农村土地经营管理办法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地经营管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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1 《实施办法》的框架结构和主要内容

1.1 框架结构。《实施办法》一共有十九条。一是涉及总则类的规范有4条，如，第一条、第三l、第四条、第十七条等；这类条文对分则条文的实施具有指导作用，是普遍适用的。二是涉及各类行为主体的职责规范的有9条，如，第五条、第六条、第十一条至第十七条等。三是涉及档案规范的有5条，如，第二条、第七条至第十条等，主要对河南省农村土地承包经营权确权登记颁证档案的定义、归档范围与保管期限、归档要求、整理细则作了具体的要求。

1.2 主要内容。

1.2.1 关于承包地确权档案的定义。《实施办法》第二条规定：农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）工作中形成的，对国家、社会和个人有保存价值的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的文件材料的总称，是承包地确权的重要凭证和历史记录。

1.2.2 关于对归档范围与保管期限的规定。《实施办法》第七条规定：承包地确权档案主要包括综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体类，其保管期限分为永久和定期。具有重要凭证、依据和查考利用价值的，应当永久保存；具有一般利用保存价值的，应当定期保存，期限为30年或者10年。

1.2.3 关于对归档要求的规定。《实施办法》第八条规定：凡需归档的文件材料要确保真实有效，做到字迹工整、数据准确、图样清晰，签字盖章、日期等具有法律效用的标识完整齐备，使用的书写材料、纸张和装订材料等应符合档案保管的要求。第十二条规定：县（市、区）级国家档案馆负责存放一套当地完整的承包地确权档案（包括纸质档案、电子档案），纸质档案必须是原件。

1.2.4 关于对整理细则的规定。《实施办法》第八条、第九条和第十条规定：承包地确权纸质档案应按照《文书档案案卷格式》和《归档文件整理规则》的标准进行整理。形成的工作底图、地块分布图等，按照《技术制图复制图的折叠方法》中图纸的折叠要求整理归档。

确权登记类中具体涉及农户的有关确权申请、身份信息、确认权属、实地勘界、界限图表、登记和权证审核发放等文件材料，应当以农户为单位“一户一卷”进行整理组卷。

特殊载体类文件应按照国家相关档案业务规范标准进行分类整理。电子文件和使用信息系统采集、贮存的数据以及航空航天遥感影像需用不可擦写光盘等可靠方式保存。

2 确权登记颁证档案整理细则

本整理细则主要针对承包地确权工作中“确权确地”档案的整理，对于“确权确股”和“确权确利”档案的整理，各地可根据实际情况参照此细则执行。

2.1 综合管理类。综合管理类文件材料整理标准按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》执行。

2.2 确权登记类。

2.2.1 综合文件材料。按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》标准，以“村”为单位，按“件”整理。

2.2.2 “一户一卷” 文件材料。确权登记类中涉及农户的文件材料，参照《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）标准，按“一户一卷”整理归档，采用软卷皮装订，以案卷号排列次序装入盒内保存。

（1）涉及农户需要归档的文件材料有13种：农村土地承包经营权登记簿（承包地块示意图）、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、承包合同、包方代表声明书、身份证复印件、户口本复印件、委托书、委托人身份证复印件、公示无异议声明书、农村土地承包经营权登记申请书、其他对权属确定有凭证作用的文件材料。

（2）卷内文件排列。“一户一卷”： 案卷封面（软卷皮）―卷内文件目录―农村土地承包经营权登记簿 ―承包方调查表―承包地块调查表―农村土地承包经营权公示结果归户表―承包合同―其他―备考表―案卷封底（备考表可以代替案卷封底）。

（3）编写页码。在有效文字页面正面的右上角、反面的左上角编写，用铅笔编写（也可以用打码机）。

（4）案卷封面（软卷皮）。

A.软卷皮外形尺寸。软卷皮设封皮和封底，其封皮和封底采用长宽为297mm×210mm（可以定制）。

B.软卷皮封面项目。封面项目包括：全宗名称、类目名称、案卷题名、时间、保管期限、件、页数、归档号、全宗号、目录号、案卷号。

C.封面项目的填写方法。

a.全宗名称：填写县级农村土地承包管理部门（应使用全称或规范化简称）。

b.类目名称：填写“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”。

c.案卷题名：填写“××（乡）镇××村××组×××（承包方代表）土地承包经营权确权登记颁证（合同编号）”。

d.时间：卷内文件所属的起止年月。

e.保管期限：永久。

f.件、页数：填写卷内总页数。

g.归档号：不填。

h.全宗号；各县级档案馆给立档单位编制的代号。

i.目录号：不填。

j.案卷号：封面案卷号按照《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）相关要求编号。用农户合同号中的乡代码、村代码、组代码、户代码作为案卷号，共12位数字。

（5）卷内文件目录。

A.卷内文件目录格式。采用国际标准A4型（即长×宽为297mm×210mm）。

B.卷内文件目录项目。包括：顺序号、文号、责任者、题名、日期、页号、备注。

C.卷内文件目录填写方法。

a.顺序号：以卷内文件排列先后顺序填写的序号。

b.文号：不填。

c.责任者：填写形成档案并负有责任的单位或个人。

d.}名：按照卷内每张表的名称照实填写。如，农村土地承包经营权登记簿，承包方调查表；承包地块调查表；农村土地承包经营权公示结果归户表。

e.日期：文件的形成时间。即分别填写每张表形成的时间。填写时可省略“年”“月”“日”字。时间以8位数字表示，其中前4位表示年，中间2位表示月，后2位表示日，月日不足两位的，前面补“0”。

f.页号：填写每份文件首页所对应的页号；最后一份文件，填写起止页号。卷内文件页号应从1开始编制通号。

g.备注：用于填写卷内文件特殊情况的文字。

（6）卷内备考表格式。

A.卷内备考表外形尺寸。卷内备考表规格为：297mm×210mm。

B.卷内备考表项目。包括：本卷情况说明、立卷人、检查人、立卷时间。

C.卷内备考表填写方法。

a.本卷情况说明：填写卷内文件缺损、修改、补充、移出、销毁等情况。立案后发生或发现的问题由有关的档案管理人员填写并签名、标注时间。情况说明可以手工填写，也可用计算机打印。

b.立卷人：由责任立卷者签名。

c.检查人：由案卷质量审核者签名。

d.立卷时间：立卷完成的日期。

（7）装订。装订方式可采用“三孔一线”在案卷左侧装订。

（8）案卷目录。

A.全部案卷装订完后，应填写案卷目录。

B.案卷目录表格规格为：297mm×210mm。

（9）卷盒格式。

A.卷盒外形尺寸。采用310mm×220mm（长×宽），其厚度可根据需要分别设置30mm、40mm或50mm的规格。

B.卷盒封面应填写全宗名称（同软卷皮一致）及“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”（可以

直接印制上去）。

C.盒脊项目包括：承包地确权档案、全宗名称、保管期限、年度、起止卷号、盒号。

D.盒脊项目填写方法。其中年度是指文件形成年度，以四位阿拉伯数字标注公元纪年。起止卷号填写××――××卷。盒号可按不同保管期限每年从“1”开始流水编制盒号，用铅笔编制填写，其余项目的填写方法同软卷皮格式。

（10）填写要求

A.填写案卷封面时应使用符合耐久性要求的字迹材料，字迹工整（或先行印制）。

B.签字部分须用钢笔或签字笔填写或盖个人印章，严禁用打印机直接打印。

（11）印制的卷盒、软卷皮应为无酸制品。

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一、宣传活动主题

提升公民法律素质、提高依法行政水平、提速法治建设，服务经济发展、服务社会稳定、服务民生和谐，营造公平正义的法治环境（简称“三提三服务一营造”）。

二、宣传活动时间

此次宣传活动从月份开始到月底结束。

三、活动宣传内容

（一）学习宣传法治办〔2012〕8号文件指定的学习宣传内容。主要包括胡总书记讲话、党的十七大、十七届五中全会精神、《法治建设实施意见》、中央、省、市“六五”普法规划、国家基本法律和“五五”普法依法治理所取得的成果等。

（二）学习宣传农村土地承包经营管理系列法律法规。主要学习《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁委员会章程》等。通过深入学习掌握土地承包经营系列法律法规，进一步提高依法办事、依法调解、依法仲裁的能力。

（三）学习宣传农村集体经济管理系列法律法规。主要学习内容为《省农民负担监督管理条例》、《省农村集体资产管理条例》、《省农村集体经济审计办法》、《省市村集体经济组织财务管理暂行办法》、《市农村集体资金资产资源管理办法》等，通过深入学习掌握农村集体经济管理系列法律法规，进一步提高经管业务水平和指导基层进行农村财务管理的能力。

（四）学习宣传农民专业合作社系列法律法规。主要学习内容为《农民专业合作社法》、《省实施〈农民专业合作社法〉办法》、《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》、《市农民专业合作社考评办法》等，通过深入学习掌握农民专业合作社系列法律法规，进一步增强服务意识，提高服务指导水平。

四、宣传活动形式

（一）专题学习。固定每周四为理论学习日，组织机关全体干部职工参加理论学习。

（二）推荐培训。组织由各镇（街办）经管站推荐的土地纠纷仲裁员参加宜昌市组织的土地纠纷仲裁员培训班。

（三）现场观摩。组织各镇（街办）土地纠纷仲裁员现场观摩市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会开庭审理的各项案件。

（四）现场指导。结合我市农民专业合作社示范创建活动，适时到创建点开展检查指导工作，重点宣传农民专业合作社法系和国家支持农民专业合作社发展的各项政策。

（五）检查督办。每季度对各镇（街办）村级经济组织财务管理进行检查指导，重点对各镇（街办）“三资”服务工作进展情况进行摸底调查。

（六）媒介宣传。通过网、农经网、市经管局官网、经管局党务、政务公开栏等媒介广泛地宣传经管业务法规和办事程序。

五、宣传活动要求

（一）加强组织领导。成立以局长任组长、副局长任副组长，各科室负责人为成员的学习宣传活动领导小组，明确局办公室承担有关日常工作。

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关键词 土地信托 土地流转 应对措施

作者简介：朱素涵、达瓦拥增、申子佛，吉林大学法学院。

信托制度起源于英美法系，英文用trust来表述，意思为信任，即是指一方当事人基于信任将财产权转移给另一方当事人，使其依照信托目的，为第三人利益管理或者处分信托财产的一种法律制度。我国《信托法》第2条将其表述为委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按照委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。

依据信托的定义，土地信托是指委托人即农户将土地使用权移转给受托人，受托人享有法律上的所有权并以自己的名义依照信托目的对土地进行经营管理，将所得收益交与受益人的财产管理制度。

信托具有财产转移和财产管理的功能，推及到土地信托，应该就是委托人将土地使用权转移给受托公司即信托公司，由信托公司进行土地管理。这在一定程度上有利于农村土地规模化经营，加快现代农业发展，使农地效益最大化，提高农民经济收入。

然而土地信托的本质是一种商事制度，本身具有高风险的特点，再加上农业经营也是一种长线投资的经营活动。土地信托两种高风险的叠加使得农地信托具有较大的风险。

一、委托人和受托人权利义务问题

1.委托人知情权行使不充分。在土地信托中，委托人即农户可通过行使知情权了解土地的经营管理情况，并有权要求信托公司作出说明以维护自身合法权益。与此相对应，受托人即信托公司应定期履行将信托财产的管理运用、处分及收支情况报告委托人的告知义务。而在实践中，由于农地信托制度的发展尚处于起步阶段，相关制度建设也不是很完善，受托人对告知义务的履行往往不尽人意，而农户对土地信托这一新事物的理性认识还不足，对自身利益的重视也不够，这一切都导致委托人知情权无法充分实现。

信托行为是基于双方互相了解，充分信任建立的，而委托人知情权没有得到充分实现，便无法建立起对受托人的信任，这有损于土地信托法律关系的信任基础，是不利于土地信托的顺利开展的。因此，有必要建立维护委托人知情权的机制，督促受托人自觉充分履行告知义务。如建立受托人违反告知义务的责任制度：由当事人事先约定或法律规定对受托人违反告知义务的措施，如赔偿违约金，加大其违反信托义务的法律成本以形成警示;责令受托人如实告知信托运转情况等。还可以通过政府部门的监督来督促受托人自觉履行告知义务。

2.委托人调整请求权与受托人的经营管理权存在着冲突。农户在行使知情权，了解其土地承包经营权的管理运用、处分及收支情况的基础上，对设立土地信托时未能预见的特别事由，致使土地信托不符合其利益时，有权行使调整请求权要求受托人调整管理方法，以维护其利益。而另一方面，受托人享有经营管理权，即在法律和土地信托合同规定的权限内，自主经营、管理、处分土地信托财产;在土地信托存续期间，除非有法定或者约定事由出现，农户不得随意干涉。而这在实际操作中会在一定程度上与农户的调整请求权相冲突，信托合同和法律对双方权利义务规定比较笼统空泛，加之农户自然是积极行使调整请求权，而信托公司出于自身利益考虑不愿让农户过多干涉土地信托的运行。如此，委托人调整请求权的行使便遇到了一定程度上的障碍，在实践中容易导致纠纷，影响土地信托的运转效率。

针对这一问题，可以在法律中或土地信托合同中明确农户的调整请求权与信托公司经营管理权的界限，以避免双方的权利冲突，这样农户能够更好的维护自身利益，信托公司也不会因被过多干涉而影响其运行效率和经营积极性。此外，政府农业行政主管（或农村经营管理）部门也应当发挥职能，依据我国《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，履行自己的法定职责，指导农村土地承包经营权流转及合同管理，以弥补法律或者合同约定的不足，引导土地信托健康运转。

3.委托人权利义务实现中举证责任过难。《信托法》中虽然规定了委托人所享有的各种请求权，但是在不能证明受托人有故意或者过失而导致损害发生的可能时，委托人只能在信托合同以外就损失单独向第三方追偿。只有委托人能够证明受托人对损害发生有不可推卸的责任，才可以行使请求权来要求受托人对其损害进行赔偿。然而，有些责任的举证是比较困难的，如在环境污染情况下，对于受托人是否故意或过失的举证。这就使得委托人的请求权难以实现。

二、土地信托登记问题

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（一）完善流转交易服务平台1.规范县公共资源交易服务中心建设完善县公共资源交易服务中心统一交易规则、统一交易鉴证、统一服务标准、统一交易监管、统一信息平台、统一诚信建设“六统一”管理模式，提升县公共资源交易服务中心运行效能；建立农村产权交易联席会议制度，强化县级相关部门对农村产权流转交易的并联会审制度，进一步理顺县公共资源交易服务中心与县级部门、镇（街道）的关系，建立完善业务指导机制，加快构建多级联动、整体协同、覆盖全县的农村产权交易市场服务体系，切实保护好交易双方的合法权益。2.加快一站式综合服务平台建设研究制定农村产权交易一站式综合服务平台和产权交易综合信息系统建设方案，引导农村产权登记管理、法律援助、产权评估、融资担保、金融、公证、仲裁等驻场支持。建立农村产权交易网络信息系统和农村产权流转交易信息共享机制，推动农村产权交易的电子商务化和管理服务的现代化。

（二）完善流转交易规则体系如果没有统一规范的交易规则，易造成产权交易信息不畅，土地流转口头协议居多，产权流转交易面窄量小，利益纠纷较多，农村资源闲置和利用不集约的状况。因此，要以规则来建立制度，以制度来完善规则，坚持按“三规范”运行。1.规范农村产权流转交易办法在总结农村产权流转交易经验的基础上，研究制定农村集体资产股权交易管理办法和承包土地经营权流转办法，进一步修订完善集体建设用地使用权（指标）、农村房屋所有权等各类农村产权流转管理办法，为农村产权流转交易提供政策支撑。2.规范农村产权流转交易价格机制根据经济水平、区域位置、交通条件等因素，制定完善集体建设用地使用权、农村房屋所有权和农村股权等农村产权流转片区指导价和最低保护价，构建适应市场经济发展的农村产权价格指导体系，保护流转双方合法权益。3.规范农村产权流转交易目录内容修订完善县公共资源交易服务中心农村产权交易目录，明确农村产权信息、入场交易的内容，扩大农村产权交易服务范围。

（三）探索农村产权多形式流转农村产权自由流转是实现农民财产性增收的重要途径。双流应在巩固推广农村产权流转既有成功模式的基础上，重点探索农村承包土地经营权和股权流转。1.开展农村承包土地经营权流转试点中央《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出“坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。为维护好农村土地集体所有权、保障好土地承包权和放活经营权，双流应试点所有权、承包权和经营权“三权分置”，在完成农村承包土地经营权确权颁证的基础上，强化农村土地承包关系长久不变，积极探索农村承包土地经营权流转，并赋予承包土地经营权抵押、担保等权能，实现由过去农村土地承包经营权流转变为农村承包土地经营权流转。2.股权流转按照自治职能和经济职能“两分离”的思路，双流县可进一步探索组建以产权为基础，具备独立法人资格、自负盈亏的新型合作经济组织。将股权托管到合作经济组织，由合作经济组织统一经营管理。积极探索农村土地股份合作“内股外转、内股内转、内股外合”模式，先行试点新型合作经济组织以集体股权与社会业主合作（股）经营和农村集体股权在本集体经济组织成员之间转让。建立股权交易纠纷调处和股权转让后维权保障机制，强化交易双方合法权益的保护。

二、推进农村金融创新，实现农村产权融资功能

农村产权制度改革必须与农村金融制度、社会保障制度等横向的配套改革整体推进，才能真正唤醒农村产权融资能力，并使之与现代金融体系有机融合。双流县需通过完善农村产权融资管理办法，健全体制机制，创新融资模式，建立中介机构，积极推动农村产权抵押融资，培育完善农村金融市场体系。

（一）制定完善农村产权抵押融资管理办法1.修订完善农村房屋所有权抵押融资管理办法重点围绕抵押权的设定、集体土地上房屋抵押合同的订立、集体土地上房屋抵押登记、抵押房屋的占用与管理、抵押房屋的处置等内容，抓紧修订完善农村房屋所有权抵押融资管理办法。2.制定完善农村土地承包经营权抵押融资管理办法结合农村土地承包经营权“长久不变”改革，修订完善农村土地承包经营权抵押融资管理办法，进一步明确抵押年限，规范抵押行为，重点研究制定农村承包土地经营权抵押管理办法，为探索承包土地经营权抵押融资提供依据。3.修订完善集体建设用地使用权抵押融资管理办法重点围绕明确抵押登记的条件和设定、抵押登记的变更与注销等内容，修订完善集体建设用地使用权抵押融资管理办法。

（二）健全农村产权抵押融资风险防范机制1.完善农村产权风险基金管理办法制定完善农村产权抵押融资风险基金实施细则，进一步优化风险基金补偿流程，规范风险基金的筹集、使用、监督等，充分发挥农村产权风险基金作用。加大风险基金保障能力，将风险基金规模扩至1000万元，并根据农村产权抵押融资需要适时追加。2.健全风险分担机制建立由抵押权人、金融机构和担保机构共同承担农村产权抵押融资风险分担机制。对发生的不良贷款本息，按抵押约定，采取处置（流转或再流转）抵押资产等方式所得资金予以偿还。采取整体出租、挂牌转让、再流转等方式合理处置抵押资产，逐步建立起政府引导与市场化运作相结合的农村产权抵押融资不良资产处置机制。3.深入开展保险尤其是政策性农业保险业务积极创新与农村产权抵押融资紧密相关的保险产品，逐步扩大农房、养殖业、种植业、森林保险等险种的试点范围和覆盖面。加强涉农信贷和保险合作，将涉农保险投保情况作为银行授信要素，引导鼓励抵押权人对融资抵押物、投资资产等投保。探索开展保单质押融资，积极发展涉农经营主体小额贷款。

（三）发展新型农村合作金融2014年中央1号文《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出“发展新型农村合作金融组织”，双流县在面对当前经济下行催发各种农村金融风险苗头的形势下，需要创新性建立符合农村金融发展实际的风险防范互助体系。一是建立良好金融环境。建立县级征信体系、政策性担保机制、贷款贴息机制及创新农村金融产品等，完善农村金融发展市场环境；二是建立系统风险互助救助机制。建立“联防“工作机制和“多家救一家”的应急互助机制，实现农民联保互保，同时防范和及时处置金融风险。

（四）建立农村产权抵押融资中介服务体系1.建立农村产权评估体系目前，农村产权缺乏有资质的专业评估机构和评估人员，评判标准以及公正性较为随意，实际价值难以合理确定。因此，要积极培育发展农村产权专业评估机构和评估人员，为农村产权价值评估提供服务；权属主管部门要加强对农村产权价格评估机构的行业管理，制定农村产权价格评估办法，明确评估程序、收费标准等，降低借款主体的融资成本。2.建立法律咨询、担保、公证等中介组织农村产权抵押融资政策性较强，且缺乏法律咨询、担保、公证等方面的社会化中介组织，造成金融机构对农村产权抵押融资非常谨慎，阻碍了农村产权抵押融资业务的开展。因此，建立健全中介服务体系是促进抵押融资的关键。成立成都市农村产权仲裁院双流分院，采取调解、行政裁决、仲裁、诉讼等方式，妥善处理有关农村产权抵押融资的纠纷；并在县公共资源交易服务中心设立法律咨询窗口，提供农村产权抵押融资咨询服务。引导双流农担公司等国有担保公司加大惠农支农力度，不断扩大农村产权抵押担保融资规模；积极鼓励民间资金参股或设立涉农融资担保公司，开展农村产权抵押融资担保业务。3.加强农村信用体系建设进一步扩大农户的信息采集和使用范围，积极推进农户、农民专业合作社和涉农企业电子信用档案建设，依托涉农金融机构将农户和规模经营业主的信用信息纳入中国人民银行征信系统管理，准确把握借款人的基本情况，为农村产权抵押融资提供准确、完整、及时和便捷的信用信息服务。同时，加强政银合作，共同推动信用村和信用镇街建设，为农村产权抵押融资营造良好的信用坏境。

（五）探索推进农村产权抵押融资1.扩大农村产权抵押融资范围目前，双流县现有农村产权抵押融资的抵押物范围较窄，应支持涉农金融机构开发更多适应双流实际的信贷产品和服务方式，鼓励其向农村延伸和拓展业务，扩大农村产权抵押融资范围，将农村小型水利设施（库、塘、堰）、农业生产设施、农业知识产权、地上种植（养殖）物及附属设施、农村股权等农村产权纳入抵押标的物。2.巩固推广既有抵押融资成功做法，积极试点“两权”抵押融资进一步合理确定贷款额度，适当延长贷款期限，简化农村产权抵押融资办理流程和手续，降低农村产权抵押贷款所涉权属登记、发证、评估、抵押登记等环节的收费标准，减少抵押权人费用，继续巩固推广农村土地承包经营权、林权等农村产权抵押融资。积极争取将双流县设立为“农村承包地经营权抵押融资试点县”和“农房抵押融资试点县”。

三、创新土地综合整治，开发利用集体建设用地

近年来的探索和实践，农村土地综合整治的内涵已从最初单一追求占补平衡，逐步发展成为城乡统筹配套改革的重要载体、支持灾后重建的重要保障、发展现代农业的重要手段和建设社会主义新农村的重要措施。党的十八届三中全会《决定》明确提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为推进农村土地综合整治、推进城乡统筹、加快社会主义新农村建设和构建新型城乡形态提供了更为明确的政策依据。双流县要改变过去政府部门包揽整治项目的做法，探索农民主体、市场运作、共同推进农村土地综合整治的新模式。

（一）创新实施土地综合整治1.创新实施主体长期以来，双流县农村土地综合整治大部分由政府或政府平台公司主导实施，农民集体和农户作为农村土地物权的完整拥有者和使用者，群众主体作用发挥不充分。为真正实现群众在土地综合整治中“当家作主”，应鼓励引导参与农户以集体建设用地使用权、资金等入股组建土地股份合作社或资产管理公司，作为土地综合整治项目实施主体，全面负责拆旧区房屋及地面附着物拆除、土地复垦、安置区建设、土地权属调整、产业发展、收益分配等工作。2.创新融资方式随着土地综合整治深入推进，为解决资金瓶颈问题，充分发挥市场作用，双流县必须创新融资方式推进土地综合整治，从“社会业主投、金融机构贷、专项资金借、群众自己筹”四种方式中，任意选择一种或几种方式解决项目资金问题，从而形成以社会资本、金融机构、政府和群众共同推动农村土地综合整治的融资格局。

（二）建立零星集体建设用地整理复垦机制为变资源为资本，节约集约使用土地，在充分尊重农民意愿和确保其住有所居的前提下，探索建立零星集体建设用地（含宅基地）整理复垦机制，简化审批流程和要件，缩短审批时限和周期，鼓励城镇规划区范围外的农业生产区和生态绿隔区内有条件农户自愿有偿腾退集体建设用地（含宅基地）。零星集体建设用地整理复垦经国土部门验收合格后，产生的建设用地指标可作为规划指标使用。对腾退零星集体建设用地（含宅基地）的补偿，可采取货币化一次性终结、在场镇规划区内划定区域集中建房或购买商品房给予补助等办法，促进农民自主自愿按市场机制向城镇转移。

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1、宣传贯彻《农民专业合作社法》，开展《合作社法》知识培训，组织开展《合作社法》知识竞赛；

2、指导合作社做好《法》与《条例》有关工作的衔接；

3、召开农民专业合作社座谈会，听取合作社的意见，加强与有关部门的沟通、协调，解决合作社在发展过程中遇到的难点问题；

4、组建农民专业合作社联合会，全面实现合作社的自我管理；

5、加强对合作社规范化建设的指导，继续开展规范化农民专业合作社建设的检查验收；

6、继续开展全市示范性农民专业合作社的申报、评审工作，组织推荐省示范性合作社的申报；

7、指导合作社做好部、省等项目申报、实施、验收工作。

二、以贯彻落实《__省农村土地承包实施办法》为重点，加强农村土地承包管理。全面落实农村土地承包权，有序引导农村土地承包经营权的流转，建立土地股份合作社7家，新建土地承包仲裁机构3个，2／3的县(市、区)实现土地承包档案网络管理，妥善处理好土地承包与流转中的纠纷，指导筹建好土地承包仲裁机构。

1、通过会议、媒体、培训等各种形式，宣传、落实《__省农村土地承包实施办法》;

2、全面开展未落实土地承包权的调查，分析原因，按规定将承包权落实到户；

3、规范土地承包经营权的流转，推进土地流转中介服务组织建设；

4、在有条件的地方，积极探索建立农村土地股份合作社；

5、按《实施办法》要求，积极筹建土地承包仲裁组织、组织开展仲裁员知识培训；

6、妥善处理好农民因土地承包与流转而引发纠纷的来信来访。

三、以完善农村财务管理规范化建设为重点，强化农村资产和财务管理。到07年底，全市所有乡镇、95％以上的村争取达到财务管理规范化标准；按照“三年一轮审”要求，完成对320个村的农村审计工作；积极推进农村社区股份合作制改革，全市完成10个以上村的社区股份合作制改革。

1、摸清村级债务，探索建立村级债务的动态管理办法;

2、对农村财务管理未达到标准的村，分析原因，加强指导，不定期开展农村财务管理规范化的检查；

3、结合《土地承包实施办法》的实施，开展审计知识培训，开展农村审计优秀案例的评审；

4、组织召开农村社区股份合作制改革研讨会，推进股份合作制改革进程；

5、加强会计委托中心建设，切实行使好会计监督职能，开展创建示范性会计中心活动；

6、开展农村财务公开检查，推进财务公开工作的正常化、制度化、规范化；

四、以加大对涉农收费案件查处力度为重点，加强农民负担监督管理。加强对村和合作社等基层组织和农户的收费监督，加强其他涉农收费的管理，建立起农民负担考核机制，确保不出现因农民负担问题而引发的恶性案件和。

1、落实“一事一议”筹资筹劳规定，对“一事一议”筹资筹劳执行情况开展检查；

2、继续组织开展农民负担暗访活动，对发现的案(事)件按规定严肃查处；

3、组织开展农民负担年度工作考核，落实部门责任制，确保农民负担不反弹。

五、以加强队伍建设为重点，强化农经基础业务工作。

1、围绕农村土地承包管理、农村集体资产与财务管理、农民专业合作社建设等农村工作中的热点、难点，积极开展调研。

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农村土地承包经营权是农村集体经济组织成员对农村集体所有或者国家所有的依法由农村集体使用的土地，通过土地承包合同享有的占有、使用、收益和流转的权利。对农业用地等自然资源的承包经营权具有物权性质，属于用益物权，具有流转性。农村土地承包经营权流转中保留(土地)承包权、转移土地使用权(土地经营权)。农村土地承包经营权流转，是拥有农村土地承包经营权的土地经营权人在保留(土地)承包权的前提下，将土地使用权（土地经营权）转移给第三人的行为。在稳定家庭承包经营的基础上，允许土地承包经营权的合理流转，是农业发展的必然选择。土地承包经营权流转关系着农民的根本利益，必须依法、慎重进行。

1法定的农村土地承包经营权流转方式

土地承包经营权的流转在我国相关法律上得到充分的肯定。《土地管理法》第2条规定，“土地使用权可以依法转让。”《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《物权法》没有区分不同类型的土地承包经营权的流转方式。《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这里的流转方式主要针对以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地。《担保法》第34条规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。但对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则严格限制，不允许抵押。

2实践中的农村土地承包经营权流转方式的分析

2.1转包承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，受让方依照转包合同规定的条件对转包方负责。转包方是享有土地承包经营权的农户，受让方是承受土地承包经营权转包的农户。受让方享有土地承包经营权使用的权利，获取承包土地的收益，并向转包方支付转包费。转包无需经发包方许可，但转包合同需向发包方备案。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，双方根据当时的经济、技术和社会条件签订转包合同，以确定双方的权利和义务。目前转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均达到60%以上，即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包合同关系可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，受让方在土地上的投入和造成的损失无法收回、得不到补偿，受让方利益的保护不能充分保护，从而给农村社会稳定埋下隐患

2.2出租承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。农民出租土地承包经营权无需经发包方许可，但出租合同需向发包方备案。通常情况下，承租方要向出租方支付租金。如北京市有农民向笔者进行法律咨询：在耕地性质的建设设施农业大棚，建设完之后在租赁期内，出租方停止租赁或遇到拆迁占地，出租期限到期是否可以续租？续租的权利和义务？耕地性质的建设设施农业大棚是可以流转的。遇到拆迁，合同解除，应当补偿承租方。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部2005年第47号令)规定，县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理部门)依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。采取出租方式流转的，租赁合同期限要遵照《合同法》的规定，不得超过20年。租赁期间届满，当事人可续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起仍不得超过20年。北京市2010年5月出台《农村土地流转工作意见》，规定流转期限超过5年的，应建价格调整机制，明确调整时限和幅度，分时段确定流转价格。转租期限到期后再续签《土地流转合同》，续租的权利和义务依照合同规定。

2.3互换承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。土地互换根据组织者的不同，主要有2种形式：1）由村组集体出面促成的互换。某些乡(镇)村进行土地整理，统筹规划产业带，农户通过换地，从事自己愿意的种植方式。2）农户自发组织的互换。承包方之间为各自需要或者方便耕种管理，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换。互换的流转方式可以占到流转总面积65%以上。土地承包经营权互换只是土地承包经营权人的改变，不是土地用途和承包义务的改变。土地承包经营权互换后，受让方依然按照承包方承包时确定的土地的用途使用土地，履行承包义务。互换土地承包经营权的当事人双方同属于同一集体经济组织，必须具有农业经营能力。互换方式流转承包土地的，应当报发包方备案。采取互换方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理。未经登记的，不可对抗善意第三人。互换方式灵活，互换双方可以根据实际情况进行沟通，可以对不等值部分进行适当实物和现金补偿。

2.4转让承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由该农户履行土地承包合同的权利和义务。这种现象主要集中在经济较为发达的农村、近城郊区和厂矿工业区附近，原承包方在有了稳定的来自二、三产业的非农收入后，不必再依赖土地来维持生存，按程序将土地承包经营权让渡给其他农户，原承包方的土地经营权随之终止。这一流转方式占到实际流转总面积的不到10%。在农村税费改革及免除农业税之前，个别农户因耕地收益少，或是有其他收入来源，不愿耕作土地。为避免土地撂荒和上缴税费，经村委会协调，将其土地承包经营权让渡给了其他农户。近年来，随着惠农政策实施和土地收益增加，以此种方式流转土地承包经营权趋势是不断减少。

2.5代耕举家外出或主要劳力外出务工的农户，又不愿意放弃土地，委托给他人代为耕种，原有的承包关系不改变，收益分配由当事人双方协商解决。这种方式实践中操作简便，手续简单，一些精明的农民，通过股份制、联办或独办等方式购买农机具组建农机代耕队，走村串户揽业务，把联系方式印成名片发送给缺少劳力的农户，农户预先和农机代耕队签订委托耕种合同，代耕队承担保质保量完成耕作的义务，并根据收割、犁地、播种等农活的轻重收取费用。这种新的土地承包经营权流转方式的推出，受到众多外出务工或劳力不足的农户的欢迎。北京市《农村土地流转工作意见》规定，除代耕期不足1年不需签订书面流转合同外，所有农村土地流转都须依法签订书面合同。以前没签订合同的需补签。集体经济组织流转确权土地的，须经民主讨论决定并进行公示。

3农村土地承包经营权流转方式的发展

土地流转涉及数亿农民切身利益，事关农业发展、农民增收以及农村社会的稳定。农村土地承包经营权流转方式又有了新的变化。

3.1土地流转方式更加多样化各地不断提高的土地流转发生率，表明了经济环境条件变化对新制度安排的强烈需求，也是农村生产关系适应生产力发展的客观要求，反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的紧迫性。但是法定的家庭承包的土地承包经营权的流转方式只有转包、出租、互换、转让等方式，不能入股、抵押。这样的规定跟不上农村改革的实际发展，也限制了土地承包经营权的流转。法律应当进行适时的修改，增加流转方式。

3.1.1入股实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。入股应在承包方间进行，主体只限于农户，是农户之间自愿联合。1）登记注册。有条件的村民组到工商管理部门注册农村土地专业合作社，成立董事会、监事会，制订有关章程和制度等。2）作价入股。承包农户将自己的土地承包经营权作价入股，加入农村土地专业合作社。入股后原承包方与发包方的承包关系不变，股份合作终止时，入股土地应退回原承包农户。3）签订协议。合作社与入股农户户主签订入股协议，确定保底分红。协议一式四份，合作社、入股农户、发包方及乡镇农村土地承包管理部门各执一份。4）统一发包。由合作社将入股土地调整集中连片后，对外统一发包，发展高效农业。同时，合作社每年年底进行年终结算，实行二次分红。

3.1.2抵押家庭土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农户的主要财产，应当允许其依抵押方式流转。当前资金不足已经成为我国农村土地规模化经营的瓶颈。扩大融资渠道，获得足够的资金是发展农村经济的一大要务。应以十七届三中全会《决定》为指导，坚持市场化运作和政策引导相结合，在保障农村居民基本生产生活条件情况下，进行农村土地承包经营权抵押贷款。农户、农业经济合作组织或涉农企业在不改变土地占有和农业用途的条件下，以土地承包经营权作为抵押向金融机构申请贷款，进行融资。抵押当事人按照土地承包经营权的市场评估价值或双方认可的价值签订抵押合同和贷款合同，办理抵押登记手续，金融机构据此发放贷款。

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关键词:土地信托流转机制;经营机制;定价机制;风险控制机制;监管机制

土地信托流转,是指在不改变农村土地农业用途以及坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下, 依据信托原理,按照自愿、依法、有偿的原则,由受托人,接受土地承包者的委托, 通过必要的程序,将土地承包者拥有的土地使用权在一定期限内信托给受托人,由受托人经营管理或使用且收益归委托人所有的一种土地流转方式。为了引导、规范和监督与土地信托流转相关的各项活动,保证土地信托流转的顺利实施,就必须建立一套协调、灵活、高效的流转机制,包括经营机制、定价机制、风险控制机制和监管机制。

一、经营机制

土地信托机构的经营机制是指决定其经营行为的各种内在因素及其相互关系的总称。包括决策机制、激励机制、发展机制等。

1.决策机制

在信托投资机构的实际经营运转过程中,一个合理有效的组织架构对于其经营活动有着良好的促进作用。该组织架构不仅有利于信托投资机构在经营农村土地信托业务时提高其服务效率,而且有利于提高农村土地信托市场的竞争力。

经营的关键是决策。而土地经营权信托流转的决策,就是面对复杂的农村环境,根据农民的想法,在多种实现流转目标的可行方案中进行分析和决断。主要由信托业务部门专人负责,对每项申请进行审核并作出决策,并上报上级,高级管理层定期进行巡访,审查(见图1)。

2.激励机制

激励是机构为实现经营目标采取的鼓励措施和手段,可以激发、鼓励管理者和劳动者的积极性和创造性。激励方式主要有物质和精神两方面。物质激励包括财产收益、劳动收益的激励(如工资、奖金、福利等);精神激励包括荣誉、地位等方面的激励。

3.发展机制

发展机制可以推动机构自身提高和不断发展,包括动力、目标、方式等。土地信托机构设立的首要任务就是要设立自己的发展目标,本着促进广大农村地区发展的目的,设计合适的经营方式,推动自身与农村地区经济的发展。机构的发展动力来源于决策者对机构长远发展所作出的考虑,在土地信托机构中,主要是指董事会与经理层的眼光与决策。若决策层能正确处理机构的眼前利益和长远利益,则能够为具体的经营活动起到促进作用。

二、定价机制

这里的定价机制主要是指土地风险定价机制。风险定价就是通过实施风险与收益对称的定价管理方法,是确定土地信托机构应该为土地中包含的各种风险索价的水平。信托机构在进行土地信托业务之前,其内部的研发部门都会结合当前的市场形势以及农地自身的条件确定相应的收益。总体来看,土地信托机构大体可以遵循这样的步骤:首先,确定与信托土地类似的土地的单位经营收入。这主要是指信托机构先对土地以往的生产情况和市场的预期情况进行调查,再确定一个单位经营收入。其次,确定信托土地的初步预期单位收益。信托土地初步预期单位收益=信托土地单位经营收入-信托报酬-信托费用。其中,信托报酬为信托机构所提取的管理费用,信托费用为经营信托土地所应缴的税费及其他费用。最后,确定信托土地的预期单位收益。在得到信托土地初步预期单位收益的基础上,需要从目前市场上同类信托土地的单位收益对它进行调整。

通过以上步骤,得到信托土地的预期收益公式:信托土地预期单位收益=信托土地初步预期单位收益+收益调整。

信托土地预期单位收益的影响因素较多, 由于信托费用与信托报酬是可预期和可控的, 其他影响因素, 如信托土地的使用方式、规模与信托期限等, 归根到底都可以归纳为风险因素。也就是说, 信托土地的预期单位收益的最终决定因素就是信托土地的风险,对信托土地的定价就是对其风险的度量。所以,如何对信托土地进行风险定价成了需要研究的关键问题。

风险定价其中的一个重要部分就是风险成本的确定。风险成本包括相关操作成本与管理成本,甚至包括预期损失的计算。土地信托机构通过对委托人的信用进行相关调查,对土地经营者的经营能力进行评估,并对可能产生的非人为因素进行预测,制定出相关的风险费率,从而计算出土地的风险成本。最后得出信托土地的风险定价公式:信托土地价格=信托土地预期单位收益+风险成本。

实行风险定价有利于增强风险覆盖能力,降低整体的风险,提高机构收益,优化行业资产结构和防范定价道德风险。目前因为还没有先例,所以一切都必须从摸索中寻找经验。风险定价是一项比较复杂的技术操作,因为有些风险并不是单独存在,而是双重或是三重风险相互叠加,由于涉及复合费率,这就加大了定价标准的设置难度,定价小组必须综合多种因素多种考虑设定合适的费率,在保证受益人收益的同时,维护自身的佣金收益水平。

三、风险控制机制

根据土地信托风险产生的性质不同,简单分为经营风险,信用风险,政策风险与自然风险(见表1)。

1.风险控制方法

风险控制制度由风险控制部门组织制定,由风险控制的程序、执行情况的监督等部分组成。参考一般风险控制的基本方法――风险回避、风险分散、损失控制、风险转移和风险保留等,土地信托风险控制的基本方法也可以是上述几种。风险回避是指在对有关对象进行评估分析后,若该对象不满足土地信托合同条件,则应放弃这次交易,回避有可能带来的损失。风险分散是指在信托土地数量庞大时,土地由土地信托机构一家公司经营和由一户经营者经营都是不明智的选择,机构和经营者都可以寻求合作对象,共同经营,分散和降低风险。损失控制是指损失控制包括事前、事中和事后三个时间段,在签订信托合同之前应对涉及各方情况有详尽的了解,通过相关评估等预防有可能发生的风险以降低损失的概率;事中和事后则是采取合适地补救措施以减少实际发生的损失。风险转移是指信托土地机构可以和保险公司签订有关协议,在发生某种风险导致损失时进行合理的赔偿,将可能发生的风险和损失降到最低。风险保留即通过建立风险基金的方式以确保损失出现后能及时获得资金以补偿损失。

2.风险预防与补救措施

(1)自主防范。信托机构在进行风险管理时,特别是对经营风险进行控制时,首先可以调整自身的结构,提高自身的实力和抗风险能力。信托机构可以走联合兼并、资产重组的道路,运用股份制、有限责任公司的形式优化其结构。其次,建立土地信托业务的操作检查制度。对土地信托业务所涉及的各部门和重要岗位都采取严格的管理制度和工作程序,限定风险涉及的范围,明确岗位的责任。各级管理人员逐级检查各自下级管理人员的业务,业务检查必须彻底全面地寻找业务活动中错误或疏漏的地方。建立土地信托的业务档案和业务报告制度,每笔业务都要有详细的记录,有完整的会计、统计资料。(2)保险。是指信托投资机构向保险公司投保信托农地,并支付相关保险费,以期在信托农地发生损失时得到一定补偿的风险管理办法。这其中,信托投资机构作为投保人,农户作为受益人,当信托农地在经营管理的过程中发生规定范围内的损失时,保险公司向广大农户支付一定的保险金。保险公司愿意承保的风险范围包括信用风险和自然风险。(3)风险基金。政府可在农业发展项目资金中安排一定的经费,农业经营者交纳适当的保证金,农户交纳少量的经费,共同组成土地信托流转风险基金,由专门部分管理并接受政府监督。当土地经营者经营失败丧失支付能力时,风险基金优先用于赔付农户的收益损失和土地复耕。

四、监控与监管机制

土地信托机构的监控与监管可以从纵向和横向来进行,横向主要指内部,纵向主要指外部。

1.内部监控

(1)职权合规性的监控。首先,信托投资机构应建立和明确决策层、操作层、监督层的职能, 各尽所能, 相互监督, 做到每个部门的工作必由另一个部门监控,每个人的工作必须由另一个人监控,增强风险约束力。而后,在监督委员会的职权范围内,其应对信托业务决策和经营过程中各部门人员的职权使用进行规范和监督,杜绝越权和弄虚作假行为。(2) 信托报酬收取合法性的监控。土地信托中介过程涉及佣金费率与手续费率的决定与收取过程。对于相关费率的决定应该严格遵照个同与法律规定订立,员工不能私设,任意提高或降低费率。到期收取的佣金报酬应该按规定上缴公司,其余按合同规定偿还受益人,不允许贪污报酬,也不允许擅自挪用佣金报酬行为的发生。(3)风险控制实行情况的监控。各种不同风险产生的性质不尽相同,采取的防范措施也不一样,尽量减少受益人与信托机构本身的损失是首要目的,风险控制部门在对信托业务进行日常监管与处理的同时,要定期上报监管部门。监管部门同时要定期审阅相关风险报告并对风险控制部门进行不定期的抽查与巡访,力求风险控制部门的操作合规合法、及时正确(见图2)。

2.外部监管

外部监管体系主要包括行业自律协会与政府监管部门。包括(1)信托行业自律。土地信托行业自律是指由土地信托行业自律组织依法制定行业管理规章和行为守则, 进行自我约束和管理。(2)政府监管。政府监管主要是立法监管和事后审查,并对自律管理提供指导,土地信托机构的监管可以参考目前对信托投资机构的监管,由银监会行使。政府还可以建立信托管理局, 以加强对信托业的直接领导和监管。并且建立信托机构的信用评估制度,定期对信托机构的资产质量、经营状况、风险程度等检查分析(见图3)。

外部监管的第一道门槛就是土地信托机构的准入机制。要保证行业的规范性,准入机制一定要把好关。机构准入机制涉及的主要是经营资格,即土地信托公司在建立时必须参考原有的信托投资公司,《信托投资公司管理办法》(以下简称《办法》)所规定的必要条件,还应具备经营农村土地的信托流转所须的附加条件,如满足促进我国农村经济发展的需要、具有从事农业生产管理的专业人员和熟习与农村相关法律政策知识的专业人员等。土地信托机构首先是一家公司,公司的经营必须遵循有关的规定,满足相关的要求;而土地信托机构又是一家特殊的公司,因为他所经营的是土地。作为一个中介机构,他必须维护各方的利益,在四种机制相互联系和作用下,有序、规范、高效地运作,为完善土地信托模式提供最新的启示和建议,保证市场参与各方获得相应的收益。

参考文献:

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[2]许延利. 《我国农村土地信托制度的构建思路》[J]. 国土资源LAND & RESOURCES,2008(增刊1):64-65

[3]吴兴国. 《从农村土地信托制度的构建看“三农”难题的破解》[J]. 浙江经济,2004(1):29-30

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[5]吴庆田,吴六章. 《农村土地资源保护的信托模式创新研究》[J].软科学,2007(2):116-119

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一、加强领导，全面实施“三农服务中心提升工程”

年，全区10个乡镇办全部建立了“三农服务中心”，但由于多方面原因，各乡镇办“三农服务中心”建设标准参差不齐，服务职能不能充分发挥。市里确定今年为“三农服务中心”提升年，为此，各乡镇办一定要进一步加强领导，强化措施，加大投入，按照“一站、一办、一庭、三中心”建设标准，努力构建一站式、窗口式服务体系。

1、加大资金投入，加强硬件设施建设。各乡镇办要加大资金投入，建设100平方米以上的三农服务大厅，实行柜台式窗口服务，配备微机、三资（财务）管理软件、土地承包管理软件、LED土地流转显示屏、信息查询触摸屏、电话、传真、复印机、档案橱等硬件设施，满足“三农服务中心提升工程”的硬件需求。

2、加强内部管理，充分发挥各项服务职能。

一是建立健全各项规章制度，制度上墙并切实落实到实处。

二是加强对人员的管理，各乡镇办要把懂业务、责任心强的人员充实到三农服务中心，30村（居）以下的乡镇办工作人员在5人以上，30村（居）以上的乡镇办工作人员在7人以上。

三是各服务窗口要按照各自的服务职能全面开展工作，切实发挥三农服务中心的作用，更好地维护农民合法权益，促进农村经济发展和农村和谐稳定。

3、积极探索三农服务中心信息化管理模式，实施三农服务中心信息化管理联网工程。将农村土地承包、土地承包经营权流转、农村集体“三资”管理等情况纳入区、乡镇办、村三级一体化监管范围，逐步建立起区监控管理、乡镇办录入汇总、村上报查询的管理模式，形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制。整合借助互联网络、触摸屏点播和党员干部远程教育网络等资源，搭建三农服务中心公开信息平台，推进三农服务中心服务内容公开化、形式规范化、监督经常化，切实保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权并及时服务领导决策。

二、加强土地承包管理，稳定完善农村基本经营制度

1、继续抓好农村土地承包经营权证换发补发工作。根据上级要求，结合我区实际，今年继续在北、秦皇台、梁才、三河湖、杨柳雪5个乡镇办开展农村土地承包经营权证换发补发工作。目前，已经购买了承包合同和经营权证，其他3个镇办工作还没有实质性进展。今年区委、区政府仍把农村土地承包经营权证换发补发工作作为一项重点工作来抓，要抓紧做好合同的签订、经营权证发放和微机录入工作，其他3个镇办要切实加强领导，强化工作措施，坚决打开工作局面。区里将进一步加强督导检查，确保该项工作今年全面完成。

2、积极推进农村土地承包经营权规范流转。

一是乡镇办农村土地承包经营权流转服务中心，要加大对《农村土地承包经营权流转管理办法》的宣传，不断提高农民土地流转的积极性。

二是及时搜集、土地流转信息，为土地流转双方搭建桥梁，加快土地流转步伐，积极发展多种形式的适度规模经营。

三是指导土地流转双方签订规范的土地流转合同，防止土地流转纠纷，维护双方的合法权益。

3、进一步完善土地承包纠纷调处机制。认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。区里将进一步加强农村土地承包经营纠纷仲裁庭建设，乡镇办农村土地承包经营纠纷调解庭，要积极开展工作，及时化解土地承包经营纠纷，维护农村和谐稳定。

三、建立健全农村集体“三资”管理制度，提高“三资”管理水平

1、乡镇办村级会计委托服务中心要健全内部管理监督机制，规范服务工作流程，进一步加强对集体资金的管理。

一是乡镇办村级会计委托服务中心要以村居为单位在银行开户，专户存储，资金支取实行“双印鉴”管理，确保村级集体对资金的使用权、支配权。

二是严禁将村级集体资金与财政资金和其他项目资金混存，严禁挪用、侵占村集体资金，确保资金安全。

三是加强对村集体财务活动的会计监督，定期进行财务公开，切实发挥会计的服务和监督职能。

2、乡镇办“三资”管理服务中心要建立健全各项规章制度，加强对“三资”的监管。

一是建立健全“三资”管理内部控制制度，确保各项收入及时足额纳入账内管理，各项支出符合规定的审批程序。

二是建立健全资产、资源清查登记备案制度，乡镇办“三资”管理服务中心要对村级资产、资源情况进行集中清查，摸清底数，建立资产、资源管理台账，对其管理使用情况进行动态监督。

三是建立健全资产、资源经营与处置招投标制度，村集体资产、资源承包、租赁经营，应当采用公开协商或者招投标的方式进行。招投标时，乡镇办“三资”管理服务中心要实行全过程监督，村集体招投标项目必须严格依法依纪进行，严禁采取不正当竞争手段操纵招投标程序，侵害绝大多数村民的利益。

3、积极开展村级财务审计。乡镇办农经站要对农村财务进行定期审计，对村级重大建设项目进行专项审计，对群众反映的重点问题进行重点审计，确保集体资金、资产的安全，防止腐败现象的发生。

4、认真做好农村财会人员培训工作。村两委换届结束后，对全区农村财会人员进行一次全面培训，提高财会人员的工作水平。

四、进一步做好农业工作，维护农村稳定

1、进一步规范完善农民登记、上报、通报制度。各乡镇办农经站要建立上访登记簿，对农民情况认真登记，并于每季度末将上访及处理情况报区农经局。实行农民季通报制度，区通报至各乡镇办党委、政府。乡镇办通报至各村。

2、及时处理农民上访反映的问题。区、乡两级都要安排专人负责，坚持首问负责制，认真搞好农民来信来访的日常接待处理。特别是要积极主动地做好上级部门转办和领导交办案件的调查处理，及时反馈工作情况，上报处理结果。

五、加强指导，促进农民专业合作社规范化发展

1、加大宣传力度，大力发展农民专业合作社。进一步加强对《农民专业合作社法》、《农民专业合作社登记管理条例》和《省农民专业合作社条例》的宣传，积极引导农民创办各种类型的农民专业合作社，不断提高农民的合作意识和市场竞争力，增加农民收入。

2、加强内部管理，积极创办示范合作社。各乡镇办农经站要深入农民专业合作社进行指导，帮助农民专业合作社建立健全内部管理制度，提高规范化管理水平；为掌握各农民专业合作的发展情况，要求各合作社每季度将合作社发展情况及时报乡镇办农经站。积极开展农民专业合作社示范社创建活动，今年每个乡镇办至少培植1家示范合作社，在资金扶持和项目落实方面对示范合作社给予优先安排。

六、认真做好农经统计工作，服务领导决策

认真做好农经统计年报、基点调查、物价调查、农民专业合作社调查、一村一品调查等统计工作，做好数据的审核、整理、汇总和分析，为党委、政府提供可靠的决策依据。

七、做好“农业三刊”的征订和发放工作

《农村财务会计》和《农村经营管理》是广大农经工作人员和村干部的工具用书,刊物内容涉及农经管理工作的方方面面，是一个很好的学习交流平台。《农业知识》是我省农业系统唯一的技术期刊，在指导农业生产和新技术推广中发挥着越来越重要的作用，已成为广大农民朋友发家致富的良师益友。各乡镇办农经站要按规定做好征订和发放工作。

八、加强宣传报道，做好农经宣传工作

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一、主要工作和取得的成效

（一） 加强政治理论学习，进一步提高思想认识

为贯彻落实党的十七大精神以及农业局深入学习实践科学发展观活动的安排布署，结合农经站工作实际，组织全站干部职工认真参与学习实践科学发展观活动。

农经站学习实践科学发展观活动从3月底开始，分“学习调研、分析检查、整改落实”三个阶段进行。第一阶段从3月底至4月底已结束。通过深入动员，组织学习培训，各股室结合工作实际，认真开展农经工作调研活动。第二阶段从5月上旬至6月底，通过征求群众意见，召开专题民主生活会，查摆问题，撰写分析检查报告，组织群众评议等一系列活动，对照科学发展观要求，检查自身存在的不足，紧扣思想和工作实际，深入剖析思想根源，积极开展批评和自我批评，理清科学发展思路。在活动中引导广大干部职工提高对学习实践活动的认识，端正态度，增强信心，进一步明确了农经工作的目标，真正把思想统一到市委、市政府精神和农业局党组部署上来。

（二） 加强领导，切实做好农民负担的监督管理

1、加强对减轻农民负担的各项法律、法规、政策的宣传，全面贯彻落实农民负担“四项制度”，继续开展农民负担专项治理，确保农民负担不反弹。

2、贯彻落实“一事一议”管理办法，做好筹资酬劳监督管理，今年4月根据《**省人民政府办公厅关于转发省农业厅**省一事一议筹资酬劳管理实施办法的通知》的有关规定，结合我市实际，制订了村民筹资上限标准和以资代劳工价标准，报经市政府审核同意实施。

3、为更好地做好支农惠农政策落实工作，与相关部门沟通协调，加强对粮食直补和农资综合直补政策的宣传，让广大农民全面准确地了解直补政策，确保各项惠农政策落到实处。

（三）加大《中华人民共和国农村土地承包法》的执行力度，使农村土地承包管理工作逐步步入法制化轨道。

1、继续贯彻落实《省政府转发农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》，全面加快农村土地承包经营权证补换发工作步伐，力争近期能够全面完成补换发工作。

（四）进一步加大推进农村集体资产及财务规范化管理，加强对发展农村集体经济发展项目和农民专业合作组织发展项目实施情况的监督检查。

1、配合市财政局组织召开了全市全面推行村级财务会计委托服务工作会议，并负责起草《**市推行村级会计委托服务工作实施方案》、《**市推行村级会计委托服务工作实施细则》，报**推行村级会计委托服务工作领导小组，经市政府申批后下发各县（区），推动各县（区）工作的开展。

2、组织申报2009年省级财政扶持发展农村集体经济发展项目。根据《**省农业厅、**省财政厅关于做好2009年**省村容村貌整治工程和农村集体经济发展项目申报工作的通知》文件要求，我市及时布置，认真组织收集审核汇总上报19个项目。

况写成文字材料上报省站。

4、完成2008年省级财政扶持发展农村集体经济发展项目的实施绩效评价工作。根据《**省农业厅关于开展2008年度财政项目支出绩效评价自评工作的通知》的要求，对2008年省级财政扶持农村集体经济发展项目的实施情况进行绩效自评。并将绩效评价情况写成文字材料上报省农业厅计财处。

7、组织开展2008年省级示范项目实施情况总结。对2008年省级财政扶持农民专业合作组织示范项目资金到位、管理使用以及实施进展情况等进行检查验收总结，涉及检查项目项目7个，通过市县两级的检查，没有发现项目资金被挪用、截留等违纪情况。资金到位及时，管理规范。目前，除宁洱县民安村仔猪养殖协会项目还在实施当中，其他项目已按计划实施结束，通过项目实施，部分已初见成效。

8、认真做好项目挂牌工作。截至2008年**市得到省级财政扶持项目35个，为了切实加强项目管理，根据省财政厅、农业厅项目相关管理要求，市农经站组织各县（区）农经站对2004—2008年省级财政扶持农民专业合作组织项目单位全部进行挂牌，设立示范项目标识牌，并指导帮助项目单位开展规范化、制度化建设。

(五) 加强农经统计工作

2、按时完成上报农业部农民专业合作组织统计监测分析工作。

（六） 加强“数字乡村”工程建设，建立健全农业农村信息网络体系

1、开展业务培训情况。2009年5月31日前，全市共举办“数字乡村”工作培训29期，475人次，其中县（区）级11期，69人次，乡（镇）级18期，406人次。

3、网站维护及信息情况。我4、强化督促检查，确保工程进度。市农业局分管领导及业务负责人通过网络、电话、报送进度统计表、到实地督查等方式检查促进我市“数字乡村”工程建设工作，使工程建设各项工作有序开展。

二、下半年工作重点

1、继续深入学习实践科学发展观活动，严格按照农业局学习实践科学发展观领导小组的要求，按照规定的程序，认真完成各个阶段的任务。

2、加强对村级财务委托工作的督促检查工作及2009年省级财政扶持农村集体经济发展项目的组织实施。

3、加快发展农民专业合作社的步伐，加大宣传《中华人民共和国农民专业合作社法》力度，力争农民专业合作社发展到年初制定的50个的发展目标。

4、认真抓好农业部、省农业厅各项统计报表的培训、布置工作，做好2009年各项统计数据资料的收集、汇总和分析上报工作，做到及时、全面、准确。认真开展下半年农村入户调查工作。重点做好农民收入、农产品价格和生产资料价格的调查、资料整理、预测和分析。

5、认真抓好“数字乡村”工程建设，将其纳入重要议事日程，做好服务“三农”的信息通道工作。完善和稳定工作机构，加强信息管理人员的培训，下半年市级计划开展技术人员培训一期。

充实完善栏目内容，突出信息的重点。加强对本地农业农村经济发展的宣传力度，扩大我市名特优农产品的知名度，发掘我市各地乡村历史文化和旅游资源的开发潜能；提供劳务信息、产品供求信息的，培育农村市场，促进农产品流通、劳动力转移、乡村旅游的发展。

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关键词：农村；土地流转；城镇化

改革开发以来，农村劳动力得到很大的释放，特别近年来随着通讯交通等经济文化的发展，农村适龄劳动力基本全部打工，留在农村的大都是老人和儿童，只有春节才有大量外出务工人员返乡过年，这也导致了大量农业土地抛荒或没有充分利用。三农问题一直我国经济发展的根本，当前农村形式的发展，以及对土地资源进行优化配置的要求，必须建立一个与市场经济相适应的土地流转制度。

土地流转是推进农业集约化经营，解放农村生产力，增加农民收入，促进农村人口城镇化目标的基础。所谓农村土地流转，是指在保持农村集体土地所有权主体不变的前提下，土地使用权利在不同市场主体之间的转移交易。其主要形式有：转让、转包、互换、出租、入股等，其中以出租和转包为主要形式。其主要特点有：参与主体多层次；流转方式多样性，流转期限不固定等。安徽省枞阳县国土局数据统计显示，近三年来，本县农村承包责任制的耕地，流转的土地数量逐年增长。截止2015年底，全县耕地的26%参与了流转，达到1.4万公顷；参与参与土地流转的农户有7.9万户，占总农户数的37%。流转的形式以出租为主，流转的期限一般是1-10年。随着农村留守人口的老年化，农村土地流转的发展具有一定的现实必要性。由于流转并没有一套成熟的法律法规制度，时常会在流转过程中出现一些问题。这不利于维护农民的利益，也不利于国家提出的农村人口城镇化的发展方向。

一、土地流转存在的问题

1.农民的保守意识浓厚，小农意识和恋土情结较重。由于千百年来农村传统思想的影响，尽管我县很多农民已经长期进城务工，但仍把土地看成了“退路田”、“保命田”，不敢将土地承包经营权交给外人，担心万一失业，今后的生活没有保障。还有不少农户不理解政策，对一些概念模糊不清，例如所有权、经营权、承包权、处分权、收益权等，担心土地流转后，自己就会丧失土地增值收益和以后征用时的经济补偿收益。

2.农村集中成片的土地流转难度大。一是我县土地承包经营的分散性与丘陵地带的特点。使得在土地规模流转时，可能会因为一个承包户不能谈妥，而使得土地流转难以规模化，结果导致分散的土地流转，难以吸引程度较高的规模化机械化产业化的农业项目落户，制约了我县农业规模经营的发展。二是土地规模的流转受用工条件的制约。农作物的季节性强，农忙时期用工短缺现象严重，相应的用工成本较高。我县农民仍然“靠天农业”，自然风险和市场风险的不确定性阻碍了农业生产规模经营化的发展。

3.农民土地流转行为不规范。流转过程中经常出现流转程序的不规范和流转契约的不完善，一方面由基层乡镇政府推动的土地流转，一般是整个村流转出租，虽然有正规的协议合同，但细节不够详实，为以后的纠纷埋下隐患。另一方面是农民文化知识素质不高，缺乏契约意识，流转的是亲戚、熟人，往往通过口头协议敲定、或者私自订立的简单协议，出现问题界定不清易引发纠纷。最后土地流转中出现的纠纷和矛盾，又缺少快速有效的处理机制，归根结底是调解仲裁机制不完善。

二、解决的对策

1.提高农民的思想认识，从根本上理解土地流转的内涵。一要通过多种渠道，宣传引导法律和政策，对于《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规要广泛深入宣传，要宣传土地流转对农民带来的利益和好处等，消除农民的思想顾虑。二是政府要尊重群众意愿，农民是土地流转的主体，不能强迫农民。三要将农村土地流转同农业产业化、现代化、规模化结合起来，必须以农业发展、农民增收为目的。

2.加大扶持力度，加快推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营。围绕我县农业特点布局规划，结合我县的农田特色，集中开发，规模经营，本着自愿、协商、有偿的原则，由村经济合作社或其他土地流转服务组织将农户的土地承包经营权集中流转给规模经营主体，允许农户以土地承包经营权出资，投资成立种植、养殖业等农业企业。要为流转土地的农民解除后顾之忧，逐步建立和完善农村的社会保障体系，提高农村社会保障水平。

3.规范流转行为，促进农村土地承包经营权有序流转。基层政府要规范土地流转手续，签订统一格式的书面流转合同。并且在乡政府建立一个农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度，村一级健全农户承包土地流转登记簿，由专人负责。健全土地流转调解仲裁机制，健全工作制度，落实必要的工作人员和经费。

总之，土地流转是促进农村城镇化的有效途径。农村承包责任制以来经济的快速发展，土地流转制度的实施，农村大量剩余的劳动力“解放”出来向城市转移，特别是80后和90后的农民，更是城镇化的主力军。因此，加快土地流转一方面提高了土地的产出率，也增加了农民的收入；另一方面，解放出来的劳动力为城市建设供应了新鲜的人口红利，达到农民增收和农村城镇化的双赢。

参考文献：

[1]林兴虹.安徽省土地流转与发展家庭农场研究――以安庆市枞阳县为例[J].宿州学院学报，2013，（08）

[2]高职学生会计电算化职业能力培养策略商业会计，2013，（04）

[3]王晓静.经济发达地区农村土地承包经营权流转效率问题研究――以苏州市为例[J].农业经济，2015，（10）