走在全国前列，江苏省院刘华检察长在《检察日报》上专门撰文向全国推荐。在社区设立检察工作站、创建“导诉员”服务机制，积极打造“群众家门口的检察院”，锤炼了一支人民群众满意的检察队伍，先后涌现出全省“人民满意政法干警”、全国“模范检察官”等一批先进典型。（文/刘梅珍 范曾）

检察监督促公正 再审改判终维权

2月7日这一天，对于在狱中的张乙（化名）来说期盼已久，其为期一年的刑事申诉终于有了结果。

2014年12月8日，张乙因犯非法拘禁罪、非法持有罪被法院依法追究刑事责任。2016年5月，张乙以其在原案诉讼期间检举揭发王甲甲（化名）脱逃，具有立功表现为由，向宁夏回族自治区石嘴山市大武口区检察院提出刑事申诉。因张乙反映的情况非常明确，情节描述十分具体，该院控申科案件承办人及时对该刑事申诉立案复查，并围绕申诉人反映的情况是否属实、脱逃线索来源是否符合法律规定、是否属于立功等问题进行调查核实。为全面深入地掌握情况，承办人多次前往监狱、看守所、驻看检察室、人民法院，既保障申诉人张乙充分表达申诉意见，又保证对王甲甲故意杀人、脱逃案有关情况的准确把握，同时，形成和调取新证据材料200余页。基于事实，该院认为，王甲甲故意杀人案系重大连环杀人案件，王甲甲主观恶性和人身危险性极大，一旦脱逃成功，后果不堪设想。申诉人张乙检举揭发的情况属实，对看守所工作人员阻止王甲甲成功脱逃起到了一定的帮助作用。最终，大武口区检察院以张乙具有立功表现且可能影响量刑为由，向同级法院提出再审检察建议。该案于2017年1月11日公开开庭审理，大武口区检察院控申科案件承办人依法出席再审法庭并发表意见。该案于2017年2月7日判决，张乙的立功表现被依法认定，刑期比原判刑期减少六个月。

该刑事申诉案件的成功办理，充分体现了大武口区检察院办理案件始终坚持实事求是，依法高效，审查定性问题与量刑情节并重，进一步维护了申诉人的合法权益，促进了司法公正。

聚焦立案监督三大难点 提升案件办理质效

“你局所负责辖区内司某、张某将次硫酸氢钠、甲醛、亚硝酸钙等非食品原料添加到3万余斤花生中进行销售，我院已就案件现场取样、鉴定等取证环境进行了侦查监督，请及时立案侦查。”这是河南省南阳市宛城区检察院向宛城区新华公安分局下发的检察建议，是该院开展立案监督工作的一个缩影。

2014年以来，南阳市宛城区检察院聚焦“寻找线索难”、“形成合力难”、“打击处理难”立案监督三大难点，积极拓宽监督渠道、完善监督机制、加大监督力度，监督公安机关立案47件、撤案13件。

聚焦“寻找线索难”，着力拓宽监督渠道。该院在办理审查逮捕案件过程中紧盯讯问犯罪嫌疑人、询问被害人环节，细致审查案件笔录，深挖立案监督线索；建立与控申、自侦、公诉、民行等部门案件线索移送机制，通过审查其他部门移送案件，发现立案监督线索；同时制定《“两法衔接”信息共享平台管理办法》，搭建信息共享平台，从“两法衔接”中发现案件线索。

聚焦“形成合力难”，着力完善监督机制。该院与行政执法单位、公安机关召开联席会议互通信息、消除分歧、达成共识，与公安机关制定《关于进一步加强对刑事侦查活动监督办法（试行）》，将立案、破案、撤案以及治安案件等情况全部纳入监督范围，调取案卷材料、核实有关证据和讯问嫌疑人，开展跟踪监督。针对13起不符合刑事案件立案标准但已立案案件启动监督程序，督促公安机关撤销立案决定，释放在押人员并撤销案件。结合“破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪”专项立案监督活动，对环保、食药监等单位进行排查走访，对行政执法机关以罚代刑、监管缺位等问题，通过立案监督、检察建议、查办职务犯罪等多种形式加强监督，要求相关部门及时反馈整改治理情况。通过信息平台查阅案件1561件，监督移送案件21件。

非上市公众公司监督管理办法篇3

中华人民共和国卫生部是主管卫生工作的国务院组成部门,前身是1949年11月1日成立的中央人民政府卫生部。1954年11月10日改为现名。1986年7月,为了进一步加强中医工作,提高中医在我国医疗卫生事业中的地位,充分发挥中医中药防病治病的作用,国务院决定在卫生部中医司的基础上成立国家中医管理局。1988年,国务院在成立国家中医管理局的基础上,组建国家中医药管理局。1998年,卫生部设10个职能司(局、厅):办公厅、人事司、规划财务司、卫生法制与监督司、基层卫生与妇幼保健司、医政司、疾病控制司(全国爱国卫生运动委员会办公室)、科技教育司、国际合作司、保健局,设机关党委,负责部机关及在京直属单位的党群工作。2003年,经中央机构编制委员会办公室批准,卫生部内设司局进行调整,设办公厅、人事司、规划财务司、卫生政策法规司、卫生应急办公室(突发公共卫生事件应急指挥中心)、农村卫生管理司、卫生执法监督司、基层卫生与妇幼保健司、医政司、疾病控制司(全国爱国卫生运动委员会办公室)、科技教育司、国际合作司、保健局等13个职能司(局、厅、办)和机关党委。2006年,经中央机构编制委员会办公室、人事部批准,卫生部有关内设机构进行了调整,疾病控制司(全国爱国卫生运动委员会办公室)更名为疾病预防控制局(全国爱国卫生运动委员会办公室),卫生执法监督司更名为卫生监督局,基层卫生与妇幼保健司更名为妇幼保健与社区卫生司。1978年,改革开放后,计划经济模式下的医院管理制度已出现诸多弊端;1985年,我国医疗体制改革正式启动;以及随后1992年的医改浪潮,均为医疗体制的改革,并未关注管理机构的职能设置。直到1998年的国务院机构改革中,在卫生部具体的监管职能上,有5项被划离出卫生部权限:药政、药监职能交给国家药品监督管理局;国境卫生检疫、进口食品口岸卫生监督检验职能,交给国家出入境检验检疫局;口岸检疫传染病和监测传染病名录的制定、调整职能,委托国家出入境检验检疫局负责;国境卫生检疫法律、行政法规的拟定以及检疫传染病和监测传染病名录的仍由卫生部负责;医疗保险职能,交给劳动和社会保障部。此次机构改革中,卫生部药政管理局与原经贸委管理的国家医药管理局合并,成立国家药品监督管理局。正式将药监职能从卫生部内划出,药监局作为副部级单位单列。2003年,新一轮机构改革中,原属于卫生部的食品、化妆品和保健品的审批权和监管权也划归国家药监局,组建国家食品药品监督管理局。2008年国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。2009年卫生部增设了医疗服务监管司、药物政策与基本药物制度司。

2卫生行政管理体制存在的问题

目前,国家尚未有一个明确的部委来全面负责居民健康和医药卫生工作。2000年有8个部委联合研究城镇医药卫生改革指导意见,此后关于发展城市社区卫生服务的文件由政府十几个部委来联合签发。在医药卫生领域出台一项改革政策,需要反复协调,达成政策的协调成本非常高。医改方案的制订过程引人注目,其直接涉及的医疗卫生管理部门要比一般人想象的更复杂,职能设定上负责全国卫生工作的卫生部只不过是其中之一。此前,有学者统计,涉及医药卫生与国民健康领域管理的至少有10个部门[1]。药品由国家食品药品监督管理局负责,国境和国际旅行卫生由国家质量监督检验检疫总局管理,国家发改委管理医药价格,也管卫生机构的基本建设投资,财政部管日常的业务费和人头费,民政部负责医疗救助,劳动和社会保障部主管城市职工和居民的医疗保障,卫生部主管农民的医疗保障等等。另外,中医药管理职能也不明确,中医和中药分属不同部门,中医药管理局只负责管理中药科研技术,药监局管理中药的生产。卫生行政管理职能过于分散,决策水平和工作效率不高,增加了管理的成本和协调的难度,大大降低了办事效率。除此之外,卫生行政部门长期以来扮演卫生主管部门的角色,在职能定位上存在越位、缺位和错位现象。对公立医院实行“管办一体”,既办医院又管卫生,难免用较多的精力关注直管医院的发展,在“办”上越位;而对其他类型医院及基层卫生机构重视不够,又有所“缺位”;同时,在“办”的问题上操心多,监管时又不能一碗水端平,造成管理“错位”。如此造成的医疗管理体制不顺,深受到社会和群众诟病,已到了非改不可的地步。目前“管办分离”的模式主要有公立医院集团和单一医院法人两种具体的管理形式。前者如英国、澳大利亚、新加坡的公立医院集团,医院集团作为独立的法人实体,通过完善法人治理结构,监管和运作集团内各医疗机构,实现资源共享、技术交流、成本控制等策略,从而达到提高医疗服务效率的目标。后者如美国和德国的公立医院中“独立的公共实体”,单个公立医院作为一个公共实体,在保证自身公立地位的同时,在法律上同政府脱钩,具有独立自主的管理委员会。这两种管理方式的共同点在于都是以企业化管理为基础,政府只是起到监督的作用,并不直接干预医院的重要经营决策,即真正意义上的管办分离。连云港市目前拥有市级医疗单位6家,其中连云港市第一人民医院和连云港市中医院为三级甲等医院,连云港市第二人民医院、连云港市第三人民医院、连云港市第四人民医院以及连云港市东方医院为二级医院,目前尚由连云港市卫生局举办,连云港市政府以及卫生管理部门应该积极地探索合理的医改经营机构,更好地将医疗机构的经营权移交。通过合理转变职能,把不该由卫生行政部门管理的事项转移出去,把该由卫生行政部门管理的事项切实管好。“大卫生部”理论提出前,连云港市药品受理、审评、审批部门为江苏省连云港食品药品监督管理局负责;“大卫生部”理论提出后,其更名为“连云港市食品药品监督管理局”,但是药品生产及质量监管为药监部门负责,药品使用的监管为卫生部门负责,药品流通的监管为商务部门负责,药品价的监管为物价部门负责,并且药品使用过程中出现问题部门既由药监处理,又有卫生部门的参与,对于药品的管理方面没有统一的部门管理,隶属结构上存在一定问题。根据《意见》提出“以农村为重点”的指导思想,显示农村卫生在整个卫生工作中属于薄弱方面。为了加强农村卫生工作,卫生部于2003成立了农村卫生管理司,2008年以来各省、自治区、直辖市卫生厅局陆续成立农村卫生管理处,有的地级市如徐州市卫生局也成立了农村卫生管理处。新医改方案提出完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系和妇幼保健服务网络,卫生部于2006年成立妇幼保健与社区卫生司;提出建立基本药物制度,强化医疗卫生服务行为和质量监管,卫生部于今年分别成立药物政策与基本药物制度司。各省、自治区、直辖市卫生厅局也相应成立内设部门,从管理体制上强化这些职能,保障重点工作有效开展。目前连云港市共建有城市社区卫生服务中心20家,其中新浦区8家,海州区4家,连云区5家,开发区3家。截止2009年底,连云港市共有乡镇卫生院86个,村卫生室1761个,乡镇卫生院有专业卫生技术人员3500人,村卫生室有乡村医生6858人。目前连云港市卫生局由基层卫生与妇幼保健处负责社区及农村卫生管理工作,如果将社区和农村的卫生管理责任明确到具体部门,更有利于改善社区和农村的医疗卫生状况。

非上市公众公司监督管理办法篇4

资。[1]浙江吴英案、青岛齐能案等引起我们对民间金融的极大关注。重大的金融违规案例可以扰乱整个金融市场秩序，个别的金融违规行为所造成的损害伴随着一段时间的金融风险，会导致金融市场的崩溃，甚至引发全社会的经济衰退。[1]随着我国金融市场建设步伐的不断加快，金融领域已成为非法金融机构和不法分子从事金融犯罪的重点区域，犯罪态势越发严峻，新型犯罪手段层出不穷。尤其在金融危机爆发后，融资领域的金融犯罪愈演愈烈。[2]目前我国民间金融存在监管制度不完善、民间金融的民法、行政法、刑法规制严重失衡、监督主体不明确一系列问题。金融检察在国家金融监管体系中归属于司法监管子系统，与国家对金融的行政监管、金融机构的内部监管、金融系统行业自律监管等共同组成了完整的体系。[3]检察机关的工作是通过行使“三项权力”和“履行五项监督职能”[4]来体现的。而这些权力和职能对于打击民间金融犯罪、防范金融风险、保证民间金融秩序正常运行发挥着重要的作用。

一、当前民间金融犯罪案件的特点

（一）民间金融刑事案件涉及罪名众多。刑法第3章第5节规定了42个金融刑事犯罪罪名。民间金融刑事案件或直接或间接涉及全部罪名。

（二）民间金融刑事案件处于多发期、高发期。例如2010 年上海市金融犯罪案较2009年增长30%。

（三）民间金融刑事案件犯罪形式呈现处多样化、专业化、隐蔽性、跨时空性的趋势。有些犯罪嫌疑人曾为专业人是，他们运用专业金融知识实施犯罪，专业性强，犯罪手法新颖，合法行为与非法行为交织，定性争议大，涉案地域广、案件管辖不明。

（四）出现涉众化趋势。以集资诈骗为代表的涉众型民间金融犯罪案件高发，这类案件本身的犯罪性质决定了是以不特定多数人为犯罪对象，因而比以往常见的非涉众型金融犯罪案件影响更大，波及面更广，严重影响社会的和谐稳定。例如2012年青岛齐能化工案涉案金额30亿，坑害万人。

造成民间金融类刑事案件增多的原因是多方面的，民间金融活动在监管、政策及法律适用等方面存在缺陷，社会诚信缺失，个人信用体系尚待完善；银行借款手续复杂，审批标准对于中小企业来说有些苛刻；借贷供需矛盾突出，迫切需要资金的中小企业大多只能向民间资金伸出双手；大部分民众金融法律知识缺乏，风险防范意识薄弱，维权能力低下。

二、通过刑事检察监督民间金融活动的基本做法

如何探索发挥检察职能，加强对民间金融活动的监管。目前，青岛检察机关立足刑事检察职能参与民间金融活动监督的主要做法是：

（一）通过查办金融犯罪领域的职务犯罪进行监督。金融职务犯罪，是指在银行、证券机构、保险公司、信托投资公司等从事各种金融活动具有货币资金通融功能的机构中，国家工作人员实施的利用职务上的便利非法牟取经济利益，或、不正确履行职责等违背其职责要求的依法应受处罚的犯罪行为的统称。[5]民间金融犯罪往往与金融职务犯罪的主体一起实施犯罪，犯罪后果极为严重。例如济南银行案影响超越了地区，使得济南银行几乎破产，国家利益、群众权益受到严重侵害。

（二）通过严格审查逮捕条件、监督侦查机关立案、引导侦查机关侦查等方式对民间金融活动进行监督。大多民间金融犯罪有公安机关负责侦查，检察机关负责审查逮捕。通过审查逮捕，立案监督职能促进公安机关依法履行侦查职能，防止乱作为和不作为，打击民间金融犯罪活动，特别是对严重损害国家利益和社会公共利益及造成的民间金融犯罪，同时保护合法民间金融活动。

（三）通过行使公诉权，及时惩处民间金融犯罪，维护社会和谐稳定。目前，民间金融类犯罪案件往往涉及众多被害人，依法及时惩处犯罪，跟有关部门配合做好息防息诉工作，维护社会和谐稳定。青岛检察机关公诉部门改变"大公诉"的格局，成立专门的金融检察公诉小组，有针对性地组织培训，强化相关业务知识储备，有利于使整个业务团队形成较为完整的专业背景知识，提高了办案效率，有力地维护了社会和稳定。

（四）通过检察建议、开展法治宣传等活动，促进群众法治意识和金融风险意识的增强，预防民间金融犯罪。民间金融刑事案件高发的主要原因之一是当事人缺乏防范意识和法律常识。青岛市检察机关立足刑事检察职能，结合民间金融犯罪的类案问题，有针对性向有关地区、部门、人群提出检察建议和金融风险，并专门就“非法传销的防范和应对”“ 民间借贷与非法集资”“信用卡诈骗的防范”等有关问题进行宣传教育，增强群众的法制观念，提高其依法办事的自觉性和依法维权的能力，预防金融犯罪。

三、进一步发挥刑事检察对民间金融活动监督作用的建议

检察机关在惩处民间金融犯罪方面积累了较多的实践经验，取得了良好的法律效果和社会效果，但是还要继续发挥刑事检察职能作用，进一步加强对民间金融活动的监管。

（一）加大办案力度，形成监督合力。要不断加大民间金融犯罪案件的办案力度，避免就案办案、机械办案，认真行使侦查权、批捕权、公诉权，全面履行立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督，注重发现案件深层次原因，及时向有关机关、群体发有针对性的检察建议，防止此类案件的在发生。要强化检察机关的内部协作机制，依托反贪、反渎、侦监、公诉等部门的内部协作机制，将案件办理中发现的涉嫌非法集资、非法吸收公众存款、职务犯罪线索等及时移送、及时查办，形成打击民间金融犯罪的检察合力。

（二）要进一步加强与其他机关的沟通协调配合。检察机关要积极与“一行三会”、法院、公安等机构部门及时互通信息、定期召开联席会议，交流情况，个案会商，类案分析，研判形势，共同分析探讨民间金融刑事案件中的难点热点问题，共同研究建立民间金融犯罪的预防查办机制。

（三）监督金融监管活动，督促监管部门履职尽责，推动社会管理创新。民间金融活动如果不纳入监管，听之任之，则存在极大的风险。在加强民间金融活动行政监管的同时，应当借鉴国外先进经验，着力加强民间金融活动的司法监管。检察机关要加强对重点地区、重点行业、重点企业和重点人员的风险排查工作，查找金融监管风险隐患；要审慎办理涉嫌非法集资犯罪和金融诈骗犯罪案件，最大限度地防止因非法集资案件引发的，着力保障经济社会健康稳定发展；要及时总结办案经验，加强民间金融刑事案件的类案研究，根据具体情况向相关部门发出改进监管机制和工作方法的检察建议，推动社会管理创新。

（四）加强刑事检察职能的宣传，提高群众的法治意识。人民群众对检察机关的职能作用不甚了解，检察机关应精心制定宣传工作方案，利用各种媒体，与有关主管部门一起加强防范和抵制高利贷、黑钱庄、非法集资的预警宣传；结合“五进两服务活动”，大力宣传国家有关打击和处置非法集资犯罪等相关违法犯罪行为的法律、政策，注意对民间金融领域中典型纠纷和违法犯罪案例的报道，通过充分揭露非法民间融资的隐蔽性、危害性，增强公民法律意识、风险防范意识，提升社会公众对黑钱庄、高利贷、非法集资等违法犯罪行为的辨别能力，从源头上防范民间金融犯罪的发生，努力营造诚实守信的良好法治环境。

（五）加强对金融等专业知识的学习，引进专业人才，打造专业化的金融检察队伍。当我们满怀信心地投入到民间金融刑事检察工作当中的时候，将遇到各种困难和挑战，需要从头学习的金融知识，仔细研读的金融法律法规和相关政策，了解和掌握防范金融风险的ABC，了解和掌握的金融体系的构成与运作模式、金融发展的一般规律。这些都迫使我们加强金融专业知识的学习，需要引进先关专业人才，打造专业化的金融检察队伍。

注释：

[1]参见袁爱华：《民间融资合法化趋势下的非法吸收公众存款罪的立法完善》，载于《云南大学学报法学版》2010年第1期。

[2]参见王宝娜：《民间融资的法律规制探析》，载于《商业时代》2011年12期。

[3]参见王军、张勇、贺英：《立足检察职能，维护金融安全——首届金融检察论坛综述》，载于《刑事司法指南》总第49集，第71页

[4]三项权力：侦查权、逮捕权、公诉权；五项监督职能：立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督和民事行政检察监督。

[5]参见高忠祥：《当前金融职务犯罪特点、原因及预防》，载《正义网》2011年1月24日。

参考文献：

非上市公众公司监督管理办法篇5

关键词：公司治理；三会四权；股权结构；信息披露；股权激励

中图分类号：F832.35文献标识码：A文章编号：1006-1428（2008）01-0040-03

本文通过对相关法律法规等制度的分析，来探讨我国城市商业银行上市带来的公司治理结构优化效应。

一、城市商业银行公司治理现状

1、股权结构不合理。

我国城市商业银行的股权结构不合理表现在两个方面：一是股权结构的过度集中。据统计，地方政府在城市商业银行中的平均持股为32%，最高的达到60%，中小股东由于持股比例较低，根本没有话语权。二是大股东主体虚拟。由于大股东为地方政府，缺乏一个真正明确的、以利润为目标的股东主体，因此，很容易形成对经营者监督不力、内部人控制现象严重、成本高企等公司治理问题。

2、“三会四权”形同虚设。

根据《城市合作银行管理规定》第二条规定，城市商业银行（前称城市合作银行）是股份有限公司形式的商业银行，根据本《规定》，每个城市商业银行内部都建立了所谓的“三会四权（股东大会、董事会、监事会、高级经营管理者）”的治理架构。但是，由于股权结构的不合理，政府干预和内部人控制的现象时有发生，股东大会、董事会和监事会不能发挥应有的作用。股东大会往往流于形式，难以对中小股东进行保护；董事会基本上是通过听取行长报告来对银行重大事项进行审议，并不直接进行决策；由于行长是政府任命，常常出现董事会和监事会对高级管理人员无法制约的局面。从当前城市商业银行的普遍情况来看，其内部的三会四权的治理架构可以说是形同虚设。

3、信息披露不完善。

我国城市商业银行绝大部分尚不具备上市的条件，并且相关信息并不需要进行公开披露和接受公众监督，因此在信息披露工作方面仍然存在诸多问题没有解决。许多城市商业银行年报在内容和格式上存在不规范现象，对会计报表附注不够重视，有的甚至没有，在风险方面尤其是信用风险和市场风险披露非常少，信息披露存在巨大“缺口”。

我国城市商业银行除了存在上述公司治理问题以外，还存在激励机制不足、内部控制制度不完善、外部监督不足等问题，所有这些问题的根源除了在于城市商业银行产生时的先天性条件不足外，还与城市商业银行面临的制度基础存在千丝万缕的关系，了解和完善其公司治理的制度性基础，对于改善城市商业银行公司治理结构具有重要的意义。

二、城市商业银行公司治理的制度基础分析

1、关于股权结构。

《城市合作银行管理规定》第23条规定“城市合作银行股本由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中，地方财政为最大股东，其入股比率不得超过城市合作银行股本总额的30%”。根据规定，城市商业银行的最大股东为地方财政，即地方政府，其他出资人除城市信用社原有的个体工商户、城市居民(两者加起来占股本的比例都很小) 外，实际运作中基本上都是当地国有企业。也就是说，国有成份占有绝对多数，而且出资人出于同一座城市。在这种股权结构下，地方政府表现出较强的金融控制力，从而使城市商业银行依附于地方政府，变成地方政府的准行政部门，导致盲目投资和金融风险积累。同时，由于地方政府作为大股东，这一虚拟主体对剩余索取权的追逐要求无形中被软化，因此，很难对城市商业银行的董事会、经营班子形成约束机制，“三会四权”的制衡职能严重弱化。

应该说2002年后，随着民营资本进入城市商业银行，城市商业银行的股权主体突破了地域的限制，股权结构开始逐渐分散，部分城市商业银行地方政府的股权比例出现明显下降，民营资本参股比例有所提高。但是，随着民营资本投资比例增加并取得实际控制权后，在城市商业银行内外部制约机制原本就不到位的情况下，民营资本急功近利的逐利性特征显现出来，大股东侵占中小股东利益的治理问题开始凸现。

2、关于外资参股。

关于外资参股国内城市商业银行，《城市合作银行管理规定》第23条规定的入股主体，仅仅包括当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政，明确排除了外资参股的可能。在1994年的《关于向金融机构投资入股的暂行规定》也明确禁止外资、合资金融机构和企业向中资金融机构投资。应该说，这是和当时中国金融环境相适应的，但随着中国加入世贸组织，对外资、中外合资金融机构和企业向中资金融机构逐渐有所开放。2003年颁布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》第8条和第9条规定单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过20%，多个境外金融机构对非上市中资金融机构投资入股比例合计不得超过25%。

随着对外资和合资金融机构入股中资商业银行的开放不断推进，许多城市商业银行逐渐被外来资本所关注。外资金融机构入股城市商业银行在带来股权结构多元化的同时，还在董事会层面强化了制衡关系。从上海银行、南京银行、西安商业银行和济南商业银行外资入股城市商业银行的情况来看，各行均为外资方提供董事会席位，增加外资话语权，强化双方合作与技术协助，对城市商业银行完善公司治理结构起到一定的推进作用。但是，由于所占股权比例和董事会席位有限，外资金融机构在公司治理中的作用十分有限，很难起到点石为金的效果。

3、关于信息披露和外部监督。

2002年中国人民银行了《商业银行信息披露暂行办法》，对商业银行信息披露原则、内容、方式和程序作出了整体规范，规定商业银行信息披露的主要内容包括财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理、年度重大事项等信息。2004年银监会下发了《关于规范股份制商业银行年度报告内容的通知》，对股份制商业银行年度报告应当披露的内容提出了更为详细的要求，包括主要财务信息、风险管理状况、股东关系及关联交易情况、公司治理和重大事项六个方面，涵盖了商业银行经营发展的整体状况。自2004年11月起，银监会多次下发文件、通知，针对城市商业银行信息披露试点工作中的不足进一步分类明确了要求。

城市商业银行信息披露的相关制度要求在一定程度上有利于城市商业银行审慎经营，加强自我约束，但由于所披露信息的关注主体主要是监管机构和股东等利益相关者，而且披露信息的详细程度还有待于加强，因此，很难对管理层形成有效的外部监督压力。从目前来看，由于城市商业银行信息披露的受众群体十分有限，很难受到市场公众的监督，因此，其外部监督主要来自于监管部门的监督。根据《中国人民共和国商业银行法》的规定，城市商业银行应接受人民银行和银监会的管理、监督和稽核，并依法接受审计机关的监督。

4、关于股权激励。

关于商业银行的股权激励问题，目前的商业银行法律法规并没有相关的条款或规定，对银行高管实施股权激励和薪酬制度改革，虽然许多国有商业银行和股份制商业银行都在进行尝试，但也只有部分上市银行才获得批准。在一些城市商业银行形成之初，有部分员工持有公司股票，这种员工持股与资本形成过程有关，严格意义上不属于股权激励的范畴，确切地说是员工持股。在公司资本形成过程中，员工和外部投资者出资取得股权，与通过股权激励获得股权有本质上的不同。而且，这种形式形成的部分员工持有公司股票的状况，能否在公司未来发展中体现效率优先和兼顾公平的原则，是否能提高公司治理效率，还不能确定。

三、推进城市商业银行上市，完善公司治理结构

推进符合条件的城市商业银行加快上市步伐，有效改善城商银行股权结构、信息披露和监督机制，以及完善公司高管激励体系，对于城市商业银行公司治理结构优化具有重要的意义。

1、有助于优化公司股权结构，改善内部监督约束机制。

从我国城市商业银行股权结构来看，在上市前体现出相对集中的股权结构，虽然经历了2002年以来的增资扩股热潮，但股权结构集中的特征依然明显，而且体现出地方色彩。城市商业银行通过上市公开募集股份，根据《证券法》和《公司法》关于股票发行上市制度，投资主体范围得到广泛扩展，国内外战略投资者的介入将使公司股权结构得到优化，对公司治理结构改善起到重要作用。《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》第9条规定“单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过20%；多个境外金融机构对非上市中资金融机构投资入股比例合计达到或超过25%的，对该非上市金融机构按照外资金融机构实施监督管理。多个境外金融机构对上市中资金融机构投资入股比例合计达到或超过25%的，对该上市金融机构仍按照中资金融机构实施监督管理”。根据本条规定，城市商业银行上市后，境外金融机构通过资本市场向上市城市商业银行的股权投资比例将突破25%的限制，从而有利于境外机构加大股权投资比例，增加其在公司经营管理中的话语权，有利于强化治理结构的内部制衡机制，提高治理效率。

2、有助于改善信息披露，强化外部监督。

虽然监管机构对城市商业银行的信息披露规范不断强化，但由于关心信息披露的利益主体仍然不够公众化和普遍化，因此，城市商业银行在上市前进行的信息披露并不能引起公众的注意和关心，信息披露不规范的情况仍然得不到纠正。而城市商业银行作为崭新的市场主体上市后，这将会极大强化公司的信息披露的规范性和全面性，并成为市场关注的焦点。上市后，城市商业银行除了要遵循银行监管机构的《商业银行信息披露暂行办法》、《关于规范股份制商业银行年度报告内容的通知》和相关财务制度，还要遵循中国证监会的有关规定，因此，将大大提高其披露质量和水平。

3、有助于建立有效的管理层长期激励机制。

2005年12月，中国证监会的《上市公司股权激励管理办法》（试行）第2条规定，股权激励是指上市公司以本公司股票为标的，对其董事、监事、高级管理人员及其他员工进行的长期性激励，并对激励对象、数量、股票期权、信息披露、监管和处罚做出了详细规定。2006年9月，国资委《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》对国有控股上市公司的股权激励作出了详细规定，包括股权激励方式、激励对象、激励条件、授予数量、授予价格及其确定的方式、行权时间限制或解锁期限、申报、考核和管理等具体内容。城市商业银行上市前，由于缺乏相关法律基础，很难对管理层的薪酬制度和激励政策作出重大突破。两个试行办法的出台，为城市商业银行上市后开展长期股权激励，完善经理人长期激励机制提供了法律依据。

参考文献：

[1]王廷科,张旭阳.商业银行的治理结构及其改革问题研究[J].财贸经济，2002;1

[2]谭 震.完善股份制商业银行公司治理[J].金融理论与实践，2004;1

非上市公众公司监督管理办法篇6

【关键词】三板；挂牌公司；做市商；信息披露

一、三板市场相关概念界定

以在多层次资本市场体系中的功能定位为依据，资本市场分为主板市场、二板市场和三板市场等。在我国，三板市场有新、老之分。最初，我国代办股份转让系统只是为原STAQ、NET系统挂牌公司解决股份流通问题，并承担深沪股市退市公司的股份转让，而不具有接纳新公司股份转让的功能，后来便被称为“老三板”。2006年，证券公司代办股份转让系统中关村科技园区非上市股份有限公司股份报价转让成为三板市场的一部分，被称为“新三板”。在经过七年的实践和努力后，全国中小企业股份转让系统于2013年1月16日揭牌，“新三板”成为“全国中小企业股份转让系统”的通俗称谓，是全国非上市股份公司股权公开转让、融资及并购的平台。

三板市场，包括“老三板”和“新三板”，是指对未在证券交易所上市的股份公司和从主板、创业板退市的公司的股票进行发行、交易和监管活动的资本市场集合体。待老三板的公司纳入全国中小企业股份转让系统后，该股份转让系统将与三板市场划上等号，成为全国统一的场外交易市场。

三板挂牌公司，就是满足法定标准进入三板市场，其股票能在三板市场流通的股份公司，具体包括：（1）在全国中小企业股份转让系统挂牌的股份公司；（2）在代办股份转让系统挂牌的原STAQ、NET系统公司和证券交易所退市公司。

许多学者将三板挂牌公司界定为“非上市公众公司”。非上市公众公司可被定义为：股份仅在场外交易市场公开交易、可被公众投资者持有的公司。依据中国证监会《非上市公众公司监督管理办法》第二条，非上市公众公司是指有下列情形之一且其股票未在证券交易所上市交易的股份有限公司：（1）股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过200人；（2）股票以公开方式向社会公众公开转让。因此，三板挂牌公司一般都是非上市公众公司。

二、我国三板市场信息披露制度评价

（一）我国三板市场信息披露制度现状

我国《证券法》上有关证券发行、交易信息披露的规定仅仅针对上市公司，非上市公司的信息披露行为依据的是中国证监会制定的规章或证券业协会制定的自律规则。

1.原STAQ、NET系统公司和退市公司的信息披露制度

原STAQ、NET系统挂牌公司和证券交易所退市公司的信息披露制度主要体现在中国证券业协会2001年的《证券公司代办股份转让服务业务试点办法》、《股份转让公司信息披露实施细则》以及2002年的《关于加强对代办股份转让监管和风险揭示的通知》等规定中。根据这些规定，股份转让公司的信息披露具体可分为首次转让前信息公告、定期报告和临时报告。

首次转让前信息公告包括四个方面的内容：（1）委托主办券商代办股份转让决议内容；（2）董事会和股东大会通过委托主办券商代办股份转让决议后的通知；（3）股份帐户开立、股份确认、登记托管等事项；（4）股份转让公告书。股份转让公告书参照《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书》中相关内容进行编制。定期报告包括年度报告、半年度报告和季度报告，应分别参照《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则》第2号、第3号和第13号的上市公司披露标准进行编制。需要及时报送临时报告的事项有：董事会、监事会、股东大会决议；收购、出售重大资产；关联交易；其他重大事件（预计亏损、涉诉事项、重大担保、重要合同、公司注册事项、控制权变化、上市申请、公开发行申请等）；特别风险提示；股份转让异常波动等。

2.全国中小企业股份转让系统的信息披露制度

全国中小企业股份转让系统挂牌公司信息披露的主要依据是证监会制定的《非上市公众公司监督管理办法》（2013年1月1日实施，以下简称《监管办法》）及其配套规章《非上市公众公司监管指引第1号——信息披露》（2013年1月4日实施，以下简称《信息披露》）。而关于做市商的信息披露规则目前尚未。根据《监管办法》，挂牌公司的信息披露文件主要包括公开转让说明书、定向转让说明书、定向发行说明书、发行情况报告书、定期报告和临时报告。

《信息披露》中规定，公开转让说明书、定向转让说明书、定向发行说明书应披露的内容有：公司基本信息、股本和股东情况、公司治理情况；公司主要业务、产品或者服务及公司所属行业；报告期内的财务报表、审计报告。定向发行说明书还应当披露发行对象或者范围、发行价格或者区间、发行数量。公开转让与定向发行的公司应按规定披露年度报告和半年度报告，而股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司披露年度报告即可。年度报告和半年度报告比照公开转让说明书等的内容进行披露。对于临时报告，只规定应将发生可能对股票价格产生较大影响的重大事件报送临时报告，而未对重大事件进行列举，只是对并购重组专门做了规定。除了股票公开转让的公司应通过证券交易场所要求的平台披露信息外，其他挂牌公司可以自主选择信息披露平台。

《监管办法》和《信息披露》是中国证监会制定的部门规章，这较以往只由中国证券业协会颁布自律规则加以规范的情况已有很大的进步。《监管办法》中对不同挂牌公司信息披露义务的规定具有区分性，把公开转让与定向发行的公司和股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司区分开来，规定后者只需披露年度报告。此外，挂牌公司的董事、监事、高级管理人员应当保证披露的信息真实、准确、完整，并对虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏行为承担相应的法律责任。《监管办法》对挂牌公司及其董事、监事、高级管理人员的违法信息披露行为做了较详细的处罚规定。

（二）我国三板市场信息披露制度存在的问题

我国三板市场信息披露制度存在的问题是很明显的。首先，三板市场信息披露缺少法律层面的依据。《证券法》上的发行披露并没有涵盖非上市股份公司股票发行，也未对非上市股票转让的信息披露做出规定。其次，原STAQ、NET系统公司和退市公司的信息披露义务过于繁重。股份转让公告书、年度报告、半年度报告和季度报告皆是参照上市公司的披露标准来编制，临时报告的披露义务甚至比上市公司的要求更高。根据“出身”不同而作不同制度设计，这一做法不乏一定的合理性，但也显系权宜之举。再次，全国中小企业股份转让系统信息披露规则内容过于简略，标准不够合理。《信息披露》的规定十分简单，甚至未对年度报告和半年度报告的具体内容进行罗列。《监管办法》虽然对公开转让与定向发行的公司和股票向特定对象转让导致股东累计超过200人的公司的信息披露要求不同，但是对不同挂牌公司的区分性把握还不够。最后，对违法信息披露行为的法律责任规定不足。《监管办法》虽然已对信息披露中违法行为的处罚做出一些规定，还增加了公司董事、监事、高级管理人员的法律责任，但还是未提及违法信息披露行为的民事责任。

三、完善我国三板市场信息披露的思考

基于我国三板市场信息披露制度存在的不足，我们应立足于我国三板市场的特殊性，借鉴国外合理经验，积极完善三板市场信息披露制度。

（一）建全信息披露规范体系

证券交易市场包括场内市场和场外市场，所以《证券法》调整的范围不应该仅限于场内交易市场，我国《证券法》下一轮的修法目标应将证券场外交易市场的信息披露纳入其中。中国证券会已对全国中小企业股份转让系统挂牌公司信息披露做了规定，但仍须等待做市商信息披露规则的出台。此外，由于三板市场具有灵活、分散的特点，其信息披露规则可由行业协会加以具体规定，因此中国证券业协会应根据相关法律法规，制定更加详细的信息披露自律规则。这样，由《证券法》、证监会部门规章、证券业协会的自律规则形成一个从上至下的多层次规范体系。

（二）制定统一且具区分性的信息披露标准

在多层次资本市场中，从证券交易所退出而转到三板市场的退市公司，应该同三板市场上的未达到主板、创业板上市标准的挂牌公司遵循同一套信息披露规则，而无需为其量身打造一套披露规则。因此，原STAQ、NET系统公司和退市公司与全国中小企业股份转让系统的信息披露标准应统一，但这并不表示信息披露的标准是单一的。

《监管办法》和《信息披露》中对非上市公众公司信息披露的要求是很低的，但投资门槛降低和做市商的引进等使三板市场具有更高的风险，因此应适度提高信息披露标准。为了不增加初创小型企业的负担，可以借鉴美国的做法，对挂牌公司进行区分。比如，可以按照股本总额的大小，将挂牌公司分为“大规模企业”（如大型的退市公司）、“较大规模企业”（如一般的退市公司和规模较大的非公众公司）、“小规模企业”（如初创阶段的高科技小企业）三种类型。划分企业类型的标准可以是多元化的，目的是根据企业类型的不同实施差异化的披露标准。

（三）制定做市商信息披露规则

我国三板市场引入做市商制度后，做市商在市场上处于特殊地位，出于自身利益的考虑，他们有可能会利用自己掌握的信息优势损害投资者的利益。因此，应注重对做市商的监管，规范做市商的信息披露行为，而首要的是制定完善的做市商交易成交报告制度。做市商对其每一次交易都应该进行信息披露，披露的内容应包括交易的核心事项，如股票名称、代码、价格、数量等，披露的时间可从有利于信息披露及时性和准确性的角度确定一个合理的时间限制。做市商的成交信息应由监管部门进行初步检查，没有明显问题，即由其向社会公布。

（四）坚持自律为主的监管模式

全国中小企业股份转让系统挂牌公司的准入和持续监管将纳入证监会非上市公众公司监管范围，然而根据三板市场的特点，公司信息披露行为应实行以行业自律监管为主，行政监管、司法监管为辅的模式。美日证券场外交易市场的监管是一个由证券监督管理部门、证券业协会和各证券交易市场共同组成的监管体系，而其信息披露的监管主要来自于证券业协会和各场外交易市场的自律管理。我国代办股份转让系统信息披露的监管模式也是行业自律模式的有益尝试。

（五）建立信息披露激励和约束机制

首先，适时出台自愿信息披露指引，其内容主要包括两方面：一是对强制披露信息的细化和深化，以提高强制披露信息的可信度和完整性；二是对强制披露信息的补充和扩展，以突出公司的“核心能力和竞争优势”为目标全方位、系统化披露信息，展示公司未来的盈利能力和成长潜力。然后，按照信息披露的充分程度对挂牌股票进行分级标注，对积极进行自愿披露的公司股票标注较高级别，对信息披露不充分的公司采取风险警示。

（六）追究违法信息披露行为的民事责任

挂牌公司或做市商的违法信息披露行为若对投资者的利益造成损害，应赋予投资者民事赔偿请求权。可以借鉴国外集团诉讼的经验，以民事基本法、公司法、证券法、诉讼法相互配合的机制建立一整套具有可操作性的私人诉讼制度。还可以明确规定挂牌公司违规信息披露行为的行为方式、归责原则、董监高的责任，为司法审判提供具体依据。这能有效激励广大投资者对挂牌公司和做市商的信息披露行为进行监督，弥补监管部门的监管盲点，提高监管效率。

参考文献

[1]顾功耘主编.场外交易市场法律制度构建[M].北京大学出版社，2011.

非上市公众公司监督管理办法篇7

（20__年12月31日）县政府副县长

同志们：

在春节即将到来之际，经县政府研究，决定今天召开这次三个专项工作会议，主要任务：一是安排部署对“黑车”等非法营运的专项整治，维护客运市场秩序。二是安排部署20__年春运工作，保障春节期间旅客及重点物资和生活物资的运输。三是安排部署烟花爆竹禁售、禁放工作，遏制反弹势头，杜绝事故隐患。确保全县人民群众过上一个平安祥和的春节。下面，我就打击“黑车”等非法营运、20__年春运暨县城区烟花爆竹禁售、禁放工作讲三点意见。

一、关于打击“黑车”等非法营运专项整治工作

（一）统一思想，充分认识打击“黑车”等非法营运专项整治活动的重要性和紧迫性。近年来，我县按照统一、开放、竞争、有序的目标，积极推进客货运市场规范化管理，加大打击“黑车”等非法营运专项整治力度，客货运市场综合管理工作进一步加强。以打击非法营运、取缔“黑车”经营、规范各项收费为重点，全面组织了客货运市场综合整治工作，完善安达出租车公司管理制度、车辆管理制度、驾驶员管理制度，及时调处客货运市场的营运矛盾，全县客货运市场得到了有效规范。我县打击“黑车”等非法营运工作取得了一定的成绩，更要清醒地看到当前我县“黑车”等非法营运方面还存在着一些突出的问题和矛盾，主要是无营运证的客运车辆上路兜客非法从事客运经营，与合法经营者形成不平等竞争，这些“黑车”经营者绝大多数没有经过必要的安全和从业资格培训，车辆达不到营运技术标准，从事非法营运的“黑车”，既不办证，也不缴纳有关规费，严重扰乱了客货运市场的正常秩序，侵害了合法经营者的利益，必须对非法经营的“黑车”进行坚决打击。

这次专项整治行动同时也是强化道路交通安全管理的需要。从目前的情况来看，非法营运“黑车”给我县交通安全带来了极大隐患。有相当部分“黑车”是破旧的二手车，车辆技术状况较差，安全无法保障；一些“黑车”驾驶员不具备客货营运从业资格，安全意识薄弱；由于“黑车”不参加正常车辆安全性能检测，运输安全难以得到保证；“黑车”驾驶员在营运过程中，害怕被有关管理部门查处，精力不集中，也极易发生安全事故。

春运即将临近，各乡镇和县直各相关部门要牢固树立“安全责任重于泰山”的意识，进一步统一思想，坚持“疏堵结合、标本兼治、综合治理、依法监管”的原则，站在维护广大人民群众生命财产安全的高度，充分认识开展此次专项整治行动的意义，切实增强责任感和紧迫感，按照《昭通市微型车道路运输管理办法》的要求，加大对“黑车”等非法营运的打击力度，维护正常的道路运输市场秩序，促进我县道路运输市场持续、稳定、健康发展。

（二）加大宣传力度，营造舆论氛围。这次打击“黑车”非法营运专项整治活动，各级各部门要采取多种有效形式，多渠道、全方位、多形式地对整治活动进行广泛深入的宣传，切实加大宣传力度，特别对这次打击“黑车”行动涉及的有关背景资料、法律法规依据要广泛深入宣传，做到家喻户晓，形成强大的舆论宣传氛围。要及时开展以“自觉抵制非法营运，不乘黑车确保平安”为主题的宣传教育活动，向广大群众特别是农民群众广泛宣传非法营运的危害性，教育他们积极抵制、举报非法营运行为，增强群众维权和自我保护意识，不乘坐“黑车”和非法从事客运的任何车辆，举报、制止“黑车”和非法营运车辆。各乡镇对辖区内非法营运“黑车”的数量、主要活动场地、车型、车辆牌照、车主情况开展摸底调查，并登记造册上报县打击“黑车”等非法营运整治工作领导小组办公室（县交通局）。同时，在重点路口、客运车站悬挂醒目标语，发放宣传资料和传单，充分运用各种宣传手段和宣传工具对整治工作进行广泛深入宣传，形成强大的舆论声势，营造良好的整治舆论氛围。

（三）发动社会广泛参与，构建长效机制。要充分发动企业和群众参与此次专项整治活动，形成打击“黑车”和其他道路运输违法违规行为的良好机制。“黑车”现象是客货运市场多年来屡治不愈的一个顽症，这其中有多方面的原因，包括检查“黑车”比较困难，“黑车”司机拒不接受检查时有发生；对“黑车”非法行为取证比较困难，驾乘人员往往不配合，拒不承认非法营运事实。因此，打击“黑车”非法营运专项整治活动是一场硬仗，不仅需要交通、公安、运管等职能部门发挥职能作用，更需要全社会的支持和配合。广大干部群众要主动参与整治工作，了解掌握客货运市场管理的法律法规，从维护自身安全出发，主动提供有关“黑车”的线索、证据，勇于举报违章、违法行为，相关部门对提供确凿证据并协助查扣“黑车”的群众要给予奖励。要动员广大人民群众参与，增强机关干部法治观念和纪律意

识，带头维护客货运市场秩序，不为“黑车”说情、打招呼；各级各部门要依法行政，不受说情者干扰；执法人员在这次整治过程中，要态度坚决、行动有力，如果发现有包庇行为，将追究责任，严肃处理。这次专项整治行动，专门邀请监察部门参加，充分表明了县政府对“黑车”非法营运整治工作的坚决态度。（四）明确责任分工，集中组织检查。交通部门负责牵头组织开展打击“黑车”等非法营运整治工作；运管部门负责对县境范围内道路客运班线开展打击“黑车”等非法营运整治工作，对非法营运的“黑车”和出租车等非法从事客货运经营等违法违规行为予以依法查处；公安部门负责打击道路运输市场黑恶势力，打黑除恶，依法查处阻碍执行公务等违法行为；乡（镇）人民政府要认真组织开展打击“黑车”等非法营运工作，加强对本乡（镇）辖区内客运车辆进站的安全管理，建有客运站的乡（镇）政府负责组织客运车辆进站发车，完善客运车辆管理制度，并负责源头站点管理；没有客运站的乡（镇）政府要指定客运车辆停放车点，维护客运车辆经营秩序，控制源头站点交通违法、违章行为；建设（城管）部门要配合相关部门搞好整治工作，负责对城市范围内“黑车”出租车非法营运等违法违规行为依据相关法律法规予以处罚，合理布局出租车和其他机动车停放点，培育有序、便捷、安全的城市公交体系；工商部门要配合相关部门依法严厉打击“票贩子”，搞好城市各停车场（点）的规范经营，查处违反工商行政管理法规的行为，依法取缔无照经营。监察、安监部门要负责查处党政机关工作人员，经营“黑车”或充当非法营运“保护伞”等违法、违纪行为，对相关单位和部门开展整治工作的情况进行督查，及时掌握整治工作动态，督促相关部门认真履职；广电局、新闻办等要加大宣传力度，通过电视台，网络等设置专栏，多角度、多层面地组织宣传报道。通过相关政策法规的宣传，教育和鼓励广大群众抵制“黑车”、举报“黑车”，共同维护道路运输秩序；交警部门要积极参与打击非法经营工作，配合建设、交通、工商等部门上路检查，协助建设部门划定和规范县城内各停车场点，禁止社会车辆与营运车辆混合停放，从源头上封堵“黑车”生存空间。

各乡镇、县直相关部门要集中力量，严厉打击非法营运“黑车”和出租车非法从事客运线路经营行为，查处道路运输其它违规经营行为，切实维护道路运输市场秩序。要以点带面、点面结合，重点打击干线公路、农村公路、出租车市场和客运站（点）、学校周边的非法营运“黑车”，全面清除从事非法营运的各类车辆。

（五）加强组织领导，保证整治成效。20__年12月27日，县政府出台了《__县打击“黑车”等非法营运整治工作实施方案》，成立了由县政府常务副县长陈祥彬任组长，我和李熠副县长任副组长，县政府办、监察局、财政局、公安局、交通局、建设局、安监局、法院、广电局、局、工商局、公安交警大队、运政管理所、法制办，向家坝镇、太平乡、两碗乡等部门和乡镇领导为成员的__县打击“黑车”等非法营运整治工作领导小组，领导小组下设办公室在县交通局，由童廷海兼任办公室主任，负责处理日常工作。各级各部门除了抓好近期日常工作外，主要领导要集中主要精力，利用主要时间抓好整治工作。进一步落实领导负责制和行政问责制度。各级各有关部门要完善工作机制，落实整治行动工作经费、车辆装备和人员，扎实有效开展工作，按照“谁主管、谁负责”的原则加大责任追究力度，确保整治工作的落实。同时，各成员单位要及时向整治工作领导小组办公室上报人员名单、整治方案、联系电话等，整治工作结束后及时上报工作总结，最终形成长效机制，确保整治工作取得实效。

二、关于20__年春运工作

（一）提高认识，全力备战，确保万无一失。运输安全是春运工作的核心。春运工作事关社会的安定团结和人民群众的生命财产安全，时间紧、任务重、意义重大。春运工作能否做好，是对县政府及其有关部门执政能力的检验，各有关单位要时时绷紧这根弦，提高对安全生产重要性的认识，把春运工作提高到构建和谐社会的高度；本着维护社会稳定和对人民生命财产高度负责的精神，按照“以人为本，平安春运”的要求，把春运安全作

为头等大事来抓，切不可麻痹大意。我们一定要全力以赴，积极备战，要有打硬仗的思想准备。（二）加强领导，明确责任。县政府决定成立__县20__年春运工作协调领导小组，由我担任组长，县政府办欧贤秋、县经贸局朱彬担任副组长，成员由县发改局、公安局、交通局、教育局、民政局、人劳局、建设局、卫生局、旅游局、安监局、工商局，县总工会、公安交警大队，县人武部、武警中队，县交通运政管理所，__火车站、昭交集体__分公司、安达出租汽车公司等单位负责人组成。春运工作协调领导小组下设办公室在县经贸局，具体负责全县春运的组织协调和督促检查工作。各乡镇人民政府，县直相关部门和铁路、公路、水路等部门，也要成立春运工作协调领导机构，全面负责本地区、本行业的春运工作，及时协调解决春运工作中出现的各种问题。春运期间发生安全事故的，将按有关规定追究相关单位和责任人的责任。各单位要依法加强安全管理，开展安全生产自查自纠工作，发现隐患，及时认真整改，要确保责任到人，责任到岗，措施到位。各单位领导干部要切实转变工作作风，提高责任意识。公安交警部门和交通运政稽查部门要把制止长途客车超载作为春运安全的重点，继续组织整治客车超载和非客运车辆载客等违法行为。抓好运输沿线和车站、码头及周边地区的治安整顿和规章落实，采取切实有效的措施消除事故隐患，确保春运安全、社会稳定。卫生管理部门和有关运输企业要努力做好车站、码头及运输工具的消毒和通风工作，有效预防、控制各类疾病的发生和传播。公安、交通、工商、发改等部门要采取有效措施，依法打击无证经营、哄抬物价、私设票点、强行拉客、倒卖车票、欺行霸市和破坏春运设施等非法活动。安监部门要切实抓好对春运的安全管理，督促运输企业加强对易燃、易爆等危险物品的管理，加大安全检查力度。广电局、新闻办等部门加强与春运相关部门和单位的沟通，有针对性地对春运工作进行宣传和报道，加强舆论监督，发挥新闻媒体对春运工作的监督促进作用。运输部门和企业单位要针对近几年来的客流变化规律和春运实际，根据20__年春运旅客特别是学生、民工和旅游等客流特点，制定切实可行的春运方案，合理调整运力。

（三）狠抓重点，履行监管职能，增强服务意识。各级各有关单位和部门要加强对春运市场的监测，及时掌握市场信息，做到早发现、早报告、早控制、早解决，把矛盾化解在萌芽状态。对重点路段，重点时段认真全面地检查和维护，安全标牌和警示标志要设立完善，以确保安全畅通。严把春运的市场准入关、技术状况和从业资格关，防止交通运输工具带病运行。各执法单位和部门要认真履行职能，重拳出击，加大对各类违规经营行为的查处力度；有关运输企业要正确处理好生产与安全的关系，坚决反对“重生产，轻安全”的思想，落实各项安全防范措施，延伸服务时限，及时运输信息，提供优质服务，保证乘客走得好，走得了，走得安全。

三、关于县城区烟花爆竹禁售、禁放的工作

（一）统一思想，充分认识加强城区烟花爆制、禁售、禁放工作的重要性和必要性。近几年来，我县开展了城区烟花爆竹禁售、禁放专项治理工作，不断加大“禁放”工作力度，燃放烟花爆竹引发的公民人身财产损失明显减少。历史证明，禁放工作利大于弊。近年来，通过各级各部门的共同努力，城市环境卫生取得显著成效，人居环境质量明显提高，烟花爆竹禁放已逐渐被广大市民所接受。但是，仍有极少数人不顾大局利益，不顾我县已取得的阶段性禁放工作成果，擅自燃放烟花爆竹，严重干扰了市民的正常工作、生活和学习，严重危及人民群众的生民财产安全，引起了广大市民的强烈不满。

燃放烟花爆竹的危险性和危害性：一是扰民与污染问题。燃放时产生的噪音，严重干扰市民的正常工作和生活秩序，同时，烟花爆竹的燃放所产生大量刺激难闻的硫磺气味，严重影响城区的空气质量，燃放后产生的大量废纸散落在马路和建筑物上面，严重影响市容市貌；二是安全问题。我国每年涉及烟花爆竹的重大火灾和人身伤害事件，屡屡见诸报端，烟花爆竹的经营和燃放直接关系到人民生命财产安全，关系到社会治安稳定，特别是国家大型化工厂云天化股份有限责任公司位于我县城区境内，燃放烟花爆竹可能造成严重的安全隐患，后果不堪设想。因此，根据县人大决定和广大市民的要求，经县政府研究决定，20__年继续在县城区禁售、禁放烟花爆竹。为此，各级各部门要进一步统一思想，把禁放烟花爆竹作为全面建设和谐社会，保障公民生命财产安全的重要工作来认真抓好。

（二）强化组织领导，明确职责分工。为切实加强对县城区禁止燃放烟花爆竹工作的组织领导，县政府决定成立工作领导组，由县政府常务副县长陈祥彬同志担任组长，县政府办、公安局、安监局、城市管理综合执法大队主要负责人担任副组长，县司法局、教育局、交通局、移民局、广电局、新闻办、工商局，云天化股份有限公司和向家坝镇政府有关领导为成员。领导组下设办公室在县城市管理综合执法大队，由郭昆同志兼任办公室主任，负责处理日常事务。领导组主要负责县城区禁放工作的组织领导，统筹安排各级各部门开展禁放工作，研究解决县城区禁放工作中的重要问题。领导组办公室主要负责组织、协调、督促各级各有关部门，按照县政府及领导组的统一部署开展工作，并及时向领导组汇报工作进展情况及存在问题。

各成员单位工作职责如下：县政府办负责督查县城区“禁放”工作的开展情况；县公安局、城市综合执法大队负责教育和处罚在县城区燃放烟花爆竹的违规行为，在农历大年三十、正月初一、

元宵节这几个主要节日和这段时间内组织各有关单位对全城实行昼夜布控，收集整理和及时报告县城区禁放工作的有关情况，同时负责春节期间不间断地巡回检查，以及其他节日和平时对县城区燃放烟花爆竹行为的检查处理；县安监局要充分发挥综合监管作用，组织协调联合执法行动，依法查处各类非法生产经营烟花爆竹行为。春节前，要牵头组织县公安局、工商局、城市管理综合执法大队和向家坝镇联合开展一次清理整治制造、销售烟花爆竹的专项行动；县司法局负责县城区禁放工作的大面宣传，出动宣传车在县城各路段、居民区和集贸市场开展宣传，印发宣传单、制作悬挂大幅宣传标语；县教育局负责加强对县城各学校学生的宣传教育，并适时组织县城各学校学生认真学习县政府关于在县城区禁止燃放烟花爆竹的有关规定；县交通局负责查处各烟花爆竹生产和运输企业使用非危险品运输车辆运输烟花爆竹的行为，对水麻高速公路__段过往车辆进行宣传教育，督促其落实好县政府关于在县城区禁止燃放烟花爆竹的有关规定；县移民局负责协调三峡总公司金沙江开发有限责任公司筹建处，督促向家坝水电站__施工区施工队伍落实好县政府关于在县城区禁止燃放烟花爆竹的有关规定；县广电局、新闻办负责做好县城区禁止燃放烟花爆竹的宣传、报道工作。从农历腊月初十起至元宵节，每晚在__电视台滚动播出《__县人民政府关于在县城禁止燃放烟花爆竹工作的规定》，并在《__信息》上刊发，在县委、县政府信息网，县政府信息公开门户网站上；县城市管理综合执法大队负责出动宣传车进行流动宣传，并配合公安机关做好违反规定燃放烟花爆竹案件的查处工作，选定大幅标语的悬挂地点，协助公安局开展禁放工作的日常巡查；县工商局负责依法查处无证无照和超范围生产经营烟花爆竹的行为，协助县安监局查处非法生产和销售烟花爆竹的行为，协助县公安局、城市管理综合执法大队开展禁放工作的日常巡查；云天化股份有限公司负责加强对公司所属干部职工、学校师生和所辖区域内施工队伍的宣传教育，搞好所辖区域内的禁放工作，从农历腊月初十起至元宵节，每晚在云天化电视台滚动播出《__县人民政府关于在县城禁止燃放烟花爆竹工作的规定》，并对厂区和员工生活区禁放工作进行跟踪报道；向家坝镇政府负责抓好各级驻镇单位和内部单位禁放工作的责任落实，组织各社区做好对县城居民的宣传工作，及时将《__县人民政府关于在县城禁止燃放烟花爆竹的规定》传单发放到各社区居民家中。（三）切实加大宣传力度，营造良好的舆论氛围。各级各部门要充分利用各种新闻媒介，采取多种形式、全方位、多层次的方式加大禁售、禁放烟花爆竹工作的宣传力度。

一是向家坝镇要立即组织召开会议，传达今天的会议精神，对烟花爆竹禁售、禁放工作进行再安排、再部署。二是由县委宣传部牵头，县广电局、新闻办等部门配合，农历腊月初十起至元宵节，组织宣传车对禁售、禁放烟花爆竹工作进行巡回宣传，并积极与各新闻媒体联系，在电视、报刊、网络上开辟宣传专栏，上街开展集中宣传咨询活动，发放《__县人民政府关于在县城禁止燃放烟花爆竹的规定》和《__县人民政府关于认真做好禁止燃放烟花爆竹工作的通知》。三是教育部门要加大对中小学生的宣传教育，确保中小学生不擅自燃放烟花爆竹。四是城管部门、公安交警部门要制作“__城区禁止销售、燃放烟花爆竹”提示广告条，张贴到城区出租车、县内中巴车上。五是移动、联通等通信部门要通过手机短信，加大对禁售、禁放烟花爆竹的宣传力度。总之，要采取群众易于接受、喜闻乐见的形式，多层次、多渠道进行宣传，做到家喻户晓，人人皆知。

（四）加强督促检查，确保取得实效。城区烟花爆竹禁售、禁放工作是一项艰巨而又长期的任务，牵涉面宽、任务重、难度大，各级各部门要进一步加强领导，强化措施，周密部署，及时充实和调整烟花爆竹禁售、禁放工作机构。县政府决定从公安、安监、司法、工商、城市管理综合执法大队和向家坝镇抽调人员成立禁放巡查执法组，分片包干，在20__年春节期间进行巡逻值勤，依照规定查处违禁行为，保证“禁放”工作的顺利进行。主要是开展以下几方面的工作：

1．加强对运输环节的安全监管。从20__年元月1日开始，公安等部门要在我县边界入口、重要路口、港口设立烟花爆竹安全检查站，加强对车辆、车站、船舶、码头的安全检查，及时发现、查处非法运输、非法携带烟花爆竹的行为。

2．安监、工商、公安等部门要密切配合，加大对非法储存、销售烟花爆竹行为的查处力度，对集贸市场、摊点和城郊结合部的租赁户等重点场所和重点部位，近期开展一次全面检查，对违反规定采购或销售烟花爆竹的，要依法给予相应处罚。

3．公安、城管部门要设立举报电话，依靠社会公众监督和群众参与，督促有关职能部门积极受理、查处群众举报的非法销售、运输、储存、燃放烟花爆竹的行为。

4．县政府办督查室及监察部门要根据烟花爆竹禁售、禁放工作实际效果，适时开展督促检查，对工作尽职尽责、成绩突出、防范措施得力，未出现违规销售、燃放烟花爆竹的单位给予表彰；对敷衍了事、不服从安排、不听从指挥，未采取措施或措施不力，对燃放烟花爆竹造成严重后果和不良影响的单位主要领导和个人将追究相应的行政责任。

非上市公众公司监督管理办法篇8

一、适应形势，加强领导，确保个案监督有序进行

这几年来，随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，群众维护自身权益意识的不断提高，对一些判决不公的案件，越来越多群众到人大来上访，他们希望人大来帮助他们维护法律的公平。这种现象迫使我们人大采取必要的法律手段做好群众的来信来访工作，帮助群众捍卫法律的尊严。为此，十三届人大常委会成立以来，常委会主要领导把搞好个案监督作为纠正司法机关有法不依、执法不严、执法不公的切入点和推进公正司法、依法治县工作的一种必要手段和重要形式，列入常委会的议事日程并且常抓不懈：一是抓组织领导。常委会党组书记和主任对个案监督工作高度重视，亲自抓此项工作，并对工作做了具体分工，由分管法制工作副主任协助做好组织实施工作；二是抓培训学习。为提高常委会组成人员自身的法律素质，常委会特别注重有计划地安排相关人员进行法律法规培训学习，利用党组学习时间和每周三的机关学习日安排专题法律学习，将学习法律知识贯穿到人大常委会组成人员的日常工作中；三是抓法律顾问。20*年，县人大常委会成立了法律顾问组，参与对县人大常委会受理的对司法部门及其人员申诉、控告、检举案件的调查、视察，提供法律咨询服务等，主要为县人大常委会开展个案监督工作提供监督意见。四是抓外出取经。常委会还十分注重借鉴各地开展个案监督好的做法和经验，专门组织了以法制委为主的考察组，到乌鲁木齐市新市区人大进行考察学习，使人大开展司法个案监督的工作有了更深层次的了解，一开始就有了较高的起点，促进了这项工作大胆、有效、健康地开展。

二、注重程序，分门别类，确保个案监督有章可循

我们在司法个案监督中十分注重监督的程序，保证个案监督慎重、依法、有序进行。具体做法由法工委根据群众来信来访所反映的问题或者领导的批办件进行认真分析，把一些涉及法律和人民群众反映强烈的问题及案件列为个案监督范围，将个案划分为“一般案件”和“重要案件”两类。“一般案件”按照常委会的要求，由法工委向有关司法机关交办，承办机关应限期向常委会或法工委汇报案件及处理情况将办理结果答复申诉人。重要案件：先由法工委对案件进行初审，从中了解案件性质，并将初审情况及意见向分管法制工作的领导汇报。分管领导认为对该案有必要继续监督时，由常委会分管领导或法工委主任再向常委会主要领导汇报，在征得主要领导同意后召开主任会议，做出实施个案监督的决定并成立调查组；后由调查组根据该案的具体性质及内容进行认真调查取证，准确地掌握情况，形成客观、公正、全面的调查报告，向主任会议或人大常委会进行报告；最后由主任会议或常委会对调查报告进行认真审议，形成个案监督的具体意见，并要求承办机关对案件核查，将案件核查情况及处理结果向主任会议或常委会报告。

三、抓住关键，突出重点，确保个案监督彰显效果

在个案监督工作中，我们从实际出发，切实把上访案件中带有倾向性、普遍性、影响大的问题进行个案监督，提高人大司法监督的权威性。如20*年，受棉花价格上涨的影响，土地成不少群众追逐的目标，由此而引发的土地纠纷事件也屡见不鲜。其中有影响的有三起案件：一是康秀全土地纠纷案；二是刘玉强土地纠纷案；三是原丰场一场土地承包集体上访案。我们紧紧抓住康秀全土地纠纷案作为个案监督，集中力量对此案进行了详细的调查取证，认真听取了双方的意见，搞清了事情的来龙去脉，终于使真相大白，维护了康秀全的切身利益。康秀全土地纠纷案在我县是影响比较大的一起典型侵占群众利益，与民争利的案件，中央电视台第七频道曾以“真假合同案”为题作过专题报道。这起案件看似复杂，其实重点是因取证的不实，用证的不准引起的。问题的焦点是康秀全手中持的是他与他与庞怀英二人共同与原丰收三场签订的土地承包合同，而庞怀英手中持的是仅仅是她本人与原丰收三场场部签订的土地承包合同。究竟哪一个合同是真的、哪一个合同是假的就直接关系到胜诉、败诉的关键。我们在调查中发现，法院在判案过程中，恰恰没有对这一关键性的证据作充分的调查。县人大常委会及时要求县法院重新取证再审，并支持康秀全到地区中院上诉。此案经阿克苏地区中院依法判决后，被告方上诉至自治区高院要求复审。目前，地区中院已对此案执行，维护原判决，康秀全土地纠纷案得了圆满的解决。对此，康秀全对县人大常委会感激倍至。此案的公正判决也加速了其余两起案件的重审。原丰场一场土地承包集体上访案也基本得到解决。刘玉强土地纠纷案已按相关程序报至地区中院，县人大常委会专门召开由公、检、法、司相关部门参加的听证会，大家一致认为此案是一起典型的行政领导干预经济合同纠纷案，前后经地县两级法院41次判决，历时七年还没有得到公正解决，正在等待重审。

四、争取主动，加强沟通，确保个案监督形成合力

在司法个案监督中，县人大常委会在对具体案件进行监督的过程中，注重把好个案监督的主动权，加强了与司法机关合作，必要时衣法律顾问组成员对案件进行探讨和“会诊”，使个案监督更加全面、客观、公正。如吕素芳、唐启华养殖设施被强制拆迁案。20*年，我县鲁丰公司在修建五万锭棉纺厂时，对吕素芳、唐启华养殖设施进行强制拆迁，并且单方认定养殖设施系非法建筑物，不予任何经济补偿。两人不服，多次到地区、自治区上访，要求合理赔偿。此案的焦点就是养殖设施是否为非法建筑物。对此，常委会组成个案调查组进行案情调查，并将案情与建设局、国土资源局、法律顾问组成员进行分析探讨，彻底搞清建筑物的由来。*年，养殖小区修建前，丰收三场尚未改制，当时为加快我畜牧业的发展，各地都修建了一些养殖小区。正是在这种背景下，吕素芳、唐启华养殖设施经当时的三场党委会研究同意后才修建的，原三场党委书记、副书记和场长还出具了有关证词。一个普通群众是不可能有这么大胆子私自占地修建养殖棚圈的，这也是一般性的常识。况且，养殖设施修建后的近五年间，当地的土地管理部门也一直没有对此养殖小区定性为非法建筑物，仅仅因为引资建棉纺厂就将此养殖设施定性为非法建筑物进行强制拆迁，一个普通群众的心血就这样付之一拆，吕素芳、唐启华怎能甘心。常委会认为法院受国土资源局委托执行强制拆迁显失公平、公正，要求国土资源局和县法院认真对待，重新确定此案，认定该养殖设施为非法建筑物定性不准。最后，从既要支持棉纺工业的发展，双双要对拆迁户给予合理补偿的角度考虑，邀请县国土资源局、县建设局和物价部门对养殖设施进行了评估，由政府补偿吕素芳、唐启华4万元，法院退还8000元执行费。这一案件及时纠正，是人大的个案监督与相关部门加强合作的结果，相关部门的参与和沟通，为强化人大的司法监督工作创造更加有利的条件。

五、讲究对策，明辨是非，确保个案监督客观公正

在群众要求人大进行个案监督的过程中，并不是群众反映的每起案件都适宜个案监督，存在少数上访当事人往往从自身利益考虑，不理解司法机关依法办案，上访讨个说法。对此，我们都热情接待，坚持以事实为依据，以法律为准绳，认真负责地对列入个案监督的案件展开深入、细致的调查研究，除了听取案件办理机关汇报和调阅案卷审查外，还深入基层调查双方当事人和知情者，寻找确切证据，掌握真实情况，因案制宜，对司法机关定性准确，群众因不懂法或多方面原因而上访的，坚决支持司法机关依法办案，抓住机会与来访者共同学习对照有关法律、法规，做好群众思想工作，及时使群众息访息诉，有力支持了司法机关的工作，维护了社会稳定。如高治星新建房屋质量上访案。20*年4月，高治星多次到县人大、地区人大上访，要求解决他的新建房屋质量不达标的问题。经了解，了情的详细经过是这样：高治星系*（原我县种子公司负责人）之弟。*年，*找到*（建筑承包人）私下协议盖房子一事，*同意将其房完工后给高治星使用。当时，未有任何建筑图纸等相关资料。房子完工后，高治星以房子质量达不到标准为由要求重新返工上诉。后经法院多次做工作，*同意为其返工。返工后，由当时地区质检站工作人员进行了检验，认为返工后的房子基本上达到民用房子质量标准，可以使用。由于以前该房子没有施工图，所以地区质检站未出具任何书面质检报告。高治星就以返工后的房子没有质检报告为由再次上访，要求*将房子拆掉重建。对此，*坚决不同意，双方达不成协议。后虽经法院多次协调均未有任何结果，高治星就多次上访。

县人大常委会对高治星上访一事高度重视。我们本着尊重事实，维护当事人合法权益的原则对此事认真做好调查工作。和调解工作。20*年4月29日，由县人大常委会主任吐来克司马义同志召开法院、检察院、司法局、城建局主要负责人参加的高治星上访案专题协调处理会议，就高治星上访一案进行了认真细致的询问和调查，听取了方方面面的意见。可以肯定的有三点：一是高治星的房屋质量是达标的。二是高治星多次上访是要求是不合理的。三是法院在判决过程中，没有注意到高治星不具备法律诉讼主体，上诉主体应为*。这是由法院的疏忽所造成的。

我们根据调查的情况答复了高治星，并协助做了大量的思想工作，宣讲了相关的法律，使当事人知法知理知情，心服口服，主动息访，有力支持了司法机关的依法履行公务，严格执法；同时对法院不注意诉讼主体的疏忽及时给予了指出，有力帮助有关司法机关总结经验教训，改进办案工作中的缺点与不足，提高了他们的执法、司法水平，有效确保了司法公正。

非上市公众公司监督管理办法篇9

这体现了中国新一届政府面对问题积极应对的作风，而这次政府废除收容遣返制度，实际上是在双重推动的合力下获得成功的：首先，是孙志刚事件引发的专家学者、新闻媒体、广大民众等社会各界对存在21年之久的收容遣返制度的深刻反思，在整个事件中，我们可以看到各种声音的不断交汇，有全国各大媒体对“孙志刚事件”持续不断地报道，有网络上众多网友空前热烈地讨论，有三博士上书人大要求启动“违宪调查”，众多专家也从司法、人权、公民权利和政府责任等角度进行了一系列讨论，这些外在的声音是一种推动力；另一方面，新一届政府面对民间的呼声，以最快的速度检视了1982年5月国务院施行至今的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》存在的种种与时展抵牾之处，最终决定了废止这一收容遣送制度，代之以新的、回归其本位属性的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法〈草案〉》，这是政府内部的推动作用。当外在和内在推动力合二为一时，一项固封了21年的行政措施“坚冰”终于走到了尽头。

不过，正如诸多网友在讨论此事件中所担忧的那样：一些地方出台的收容遣返制度是否能够与国务院的决定合拍，是否会出现“土办法”废而不除的现象？国家行政学院的杜刚建教授认为：国务院出台新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，地方政府也会相应地跟进，废除与国务院新规定不符的地方收容遣送制度，这个时间差也不会拖得太久。但该草案的出台，只是一个启动，必须要有更多的相关配套政策和措施出台，才能真正完成广大民众“让收容不再成为悲剧”的心愿。

在许多法治国家，有一项非常重要的制度，就是对于公民的司法保证证书制度。这项制度由法院实施，其目的是监督司法行政部门对公民限制人身自由的现象，一旦出现侵犯公民人身自由权的现象，法院将立即采取司法保证证书制度。举例来说，如果一个公民因为某种原因被公安机关扣留，如果按规定可以扣留48小时，但该公民可以在此期间向法院提出公安机关有侵犯自身权益的做法，那么法院会立即向公安机关发出司法保证证书，要求公安机关立即（一分钟都不能耽搁）将被扣留羁押者转交法院，由法院来管理。其目的就是为了最大程度地避免类似司法和行政机关侵犯公民人身自由权的事情发生。但是，这项制度在我国还属于空白。目前，我国有关限制人身自由的相关法规尚有100多条，如何更好地完善相关法律，保障公民最起码的人身自由权，应该是政府要应对的下一个重要课题。

与此同时，我们可以看到，新闻舆论监督在“孙志刚事件”中起到了非常重要的作用。在公权力监督中，舆论监督是须臾不可少的，它就像社会除政府和民众之外的“第三只眼”，不放过那些暗角和死角。随着中国舆论改革的不断前进，舆论监督的力量应该不断增强而不是削弱。

非上市公众公司监督管理办法篇10

在我国，的所有制形式与类型复杂，为不同的企业寻找适当的审计委托人并非易事，本文不便做出回答。下面仅以上市公司为例进行讨论。

依据《公司法》（1993）等规定，股份公司的报表应依法经过“审查验证”，既未指明“谁委托”审查，亦未说明“谁去审查”，如果说《公司法》构建了公司审计制度，那么有理由说，这是初始性的，而且是模糊的。这意味着，在没有其他相应规定的情况下，由谁充当审计委托人，完全可以由公司自行决定。在过去的一段时间里，注册会计师出具的审计报告，可以送达的对象五花八门：如“XX公司”、“XX公司全体股东”、“XX公司股东大会”、 “XX公司董事会”，事实上，由“全体股东”充当审计委托人，由审计人为其提供审计报告的做法，在现实中蜕变为经理人充当审计委托人，由审计人通过经理人向董事会，董事会再向股东大会、全体股东提交审计报告的扭曲现象。

随着上市公司治理结构的改革，规范化的审计委托人制度也进一步得以明确。证券监督管理委员会2002年1月7日《上市公司治理准则》中明确了审计委员会制度，文件要求，董事会的各个“专门委员会成员全部由董事组成，其中审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人，审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。”并规定：“审计委员会的主要职责是：（1）提议聘请或更换外部审计机构；（2）监督公司的内部审计制度及其实施；（3）负责内部审计与外部审计之间的沟通；（4）审核公司的财务信息及其披露；（5）审查公司的内控制度。”同时要求：“各专门委员会可以聘请中介机构提供专业意见，有关费用由公司承担。”“各专门委员会对董事会负责，各专门委员会的提案应提交董事会审查决定”。

然而，监事会制度与新的审计委员会制度之间存在着不少的摩擦。我国《公司法》（1993）第三章第四节中规定，监事会行使的职权包括：“检查公司的财务”：“对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督”：“当董事和经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正”：“提议召开临时股东大会”：“公司章程规定的其他职权”。中国证券监督管理委员会的《上市公司治理准则》仍然支持监事会制度；文件中规定： “上市公司监事会应向全体股东负责，对公司财务以及公司董事、经理和其他高级管理人员履行职责的合法合规性进行监督，维护公司及股东的合法权益”。“监事会可以独立聘请中介机构提供专业意见”。在此处，董事会审计委员会与监事会均有审查公司财务的权利，并且都可以聘请注册会计师提供专业服务（主要差异在，前者属法定审计范畴，后者属自愿审计范畴），两者在分工上存在着一定的重叠，使来自双方的财务检查的效率均会受到损害。由于审计委员会与监事会在职权上出现交叉，可能产生以下结果：

·监事会与审计委员会对财务信息的评价存在工作上的重复，浪费了公司的资源；

·监事会与审计委员会对财务工作的检查形成了不同的结论，引发双方的争执，可能发生相应的大量取证成本；

·由监事会与董事会陈述不同的财务检查结论，容易引起股东的困惑，投资决策的准确判断。

如果在制度设计上坚持这种职权的交叉，那么，将难以避免制度运行时两个机构之间的不协调，以及由此引起的效率损失。

2.审计委托人的选定：一个两难的

显然，董事会属执行机构，由公司的执行机构委托会计师事务所对经营过程财务信息进行审计，缺乏应有的独立性，这几乎是会计职业界内外一致的看法，但美国人更希望通过一种渐进的改革-由独立董事组成的审计委员会来提高审计的独立性；问题是，表面上看，审计委员会成员立场超然，以“局外人” 的态度选聘会计师事务所，然而，这些人的提名及薪酬水平，最终还是由“内部人”决定，隶属于董事会的“局内人”的身份，使他们难以完全“超然”起来。因而，审计委员会本身的效率令人怀疑。事实表明：“审计委员会的成员也并非总是恪尽职守的（波布1993；索默1991）。例如，如果其成员不能完全独立于管理层，审计委员会的职能就可能无法充分发挥。委员会中的关联人员可能对管理层有人际和（或）经济上的依赖性（贝辛格和巴特勒；1985）。”“BRC（1999）与全国公司董事协会（NACD，1999）均认为：如果审计委员会成员不受管理层的影响，在维护出具公司财务报告的可信度方面审计委员会可能会更有效”。然而，美国的公司依然没有很好地解决这一问题，“安然事件”“施乐事件”等一系列华尔街上的财务造假，使审计委员会的威信扫地。

既然不能认为董事会的审计委员会作为审计委托人是理想的，那么，在我国能否将审计委托权交给监事会呢？我们有必要对我国公司监事会制度的运行情况作一考察。据世界银行专家与中国人员完成的研究报告《中国的公司治理与企业改革：建立市场制度》：中国的监事会是独一无二的，它是德国模式的监事会与职工是企业的主人这样一种中国传统观念的混合体；在几乎所有的上市公司中，党委书记通常被任命为监事会主席或副主席；监事会更多起到的是 “装饰”作用，他们的公告表明他们很少对董事会和公司执行董事做出的决定表示不同意见；监事的低水平和较少的职业经历，使得监事事实上没有能力监督董事和经理层，也没有对他们进行约束的手段。

另外，李爽教授等（2003）通过实证研究，证明了“监事会对高质量独立审计的消极态度和在公司治理中的负面影响”，他们将108家作为样本的上市公司按监事会的态度分为两类，统计结果显示，当上市公司管理当局的盈余管理迹象明显时，监事会更倾向于支持董事会和公司会计报表（占 66.7%），而不是注册会计师的保留意见（占33.3%）。朱国泓（2001）则论述了“监事会检查财务、对董事和经理的违法违规行为的监督形同虚设”。据此可以断定，监事会的运行总体上处在一种低效状态。当然，这种状态不仅中国有，国外亦有类似情况。德国联合会主席海因瑞齐。魏斯（Heinrich Weiss）在一次演讲中指出：“实际上，在很多地方德国公司监事会没能真正控制董事会。比如说，在大公司的监事会碰头会议上，由于有员工代表的参与，为了维护董事会高级管理人员的威信，监事会成员不会当着工人委员会代表的面对董事会的不足提出尖锐的批评，这样的话，监事会的作用只是虚拟的。又比如，董事会的管理人员为了摆脱监事会的控制，从其他公司相互邀请自己的朋友和同事进入公司的监事会，以便相互包庇，本来监事会是由股东设立以控制管理层的，可在实际生活中又变调了”。可以看出，基于权力制衡需要设置的监事会，在强调“经理中心主义”、“董事会中心主义”的强化经营者的观念下，渐渐失去了权威性，这是一个公司治理研究中的世界性难题。

既然董事会、监事会充当审计委托人存在不合理性，由总经理充当审计委托人更不合理，在股东大会经常被董事会所控制的情况下，由股东大会充当审计委托人也不可行，那么，谁是合理或者最优的审计委托人呢？笔者认为：设立上市公司公众监督委员会可以有效地解决这一问题。

3.上市公司公众监督委员会：一种新的审计委托人

审计委托人的最优选择是令人困惑的事情。传统意义上的审计委托人制度的设计，总是不能摆脱股东大会、董事会或监事会等内部机构的束缚，最终仍难以发挥理想效果。如果说证券市场为产权交易提供了十分快捷的手段，股票的持有者不断变换身份，那么，就不应排除现在的股东制造“财务陷阱”，以实现获得巨大利差的“胜利大逃亡”；大股东可能作为这项“计划”的实施者，操纵了股东大会、董事会与监事会，甚至是总经理，进而欺骗了未来的投资者。因而，为了在企业内部人与外部人（如未来的股东、现在的债权人等）之间寻找一种公正与平衡，可以考虑建立一种中立的审计委托人制度：公众监督委员会制度。这种制度可以在一定程度上解决现行的由董事会委托审计的不足，达到“治本”的效果。理由是，“事实说明，不切断审计（包括内部审计和外部审计）与董事会之间的关系，审计就难免屡屡成为阴谋的参与者”。

实现上市公司审计委托人制度的改革，应从公司外部考虑。美国纽约大学斯德恩工商学院教授乔斯华。罗恩曾在2002年3月8日出版的《纽约时报》上发表了《解决危机的市场方式》的文章，提出了一种由保险公司充当审计委托人的大胆设想，即要求上市公司向保险公司购买“财务报表险”，由保险公司出资聘请会计公司对上市公司进行审计，以达到保持审计独立性的目的；他同时建议，上市公司应当披露本公司支付“财务报表险”的费用数额，为证券市场公开公司的风险水平。显然，这种想法与审计动因的“保险论”有很大的相关性。不过，保险公司在此扮演了一个超负荷的角色：它既要为经营者财务报表的失实所带来的损失承担责任，又要为它所聘请的注册会计师的审计失误所引起的赔偿承担责任。这种双重责任中，前者并非基于一种概率性结果，一般源自人为的操作，保险公司可能承担不起如此巨大的责任；另外，上市公司因购买“保险”而出现“逆向选择”，意味着保险公司的风险将进一步增大。当然，最重要的是，会计师事务所与保险公司的关系，本是互为主顾关系，实际上转变为一种为避免发生上市公司保险责任而为保险公司服务的附庸关系。为公众利益服务的观念在此处被商业原则取代，损害了注册会计师职业的已有定位。

除上述方案外，还可能存在其他一些新的制度方案。如，A.A.阿伦斯、詹姆士·洛贝克（1988）认为：“作为由管理当局聘请注册会计师并支付审计公费这种做法的一种变通，是利用政府审计人员或半政府审计人员。全面考虑起来，由公共部门承担审计工作是否更好或更，也不无”。虽然，这种办法并不可行；由政府审计人员为上市公司财务报表提供“合理保证”，可能使政府卷入无休止的诉讼，可能损害政府的形象，因为“上市公司”或投资者提供的审计服务，应属于“私人物品”的范畴；只有政府审计提供的审计服务，才属于“公共物品”的范畴。按照产权，政府审计不应进入私人产权领域。

在我国，也有类似的提法，徐滇庆教授（2002）主张在业建立“金融审计公司”，实施部分金融监管职能：所有新的民营银行，必须与一家金融审计公司签订金融审计合同；并向存款保险公司购买存款保险；保险公司所收取的保险费当中要拿出相当一部分交给金融审计公司，作为它们的查帐报酬；如果金融审计公司监管得当，坐收保险费，如果犯了错误，上了银行的当，只怕要把多年的积累一次赔光；审计单位的正常收益越高，收买它们的成本就越高；审计单位失误的代价越高，它们拒绝贿赂的激励越强。这种预定模式中，审计委托人是银行，支付审计费用的却是保险公司，银行可以通过更换金融审计公司取得理想的审计意见，而保险公司则只是履行了“出纳员”的职责；另外，银行参加保险，银行是受益人，但在制度设计上却是银行花钱买来了“监管”，似乎于理不通；在银行破产时，由银行与未发现经营风险的金融审计公司共同赔偿的做法，使银行购买保险的实际意义值得怀疑。

笔者主张建立上市公司公众监督委员会制度，这种制度应通过《公司法》等法律形式予以明确，并建立以下构架：

·人员构成。由来自机构投资者、个人投资者、银行家、法律专家以及大学教授等方面的人员组成上市公司公众监督委员会，人数控制在10～17之间，可以采用兼职形式。人员的遴选可采用公开竞聘形式，任期可定为3年，不得连任。

·工作职能。依据法律授权，可以对上市公司治理提出建议；为公司监事会的工作提供外部支持；代表公众参加有关法律诉讼或政府的听证会；代表上市公司内外各种利益集团选聘会计师事务所等。

·领导体制。可以由政府的证券监督管理委员会进行组织协调，但不参与、也不该机构的业务工作；上市公司公众监督委员会应属民间组织。

·组织结构。可设立若干个办事机构；其中，会计监督部负责为上市公司选聘会计师事务所，该部门只有提供备选事务所的权利，而最终决定权由公众监督委员会掌握。给每一个上市公司公开选聘的会计师事务所，最长任期为5年。在任期内，除非上市公司与会计师事务所发生可能影响审计独立性的冲突，一般不应更换会计师事务所。至于审计费用水平，可按执业人员职别、工作时间以及高于普通企业审计的小时费用率确定。由于上市公司审计风险较大，付费标准应考虑风险补偿因素的影响。

·经费管理。实行独立核算、自收自支的管理制度。该委员会采用依法向上市公司收费的方式以及接受民间捐赠的方式获得经费，不足时可申请政府财政补助。向上市公司的收费可按行业差异、规模差异、组织结构差异等确定适当的收费标准。对经费的付出，应主要用于委员会的运行支出，以及聘请会计师事务所的费用支出。