农村土地权属制度范文

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[关键词] 集体土地所有权；农民集体；还权于民；农民利益表达机制

[关键词] 河南科技大学大学生研究训练计划（SRTP）项目，（项目编号：2013153）。

【中图分类号】 F321 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）03-097-2

一、引言

建国后，我国的农村土地权属制度经历了四个发展阶段，第一阶段是耕者有其田的农民私有的土地所有权，第二阶段是农民私有，集体统一经营使用，第三阶段是集体所有，统一经营使用，第四阶段是集体所有，家庭承包经营。我国的农村土地权属制度正处于集体所有，家庭承包经营阶段，但其与当前社会经济发展的不适应性却日益凸显。

二、现行农村集体土地所有权的困境分析

（一）所有权和使用权的残缺

以政治经济学关于“生产资料占有制”的论述作为中国土地权属制度设计的逻辑起点和基础，直接导致了农村集体所有土地出现了“所有权残缺”和“使用权残缺”的困境，更严重的是，集体土地的所有权关系在法律上开始变得混乱和模糊。

1.所有权残缺。所有权残缺是新制度经济学家哈罗德・德姆塞茨提出的一个主要理论，其意指“完整的所有权权利束中的一部分被删除”，而之所以如此，是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家，或已由国家来承担。按照现行宪法和法律规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。除非国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说只有国家可以通过公权力的行使来改变土地的所有权性质，公民、法人或者其他土地使用者并不具有买卖或者以其他形式转让土地所有权的权利。

同样的，作为农村集体土地所有权人的“农民集体”，既不能自主地决定将自己的土地卖给本集体内部的成员，也不能将土地卖给周围的集体，甚至不能主动把集体土地卖给国家，而只能被动等待国家前来征收。这种通过法律对集体土地所有权人的权利进行的限制，不但使集体土地变成了德姆塞茨所说的“所有权残缺”，也使国家成了集体土地的真正所有权人。其结果是，那些依然归农民集体拥有的土地不过是“没有被征收的潜在的国有土地”而已。

2.使用权残缺。使用权残缺指的是农村集体土地一般只能用于农业生产，宪法对此尽管有暗示，但却并没有明确的规定。不过，现行的《土地管理法》却确立了“以土地所有权的性质来决定土地使用权的范围”这一原则。即农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，但是农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。我国《土地承包法》第17条也做了类似的规定，即农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。同时法律也禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。这意味着集体所有的土地则等同于农业用地，被牢牢地限制在农业生产领域而不能用于能够产生高于农业收益的其他项目中去。

（二）关于“农民集体”的认识及其利益代表机构的问题分析

理论上，“集体”是指为了某种共同的目的而组织起来的人进行的一种群体性生活的共同体。“农民集体”是中国“特有”的民事权利主体。所谓特有，是指它的出现，不是社会经济自然发展的结果，而是基于国家政治的明确需要，并且它随后的地位变化，也不可避免地受到已铸入其内的国家意志的影响。中国“农民集体”规模巨大，但是在维护农民集体利益上、对政策制定的影响程度上都表现出弱势群体的状况，尤其是对于土地政策只能够单向度的接受。

从农村集体土地所有权的现实运作来看，由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到与之相对应的载体，导致“农民集体”作为集体土地所有权的主体实际上并没有具体的权利，并不行使所有者的实际权能。因此，当面对侵犯农民个体土地使用权的情形时，也难以通过“集体”寻求救济。

面对规模如此庞大的农民群体，什么样的组织能够有效地代表农民集体，这个实际参与经济活动的主体又是通过怎样的表意机制来表达自己的意愿。在调研中我们发现：农民利益代表机构，各地不一，有村公所、村委会或农村集体经济组织等，但村民委员会在广大农村是普遍存在的，因此笔者仅论述村民委员会的角色定位。

根据法律规定，村民委员会既不是经济组织，也不是政治组织，而是村民自治组织。如果承担代表职能的组织不能有效地代表农民个体的权利，那么集体农地权利项下的个体权利必然受到损害。而我国的法律法规并没有明确规定中国集体土地所有权具体由谁来代表，实际上就赋予了村民自治组织很大的集体财产的管理权。现实生活中，村民委员会的工作主要是协助政府进行土地的监管和征用，实现对集体土地的监管和社会控制。但是基于监管和社会控制，必然使得村委会承担许多的行政职能和管理职能，因此也为具体操作这一制度的领导者提供了权利寻租的机会，必将虚置和影响农民参与村民自治的民利。在这样一种集体制度下，受损害的真正主体是农民个体。

三、如何走出困境

笔者认为，解决现行我国农村土地权属制度的困境应从内外两个方面入手，即从农村土地权属制度内部解决“还权于民”、明晰土地所有权的问题，从而维护农民个体利益；同时从外部解决建立农民利益表达机制问题，限制公权力对农民个体利益的不当影响。只有内外两个方面的共同努力，才能从根本上走出现行土地权属制度的困境。

（一）内部：“还权于民”--让土地所有权回归农民

在调研中，我们发现，集体土地所有权从根本是一种‘反权利’，是以‘空权利’的方式来否定原有土地的私人所有权。并且在一定程度上讲，中国的集体土地所有权是僵化的，由于其受到公权的种种限制，而使集体土地所有权主体被悬挂，或者说被虚化，从而导致农民土地权益得不到保障，土地效益得不到应有的发挥。解决问题的关键在于：还权于民。

“还权于民”即将土地所有权原原本本的归还农民本人，也就是将现有的集体土地分配给农民个人所有，最终实现所有权与使用权的统一。土地产权归农户，土地作为私人不动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协商决定。有人担心这样做，会使许多人因为土地交易而失去土地，重返贫困，或者再次陷入土地兼并的“怪圈”。在我们的调研中发现，这种担心是不必要的。今天的农民不但不会一窝蜂似的将土地卖掉，反而会更加珍惜作为自己生活的最后一道保障线的土地资源。何况土地的交易与林木的采伐一样，可以通过制度设定来防止不合理的交易。

“还权于民”的积极意义在于：第一、产权明晰，解决了农村土地集体所有产生的“农民集体”虚位的弊端，从而有效的定分止争， 维持基本的社会秩序；第二、农户取得完整的所有权，也即取得一种彻底的私权，大大排除了公权干预和公权侵蚀的空间，从而使农户的利益得到应有的保障；第三、由农户享有土地所有权，因其较大的利益激励机制，可以促使农户合理利用和保护土地，持续增加对土地的投入，最大限制的激发农户的生产积极性；第四、土地私有可以促进土地合理流转，使得资源根据效益原则配置，有利于发展农业规模经济；第五、便于农村人口向城市移民，改变中国社会的城乡二元结构。

目前，实现“还权于民”的硬伤来自于政治意识的约束和修宪的难题。从政治上考虑，我国是社会主义国家，而社会主义应以公有制为主体。若仅仅着眼于政治逻辑，视土地公有为中国特色社会主义的标志而神圣可侵犯，则很容易滑入意识形态上“非公即私”的思维陷阱。其实，无论是土地公有还是私有，都是一种政策工具，是为生产力的发展服务的，哪一种土地权属制度更有利于生产力的发展，有利于经济效率的提高，就可以采用。没有哪种土地权属制度是永恒正确的，要看当时生产力发展的要求。

美国法社会学家埃里克森指出：一切“有效的规范”都是社会群体在长期的博弈互动中产生的非正式的规范，法律或新制度的安排说到底不过是对这种“有效规范”的承认和认可。中国宪法规定“农村土地归集体所有”，虽然短时期内改变一个国家的根本大法是很难的，但是随着农地农民所有的需求主体增多，需求主体的愿望增强，宪法的修改也仅是时间的问题，况且中国的语言是丰富多彩的，再加上众多优秀的理论家的精妙阐释，在中国巧妙的推行农民所有而不与社会主义制度冲突的可能性也不小。

（二）外部：建立具有真正代表农民利益的表达机制

解决农民土地集体所有权的困境，需要在外部建立起具有真正代表农民利益的表达机制。这制度种设计的原因在于，现行我国农村权属制度的的外部运行机制，同样是一种博弈机制。不管是农民个体，还是农民集体，在面对公权力这个强大的博弈对手时始终处于弱势地位。任何强硬地对土地处分权的干涉和滥用，给农民带来的损害都是显而易见的。

但是从目前的现实情况来看，当农民的利益受到侵犯时，农民维权的方式无非有诉讼和上访。但是，诉讼成本较高，上访效能太低。农民又缺少像工会、行业协会这样的维权工具，难以对利益要求进行系统的组织化的表达。因为缺少利益代言人，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动，在国家资源的分配和制度安排上处于极端不利的位置。

组织资源是最有决定意义的资源，它能使弱小的个体汇聚成强大的团体，对自己的利益进行有效地、集中地表达和有力地维护。为了规范农民的利益表达行为，维护农民的合法权益，需要建立一个农民自已的组织。像于建嵘教授提出的农会（农民协会），它是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的维权组织。因此，代表农民利益的表达机制的建立是切实可行的。比如，关于“公共利益”的评价体系的建立，其中参与的主体不仅应当包括公权力的地方政府部门，还应该包括农民。关于什么是公共利益，哪些算作公共利益，应该在充分的民意调研基础上确立。这样，一方面限制了过分强大的公权力，另一方面也能够充分发挥基层政权在土地问题上的政治杠杆功能。

参考文献：

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.2006-8-2.2014-1-14.

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一、工作目标

开展农村土地承包经营权确权登记颁证，就是通过查清承包地块实际面积、四至边界和空间位置，健全土地承包经营权确权登记颁证档案，向农民颁发农村土地承包经营权证书，实现农村土地承包经营权物权化管理，为健全农村市场经济体制提供物权保障，为依法调处农村土地承包经营纠纷和维护农民土地承包合法权益提供原始依据，为探索农村土地承包经营权抵押贷款实现路径和增加农民财产性收入奠定制度基础。

二、加强领导健全机构

经镇党委会研究决定成立镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组；日常工作由同志负责办公室日常工作。

三、工作步骤

（一）宣传动员阶段（2015年1月21至2015年1月25日）

1、成立领导小组，并抽调业务精、技术好、能力强的专职人员，组建农村集体土地确权登记发证工作办公室，并报上级备案。

2、拟定专项经费计划，由财政所负责镇级经费的落实。

3、全面地做好宣传发动工作，争取社会了解与支持，营造良好工作气氛。

4、农业服务中心负责村级土地权属界线核定资料、国有土地登记发证和征地、供地等资料。

5、组织落实镇、村、村组三级权属界线调查核定工作，召集专题会议，研究核定权属界线的办法和措施，通知和协调相关单位核定界线，督促检查工作落实。镇政府和村委会负责协调相关权属单位配合专业队伍开展现场指界，落实指界签名和签订权属界线核定书工作。

6、村委会负责在指定时间内，协调各社，按照历史形成及目前实际拥有的土地权属范围，按规定完成指界人签字盖章确认手续。

7、组织对专业队伍提供的土地权属界线核定等成果进行自检。

8、做好确权和登记的公告、审核工作。

9、负责本行政区域范围内土地权属争议的调处工作，要妥善解决土地权属纠纷，及时化解争议，维护农村的稳定，为集体土地确权登记发证创造条件。

（二）工作实施阶段（2015年1月25至2015年2月15日）

核定界线界址。召集专题会议，研究核定权属界线办法和措施，通知和协调相关单位核定界线，督促检查工作落实。

村委会负责具体实施工作，在指定时间内协调各社，按照历史形成及目前实际拥有的土地权属范围，协商划定各社之间权属界线，并协助专业队伍绘制界线走向草图，按规定完成指界人签字盖章确认手续。

（三）总结检查阶段（2015年2月15日至2015年3月）

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长期以来，我国农村土地大面积荒置或低效利用，其根源在于农村土地无法有效流转。十八届三中全会作出了深化农村土地制度改革的决定，力图提高农村土地的配置效率。

目前，制约我国农村土地流转的因素主要来自于两方面，一是农村土地权属不明晰，二是农村土地权利受限，无法实现标准化、凭证化。第一，我国农村土地相应权利的权属关系不明晰。如我国《宪法》、《土地管理法》等法律规定“农村土地归农民集体所有”。但是“集体”如何界定，集体与农民之间的关系如何，法律规定却并不明确。大部分农民集体经济组织已经解体，农民和集体之间关系模糊，农村土地产权主体形同虚设。第二，农村土地权利受限，无法实现标准化、凭证化。目前，农民主要享有农村土地的占有权、使用权和承包经营权，农村土地除了用于耕作、居住和简单的经营外，农民无法通过市场将附着于农村土地的权益变现，从而限制了农民通过农村土地的流转实现更多形式的收益。

要实现农村土地流转，关键是要破除这两大因素的制约，土地资本化是一个重要方向。农村土地资本化，就是通过利用资本市场的产权、契约等制度安排，明晰农村土地的权属关系，利用标准化、证券化等方式，将农村土地所附有的权利转化为可以流通、交易的资本凭证。通过农村土地资本化，明确农民对农村土地的权利，让农民取得土地权利的相关凭证，农民不仅仅可以通过农村土地的耕作、居住和承包经营获得收益，还可以通过农村土地权益凭证抵押、入股、信托等方式入市流转，获得贷款资金、股利分红等收益，由此对农民形成有效激励，促使农民将闲置的土地流转入市，让农村土地从低效使用者向高效使用者流转。

农村土地资本化对于农民来说，土地不再只是仅能用于耕作、居住和简单承包经营的“死”的财富，而是拥有契约保护、可以流转交易的“活”的资本，让农民通过土地资本凭证的流转实现其相应权利，变现其财富，激励农民有效利用土地，促使农村土地有效流转。

二、目前农村土地资本化的几种模式

通过资本化实现农村土地的流转，不少地区已经进行了有益尝试，目前形成以下几种模式。

1.武汉模式――以土地合作社为主导的股份化模式

武汉对农村土地进行了确权登记，成立了土地合作社，农民可以以确权后的土地入股土地合作社，由合作社对入社土地进行规划、统筹和运营。合作社通过农村土地入股、抵押等方式，为农民实现了股利分红等收益、获得了经营发展贷款，从而实现了农村土地权利人的相应权益，促进了农村土地流转。

2007年，武汉市农村土地蔡甸区齐联村揭开了农村土地权利资本化改革的序幕，此后，齐联村的经验在武汉全面推广。在探索农村土地权利资本化的过程中，逐渐形成了武汉模式。首先，通过查阅公安部门登记资料、实地调查、村会评议等方式核实了本村村民的身份及其所承包、居住的农村土地，并颁发了相应权益凭证，持证人在权利期限内，可以依法占有、使用、经营、流转土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，并建立了农村土地权利综合数据库对农村土地进行统一分类、登记、编号。然后，成立了土地合作社，将村集体的土地权属凭证进行集约整合，通过农村土地权利资本化实现农村土地相应权利人的权益。合作社可以以权属凭证向金融部门抵押贷款获得农业规模经营发展的资金，也可以以权属凭证入股企业的方式，在引入专业化、现代化的规模经营企业、促进当地农业规模化、专业化发展的同时，让农民以股息分红的方式实现其权益。以此实现了农村土地权利享有人的相应权益，促进了农村土地流转。

2.益阳模式――以政府信托主导的信托化模式

与武汉模式不同，湖南省益阳市主要通过政府信托的方式完成分散农村土地资源的集约化，将农村土地所享有的权利转化为信托份额，实现农村土地权利的资本化。一方面，农民可以通过信托份额获得相应收益，以此激励其将闲置土地进行流转。另一方面，政府信托公司对农村土地进行统筹、规划和运营，将农村土地流转给农业公司或种植大户等农村土地的高效使用者，从而促进了农村土地的有效流转。

益阳市土地信托流转的具体做法是，由政府全资注册成立信托公司，负责土地信息收集和，在做好产业规划，接受农民土地权利委托，并与农民签订信托流转合同后，筛选农业经营公司，向其发包土地，并对其经营进行监管，同时整合涉农资金，实施相关项目。在这个过程中，农民首先与信托公司签订意向性协议，信托公司在三个月内寻找合适的受让企业（大户）。在规定期限内，如果信托公司找到合适的受让方，则与其就租金达成相关协议，企业（大户）一次性付清一年租金，信托公司再在每年的相应月份分次交付给农民。此外，企业（大户）还需向信托公司缴纳农村土地押金和相应的管理费。如信托公司逾时未找到合适对象，或农民对对象有疑虑，土地将返还农民手中。

益阳模式与传统流转有三方面的不同：第一，是通过“三角形”关系形成了更为稳定的土地流转契约关系，农民把承包经营权信托给政府后，在随意退出方面受到制约，而且这种信托关系还可以继承，具有稳定和长期的特性；第二，政府作为“中间人”，积极发挥整合项目、提高土地资源利用效益等功能；第三，可以兼顾多方面利益特别是保障农民的利益，政府在土地流转中起到了“稳定器”作用。

3.宿州模式――以金融机构主导的信托化模式

与益阳政府主导的信托模式不同，宿州通过与金融机构合作，建立了市场化的信托计划，实现农村土地的资本化，促进农村土地的流转。

2013年10月10日，中信信托与安徽省宿州市桥区政府合作，成立了国内第一支土地流转信托计划――“中信・农村土地承包经营权集合信托计划1301期”。益阳通过金融机构的信托计划，在不改变土地所有权的前提下，通过信托模式，实现土地所有权、使用权和收益权等权利的相互分离，构建“土地看护人”机制；以金融服务农村，通过注入现代科技和金融服务的要素，促进农村土地的集约化经营，盘活农村土地资源，使农村土地权利人以可持续的方式，分享土地增值收益和土地市场化成果，推进农村产业结构的调整以及新型城镇化发展。

虽然武汉、益阳、宿州三地在农村土地流转方面采取了不同的模式，但本质上是一样的，都是通过土地权利资本化实现农村土地的确权，进而将其凭证化、标准化、证券化，让农民通过土地资本凭证获得土地流转的收益，以此对农民形成有效的激励，从而推动农村土地的流转。

三、我国农村土地资本化的问题及建议

各地农村土地流转虽然取得一定进展，但目前我国农村土地资本化仍停留在尝试性的初级阶段，缺乏统一、规范、有效的制度安排，这主要表现在以下几方面。第一，缺乏产权、契约制度保护的确权方式。土地权利资本化，首先要明晰农村土地的权属关系，确权涉及到农村土地权利的划分，谁应该获得相关权利、获得多少、标准如何，这必须在完善的产权、契约制度的保障下进行，才能实现确权的公平性和合理性。而目前各地的确权工作受人为因素影响较大，如村委会评议等方式，虽然简单易操作，但缺乏相应的法律依据，其公平性、合理性大打折扣。第二，没有健全、有效的农村土地产权交易平台。农村土地流转，涉及到权属关系的变动，具有其复杂性，必须依托于健全、有效的交易平台，这样才能为流转提供保障、效率以及流动性。而目前的流转多依托于某一单位组织进行，如武汉的土地合作社、益阳的政府信托公司、宿州的中信信托公司。因此，受限于该类组织的规模大小、运作效率、安全程度，大大降低了农村土地流转的效率、保障程度以及流动性。第三，土地权利资本化的方式有待拓展和创新。目前，农村土地权利资本化仅通过股份化、信托化等单一的、传统的权利资本化方式完成，不能根据不同权益人的实际情况，有效利用权益类、固定收益类、衍生类等多种金融工具进行组合和创新，以最大化农村土地权利人的收益，从而最大化农村土地流转的激励效果。激励的降低，无疑会降低农村土地流转的有效性。第四，缺乏相应的法律、制度、市场等环境保障。目前我国的《宪法》、《土地管理法》等相关法律制度不完善，如相关法律并未明确农村土地的主体，农村集体土地与国有土地权利不平等；我国多层次资本市场建设缓慢，场外市场、区域性权证类产品交易市场缺失，大量资本化证券如信托凭证、股权凭证不能交易，不健全的资本制度和市场环境极大地限制了农村土地有效流转的实现。

为此，推动农村土地流转，实施农村土地资本化。第一，要探索产权、契约制度保护的确权方式。依托于资本市场的产权、契约制度安排，根据各地实际情况建立公平、合理的农村土地确权登记程序，并建立资源数据库对农村土地权属关系进行统一的分类、编号和管理。第二，完善农村土地产权交易平台的建设。综合建立产权交易所的信息中心、评估中心、托管中心以及结算中心，从信息披露、合理估值、交易安全保障上提高平台的有效性，从而为农村土地流转提供便利。第三，拓展和创新权利资本化的方式。根据不同权益人的实际情况，有效地对权益类、固定收益类、衍生类等多种金融工具进行组合和创新，以最大化农村土地权利人的收益，从而最大化流转的激励。第四，进一步建立和完善农村土地流转的相关法律、法规，建立多层次的资本市场，为农村土地权利资本化提供环境保障。

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【关键词】土地整理；权属调整

1.土地整理权属调整的概念

1.1土地产权

土地产权是以土地作为财产客体的各种权利的总合，也可以说是土地财产的总称。土地产权包括土地的所有权，以及构成土地所有权权能的各种其他权利，如使用权、收益权、处置权、抵押权、赠与权、地役权等等（樊志全，2003）。土地产权有两层含义：一是法律意义，即产权的各种权利有法律给予规定，如我国城市土地属于国家所有，农村土地为集体所有，土地的所有权不准买卖，土地使用权可以出让和转让等；二是经济意义，即产权关系，也就是经济利益关系，如利用土地应该享有的利益，产权主体利益充分实现等。土地产权和其他权利一样，完整的产权应包括“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”等内容。

1.2土地权属

联合国粮食及农业组织把土地权属等同于土地产权（联合国粮食及农业组织，2005）。土地权属就是指土地所有权、使用权及他项权利的归属。现阶段我国的土地权属包括国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利（陈利根，2002）。

1.3权属调整和土地整理权属调整

权属调整是指产权客体在各产权主体之间变更流动的过程。土地整理权属调整是指在土地整理过程中，由于规划设计以及地块归并、集中的需要，而造成的对产权客体的调整即地块权属的调整。土地整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的他项权利调整。土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体上地之间的所有权调整。土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整。土地他项权利调整包括土地整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。

土地整理权属调整根据各权利人整理前在项目区土地上所拥有的权利，通过土地整理参与者公认的权属调整转换机制，按照土地整理参与者公认的原则和标准，合法地换回整理后土地上的相应权利的过程。目前从理论研究和各国开展的土地整理权属调整的实践表明，土地整理权属调整一般是建立在土地产权理论、土地资源配置与规模经营理论、土地资源价值理论、区位理论、农地分等定级估价理论和公共管理理论基础上的。

2.土地整理权属调整驱动因素概述

2.1土地整理权属调整驱动因素界定

土地整理权属调整实质是对土地增值利益的调整。土地增值可以区分为自力增值和外力增值。其中自力增值是指土地所有者或使用者自行对土地进行投资投劳，改善土地的物理、化学、生物、地质性状，改善或增加土地附属物，从而使土地增值；土地的外力投资增值是指土地所有者或使用者以外的社会投资（国家或公私单位等的投资）对该地产生的辐射使其增值。目前我国土地整理所带来的增值实质是由国家投资或地方政府投资，从而对投资的土地带来增值，这种增值调整关系到项目实施的最终目的和项目区农户的根本利益。因此土地整理权属调整牵涉到农村社会稳定、经济发展和和谐生态的建设，尤其涉及到项目区人民群众根本利益的调整。在这增值利益调整的过程中，土地权属调整推动着各权利主体之间的利益变化，权属调整必将涉及驱动因素。因而对影响土地整理权属调整的驱动因素研究，可以弄清土地权属调整的实质，在调整的过程中更好的理顺产权关系，保障土地合法权利人的根本利益。

所谓驱动因素 （Driving Factors）就是引起事物发生变化的内在因素，土地权属调整驱动因素是指引起土地权属变化的根本因素。土地整理权属调整的驱动因素一般可以分两类，一类是自然环境影响因素，另一类是人文影响因素（丁光伟和李世顺，1998）。土地权属调整的自然因素主要是指在土地整理前后项目区土地的自然属性和生态环境的变化对土地权属改变起到作用的因素。自然因素在短时期内变化很小，对土地利用的时间变化的影响较小；但自然因素常常在较大的时空尺度上作用于土地整理的结果，会给土地整理的结果带来良好的生态和社会经济效益（王金亮等，2000）。人文影响因素是多方面的，他们在各种时空尺度上作用于土地整理的结果。

2.2土地整理权属调整驱动因素研究对象选择

土地整理权属调整主要表现在土地整理前后土地所有权或使用权的变化，实质是土地整理项目区土地质量和面积在空间分布的变化，最终表现为地与地、人与人之间调整。为较好地把握土地整理权属调整对农村经济、社会和生态产生的影响，弄清土地整理权属调整的驱动因素，在设计调查问卷时，特别注意以下两方面，其一要能了解农户对土地整理及其权属调整的评价与反映；其二要能了解农户对土地整理权属调整变化时农户会做出的行为和原因；在调查地区和调查对象选择兼顾平原和丘陵地区，使调整对象安排更加合理、全面和科学。

2.3土地整理权属调整驱动因素研究方法确定

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提升目前我国土地权属争议调处工作相关规范的法律位阶

争议调处工作承载的使命是“定分止争”，而实现“定分止争”需要明确的依据。目前我国土地权属争议调处机制不够规范，首要问题就在于调查处理土地权属争议所必须依赖的“法”不够完备。

《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起二十日内，向人民法院。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，土地权属争议调处工作是各级人民政府的职能之一，但我国目前尚未制定有关土地权属争议调处的行政法规，2003年国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》只是部门规章。

目前土地权属争议调处工作的实体规范主要见于我国《土地管理法》第二章第8条～15条，以及1998年国务院颁布实施的《土地管理法实施条例》中第二章第2条～7条，但是以上所涉及的规范基本是对宪法有关条款的简单演绎，操作起来有一定难度。在操作层面上，原国家土地管理局1995年颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》作了具体细致的规定，但是严格看来，这个《规定》只是一个规范性文件，连部门规章都算不上，法律位阶较低。而根据我国《行政诉讼法》第52条～53条规定，法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，规章只能作为参照适用，“参照适用”就意味着有可能在参照以后不适用，而比部门规章位阶还低的规范性文件的法律效力可以想见。

笔者认为，目前亟须提升土地确权和土地权属争议调处等重要部门规章和规范性文件的法律位阶，在国家层面上通过立法上升为法律或行政法规。如果实在不行，至少在地方层面要由具有地方性法规制定权的地方人大将其上升到地方性法规的层次，否则在面临行政诉讼时，这些只能作为参考的规章或效力更低的规范会使土地权属争议调处工作处于尴尬境地或不利地位。我国《物权法》即将出台，对于明确土地权属方面的实体规范是一个大好机遇。目前需要通过沟通协调，在《物权法》制定中能将《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关内容吸纳进去，或为其上升为行政法规留下制度“活口”。

为土地权属争议调处工作提供人员和经费保障

一方面，要大力提高调处工作的专职人员和专业素质。土地权属争议涉及面广、情况错综复杂，争议的调查处理工作难度大，业务要求高，投入精力多，花费时间长，需要专职人员和专业素质作为保证正常开展工作的必要条件。但是，目前各级国土资源行政主管部门一般没有专职从事争议调处工作的人员，而现有人员的业务素质也亟待提高。随着依法行政观念的深入，对解决土地权属争议提出了更高的要求，建立一支专业化的土地权属争议专职调处人员队伍迫在眉睫。

另一方面，要切实解决土地权属争议调处的办案经费。土地权属争议调处在法律上属于准司法行为，而当前是我国行政主管部门的一项具体工作，在处理争议案件时，不能像人民法院一样收取专门用于办案的诉讼费。事实上，如果要依法及时调处土地权属争议，就必须进行调查取证、现场勘测等大量工作，调处工作需要投入大量的财力和物力，但是财政没有为此提供必要的经费保障。这已经成为当前制约土地权属争议调处工作顺利进展的瓶颈问题，经费不到位直接影响了土地权属争议案件的办案效率和质量。

推进土地权属争议调处程序的规范化建设

2003年以来，国土资源部要求在全国开展地籍管理规范化建设，土地权属争议调处工作的规范化建设应当是其重要内容之一。笔者认为，各地可以依据有关法律法规，结合本地实际，制定土地权属争议调处工作的规范和标准，以使这项工作有法可依、有章可循、规范操作。

第一，土地权属争议的案件范围必须界定清楚。土地权属争议是指因土地所有权和土地使用权的归属问题引起的争议，土地他项权利争议可以视为土地权属争议。土地权属争议一般由于地界不清、权属紊乱、政策变更以及其他历史遗留问题造成，不同于土地侵权、土地违法、行政区域边界争议、农村土地承包经营权争议等案件。

第二，土地权属争议的调处原则必须严格遵守。一是维护土地所有权和保护权利人土地权益原则；二是尊重历史、面对现实的原则，一切从实际出发，参照历史变迁和现实使用情况，合情、合理、合法地解决；三是在争议解决之前不得改变土地利用现状的原则，不得破坏地上附着物，停止办理土地权利移转和登记设定抵押等手续；四是政府调处作为诉讼前置的原则，人民政府对土地权属争议的调处是法院立案的前置程序。

第三，土地权属争议案件的管辖必须符合规定。根据《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地权属争议案件采用属地管辖的原则，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；当事人双方或有一方为个人的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，国土资源行政主管部门负责具体的调查处理工作。县级以上各级人民政府的管辖权按照《土地权属争议调查处理办法》作适当分工，案件的管辖权不能任意下发或上收。

第四，调查处理土地权属争议案件必须依据正确。土地权属争议调处以《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和有关法规及土地管理的规章为调处的基本依据，《确定土地所有权和使用权的若干规定》在无新规章出台前可以视为规章。考虑到土地权属争议大多具有情况复杂、查证难度大及政策性强等特点，处理不同历史时期的土地权属问题时，在现行法律法规没有明确规定的情况下，国土资源部和原国家土地管理局作出的关于土地确权的答复等规范性文件，以及协议、协定或乡规民约在不违背国家法律政策时，可以作为调处依据。

第五，土地权属争议案件的调查举证必须明确责任。一是双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，不及时提供有关证据材料的，视为无证据支持，承担相应的不利后果；二是国土资源管理部门对当事人提供的证据材料负有查证责任，查证不属实的或尚无足够证明力的，不能作为认定事实的根据；三是国土资源管理部门可以主动向有关单位或者个人调查取证，被调查的有关单位或者个人不予协助或不如实提供有关证明材料的，承担相应的不利后果；四是国土资源管理部门进行实地调查时，不通知当事人及有关人员到现场的，调查结论不能作为认定事实的根据。

第六，土地权属争议案件的协商解决必须得到重视。一是当事人协商解决是人民政府处理的前置程序，协商不成的方可申请人民政府处理；二是经协商签订的土地权属协议书不得损害第三方利益，包括国家利益，否则该协议无效或部分无效；三是双方当事人签订土地权属协议书，只有在国土资源行政主管部门盖章后，方可视为调解书；四是调解书成立时当即具有法律效力，并成为土地登记的依据，应当督促当事人持生效的调解书及时申请登记确认、领取土地证书，避免反复。

篇6

[关键词] 城乡一体化；土地调查；统一；方法；数据；精度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 13. 114

[中图分类号] F301.2；P272 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）13- 0202- 03

我国的地籍管理规划中明确指出：土地调查的任务就是促进土地统一分类、统一调查、统一登记和统一统计，基本实现城镇土地和农村土地的统一管理，从而使土地管理现代化水平显著提高。在土地调查中反复提到的就是“统一体系”。然而，由于历史、经济和社会等多个方面的原因，在当前的土地管理和土地调查中，城镇土地和农村土地一直处于分开工作的状态。不同的工作人员从事不同区域的土地调查与管理，造成了接边图形和统计面积的困难，部分偏远地区甚至出现了由于土地调查数据不清造成的权属混乱并产生纠纷的现象。因此，在今后的土地调查和土地管理中，迫切需要实施城乡一体化的土地调查，并在调查的过程中制定和应用全国统一标准和精度，逐步建立起城乡一体化土地调查数据系统。实施“在内业上以图管地，在外业上以证管地”的“高科技的地籍”管理方式，就必须走一条管理规范、科学、严谨、适用的城乡一体化的土地调查之路。

1 统一城乡一体化土地调查工作的重要意义

1.1 有利于促进土地管理部门的统一和整合

最近几年来，由于经济和社会等多方面的制约和限制，以及城乡土地资源存在的明显差异，使得我国的土地调查工作被人为地划分为农村土地调查系统工程和城镇土地调查系统工程两项，并且从事调查的机构和从事管理的部门各不相同，这就使得调查出现了数据重叠和图形接边上的矛盾，同时还加大了管理的工作量。统一城乡一体化的土地调查工作，就是要对土地管理部门进行统一和融合，对土地调查工作进行统一规划与分配，避免人员的重叠与交错，从而进一步提高土地调查人员的管理水平，为实现城乡一体化土地调查提供坚强的组织保证。

1.2 有利于促进户籍制度和土地整理工作有效进行

现在全国各个地区的经济快速发展，经济水平持续上升，城乡统一的户口登记制度等政策逐步建立，特别是城镇化的进程在逐步加快，城乡差异在逐渐减小。土地利用状况和土地权属状况的变化每天都有，国有土地和集体土地也是大量交错和结合，城乡区域的概念也在逐渐模糊。同时，近几年由于农村人口逐渐向城镇人口转移，很多农村人口逐渐定居在城镇，这就无形地加快了农村土地和城镇土地之间的相互流动速度。再者，土地整理工作的不断实施，就使得废弃的独立工矿用地有变成良田的趋势、所属的建设用地有变为村庄的趋势。因此，统一城乡一体化土地调查工作，加快建立一套科学合理、规范系统、行之有效的工作程序和方法，对提高土地管理工作的正规化水平，促进户籍制度和土地整理工作的有效进行具有重要意义。

1.3 有利于促进土地调查工作的综合性管理

在现有的土地调查管理模式下，农村土地和城镇土地调查的侧重点不同。城镇土地侧重点是宗地，而农村土地侧重点是地类。实施统一的城乡一体化的土地调查就可以使农村土地在原来以土地利用现状调查为主的基础上加强对土地权属的管理，使城镇土地在原来以土地权属为主的基础上加强对土地类型的调查。同时，在此基础上，在全国范围内建立一个可以应用于实际工作的，信息资源较为完整、准确度较为合理、现实性较为良好的土地调查信息库，实现数据、信息资源共享，可进一步促进城乡一体化土地调查工作的综合性管理质量和水平。

2 统一城乡一体化土地调查的优势分析

2.1 一次调查，两套成果

在一套技术方案的指导下，通过数字化的新型测量技术，使用同一工作底图，就可以得到关于土地利用现状调查、土地权属调查和土地条件调查的数据，这些数据可以组成城镇土地调查和农村土地调查两套成果，这两套成果就可以极大地提高土地调查工作的效率，从而达到节约土地调查成果经济成本的目的。

2.2 避免干扰，实现对接

地类图版与宗地的统一是城乡土地调查一体化的基础，它为同步进行地类管理与地籍管理提供了基础，同时避免了对宗地和地类利用电脑进行自动分析时出现的冲突、交错和缝隙等。从而使得大数据在管理中实现无人工干预的自动验算以及纯自动化的功能。

2.3 数据位置，保证一致

统一的城乡土地一体化土地调查的实施，能够真正保证城镇土地调查与农村土地调查数据汇总在空间位置定位上与统计数据结果上的一致。

2.4 数据对应，全面应用

建立城乡土地调查一体化数据系统，实现城乡土地调查一体化的管理模式，就是全国的土地统计数据都建立在每一个图版的准确的面积上。并且通过城乡土地一体化调查可以逐步实现调查和数据的对应化，数据可以直接应用于地籍管理、耕地的保护、土地利用规划的编制、不动产登记等各个方面。

3 统一城乡一体化土地调查工作面临的主要问题

3.1 缺乏具有利用价值的数据，调查成果衔接性不畅

我国正在进行的土地调查主要包括土地利用现状调查、土地权属调查和土地条件调查，现有的三种土地调查在标准、方法、技术和制度等多方面都难以满足土地调查日趋变化的需求。在以往的这三种土地调查中统计出的数据甚至还经常会出现在范围划分、土地分类、调查精度等方面与现实的土地需求相矛盾的地方，因而对土地调查数据利用价值有较大影响。现在，二元体系的城乡土地调查要逐步转变为一元体系的城乡土地调查，从数据上实现全面衔接，这样才会有利于对城乡土地调查数据进行综合应用和全面统计。

3.2 缺乏统一的数据坐标系统，调查成果共享度不够

为了使全国范围内的土地调查可以更为有效地进行，我国曾经出台了《第二次全国土地调查技术规程》，这个国家标准和行业标准的建立，就为城镇土地调查和农村土地调查划分统一了分类体系和数据标准体系，同时也为建立城乡一体化的土地利用数据系统提供了方便。但是在实际的工作中，城镇土地数据系统和农村土地数据系统在数学基础、调查方式及精度、地类分类编码、比例尺、覆盖区域等方面存在着一定的区别，见表1，影响了不同地区以及城乡之间调查成果的共享利用，不利于城乡一体化土地调查目标的实现。

3.3 缺乏统一的数据精度，调查成果应用值不高

通过调查分析，由于调查方式的不同，加上城乡土地一体化调查精度的分区不够准确，导致农村土地调查的比例尺是1∶2 000，而城镇土地调查的比例尺为1∶500。在现有的数据资料中，农村土地调查的精度会更为粗略，而且不同精度间数据缺少相互换算，很多因为精度不够而缺乏应用价值。

4 统一城乡一体化土地调查的方法和途径

4.1 建立统一的城乡一体化土地调查方法

城乡一体化土地调查工作应统一调查程序和方法，严格按照“三个步骤、五个阶段”进行，即按照先准备、再外业、后内业的步骤，落实好准备阶段、权属调查阶段、地类调查阶段、地籍测绘阶段和内业阶段的具体工作内容和标准要求，做到调查工作科学化、规范化。

（1）准备阶段：准备阶段主要包括人员准备、资料准备、技术准备、组织准备。这是进行土地调查的基础，在这个阶段应该对城乡土地一体化调查的精度和仪器精度有提前的运筹。

（2）权属调查阶段：权属调查阶段主要包括界址调查、地籍区、地籍子区划分、宗地草图绘制、宗地权属状况调查、填写土地权属调查表等。

（3）地类调查阶段：地类调查阶段主要包括图斑调查、线状地物调查、零星地类调查和填写土地调查记录手簿等。

（4）地籍测绘阶段：地籍测绘阶段针对调查精度不同，测绘内容也会有所不同。

（5）内业阶段：内业阶段主要包括对外业资料进行整理和对土地调查数据系统进行建设等。

4.2 建立城乡一体化统一数据库系统

基于目前国家对县级土地调查的数据管理和应用有着如此迫切需求，应用国土资源日常管理中的土地调查成果数据，并保证数据的权威性和真实性，就必须要求土地调查工作在数据统计方面建立并应用一体化的土地调查数据库系统。建设要以县级土地调查数据系统为主，同时还必须规范并整合市（地）、省、国家级土地调查数据，从而建立城乡一体化的土地调查数据系统。城乡土地一体化数据的建设主要可以分成四个阶段。第1阶段为建库准备，第2阶段为数据采集与处理，第3阶段为数据入库，第4阶段为成果归档，具体过程如图1所示。

4.3 建立城乡一体化统一数据精度和标准

在城乡一体化的土地调查中，最为棘手的问题是标准体系的建立，一旦有了标准体系，一切问题都将迎刃而解。由于城镇和农村的土地调查数据，在数据组成、数学基础、尺度等方面存在差异，城乡土地一体化调查要对土地调查数据重新整合，从而实现城乡土地调查数据在空间尺度、时间尺度和属性内容等多方面的统一和衔接。城乡一体化的土地调查必须符合已经颁布的国家标准、行业标准和部门标准。同时，标准体系的建设过程别需要考虑实际工作的需要，结合实际问题的需求，对原有数据进行一定修改和补充，从而制定一套具有适用性、层次性、系统性的数据标准规范。针对不同地区范围的土地调查工作对数据的统一要求，制定出能够满足实际工作需要并对实际工作具有指导意义的数据标准，实现城乡土地调查数据资源共享的目的。

主要参考文献

[1]黄亮，姜栋.城乡一体化土地调查理论与方法初探[J].国土资源科技管理，2009，26（6）：79-83.

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地震之后，江河易形，人迁，城市、田地、林地和农村宅基地等都需要重新清理、界定和分配。为尽快恢复灾区的正常生产生活秩序，应重视因土地毁损引致的土地权属调整问题，这也是灾后重建过程中最为棘手的问题之一。

关于因自然灾害损毁引起的土地使用权变更问题，当前法律有着诸多规定，其中对宅基地、农业承包地等法律的规定相对是明确的。比如，物权法规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭”，“对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地以及因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理”。

国内的城镇建设用地土地使用权是与物业紧密联系的，当前法律对自然因素引起的房屋毁损所带来的城镇建设用地使用权的变更规定没有明确的法律条款予以界定，对此民众有着不同的解读，存在较大争议。比如，对由于地震造成的物权客体意外灭失的风险负担问题，即由于地震造成的交易中的不动产或者动产毁损灭失应当由谁承担风险责任?又比如，已经取得的建设用地使用权灾后是否还存在，共有产权及其使用权如何转移；国家是否需要回购土地使用权；如果将来国家另建新城，是否采取无偿拨付土地交给失去土地使用权人的继续使用等问题，国家应对此给予明确，以保证土地权属变更和调整工作的顺利进行。

而且，地震过后，大量土地使用证、房产证等证件遗失或者灭失，很多地物界限标志也随之消失。原址重建的，应首先做好灾区土地使用证补发等土地再确权登记工作，以避免土地权属纠纷的发生。而对于移民用地，无论是通过土地调整置换，还是给予土地补偿解决，都要在当地政府的组织协调下签订土地调整协议，做好土地确权登记发证工作，以维护土地权益，稳定灾区生产和生活。

同时，为使广大灾区民众尽快恢复正常生活，妥善处理灾区民众土地产权及其背后隐藏的利益问题，国家有关部门应尽快与各类金融机构共同出台处理办法，结合各类保险的落实建立适度的产权损失补助制度，对失去土地的居民给以补助，减少民众损失。此外，灾后重建还将涉及较多的征用土地的情况，不仅要尽快办理用地报批手续，更要尽快落实征地补偿安置，维护集体土地所有者和农民的合法权益，保持灾区社会稳定。

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关键词：农村宅基地；已发证；数据建库；管理系统

1.项目概述

1.1 项目意义。梅江区已发证农村宅基地建库工作作为农村集体土地确权登记的一部分，将进一步完善本区地籍信息管理系统；并在此基础上稳步推进梅江区土地登记信息动态监管查询系统建设，提升土地监管能力和社会化服务水平；为参与宏观调控提供支撑，为农村土地流转提供信息化服务，有效发挥土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用。

1.2 项目内容。本次梅江区已发证农村宅基地建库项目工作区域为梅江区集体所有土地范围，已完成发证工作的7539宗土地。依据已发证的宗地档案资料，建立农村宅基地数据库。具体实施工作内容如下：

1.2.1发证档案资料整理

（1）档案资料检查分类；（2）纸质档案扫描；（3）档案资料信息化录入。

1.2.2权属调查

（1）调查宗地的权利人、位置信息；（2）确定宗地权属界线，绘制宗地草图；（3）填写地籍调查的相关表格。

1.2.3地籍测量。对无坐标信息宗地的界址点、界址边长进行地籍测量。

1.2.4宗地图形录入

（1）对已有坐标信息的宗地直接录入图形；（2）对无坐标信息的宗地采用解析法确定图形位置后录入。

1.2.5数据库建立

（1）建立标准数据库结构；（2）图形数据编辑处理；（3）图形与属性挂接；（4）扫描资料挂接；（5）数据库检查。

2.技术路线

本次梅江区已发证农村宅基地建库项目采用先进技术手段与传统调查方法相结合的方式开展工作，充分利用已有的农村宅基地确权登记发证档案资料，采用1：2000最新航拍影像、1：500地形图作为工作底图，通过内业与外业相结合的方式对已发证的农村宅基地宗地建立数据库。项目开展分四个部分：准备工作阶段、项目实施阶段、系统开发阶段和项目验收阶段。

3.方案设计

3.1 资料收集与分析

（1）基础地形资料：梅江区1：2000航空正射影像图1：500地形图1：10000地形图数据（全覆盖）等。

资料分析：影像图和地形图主要用于宗地图的落图，以及权属调查和地籍测量的工作底图。收集的地形图为CAD格式，需进行数据转换和拼接处理。目前获取的遥感影像图只能覆盖梅江区70%的区域，城北镇和长沙镇部分地区没有遥感影像图。1：500地形图目前只能覆盖城镇中心地区，农村大部分地区无大比例尺地形图。

（2）行政区划资料：梅江区行政村一级区划数据；

资料分析：主要用于地籍区和地籍子区划分编码、宗地代码的编制，工作底图的出图。

（3）土地利用资料：包括梅江区土地利用分布数据、二调变更调查数据库、建设用地数据；资料分析：主要于宗地落图时的参考。

（4）宅基地发证档案资料：包括已发证的每一宗地的申请书、审批表、宗地图、原由书（三联证明）、土地登记卡等；

资料分析：该资料收集是本次工作的重点，获取已确权宅基地的属性信息和图形信息，便于数据入库，根据资料的详实程度确定是否需进行补充调查。通过对已发证的档案资料的查阅，农村宅基地使用权权属信息比较全面，但由于历史原因，不同阶段对宅基地进行确权登记发证的成果各异。如2012年以后发证宗地图界址点坐标、面积等信息全面；2004年档案资料信息全面，但是宗地图比较简略，缺少地理实体描述；1996年档案资料比较简单，手工勾画宗地图比较粗糙。

（5）土地权属来源资料：包括土地审批、征收、转用、划拨或出让、转让、登记以及土地勘测定界等资料、履行指界程序形成的地籍调查表等地籍调查成果、县级以上人民政府国土资源主管部门的土地权属争议调解书、县级以上人民政府或者相关行政主管部门的批准文件、处理决定、人民法院的判决书、裁定书或者调解书等。

资料分析：主要用于权属调查时宗地来源证明以及争议的调处参考。

3.2 人员培训。人员培训是项目成败关键，本次项目培训主要内容有：技术规范的学习；技术设计书的学习；安全注意事项培训。

3.3 项目实施

（1）内业处理：主要包括地籍区、地籍子区编码；宗地统一编码；属性数据录入；宗地图形录入；工作底图制作。

（2）权属调查：主要包括调查土地权属状况和界址，绘制宗地草图，填写地籍调查表等。是指以宗地为单位，对土地的权属、用途、位置调查和确认。主要工作内容包括调查土地权属状况和界址，绘制宗地草图，填写地籍调查表等。

（3）地籍测量：主要包括地籍控制测量、界址点测量、面积量算等。

3.4 数据库建立

（1）数据库内容：

A.宅基地使用权登记发证数据库主要包括土地权属、土地利用、基础地理、影像等信息。

B.土地权属数据主要包括宗地的权属、位置、界址、面积等。

C.土地利用数据主要包括行政区（含行政村）图斑的权属、地类、面积、界线等。

D.基础地理数据主要包括数学基础、境界、交通、水系、居民地等。

（2）数据库功能。基于自主研发的MapGIS平台，开发梅江区农村宅基地确权登记发证数据库信息管理系统，根据日常管理需要，该系统具有数据采集、存储与管理、图形变更、查询统计、登记发证、打印输出、数据交换、系统维护等功能。

系统能满足集体土地使用权确权登记发证工作日常管理的需要。

（3）数据库建立。将实地标定（工作底图）的界址点进行数字化，或者以GPS测定的坐标数据，叠加到数据库自动生成界址点位。当实测点的连线与相关地物影像比对出现不吻合时，以地物影像作参考，适当加密折点。具体工作如下：

①利用MapGIS平台下的“用户数据点文件投影转换”工具把外业测得的点批量导入到数据库中，分别可以生成点或线。

②界址点、线属性编辑。利用平台下的界址点、线属性编辑，分别输入外业每个界址点或界址线的属性。或者利用属性挂接工具，进行属性批量挂接。

③生成宗地。根据MapGIS平台提供的功能，利用界址线文件，重新拓扑造区，生成宗地文件，建立点、线、面之间的相互关系，进行拓扑处理，并且挂接宗地属性。

④数据入库。对形成的图形信息与属性信息进行数据完整性、准确性、逻辑一致性以及数据分层和文件命名的规范性等检查，满足要求的汇总入库，建立宅基地使用权登记发证数据库。

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一、加强组织领导

庐阳区第二次土地调查领导小组负责全区土地调查组织实施工作。各乡镇、街道、工业园区也要相应成立由分管负责人为组长的组织机构。

二、加强宣传培训

各乡镇、街道、工业园区和村、居要利用会议和宣传栏、简报等形式，大力宣传本次调查对促进资源、环境、社会持续和谐健康发展的重要意义，提高认识，为庐阳区第二次土地调查工作创造良好的舆论环境。

三、落实调查经费

根据《合肥市第二次土地调查实施细则》要求，调查经费由区财政承担，列入相应年度的财政预算，按进度分年度落实经费到位。

四、基本原则和方法

按照《合肥市第二次土地调查实施细则》规定，本次调查工作坚持六个方面原则：

1、坚持统一标准；

2、充分使用已有成果；

3、坚持科技创新、技术方法先进；

4、严格市场准入，强化质量监管；

5、坚持统筹规划，分步实施；

6、坚持事实求是，求真务实。

认真学习和领会本次调查的具体政策和全国城镇调查的有关标准，把握好合肥市第二次土地调查三个方面的技术路线和方法，即：农村土地调查的技术路线和方法；城镇土地调查的技术路线和方法；基本农田调查的技术路线和方法。

五、主要目标、任务及成果

主要目标：全面查清全区范围的土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

主要任务：（一）农村土地调查、数据库及其管理系统建设；（二）城镇土地调查、数据库及其管理系统建设；（三）基本农田调查与数据库建设。

主要成果：

数据成果6项：区、乡（镇）种类土地面积数据；区、乡（镇）基本农田面积数据；不同坡度等级的耕地面积数据；城镇土地利用分类面积数据；城镇基础地理数据；区、乡（镇）村各类土地的权属数据。

图件成果5项：区、乡（镇）土地利用现状图件；区、乡（镇）基本农田颁布图件；城镇土地利用现状图件；土地权属界限图件；第二次土地调查图集。

文字成果5项：区第二次土地调查工作报告（综合报告）；区第二次土地调查技术报告（综合报告）；区第二次土地调查成果分析报告（综合报告）；区基本农田状况分析报告（专题报告）；区城镇土地利用现状分析报告（专题报告）。

数据库成果6项（数据成果、图件成果和文字成果等内容为一体的）：区土地利用数据库；区土地权属数据库；城镇基础地理数据库；区遥感影像数据库；区基本农田数据库；区级土地调查信息系统。

六、调查工作进度安排

（一）年10月至年12月，完成农村土地外业调查。年6月底前完成农村土地数据库及管理系统建设。

（二）年1月至年6月底，完成土地变更调查任务，年底前完成该项任务的数据库及管理系统建设工作。

（三）年底前完成工业园区、大杨镇的土地更新和变更调查，2010年底前完成城镇土地数据库及管理系统建设工作。

（四）年底前，完成基本农田核定、上图、登记造册，2010年6月底前完成数据库建设工作。

七、有关要求

（一）在进行农村工作调查时，及时开展图件和数据库数据接边工作，以保证调查成果的完整性和准确性。

（二）在土地调查过程中，及时调处各类土地权属争议。一时无法处理的，划出争议区域，不得影响土地调查工作进程。

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一、项目范围

项目区位于区洲乡、十美堂镇，东至区芦苇场，西抵十美堂民东、高粱村及洲乡杨家台、洲村，南抵洲乡洲村，北至澧水。所选项目区内地势平坦，交通方便，排灌水系较为完善，且有少量滩涂和荒地。

二、配套工程与资金保障

区将整合血防资金100万元，水利建设资金250万元，农业交通建设资金370万元，农业部门资金180万元，农业综合开发资金175万元，财政专项资金500万元，作为项目区内县级配套建设资金。

配套工程包括：渠道硬化，建沉螺池、拦螺网，滩涂改造，田间整理，道路硬化，桥梁修缮，改进排灌设施等。

三、建设工期

该项目规划实施期限为一年。为确保2011年春耕生产顺利开展，各项工程尽可能同步实施。项目工程拟分为80个标段，通过公开、公平、公正的招标，确定施工单位后，工程于2010年8月开工，用6个月时间完成该项目。

四、项目建设目标

通过全面规划，综合治理，完善区内农田基础设施，改善耕地质量，推动项目区内耕地的生产力逐步提高，实现农田高产、稳产和土地资源的持续利用，促进当地经济进一步发展。项目完成实施后，新增耕地213公顷，耕地率7.6％。

五、项目组织实施机构

项目实施由区人民政府统一领导

项目区内洲乡和十美堂镇成立相应的协调小组，负责协调处理项目区内的土地权属调查登记、权属纠纷调处、土地承包经营权属调整、项目施工的宣传发动、项目综合整治后的土地经营权发包等工作。

区国土资源局负责项目组织实施、项目资金管理、项目工程招标、项目监督、检查、验收等工作的组织和实施。

区人民检察院、区纪委、区监察局、区国土资源局联合组成项目监督小组，负责对项目实施全程进行监督，全程参与项目的招投标，负责项目文件、资格审查等工作。

六、项目验收

项目验收主要内容及要求：土地数量和质量情况、工程建设完成情况、组织机构运行情况、项目管理制度执行情况、财务资金管理情况、土地权属管理情况、档案资料管理情况、工程管护情况。项目必须如期全面完工，达到规划设计要求。

检查验收程序：施工单位竣工自查——填写验收申请报告——区级自检自查——报市、省最终验收。

验收步骤：1、听取项目建设情况报告；2、实地查验工程建设、新增耕地和土地权属调整等情况，听取意见；3、查阅项目有关资料；4、反馈项目验收情况。

七、工程招投标和监理

施工单位确定：委托招投标机构采取分标段公开招标，择优确定施工单位，由施工单位按合同约定独立承担工程建设任务。

项目工程监理单位确定：在具备相应资质条件下，优先在常德市国土资源局备案、熟悉土地开发整理项目规划设计和施工的工程监理单位，采取邀标方式确定监理单位。

八、项目资金管理

项目资金管理机构：区土地开发整理中心具体负责项目资金日常管理和使用，若遇特殊情况和原因需调整支出，应按有关规定报批。

项目资金管理方式：

1．资金支付。支付项目资金时，应划清各项费用的开支界限，严格遵守费用的开支范围。工程款由施工单位申请，监理人员、技术管理人员和区国土资源局项目负责人按职责审核签署意见，并报办公室主任签字后方能支付。严格执行银行结算制和现金管理条例的有关规定，资金支付的原始凭证，必须真实、有效和完整。

2．财务监督检查：由审计部门审计，接受上级主管部门和区环洞庭湖农村土地综合整治工程领导小组的监督检查。