对国土空间规划的理解十篇

对国土空间规划的理解篇1

河北经贸大学刘蕾所撰写的专著《区域资源环境承载力评价与国土规划开发战略选择研究》，依托国家社会科学基金重大项目，紧密围绕当前国土规划空间开发格局的问题开展研究，在大量理论研究和实地调研的基础上，分析国土规划中应考虑的自然条件、经济社会条件、产业布局、生态环境、政策规划五大因素，构建出包括土地、水、矿产、环境四大子系统的资源环境承载力综合评价体系，提出以资源环境承载力综合评价结果作为国土规划和空间开局的重要依据，在此基础上进行国土规划的多导向开发战略分析，为科学开展国土规划的空间布局和开发战略选择提供指导。

国土空间开发的调控思路在书中得到较充分的体现，提出了国土空间开发的战略选择应在资源优势、资源结构、环境损失多导向分析下展开，注重开发强度的控制，依据资源环境承载力评价的结果，科学评判区域内国土开发的适宜性和限制性，借助GIS空间分析功能，在空间叠加分析处理的基础上，将国土空间开发的调控成果以分级图层形式形象直观地呈现出来，为国土空间开发格局的合理构建提供科学依据。

该书从国内外研究前沿的论述，到基础理论的研究，再到评价模型构建和实证研究的深入展开，主要内容分为几大板块，第一部分是理论研究部分，通过对资源配置理论、系统工程理论、生态经济理论、地域分工理论、可持续发展理论的深入剖析，为后续的承载力科学评价、资源合理利用、空间合理布局的相关研究提供扎实的理论支撑。第二部分为方法研究部分，针对主要的影响因素构建资源环境承载力评价模型，建立综合评价体系，综合选取评价方法，确定承载力综合评价路径。第三部分是实证研究部分，通过对选取的实证研究区域开展承载力综合评价，进行区域国土规划的开发战略布局的设计，并在此基础上提出推动开发战略实施的保障措施，推动国土规划战略布局得到稳步实施。

全书从理论研究到实证研究，层次清晰，结构分明。该书体现出几大显著特点：

1. 全书紧密结合十精神，以资源环境承载力的综合评价为出发点，以国土规划为落脚点。2010年《全国国土规划纲要》编制工作在全国开始启动，围绕构建合理国土空间发展格局，本轮国土规划强调以资源环境承载力为基础，明确区域的国土开发适宜性和限制性。作者在本书中针对十对国土开发的要求和全国国土规划的指导思想，提出包括四大子系统的资源环境承载力评价体系和多导向的国土规划开发战略分析，为国土规划工作的开展提供了有益的参考。

2. 以解决实际问题为引导，选取极具代表性的皖江城市带作为实证研究区域，为长三角地区产业的科学合理转移和承接提供重要参考。2010年国务院批准《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，将皖江城市带定为重要的产业承接地，如何结合地方实际情况合理承接产业成为亟待解决的现实问题。本书有的放矢的深入剖析了这些问题，定量化分析了皖江城市带整体以及内部各区域的资源环境承载力状况，在此基础上提出各区域的产业承接优势和限制，为合理布局产业提出合理化建议，为解决该区域的产业承接难题提出了破解思路。

对国土空间规划的理解篇2

并 对国土规划中如何加强资源环境保护问题进行探讨，希望能带来一点启示。

关键词：自然资源；国土规划；可持续利用一、引言社会经济的迅速发展和强大技术手段的运用正在剧烈地改变自然结构和社 会经济结构，人类在短短几十年里创造出的财富，超过了以往一切时代的总和。

然而在经济增长的同时也付出了巨大的代价，资源环境和生态状况恶化日趋严 重，“三废”污染、臭氧层破坏、温室效应、酸雨、森林破坏与水土流失、资源 耗竭、沙漠化、海洋污染等愈来愈严重，资源环境危机正威胁着人类的生存和发 展。

国土规划与资源环境保护之间存在着密切的联系， 国土规划是因地制宜实施 资源环境保护的重要措施，是国土资源合理开发利用与保护的有效途径；而资源 环境保护是国土规划的重要指导思想，是国土规划追求的重要目标。因此，在国 土规划中关注资源环境因素，是为了有效解决资源环境问题对发展的影响，实现 更好更快地发展。资源环境承载力和生态安全是国土规划的重要依据，是经济发 展重要要素之一。土地可持续利用是经济社会可持续发展的核心，土地不仅是任 何物质生产不可替代的生产资料，也是人类生存和必需的物质条件。实现土地资 源的可持续利用必然会对可持续发展战略的全面实施奠定坚实的基础。二、我国环境资源现状我国是资源总量大国，但却是人均资源小国，资源分布不平衡，资源之间不 匹配，资源分布与生产力布局不协调。人口众多、资源相对不足、环境承载能力 较弱，是中国的基本国情。人口持续增长，耕地不断减少，供水能力紧张，能源 紧缺愈加深重，矿产资源不足，后备资源基础薄弱，资源总需求迅速扩大，各类 资源供应长期紧缺，是我国人口与资源、经济增长与资源供给矛盾的基本格局， 资源短缺将长期成为遏制我国经济发展的瓶颈。

目前，对人类生存和国家发展意义重大的资源，如耕地及草场、淡水、能源 等，在我国2800 多个县市区中，低于联合国粮农组织所规定的人均0.8 亩耕地 警戒线的有666 个。同时，我国能源资源结构有致命的弱点，煤占一次能源总消 耗的70%左右，高效优质能源（石油、天然气等）资源少，我国目前单位GDP的能 源消耗为世界平均水平的2.6 倍。据预测，45 种主要矿产（含能源矿产）中， 国内现有探明储量能满足今后十年需求的可能只有一半， 特别是像石油、 天然气、 铜、金、富铁矿等大宗矿产资源严重不足，届时我国许多大油气田和大型矿山会 因资源耗竭而将关闭。

这不仅将极大地制约我国经济的持续快速发展和影响国家 的安全，而且还会带来严重的社会就业等问题。我国是一个水资源严重短缺的国 家。淡水资源总量为28000 亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯 和加拿大， 居世界第四位， 但人均只有2300 立方米， 仅为世界平均水平的1／4、 美国的1／5，在世界上名列121 位，是全球13 个人均水资源最贫乏的国家之一。

全国水土流失面积每年新增1万平方公里，全国荒漠化土地面积每年以2 万平方 公里的速度增加。环境恶化日趋严重。城市化和工业化速度的不断增长导致了污水和废气排放量的持续上升。水体、大气、土壤和生态环境严重污染，生物多样 性、水源涵养能力及生态系统服务功能的持续下降给人民身心健康、国家环境安 【1】 全和经济的持续发展造成了严重的威胁。三、国土规划中存在的问题1.土地利用不合理， 1.土地利用不合理，土地资源浪费严重 土地利用不合理 由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理,造成了土地严重浪费。随着 经济社会的快速发展, 城市化进程不断加快,土地供求呈现日趋紧张的态势。据 测算, 城市用地的外延扩张导致平均每年占用的耕地约占城市用地增加部分的 58%, 然而城市内部大量土地并未得到充分利用, 集约化程度很低。全国城市的 建筑容积率平均不到0.3, 城市闲置土地占5%，40%的城市土地处于低效利用状 态。同时, 我国城市中工业、居住、商业、道路等类型用地比例失调, 工业用地 比重过高, 大多在30%左右。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200万公顷, 已复垦的不到2%。从耕地利用状况看, 中低产田占了2/3, 产量较高地区也还有 相当的增产潜力。不少地方农作物布局不合理, 没有实行区域化种植,生产潜力 没有充分发挥出来； 林地利用率也低, 单位面积蓄积量和生产量只及世界平均水 平的75%；已利用牧草地中, 优质草地仅占27%, 单位面积蓄产品量只及美国的 1/3；建设用地的利用率也不充分，村庄建设由于大部分是平房，人均占地要比 城市高出一倍。【2】 2.重利用 轻保护， 重利用， 2.重利用，轻保护，土地资源环境恶化 由于我国土地资源的短缺, 人们不惜破坏环境滥开发耕地, 掠夺式、 粗放式 的利用耕地资源, 重用轻养, 忽视土地保护, 造成土地负荷过重, 地力衰退,土 地质量不断降低, 土地生态环境也遭到严重破坏。我国有的耕地受“ 三废” 和 农药污染, 工业废渣和垃圾的堆放占用了大量土地。干旱、半干旱地区的耕地严 重退化。全国耕地中有国耕地中有59%缺磷, 23缺钾, 14%磷、钾都缺,中低产田 占耕地总量的70%。我国已经退化的草地占干旱、半干旱和亚湿润干半干旱和亚 湿润干旱区的草地总面积的57%, 森林的乱砍滥伐造成严重的水土流失。我国每 年沃土流失多100亿吨, 耕地水土流失面积已达40万平方公里, 占全国水土流失 面积的27%。

据国土资源部信息, 长江每天人为造成的水土流失面积就有500 个足球场大。由于生态环境的恶化, 土地资源表现出严重的荒漠化、次生盐渍 化。我国实际荒漠化面积已占国土面积的27.3%, 相当于个14广东省, 盐渍土地 有9.913万公顷, 潜在盐渍化土壤1.733万公顷。【3】 3.国土规划调控手段的缺乏 3.国土规划调控手段的缺乏 国土规划调控手段的缺乏影响了资源环境保护有人把国土规划比喻为 “上管 天，下管地，中间管空气”。由于国土规划包含的内容太广，随着市场在资源配 置中的作用越来越来大，不确定因素越来越多，致使有些方面可操作性差，难以 直接实施。到目前为止，我国的国土规划还缺乏与有关政策的配套协调，有关的 法规也不健全，管理机构还不完善，有的政府部门对规划的重要性和严肃性 缺乏认识。

从而使国土规划往往不能得以有效的实施未能在实践中充分发挥其指 导作用。

4.侧重经济效益 侧重经济效益， 4.侧重经济效益，忽略环境保护 由于经济增长在短期内即可实现， 且对人民群众物质生活质量的提高发挥着 巨大的作用，而生态社会效益具有潜在性和滞后性，人民群众也只有在满足了自 身的物质需求时才会进一步需要精神上的享受。因此，某些现行的国土规划常常将显而易见的经济效益作为主导目标，无视 资源环境对经济的制约和促进作用。

5.规划的刚性影响了资源环境保护 5.规划的刚性影响了资源环境保护 现行的国土规划还主要停留在对规划结果的描述上， 缺乏对规划实施过程的 调控和反馈。而资源环境是处在动态发展过程中的，两者之间的矛盾使得规划很 难随着资源环境的变化不断地调整和修改， 规划也就难以真正的协调人口、 资源、 环境、经济与社会的关系，造成资源破坏，从而不利于资源环境的保护。

6.规划时间上的有限性影响了资源环境保护 6.规划时间上的有限性影响了资源环境保护 国土规划是一项时间跨度很长的规划，其期限一般都在20 年以上，有的可 以展望到30年甚至更长时间。由于规划期限长，必然要求规划方案有明显的超前 性，规划指标具有较大的弹性，又要有近期建设重点项目布局规划。但在实际实 施过程中由于近期目标更为明确具体，所以更为侧重于近期的资源开发、生产力 布局而对中长期计划缺乏必要的宏观调控，无法坚持贯彻下去并实现预期目标， 往往在规划实施过程中对规划方案做出较大幅度的改动甚至偏离原来的方向。

7.规划的地域性限制了资源环境保护 目前我国的国土规划大多按行政区进行， 强调区内资源的优化组合和合理配 置。地域之间的自然、经济、社会联系不会因为行政区界而中断，特别是随着市 场经济的发展，地域之间的经济联系在不断发生变化。而行政区的界限却要求有 一定的稳定性，如果用行政区的框框去束缚某些跨行政区的合理联系，那么规划 本身的科学性就值得怀疑， 用其指导社会经济的发展不仅不能起到优化资源配置 的作用，而且会严重破坏区域内的生态平衡，导致环境恶化。【4】四 国土规划中加强环境保护的措施1.建立土地资源开发利用预警系统, 1.建立土地资源开发利用预警系统, 控制土地资源浪费 建立土地资源开发利用预警系统 土地资源的不断开发利用使土地资源的存量持续下降, 建立土地资源预警 系统, 对存量土地进行动态监测, 土地存量临界警戒可以反映出土地资源保障 济社会持续发展的能力和状况, 同时对地价和土地利用类型的转变过程进行有 效的控制, 实现政府对土地的强制性干预和管理。

只有政府的管制加上足够高的 需求, 从而控制对土地资源的浪费。通过预警系统正确评价土地资源生态系统 的运行状态, 准确预报、预测土地资源环境可能发生变化的趋势, 有效地减少 灾害损失, 保证土地的质量。

2.重视国土规划的公众参与性 2.重视国土规划的公众参与性 近年来, 随着我国居民生活水平的提高, 人们越来越重视生活的环境和质 量, 而国土规划的目标就是要不断提高人民群众的生活质量和环境承载力。因 此,公众参与已成为普遍关注的问题。让公众参与规划, 一方面有利于规划的广 泛接受和实施。

因为公众对于自己生活区域的自然社会与经济状况有着更深刻的 理解, 他们对自己生活的环境所存在的问题, 所拥有的优势有着更深的体会,公 众参与有助于解决实际问题,保护生态环境,提高环境质量;另一方面公众参与还 可以集思广益。

3．注重国土规划中的生态效益 随着人民生活水平的不断提高,人们对资源环境保护的意识也大大加强,国 家有关部门也在生态环境治理保护方面做了许多工作, 尤其近几年更是投入大 量人力、物力、财力,取得了丰硕的成果。但由于种种原因,资源环境恶化的 趋势并未得到完全遏制, 环境问题仍是我们不得不面对的现实问题。

国土规划的最终目标是促进人类社会的持续健康发展。

针对不断恶化的资源环境, 国土规划 在重视经济效益的同时必须重视资源环境的保护和建设, 提高环境质量,维持资 源平衡。

将社会经济发展控制在环境承载力的范围之内, 不能以破坏资源环境可 持续发展为代价。

国土规划的目标体系必须由追求经济增长的单一目标模式转向 追求人口、资源、环境与经济社会协调发展的多目标模式,实现生态环境的良性 循环,构建一个人与自然共存的和谐社会。

4. 加强国土规划中的资源环境保护规划 国土规划是一项综合性很强的工作,其主要任务是协调好生态、经济、社 会三者的关系,是指导生态环境保护规划的主要依据。因此,资源环境保护规划 必须服从国土规划,从区域社会、经济、资源环境各方面进行综合研究, 不得与 国土规划的意图相悖。

目前我国的资源环境保护规划只在一些特殊地区, 而资源 环境是普遍联系的,不同地区的环境也在相互影响、相互制约。因此,在以后的工 作中有必要在较大范围内普遍开展资源环境保护规划工作,完善立法与实施管理 体系,提高其法律地位和可操作性。

5.加强土地整理和复垦工作 加强土地整理和复垦工作， 5.加强土地整理和复垦工作，补充耕地后备资源 通过开发宜农荒地和沿海滩涂资源, 可以补充一部分耕地, 但数量有限,以 此来弥补耕地减少的数量是远远不够的。

要达到耕地占补平衡, 最具潜力的应该 是通过土地整理, 这是增加耕地, 补充建设用地, 保持耕地总量动态平衡, 建 立耕地资源安全体系, 实现土地资源可持续发展的主要途径。

土地整理是通过对 土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系的重新规划和调整,可有效地消除 土地利用的制约因素, 增加可利用土地面积, 提高耕地质量, 改善农田生产环 境, 提高土地利用率和产出率, 使得土地利用的经济效益、 社会效益及环境效益 达到统一, 以实现土地资源的可持续利用。土地整理类型分为农田整理、村庄土 地整理、工矿废弃地及灾毁地复垦整理、城镇土地整理和小流域综合整治。对城 市土地的整理, 主要是改造旧城区、改造和增加基础设施、增加城市绿化面积、 建设生态公园等, 充分合理利用城市的每一寸土地,应从盘活城市存量土地、利 用闲置土地着手, 提高城市土地利用率和集约度,减少城市发展占用耕地。

6.加强国土规划的实施性 6.加强国土规划的实施性 再科学的规划, 只有付诸实施才具有实际意义。以往的国土规划在计划经 济体制下,主要是一种政府行为,靠政府的行政命令强制执行。如今,在市场经济 体制下,不确定因素增多,必须综合运用以下各种手段保证规划的实施:将国土规 划纳入政府的议事日程,明确各部门的责任,确保规划目标与任务的实现;加强国 土规划立法，使国土规划编制与实施管理得到法律上的保障;运用价格、税收、 财政、 金融等手段,充分发挥市场配置资源的作用,合理开发利用与保护国土资源, 实现社会经济的持续健康发展;加强科学研究,推广先进实用的高新技术;加强国 【5】 土规划与生态环境的宣传教育, 鼓励公众参与国土规划的编制与实施。参考文献：[1]李加林.国土规划与可持续发展[J].宁波大学学报(理工版),1999,12(3):69.[2]吴次芳,潘文灿.国土规划的理论与方法[M].北京:科学出版社,2003. [3]李新玉,等.新时期国土规划的重要性及其特点[J].地理与地理信息学,2003,19(2):47. [4]师武军,郝寿义.面向可持续发展的国土规划[J].北京规划建设,2005,(5),36-39 [5]曹清华,杜海娥.我国国土规划的回顾与前瞻[J].国土资源,2005,(11),20-21

自然资源和规划局是不是土地局_自然资源部拟设6大部门16司,重点探索“多规合一”模式自然资源部拟设 6 大部门 16 司，重点探索“多 规合一”模式陆昊履新自然资源部一月有余，从出席自然资源部挂牌仪式、主持召开座谈会， 到北到雄安、南下海南调研等一系列举动可以看出，建立统一的空间规划体系、 探索“多规合一”模式下的规划编制正成为这位新部长开展新工作的重要抓手。

但自然资源部都有哪些部门，各自的职责是什么?却一直是个谜！据麦街网消息，5 月 7 日下午，自然资源部部长陆昊主持会议宣布，自然资源部除 综合司局外，拟成立 16 个业务司局，每司局各成立一个筹备领导小组，并宣布了 小组长（同时特别强调小组长不一定是最后的司局长）。一、自然资源1. 自然资源调查与监测司 2. 自然资源确权登记司 3. 自然资源权益司 4. 自然资源保护与开发利用司二、 土地5. 国土空间规划司 6. 国土用途管制司 7. 国土生态修复司 8. 土地资源保护司三、矿产12. 海洋战略规划经济司 13. 海域海岛司14. 海洋预警司五、测绘15. 测绘行业管理司 16. 地理信息监测司六、综合司局办公厅、自然资源督察办公室（执法局）、政策法规司、财务司、科技司、国际 合作司、人事司、机关党委、离退休干部局、机关服务局。值得注意的是，原国家测绘地理信息局官方网站已更名为中华人民共和国自然 资源部测绘地理信息管理；中国地质调查局也改为自然资源部中国地质调查 局。二者在自然资源部的一级入口名为“测绘”、“地质调查”，与“海洋” （国家海洋局）并列。在 3 月 30 日，中国科学院院士、第八届国家自然科学基金委员会副主任、中国 地质科学院地质研究所所长侯增谦应邀参加了自然资源部就机构改革方向、 职责 定位和职能设置等问题组织召开的专家学者座谈会并作了发言。

侯增谦认为： 地球系统科学是支撑自然资源管理的核心理论基础。

自然资源统一管理和系统修复，一是需要建立强大的调查与评价-探测与观测模拟与预测全流程技术体系 ；二是做好四个环节重点工作：摸家底、做评价、 定规划、用护监；三是需要按使命重组高素质的专业队伍 。陆部长走马上任以来，不仅积极听取各方意见，还在全国各处调研。北到雄安、南下海南4 月 11 日，陆昊出京第一站便是雄安新区，他就 国土空间规划及用途管制、 生态保护及自然资源管理有关政策创新 进行了调研。4 月 12 日至 15 日，陆昊又南赴海南，在海口、文昌、三亚就 围填海工程对海 洋动力和生物多样性的影响，红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区的变化、 保护和修复，城市河湖生态修复，深海科学与工程，国土空间规划、陆海统筹 及“多规合一”信息综合管理平台建设等进行 调研。按照《国务院机构改革方案》，新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间 用途管制和生态保护修复职责，因此陆昊这两次出京调研内容都涉及国土空间 规划。在出京调研之前， 3 月 26 日、 27 日，陆昊以部党组书记、部长的身份连续 主持召开两次部党组会议，主题分别是 机构改革和生态文明建设 。两次部党组会之后， 3 月 29 日至 4 月 4 日期间，陆昊连续主持召开 5 次研讨 座谈会，分别邀请业务司局负责人、地方政府负责人、专家学者、有关部委负 责人、企业代表参加，针对 如何细化中央已经确定的自然资源部职能定位、科 学设置机构、做好自然资源管理工作 ，听取有关方面意见建议。建立统一的空间规划体系2017 年 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方 案》 。

《方案》提出，要以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本 底条件，划定 城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇 开发边界（简称“三区三线” ） ，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各 类空间性规划， 编制统一的省级空间规划 ，为实现“多规合一” 、建立健全国 土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

空间规划期限设定为 2030 年， 试点范围在原有海南、宁夏试点的基础上，纳 入吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州，一共 9 个省份。中国现行的空间规划主要有 4 个：土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区 规划和生态功能区划，分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责 组织编制。

由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一， 所以经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。针对上述问题， 国家发改委、 原国土部、 原环保部和住建部等四部委曾在 2014 年 8 月联合下发 《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》 ，选择了 28 个市县，由 4 部委分别指导进行试点，但 效果并不理想，主要是因为各部委均 以各自负责的空间规划为主，进行“多规合一”的试点，依然导致规划的标准、 流程都无法统一。中山大学地理科学与规划学院教授刘小平对此表示， 空间规划是最基本的规 划，要给所有的规划限定一个帽子。以往各种规划，如土地利用规划、城市规划、国民经济规划、生态环境规划等存在“打架”现象，产生较多冲突矛盾， 导致有些用地得不到合理利用和及时审批，现在通过 制定空间规划作为基底， 有助于实现规划间的上下联通。

刘小平打了个形象的比喻：空间规划就是一个大盘子，起到统领作用，往后所 有的规划，都不能突破这个基底的限制。在空间规划中，有三点很重要：一是 城镇开发边界，二是生态保护红线，三是永久基本农田。

这三条线，是后续规 划绝对不能突破的底线，城市的未来发展布局，得在三条线的范围内去做功能 优化调整。探索“多规合一”规划编制陆昊上任后立马着手探索“多规合一”模式下的规划编制，敢于啃下这根“硬 骨头”。那么，究竟什么是“多规合一”，这与空间规划有何关系？“多规合一”在“三规合一”（即国民经济和社会发展规划、城市发展总体规 划和土地利用总体规划）的基础上加上生态环境保护规划，于是变成“四规合 一”。

这几大规划各自体系庞杂、缺乏沟通协调，经常产生矛盾冲突，“多规 合一”旨在解决“打架”现象，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地 利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一 本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。《生态文明体制总体改革方案》提到“多规合一”时，明确提出整合目前各部 门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。由此 可见，“多规合一”的目标已经由过去的“统一的规划体系”回归为“统一的空间规划体系”，这明确了“多规合一”的对象是空间性规划，也就明确了“多 规合一”与空间规划的关系：编制空间规划、构建空间规划体系是目标，推进 “多规合一”是手段、是过程，开展省级空间规划试点也就是省域“多规合一” 试点。国土资源经济研究院高级工程师张维宸认为，“多规合一”并不是采用“拼凑 模式”将所有规划简单地进行合并，也不会取缔任何一个法定规划，而是根据 实际情况， 在统一的空间信息平台上，将经济、社会、土地、环境、水资源、 城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接，确保“多规”确定的 任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准 的统一性，以实现优化空间布局、有效配置各类资源，和政府空间管控和治理 能力的不断完善提高。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄认为， 组建强大的自然 资源部，一个很重要的目的就是解决空间规划重叠的问题，对国土空间进行严 格的用途管制。

陆昊选择雄安和海南作为重点调研对象，很可能与这两个特殊地理位置上的国 土空间规划有关。

雄安作为即将在一张“白纸”上建设的新城，在空间规划方面具有天然的优势。

雄安新区将借鉴国际经验，高标准高质量组织规划编制，开展“多规合一”，打 造城市建设的典范。

去年 5 月， 原国土部就已经将雄安作为国土资源管理改革试 点和创新政策的先行先试区，重点从保障用地需求、土地供应政策、城市地质调 查、不动产统一登记和土地税费相关政策等方面给予支持。

海南则是全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份。海南敢于创新、勇 于突破， 形成了可复制可推广的改革经验，被中央全面深化改革领导小组评价为 “在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验”。

外界认为，建立统一的空间规划体系，很可能成为陆昊上任后开展工作的一个 重要抓手。国外空间规划经验 其实，空间规划在国外并不是新鲜事。英国早在上个世纪三十年代就提出了“绿带”的概念。1938 年，英国迫于市郊环境保护组织（Campaign to Protect Rural England ）的压力，制定了《绿带 法》，用法律形式保护伦敦和附近各郡城市周围的大片地区,限制城市用地的膨 胀。通过“绿带”，可以将城市中的公共活动区和住宅区分开，将各个住宅区分 开，将母城和卫星城镇分开。德国的空间规划体系主要涉及联邦、联邦州、地区、地方（市 镇）四个层级。四级规划自上而下相互衔接，并综合考虑同级专项规划的空间要求，形成系统、 完整的空间规划体系。上层规划体现概念性和战略性，底层规划则体现操作性。

在德国空间规划体系中， 所有对土地和空间的设想都成为空间规划体系的一个有 机组成部分， 而不存在平行的自成一体的国土规划体系、土地利用规划体系和城 市规划体系。日本 的空间规划体系表现为 国土空间规划、土地利用规划和城市规划“三规并存”的状态。空间规划体系的层级与中央政府、都道府县以及市町村的行政组 织层级相对应。国家层面的规划是战略性的规划，区域级层面的规划是 衔接性 的规划，地方级层面的规划是实施性的规划。新加坡 采用 两级空间规划体系 ，分别是战略性的概念规划（ Concept Plan ）和实施性的总体规划（ Master Plan ） 。美国 城市总体上都是 采取区划和城市规划两级规划体系 。

纽约市空间规划体系主要由综合性城市总体规划与分区规划（简称区划）两级规划形成，同时通过 统合规划与联邦政府进行衔接。社区规划和其它专项规划（交通、住房等）是 以纽约总体规划作为依据，对重点地区和重点专项进行深化，同时作为下阶段 区划调整的依据。从英国、德国、日本、新加坡、美国等国家空间规划体 系制度设计来看，具有 以下几个方面的共性特点，对进一步完善我国空间规划体系制度设计具有一定 的借鉴和启示意义：一是规划体系层级清晰，分工明确。二是规划的事权管理架构清晰，并有完善的规划协调机制。三是有完备的法律法规体系作为支撑。

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自然资源和规划局是不是土地局_国土分局主要职责分局主要职责 （一）承担保护与合理利用辖区土地资源、矿产资源等 自然资源的责任。组织实施土地资源、矿产资源等自然资源 管理的法律法规。贯彻落实国土资源发展规划和战略。

（二）承担规范辖区国土资源管理的责任，调处土地矿 产权属纠纷。受理土地、矿产违法行为检举、控告；依法调 查处理国土资源信访案件； 定期开展土地、 矿产信访倾向性、 群体性事件的排查与处理，完成县局和上级交办的信访案 件；切实履行国土资源违法案件、信访事项报告备案职能。

（三）依法对辖区内矿业权进行管理，并对采矿权挂牌、 拍卖、出让和转让进行审核和上报。实施辖区内矿产资源勘 查、开发利用与保护的监督管理工作；做好矿业权设置和矿 山选址的现场踏勘及初审工作；开展矿山企业年检和矿产资 源开发利用统计年报，做好矿产储量登记、统计工作；落实 矿产资源规划、矿山自然生成环境保护与治理规划、地质灾 害防治规划等有关规划的实施工作，负责协调处理矿业权权 属纠纷等。

（四）组织落实耕地保护和土地开发政策；实施土地用 途监管。组织具体建设项目供地方案的编制资料，并做好初 审工作；负责调查核实农牧村个人建房用地标准、建房资格 条件，组织和审查农牧村个人建房的有关报批资料等；公示 拟报批农牧村个人建房的名单、核定标准、座落位置等情况和批后结果。

（五）配合开展土地使用权出让、租赁、转让业务工 作，做好项目的协调、实施和管理。监督检查辖区土地、矿 产资源规划执行情况， 依法保护土地， 维护矿产资源所有者、 使用者和开发者的合法权益。

（六）承办或参与土地所有权、使用权和矿产资源开采 权等权属纠纷，查处违法用地和违法开采矿产资源的案件。

实施对辖区内单位、个人遵守和执行土地、矿产法律、法规 情况的监督检查，及时发现、制止和处理违法行为；承担农 村个人建房违法案件的调查处理。

（七）组织实施辖区内国土资源法律法规宣传与培训； 负责征收国土资源各项费款；承担辖区内国土资源的综合统 计工作。加强自身队伍建设，建立健全和认真执行各项规章 制度， 贯彻落实好党风廉政建设责任制规定， 严格财务制度。

对国土空间规划的理解篇3

关键词：土地规划修编探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。

一、土地利用总体规划的发展历程

第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

二、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。

1.新的规划理念：理性发展

新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2．新的规划理论:空间规划、可持续发展

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。三、新的规划方法

要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1.评价方法

规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。

2．系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

3.应用地理信息（3S）技术

本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。

这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。

4．公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。

四、还需要把握的几点

1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；

2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；

3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

对国土空间规划的理解篇4

关键词 日本 国土规划 内容 启示

中图分类号：F301 文献标识码：A

国土规划是指对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同，国土规划的具体称谓、侧重点及管理体系也不同。日本因人口密度很高，相当重视国土规划，也已建立完整的规划及管理体制，通过日本国土规划管理体制的经验研究，可以为我国制定国土规划管理体制提供积极的借鉴意义。

一、日本国土规划管理体制基本情况

（一）日本国土规划与管理政策的目标。

随着经济的快速成长、产业结构变化，日本人口、产业快速往都市集中，形成都市土地问题，都市周边农地、林地泛滥开发，使都市无秩序发展，加上全国性土地投机、地价暴涨。为解决上述有关土地问题，日本政府决定将国土综合开发与土地交易管制结合，于1974 年制订《国土利用计划法》，在其第二条规定“国土乃现在与未来国民之有限资源，以及生活生产各项活动之共同基础，国土利用应以公共福祉为优先，保育自然环境，并考虑地域之自然、社会、经济及文化条件，以谋求确保健康、文明的生活环境及国土均衡发展”。由于都市改革，土地利用及金融上的管制放宽，使得全国地价急剧暴涨，日本于1987 年修正国土利用计划法，并于1989年12月制定“土地基本法”，提出日本国土管理基本理念及土地政策的基本目标。

（1）土地应以公共福祉为优先；

（2）应依规划合理计划土地利用；

（3）抑制投机性土地交易；

（4）应就土地增值利益做适当调整。

其中“土地基本法”第三条明确规定，土地应配合其所在地区之自然、社会、经济及文化等条件而为适当利用；并为谋求适当且合理的土地利用，应遵循国土规划。

（二）日本国土规划与管理体系。

现行日本国土规划体系，由国土综合开发计划与国土利用计划两个体系所构成，而且，这两体系同时并立。

日本国土综合开发计划就其种类而言，可分为：（1）全国综合开发计划；（2）都府县综合开发计划；（3）地方综合开发计划；（4）特定地域综合开发计划。

在1974 年审议通过的日本国土利用计划法，提出有关国土利用的行政方针，以指示将来实现的国土利用状况，其种类有三：（1）规定关于全国区域土地利用基本事项的“全国计划”，（2）规定各都道府县区域内土地利用必要事项的“都道府县计划”，（3）规定各市町村区域内土地利用必要事项的“市町村计划”。

如表2所示，日本国土利用计划体系可分为：

1、全国计划。

由内阁总理大臣制定全国计划草案，征求内阁会议的裁决。全国计划规定的事项主要有：有关国土利用的基本构想，配合国土利用目的的区域规划目标，以及各区域的概要，为达成前项所列事项所需措施的概要。

2、都道府县计划。

依照政令的规定，对各都道府县辖区内有关国土利用的必要事项，制定都道府县计划。其制定必须以全国计划为基础。

3、市町村计划。

依照政令的规定，对各市町村辖区内有关国土利用的必要事项，制定市町村计划。在制定市町村计划时，如已制定都道府县计划者应以都道府县计划为基础，同时必须符合地方自治法所制定的基本构想。

二、日本国土规划管理体制对我国的启示

（一）开展国土规划的内在原因分析。

尽管各个国家有各自的国土空间特征，经济和社会发展过程和发展现状也尽不同，国土规划无论是在规划编制方式还是在规划内容上都有很大不同，但通过对比研究日本国土规划的沿革，可以发现，日本与我国在开展国土规划的内在原因、国土规划所要着力解决的问题和目标等都有着内在的一致性。

随着日本居民聚居空间不断扩张，生态空间大量减少，空间浪费现象严重；水、土地、矿产等资源过渡消耗，生物多样性消失、生态环境的不断恶化；部分地区人口、经济过于集中，交通拥挤、环境污染、生活质量下降，而同时却存在着部分地区居民生活质量低、居民失业率较高、治安条件差等社会问题严重，区域差距不断扩大；区域之间缺少协调和合作，整体效益较低等等。日本编制空间规划的最直接最根本的目标就要解决各种日益严峻的问题。经验表明，编制和实施国土规划对于各种问题的解决都发挥了不可替代的作用，其目的就是通过公共政策和法律等手段，实现自然、经济、社会和生态的动态协调和局部平衡，达到经济、社会和政治生态的和谐和可持续发展。

（二）国土规划管理政策目标的明确性。

各国国土规划目标的形成多以解决当时社会、自然、经济的问题，并以勾勒未来国家的空间秩序的蓝图，期望能配合国家的发展政策，提供人民“健康、安全的生活及工作环境，促进全民福祉”。如日本经过60年的国土开发规划，规划的目标已经随着时代背景的改变而发生了很大的变化。在经历了近60年的国土开发之后，日本已经进入后工业化时代和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成，目前日本新的国土规划目标已经不再是大规模的开发，而是由开发转型为维持和管理，从谋求产业发展、宜居生活到谋求如何将有限的国土资源可持续发展，从谋求一极一轴、一极四轴，到谋求广域地方圈自立协作发展的国土结构。同时，随着泡沫经济的崩溃和金融危机的爆发，日本国家经济已经将近20年衰退，国家没有大量资金来继续主导大规模的国土开发，其开发主体也从国家主导、地方主导，变成了多样化的主体参与国土开发，提出要依靠“新型行政主体”。

（三）国土规划体系层级分明性。

国土规划体系中上级计划应为下级计划的指导计划，下级计划承上衔接上级计划的目标，落实于国土空间秩序的建立。

日本国土规划体系看似复杂，国土利用计划体系与全国综合开发计划体系的关系复杂，规划范围似有重叠，难以厘清。除此之外，尚有各区域及大都市圈的开发促进计划（如：首都圈整备计划、近畿圈整备计划、东北开发促进计划、大阪湾临海地域建设计划等）与国土综合开发计划重叠订定。但实际上由上而下可分成全国、区域、地方三层次，虽未拟定全国性土地规划，但制订空间秩序法，揭示空间规划的目标与基本原则，供次级规划有所依循，而空间规划及县市或乡镇的建设引导规划，分别订定邦规划法，建筑法典，并制定了区域计划，建设引导计划，因此，各上下级计划间，可以督导协调，相互配合。

（四）国土规划的合法性。

规划执行的依据，必是使计划合法化，规划推行时要具有约束下级的效力。综观各国在三层级的规划体系下，有的另外制订法律，有的提出指导纲要计划，都明确了下级规划的性质、内容、协调关系等内容。如在日本首先要搞国土立法，按法做规划，没有法，无法编制规划。从1949年到1998年先后颁发了《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等涉及国土规划的法律法规约79个，形成了一套完整的国土规划法律体系。由于及时制定了相应的法律，确保了国土开发整治工作的不断完善、深入，使其发挥了应有作用。

（作者：大连市现代城市与国土规划研究中心，学士，初级职称，研究方向：土地规划、城市规划）

参考文献：

[1]Armstrong， Thomas D， Jacobs， Harvey M. 2010.Centralized growth management policy and local land-use decision making-Learning from Tokyo’s experience. Journal of Soil and Water Conservation. 1（4）..285-288.

对国土空间规划的理解篇5

关键词：新时期；国土规划；重要性；特点

我国的土地资源十分有限，而且在实际的应用中，很多土地资源也被不合理占用，这对我国土地资源的建设也是非常不利的，所以在实际的工作中，一定要把国土规划工作摆到较高的战略位置上来，只有这样才能更好的促进我国土地资源科学合理的使用，使得我国土地资源能够充分的发挥其积极的作用。

1 新时期国土规划的重要性

1.1 一种客观存在的规划类型

国土规划是一种比较客观的规划类型，我国社会的发展和建设中城市面貌得到了很大的转变，国民经济在发展的过程中土地资源都占据着十分重要的位置，所以当前国土资源规划工作就发挥了十分重要的作用，我国当前资源的数量相对比较匮乏，而我国又是人口最多的国家，在基础的建设中还存在着很多不足之处，环境情况也不是十分乐观，在城市化高度发展和经济全球化不断深入的大背景下，我国承受的压力也越来越大，在我国的一些地区，统筹规划工作的质量还相对较差，各个产业之间的相似性太强，所以在实际的工作中还是存在着缺乏自身的特点和特色的状况，各个产业在发展的过程中不能和当地的资源和环境相互协调，这样也使得我国的资源不能得到更加充分的利用，水土流失和土地沙漠化的现象也变得越来越严重，土地沙漠化的产生严重的危害到了人们的生产和生活，同时也使得我国的自然灾害发生得更加的频繁，使得人们自身的生活环境也受到了十分不利的影响，城市的发展和建设也占用了非常多的耕地，城市中的耕地数量正在以惊人的速度减少，生态环境也大不如前，针对这些问题，做好国土资源规划工作就是最为重要的一个措施。

1.2 贯彻中央人口资源和环境的基本国策，坚持可持续发展战略

国土资源的合理利用对我国可持续战略的实施有着十分重要的作用，在实际的工作中，采取相应的措施保护我国的国土资源也是相关政策中的一项重要的内容，改革开放之后，我国的经济是有了非常迅猛的发展，但是资源的消费量也逐渐增多，环境污染和能源浪费现象也非常的普遍，这些问题已经严重影响到了我国正常的发展和建设。

在国土资源规划工作中对资源的空间分布和配置是比较重视的，在实际的工作中要将国内资源配置效率的不断提高作为重要的工作内容，从而也能够促进我国可持续发展战略的实行，在实际的工作中也要将规划中的各项指标通过资源的空间布局来实现，对于国土资源规划的定义，国内很多学者虽然经过了很长时间的研究，但是一直都没有制定一个相对科学统一的定义，在当前的发展阶段国土规划主要就是指对我国的国土资源进行有效的开发、利用、整治和保护，站在空间的角度上来说就是要在实际的工作中不断做好人口、资源、环境、经济等多个因素的协调工作，同时还要根据实际的情况做好产业结构的调整工作，在做好保护工作的同时对其也要进行合理的利用，这样就能够更好的实现各个环节的和谐发展，在实际的国土规划工作中要积极的做好既定目标的维护和实现工作，同时也将国土资源规划工作作为重要的内容对其进行制度化的建设，这样才能使其充分的将自身的积极作用发挥出来，同时还要将相关的政策真正的落到实处，以便促进我国的可持续发展。

1.3 解决国土资源重大战略问题的重要途径

在我国社会的可持续发展中，资源问题和环境问题是非常重要的两个因素，实际上也就是国土资源对我国社会和经济的可持续发展能否起到保障作用的问题，这一问题会在资源的数量和质量以及各种资源互相之间的关系中充分的体现出来，所以，这一问题实际上是一个动态的问题。

经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系和矛盾是在一定的空间范围内反映出来的。国土规划，通过对生产力空间布局、国土资源保护和合理利用布局、生态环境保护和建设布局、重大建设项目部署等的统筹规划和安排，从空间范围来协调经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系，从空间上解决国土资源重大战略问题，使国土资源重大战略在空间上落到实处。经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系，在时间尺度上表现为当代人与下代人之间的关系，当前利益与长远利益之间的关系。国土规划，通过明确当前和未来国土资源保护和合理利用的重点与方向、当前和未来生态环境保护和建设的重点及方向等，使经济社会发展与人口、资源、环境之间在时间尺度上的关系得到很好的协调。

2 新时期国土规划的特点

2.1 强调依法编制国土规划，依法实施国土规划

国外在进行国土规划时都以相关的法律为依据，目前我国尚缺乏这方面的完整的法律依据，给国土规划的编制和实施等带来了一定的困难。新时期的国土规划并不是强调规划本身，而是强调规划的实施及产生的效果。在依法治国的条件下，规划要达到真正的实施并产生效果，从编制到实施都必须有法律依据。国土法是我国法律体系的重要组成部分，是制定国土规划的重要依据和保证国土资源开发利用与合理保护的重要手段。国土立法为国土规划科学编制提供重要依据，为严格审批提供可靠保证，为贯彻实施提供有力保障。

2.1.1 为加强国土资源管理、合理开发利用和有效保护而制定的各项资源法规，如土地法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、海洋法等。

2.1.2 为加强国土工作的组织、协调、管理和监督而制定的综合性国土法规，如国土规划编制办法、规程，国土开发整治法等。

2.1.3 为完成国土规划某些任务而制定的专业性国土法规，如国土建设与整治法、国土环境保护法、水土保持条例、自然保护区管理条例等。

2.2 由重点开发战略逐渐转变为均衡发展战略

过去，我国国土规划致力于发展经济，实行一种“赶超战略”，因此在国土空间上都是以重点地区的开发战略为主导，以推进整个经济的高速发展。然而事物总有其两面性，重点地区开发所形成的经济圈在取得可喜成绩的同时，也产生了许多负面影响，如形成的一些超大城市或超大城市群，使经济过度集聚，国土利用失衡，一些地区的交通、环境和人口问题变得越来越严重，导致某些“城市病”的产生因此，国土规划的主要课题理应逐渐转向国土均衡发展的方向。可以说，我国政府实施的西部大开发战略就是这一转移战略的最大体现。

结束语

我国的资源和环境现状并不是十分乐观，所以我国在最近几年的发展中也提出了可持续发展的战略，在实际的工作中，国土规划工作的质量对于我国实现可持续发展战略有着十分重要的意义，因此，一定要在实际的工作中结合国土规划的特点，做好国土规划工作。

参考文献

[1]方创琳.区域发展战略论[M].北京：科学出版社，2002.

对国土空间规划的理解篇6

【关键词】 规划主导 用地管理 集约利用

长兴经济开发区成立于一九九二年，一九九四年经省人民政府批准为省级开发区，总规划面积19平方公里，开发区位于长兴城市东南侧，东接西太湖，南至三一八国道，西临长兴城区，北至合溪港，处于长江三角洲的地理核心。规划设计标准和基础配套条件达到长江三角洲一流开发区水准。2003年以来，长兴经济开发区连续五年进入浙江省“十强开发区”，受到省政府的表彰。2006年在上海召开的“长三角投资发展论坛上”，长兴开发区还被评为首届“长三角最具投资价值开发区”，并荣获“长三角最具投资价值开发区综合实力奖”。

一、开发区规划与土地利用管理存在的问题

1.1 土地管理基础工作推进缓慢，严重制约城市规划实施

多年来，由于二元体制以及自下而上经济发展模式的影响，建设用地管理工作面临很多积重难返的问题。主要包括以下几个方面：

1，相关政策法规制定跟不上、执行不力或工作难度大，导致开发区土地清理工作推进缓慢，各种历史遗留问题的土地仍占开发区未批未建土地的绝大部分。这部分建设用地资源如果不能尽快释放出来，将会影响开发区规划的实施和开发区的可持续发展。而且，这些问题现在不解决，今后解决付出的成本将更大。目前开发区未批未建陆域用地中，大多存在各种历史遗留问题，致使政府未能完全掌控这些土地的开发利用，在供给时序和空间上都满足不了规划实施需求，规划选址常常被复杂的土地状况“倒逼”，不得不退而求其次，导致规划在实施环节中严重走样。

2，土地储备工作缺乏规划引导，进入储备库的土地数量少，与规划实施要求相距很大，跟不上当前开发区建设和产业发展的需要。一方面，开发区建立土地储备制度是希望通过“储备-选址-供应”机制来缓解土地有效供给短缺的矛盾，但是由于工作力度较弱，土地储备库内土地数量少，更谈不上围绕着规划实施的空间和时序要求来开展工作。另一方面，规划实施要用到的土地没有提前进行整理与储备。第三，由于土地清理工作不到位，使得各类土地信息也没有在统一的平台上进行整合，地籍动态管理严重滞后，部门间信息尚未实现完全共享，规划实施和规划选址受到很大制约。

1.2 建设用地管理的规划和计划层面存在矛盾，弱化了空间资源的集中统一配置

首先，在县级规划层面，城市总体规划和土地利用总体规划未能真正实现“两规合一”。目前，新一轮《县域总体规划》已基本编制完成，正在报批中。而《土地利用总体规划》修编尚未完成，其修编滞后将影响“两规合一”的实现。土地利用总体规划未能及时修编，会影响到开发区超规划用地现状的认可和对总体用地指标的争取，而且还会因为新增土地的上报和不断调整增加县政府与上级相关部委的沟通工作量和难度，增加开发区工作的被动。

其次，在计划层面，近期建设规划年度实施计划和年度土地利用计划在内容上的重叠导致政府决策与行动分散。两个计划的审批层次不同，目的不同，内容也有严格区分。两个计划都对建设用地空间布局和时序进行安排，是对行政资源的不必要浪费，如不一致，将会影响土地资源的高效配置，造成开发区建设用地管理的混乱，影响政府权威。

1.3 不同部门对土地资源调控方式的导致产生的问题

近年来，国家加强了对土地资源管理的调控力度，在国家层面，虽然不同部委调控的侧重点不同，管理手段也并不完全一致，但是调控的目标都是一致的，都是在科学发展观指导下落实最严格的土地管理制度，各部委的调控要求都是城市政府必须坚决拥护和执行的。但是到了城市层面，城市政府应该在统筹国家各部委的调控要求的前提下，再按照城市内部各职能部门的分工进行分解落实，而决不应是各职能部门按照各自理解直接对应国家部委，否则将造成各职能部门之间的工作重叠，甚至出现矛盾。县政府建立规划主导的建设用地管理模式，实现对空间资源的高度集中配置，更有利于落实国家层面调控政策，也是符合城市层面的执行需要。

二、对加强规划主导对开发区建设用地集约利用的建议

2.1加大规划编制力度，编制科学性及前瞻性规划

多年来城市规划长期被作为经济发展的工具，其主要功能是为工业和经济发展提供土地、空间资源和基础设施的配置和支撑。在“增长至上”的指导思想下，资源、环境被视为从属于经济增长的事物。城市规划工作缺乏资源、环境的刚性约束意识，在编制规划时往往不是客观、全面和深入地分析城市发展的资源环境条件，而是一味的追求超越自身发展条件的经济发展目标。城市规划特别是实施性的规划法定效力不足，难以对土地、空间等资源利用和开发建设行为进行有效的管制和约束。在新形势下，我们要深刻反思传统的发展模式，进一步深入认识我国的基本国情和发展条件，在城市规划工作中牢固树立资源的刚性约束意识，强化规划对土地和资源空间的管制，以有效地发挥城市规划对环境、资源的控制和保障作用。

2.2 发展产业集群，加强开发区土地的集约利用

产业集群对城市工业用地的发扩展、重组有着重大影响。其一、产业集群是城市工业用地扩展的重要空间。一方面，产业集群的聚集性和衍生性，使企业数量不断增加，工业用地面积不断扩大，成为城市工业用地扩展的重要空间。其二，产业集群对城市工业布局重组有重要影响。政府可以通过产业政策和土地、税收、融资、基础设施配套等政策，引导其向产业集群转型或转移，以调整工业用地布局，提高土地利用效率和城市产业竞争力。

2.3 完善体制，进一步加强城市规划在建设用地管理中的主导作用

开发区目前已初步确立规划主导的建设用地管理模式，但如果没有相应的制度来保证，难以达到预期目标。从国内外的经验来看，开发区更应该坚持城市规划主导的建设用地管理模式，并在已有的基础上进一步完善制度设计，将决策与执行分离，并通过强化决策权来加强执行力，提高政府对城市发展的调控能力。在各层次规划编制全面推进的基础上加强城乡规划实施管理，强化规划的实施效力，维护规划的严肃性和权威性，坚决制止和纠正规划实施中的随意性。

2.4 强化近期建设规划年度实施计划对空间安排的统筹作用

近期建设规划年度实施计划作为规划许可和用地审批的重要依据，主要内容涉及到建设用地总量的控制、结构优化和项目布局的统筹。今后，应根据开发区建设内容和建设用地出让方式的改变，进一步加强完善近期建设规划年度实施计划制度，增加建设用地招拍挂计划和土地储备计划内容，丰富计划内容，加强计划编制科学性和针对性，使它成为开发区建设年度计划体系的核心，并通过强化其在计划体系中的统筹地位，确保政府各职能部门的规划实施协调一致。

2.5 发挥土地储备对规划实施的保障作用，建立规划引导的土地整备制度

编制土地整备规划和计划，按照“以需定储、以储定供”的原则，建立规划引导的土地整备制度，增加土地的“有效供给”，破解看似有地、其实无地的尴尬局面，发挥土地整备对规划实施的保障作用。政府和相关职能部门应根据土地整备规划和相关计划，有计划有目的地进行现有储备用地的清理，并对未来规划确定的城市建设的重点区域提前进行土地整备，把储备和供应两个环节有机地联系起来，做到盘活土地资产，减少财政占用。

三、结束语

综上所述，城市规划所关注的不仅是土地的用途、开发强度，更包括不同区位土地用途上合理的空间关系，合理的开发时机等，多目标是其主要特征之一，从这个角度分析，城市规划的综合性和指导性地位是不容置疑的。

参考文献

[1] 洪银兴.长江三角洲地区经济发展的模式与机制[M].北京：清华大学出版社，2003

[2] 谢正峰.浅议土地的集约利用和可持续发展[J].国土与资源研究，2002，（4）

对国土空间规划的理解篇7

通过专题班学习，本人较系统的学习领会了关于国土空间规划、优化区域协调发展的重要论述，结合党中央决策部署以及省委十届十次全会精神，为福建全方位推动高质量发展超越，加快新时代新福建建设具有很强的针对性和指导性，有效的强化相关规划专业知识，进一步提升加快完善国土空间规划体系、全方位推进高质量发展超越的能力和水平。

一、要以人民为中心，不断满足群众需求。

在党的十八届五中全会首次提出，要“坚持以人民为中心的发展思想”，这为我们做好经济社会发展各项工作指明了前进方向，提供了重要遵循。编制好国土空间规划既是重大经济活动，也是重大民生工程。规划的目的是解決经济发展、城乡建设以及人民群众的居住、生活、交通出行等实际问题，必须军固树立“以人为中心的发展思想”，坚持以人为本原则，积极顺应时代变化，将满足人民群众日益增长的美好生活需要，作为国土空间规划编制的出发点和落脚点。

具体编制工作中，要加强调查研究，认真倾听群众呼声，征求群众意见建议，坚持以人的需要、人的感受、人的全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，切实通过科学合理高效的规划。从大处着眼，从小处下笔，使制定的规划精细合理，真正满足群众的实际需要，体现规划的人民性。

二、要以可持续为发展，做好国土空间编制规划。

既满足当代人需求，又不损害后代人利益的发展。建立一个责权清晰、科学高效的国土空间规划体系对经济社会发展具有重要指导作用，必须要遵循可持续发展原则。坚持党的领导，坚持实事求是，尊重规律，精准把握自然规律、经济规偉、社会规律、文化规律和城乡发展规律，实事求是、因地制宜开展规划编制工作，切忌盲目追求高大上，脱离客观实际，给经济社会发展造成危害。

要坚持节约优先、绿色发展，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在资源环境承载能力的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，为可持续发展预留空间。我们要始终践行新发展理念，按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

三、要以问题为导向，切实解决规划实施中的难题。

对国土空间规划的理解篇8

发展是第一要务。区国土部门一直把依法做好建设用地供应、服务经济建设作为首要工作来抓，通过及时调整完善农保规划，积极向上争取用地指标，大力开展内部挖潜和主动对外调剂用地等有效手段，不断拓展用地空间，尽最大努力满足了全区各类重点建设项目的急需用地。1-10月，全区共取得建设用地指标13000余亩，较好地保障了社会各项事业发展用地。

一、建设用地供应中存在的困难和问题

由于国家实行宏观调控，实施最严格的耕地保护制度，使我区的建设用地供应遇到了前所未有的困难，一方面今年的用地指标国家实行规划控制，下达的指标较少；另一方面萧山经济的发展还处于快速发展期，特别是杭州市实施的“跨江发展”战略，经济社会发展用地需求更加旺盛，给建设用地保障带来了许多新困难和新问题，具体反映在：

（一）用地指标严重不足。

随着我区经济社会的快速发展，社会各业对用地的需求一直维持在较高的水平，近几年我区的年用地需求一直在25000亩左右。从对我区2005年用地指标需求情况分析和对2006年社会各业用地需求了解看，2006年我区用地需求仍将高达2万亩以上。但国家对经济实行宏观调控后，用地指标越控越紧，省市可能下达给我区的用地指标不会太多，因此用地供需矛盾将更加突出。

目前用地指标主要通过三大途径取得：一是上级下达的年度控制使用额度的折抵指标；二是向省争取重点项目的计划指标；三是通过对宅基地等建设用地整理复耕的复耕周转指标。而从实际情况看，可使用的用地指标与我区实际用地需求缺口仍然较大。主要原因有三点：一是年度总量控制指标“少之又少”。2005年我区向上级申请的指标额度为37500亩，杭州市政府只下达2600亩耕地使用额度。二是重点项目向上争取“难之又难”。2005年我区共向省政府申报重点项目34个，最后列入省重点的只有8个项目，面积1535亩。三是使用建设用地复耕周转指标时“慎之又慎”。2005年我区有15个建设用地复耕项目向省国土厅申请核拨复耕周转指标3417亩。由于建设用地复耕难度非常大，加上周转时间只有三年，如果现在指标用掉了，而在三年内又无法复耕的话，指标就还不了。

因此，我区用地矛盾紧张局面仍将持续相当长的时间。

（二）土地后备资源十分短缺。

根据土地管理法有关耕地“占补平衡”的规定，非农建设占用耕地的，必须补充相同质量和面积的耕地，因此使用计划指标的建设项目必须补充耕地。

99年以来我区经过大规模的土地整理和造田造地，目前的可整理开发的土地后备资源已严重不足。2005年我区计划造田造地2100亩，而实际可通过验收的只有约1590亩，而从目前调查了解的情况看，2006年可造田造地的面积只有910亩左右。

假设2006年上级下达给我区的计划指标与2005年持平，造田造地又达不到这样的面积，就有可能出现有了用地指标但因不能补充耕地而导致建设项目无法报批的情况。明年假使能争取到一定数量的计划指标，但由于无法实现耕地占补平衡，可能有的项目还是不能报批。

抓好造田造地工作对确保建设用地供应至关重要。

（三）土地利用空间无法拓展。

从客观上讲，我区在编制上一轮土地利用总体规划时，对空间布局、建设用地预测不是很科学合理，规模偏小带来的矛盾非常突出。据调查，至2004年底，虽然我区还有约13000亩的建设留用地空间，但由于布局不合理，这些土地根本无法利用。特别是我区经济社会快速发展后，以及城市功能区块的调整，土地利用空间已严重不足，迫切需要对土地利用总体规划进行修编，以拓展用地空间，确保我区经济的可持续发展。

2003年7月，经争取我区被省政府列入了新一轮土地利用总体规划修编试点单位后，由于国家宏观调控等原因，国家和省政府对新一轮土地利用总体规划修编如何实施一直没有明确的定性，造成我区的土地利用总体规划修编大纲一直无法按时报送省国土资源厅审批，制约了下一步工作的有效展开

针对这一情况，虽然通过争取省国土厅允许我区对四个街道、江东、临江二个工业区块、钱江世纪城启动区块涉及的乡镇压可以进行土地利用总体规划修改，以解决土地利用空间不足问题。由于在修改规划时不能改变上一轮规划的各项控制指标，因此这样的规划修改只能解决局部的、眼前的问题，不能解决除这几个规划以外的其它乡镇的问题，更不能从根本上解决今后的长远问题。

积极争取，要求上级允许尽快开展新一轮土地利用总体规划修编工作，才能解决我区土地利用空间不足的出路问题。

（四）土地集约利用程度依然不高。

去年以来，虽然我区为了提高土地集约利用程度，出台了许多政策措施，但从项目用地报批情况看，粗放型用地的情况依然存在，主要表现在：一是各项控制指标执行不严肃，随意性大；二是批而不用现象时有发生，争取用地指标时说项目用地非常急，农转用批准后又不急于供地、开工建设；三是空间组织形式依然落后，标准的多层厂房寥寥无几，依然是“摊大饼”的方式搭建空间结构。

究其原因，主要是项目单位的节约、集约利用土地的意识不强，特别是国家宏观调控，土地资源越来越稀缺的情况下，不是通过利用存量土地，增加投资强度提高产出率，而是存在能争取到用地指标最好，目前不用今后也好用的思想。其次是复核验收机制不够完善，对违反土地集约利用政策没有制约措施，即使有也不能完全地彻底地执行。从深层次分折，在当地经济找不到新的亮点、暂时无法转型，但又必须要保持经济增长的情况下，也只能仍然利用新增耕地的投入来拉当地的动经济增长。

这种粗放型的经济增长方式，一方面加剧了我区用地供需矛盾，另一方面也对我区的土地资源提出了十分严峻的考验。

（五）征地拆迁难度加大。

随着城市化进程的推进，需征用大量集体土地和拆迁大量的集体土地房屋，从而产生的问题和矛盾也越来越多。一方面中央的大政策环境不允许大规模征迁，特别是国务院28号文件规定征地必须要履行征地听证程序和经被征地农户确认，省政府又规定的征地必须召开村民代表会告知征地事项，不但程序复杂、而且时间拖长；另一方面被征迁村和村民对征地补偿区片综合价和征用集体所有土地房屋拆迁补偿标准、安置政策等不满，相互攀比，引发了大量，特别是收储土地，更是提出各种无理要求，增加了征地拆迁难度和政府土地收储难度。从今年建设用地项目报批情况看，征地难已影响了建设项目的正常开工建设。

做好征地拆迁工作是确保建设用地供应顺利进行的重要环节。

二、对策和建议

（一）全力以赴抓好土地整理和造田造地工作。耕地占补平衡是建设占用耕地单位必须履行的法定义务，实现本地耕地占补平衡是各级人民政府的重要职责。为此，一是各级党委、政府和有关部门要充分认识抓好土地整理和造田造地的对我区经济社会可持续发展的重要性和紧迫性。二是有关部门要根据省政府办公厅下发的文件（浙政办发〔2005〕98号），允许在城镇规划区范围以外现有耕地连片面积平原地区100亩以上、山区坡度25度以下50亩以上的，均可以立项建设标准农田的规定，对全区的土地整理资源和造田造地资源作一次全面调查，进一步摸清我区耕地的后备资源。三是通过提高土地整理和造田造地资金补助和奖励标准、提高有偿使用指标费和开垦费收取标准、土地开发整理与指标使用额度相挂钩等政策上的倾斜，调动各镇、街道开展土地整理和造田造地的积极性。四是要用足用好上级的政策措施，积极动员和鼓励建设单位特别列入省级以上重点项目的耕地占补平衡任务争取由省政府解决。以确保上级下达给我区标准农田建设任务的按时完成、筹措更多的用地指标，以及耕地的占补平衡，为我区的经济社会可持续发展提供资源保障。

（二）持之以恒抓好土地利用总体规划修编工作。我区已完成《萧山区土地利用总体规划编制大纲》，并报送省国土厅审批。下一步要全面开展新一轮土地利用总体规划的方案编制工作。同时要积极做好江东、临江工业区块、钱江世纪城启动区块所涉及乡镇的土地利用总体规划修改工作，以便新一轮土地利用总体规划在省政府暂不审批的情况下，确保上述区块的土地利用空间。

要结合新一轮土地利用总体规划修编工作，对基本农田保护工作作一全面检查，整改存在的问题，真正做到图、实地的定位一致、面积一致。要认真协调农用地与非农用地的关系，减少非农建设用地选址的随意性。

（三）积极主动争取用地指标。用地指标紧、报批难是国土资源工作面临的最主要困难。我区用地需求十分旺盛，用地矛盾十分突出。一是要积极动员项目单位向国家、省申报重点项目，争取戴帽下达用地指标。二是要主动向省国土厅、市国土局汇报、沟通联系，多争取计划指标和土地整理折抵指标额度。三是要加强内部挖潜，大力开展宅基地整理复耕工作，积极审报建设用地复耕周转指标，确保我区经济社会发展的用地空间。

（四）认真负责抓好征地拆迁工作。征地拆迁工作已成为领导关注，群众关心的焦点问题。一是要进一步落实完善征地制度改革政策。在建立征地区片综合价和失地农民基本生活保障制度的基础上，及时完善相关政策。要完善建设项目使用国有农用地经济补偿政策。二是要积极探索拆迁制度改革。要进一步完善集体土地房屋拆迁管理政策，强化征用集体土地许可证管理和拆迁安全管理，认真执行拆迁补偿政策。三是要进一步完善土地征收程序。要认真落实征地听证程序和征地方案必须征求村民大会或村民代表大会的意见，增加征地透明度，让广大老百姓充分享有知情权和民。

对国土空间规划的理解篇9

 

浙江省自然资源厅关于

加强近期国土空间规划实施管理的通知

 

各市、县（市）自然资源主管部门：

根据《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2020〕27号）和《自然资源部关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》（自然资发〔2020〕183号）要求，为确保全省近期（至新的国土空间规划批准生效前）国土空间规划各项工作平稳有序推进，现就有关事项通知如下：

一、加快推进城镇开发边界划订

各地要以原土地利用总体规划、城市总体规划、县（市）域总体规划等空间性规划为基础，结合国土空间规划阶段性成果，以市区、县（市）域为单元，统筹划定“三条控制线”，编制城镇开发边界划订方案，并于2021年3月底前提交经设区市政府同意的城镇开发边界划订方案，方案经批准后纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的依据。城镇开发边界划订工作的指导意见另行下发。

二、加强近期国土空间规划空间额度管理

在国家预支我省近期建设用地规模中，省级预留一定规模，优先保障“十四五”省级以上交通、水利等重大基础设施、军事、抢险救灾等建设项目，其余部分分解下达至各地，重点保障地方近期重大基础设施、公共服务设施等建设项目需要。各地要按照“守住底线、规模核销、动态优化、省级统筹”的原则，进一步完善规划额度管理，在项目用地报批前期工作基本到位后，由当地自然资源主管部门在省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中核拨使用。2021年规划额度管理具体指导意见另行下发。

鼓励地方通过批而未用清理、低效建设用地再开发、乡村全域土地综合整治与生态修复等手段，盘活存量土地资源。城乡建设用地增减挂钩产生的节余指标，可安排在城镇开发边界内使用。

三、严格国土空间规划实施监管

严格边界管控。在新的国土空间规划批准生效前，新增城镇建设用地应布局在城镇开发边界内，交通、能源、水利等单独选址项目和乡村等非城镇建设用地可选址于城镇开发边界外，并列入城镇开发边界划订方案拟实施的近期重大工程清单，符合规划额度管理有关要求。近期建设项目不得占用生态保护红线和永久基本农田，确需占用的，按现行规定严格执行。市、县自然资源主管部门在报批建设用地时，应当对规划符合性进行实质性审查，近期审批的建设用地，应全部纳入国土空间总体规划成果。

做好详细规划管理。详细规划（包括村庄规划）应符合总体规划的强制性内容，合法的详细规划可继续执行，并在符合“三条控制线”等规划管控要求的前提下，作为规划许可的依据。未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可。在国土空间总体规划批准实施前，各地应严格控制详细规划新编和修编，并充分做好与国土空间总体规划方案的衔接，并确保上位规划强制性内容的落实。

实行规划全周期管理。加快建设国土空间规划实施监督信息系统，完善国土空间规划“一张图”，强化规划实施监督的依据和支撑。建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，规范数据归集、使用、更新，确保数据上下贯通、图数一致、规划管理行为全过程可回溯、可查询。

加强干部队伍建设。各地要严格规划重点岗位人员管理，加强规划编制和实施管理工作人员业务技能培训，提升干部队伍工作能力和水平。实行规划审查参编单位专家回避制度，开展第三方独立技术审查。对违规编制、审批、修改规划，违规发放或变更规划许可，不按规定开展规划核实，插手干预规划实施监督管理等行为的单位或个人，一经发现，必须依法依纪严肃处理。

 

 

 

浙江省自然资源厅       

2021年3月1日        

 

 

 

 

 

 

浙江省自然资源厅办公室         2021年3月1日印发

 

对国土空间规划的理解篇10

关键词：国土资源 ， 国土规划，编制

Abstract: the land planning land and resources and its regional space is as the basis for economic and social development plan as a whole and regulation of planning, with the protection of resources and security development double function. This paper expounds the land planning the main function and the effect and land planning for some problems that should be paid attention to carry on the analysis, and put forward the ascending land planning status of the measures.

Keywords: land resources, land planning, programming

中图分类号：P285.2+39 文献标识码：A 文章编号：

国土资源是指存在于国家国土地域空间内的所有自然资源以及社会资源的总称，不仅指实体资源，也指所占有的地域空间。国土资源的管理，主要针对自然资源，就是对一定地域内的实体资源及其空间的开发、利用、保护与整治进行管理。国土资源是国家生存和发展的物质基础与空间基础，如何合理开发利用国土资源，保障经济社会发展，需要通过科学的规划来进行统筹安排。

1 国土规划的主要功能及作用

国土规划是以国土资源及其地域空间的开发、利用及保护为研究对象的规划，在充分了解和科学评价国土资源环境禀赋的基础上，结合一定时期、一定地域内的人口、经济、社会发展需求，在不损害资源环境的前提下，最大限度地满足经济社会发展的需求。国土规划编制是以资源环境承载力为基础来确定国土开发格局，对不同区域资源环境的生态功能和发展保障功能进行客观评估，确定区域发展方向，对不同区域资源环境可承载的产业类型、产业级别、产业规模进行定性或定量的评估，确定资源开发利用的强度和速度，有效地引导经济发展方式转变，优化产业结构，避免因追求经济发展而忽视资源环境保护，对资源环境造成不可逆转的后果。

国土规划是各类规划中唯一以国土资源禀赋及其地域空间特征为基础来统筹和调控经济社会发展的规划，是以资源环境保护来实现保障和促进经济社会发展目标，其特有的双重功能，使国土规划具有无可替代的作用。

2 国土规划编制的几个实际问题

中共十七届五中全会以科学发展为主题，围绕转变发展方式这一主线，把经济结构战略性调整、统筹区域协调发展、科技进步和创新、保障和改善民生、建设资源节约型、环境友好型社会等作为“十二五”期间的攻坚目标，以提高发展的全面性、协调性、可持续性。国土规划要从国土资源管理的职能出发，为国家科学发展、转变发展方式的宏观战略搭建国土资源环境的空间框架。

2.1确定国土资源开发格局

国土资源环境调查和评价是国土资源管理的重要职能，也是进行国土规划编制的科学依据。十年的国土资源大调查工作，已经基本摸清了国土资源家底，并且基本建立了国土资源动态监控体系，完全能够对我国资源环境承载力作出综合评价。资源环境承载力评价中，一方面考量资源环境的数量、质量和空间分布，一方面考量社会需求的总量，同时考虑经济社会进步、科学技术发展、文化背景、政策制度及管理体制和法制等因素对人类社会的资源环境开发利用的方式、规模和速度等的影响，最终确定承载力大小。

一个地区资源环境承载力的大小决定了对该地区经济发展的保障能力，更重要的是可以确定一个地区是以资源环境保护为主还是资源开发保障为主的发展趋向。通过科学评价可以对全国划分出不同层级的承载力区域，以这些不同层级的承载力分区作为国土规划编制单

元，来划分不同功能、不同梯级、不同程度的资源开发格局。

2.2 完善资源配置体系

准入机制促经济结构调整转变发展方式是发展观念的一种转变，其实现最终还要落实到具体的发展行为中，经济结构调整是实现发展方式转变的重要途径。经济结构调整涉及资源配置、环境容量、投资、需求等诸多方面，国土规划要从国土资源宏观管理的角度为经济结构的调整和优化提供资源环境保障。

（1）建立和完善国土资源宏观调控体系，推进市场配置资源机制。通过资源配置带动产业结构调整，避免以产业发展带动资源开发的格局，避免资源掠夺式、环境破坏式的发展方式。

（2）以节约优先为原则，推动资源节约集约利用、循环利用，提高资源利用效率。对资源开发利用企业设立准入门槛，确保资源环境开发利用时的保护与恢复，合理控制环境容量。

（3）依据资源环境状况确定不同区域鼓励或者限制的产业类型和级别，设定产业准入门槛，促进产业升级，改造传统产业，发展创新型产业，发展附加值高的产业，减少对资源环境的影响和破坏。

2.3 实现全面协调发展

我国东、中、西部地理区位、自然条件差异显著，改革开放几十年来，经济发展的地区差异日渐明显。自然条件不同但提高人民生活水平、保障和改善民生的目标相同，如何在不同资源环境禀赋条件下实现区域经济均衡发展，是我们面临的发展难题。

这里需要辩证地解读均衡发展的内涵，区域均衡发展意味着实现各地区生态、民生水平的均衡，但并不意味着资源开发的均衡，并不意味着各地要追求同样高的GDP增长。不是为追求GDP增长而大力发展经济效益高却不符合本区资源环境承载力的产业，也不是为本行政区投资需求拉动而不顾相邻省区是否有相同产业而盲目建设、重复建设，导致整体上的产能过剩。评价一个地区科学发展的重要指标应包括GDP构成来源是否与当地资源环境承载力相匹配。有些地区，资源环境的生态调节功能远大于其发展生产力的功能，就不能为追求经济发展水平的提高与地区均衡而过度发展各类产业，比如青海和作为国家水源地和资源储备区域、西部干旱和半干旱地区草场生态保护区等，应确立以生态保护为主的开发战略，由此形成的经济发展水平低下滞后，则需要国家相应的政策进行补偿，通过区域差异化政策，实现补偿均衡，通过区域内优化、区域间互补实现全面协调发展。

国土规划要做的是为此提供政策依据，在资源保护与发展保障方面提供决策方向。正确评价区域资源环境的优势与劣势，进行区域产业类型、产业结构适宜性评价，确定不同地区的发展功能，确定区域开发的方向和重点，促进优势资源的开发利用，避免加重资源劣势。通过鼓励或限制性产业的布局来对区域开发进行引导，减少经济活动对资源环境造成的压力。

国土规划如果缺失，缺乏对资源环境基础的科学认识与评价，将影响到资源环境对于经济社会长远可持续发展的保障作用，经济增长越快，生态问题会越严重。从“十二五”规划纲要的发展目标看，我国今后的发展将从注重经济增长转向追求以人为本的全面协调发展，更加关注生态以及民生建设。国土规划是为宏观经济发展奠定资源环境基础的规划，是国土资源管理的有力抓手，我们应充分利用当前的机会，完善提升理论，发挥国土资源管理的职能优势，运用全新、详实的数据辅以先进的方法，科学编制国土规划，充分发挥国土规划在国土资源宏观配置和调控中的独特作用，改善资源环境条件，为国家积蓄长久发展动力。

2 提升国土规划地位的措施

由于历史原因，我国国土规划工作一直没能有效开展，一方面是由我国所处经济发展阶段所决定的。建国以后，我国处在振兴国民经济的历史阶段，以摆脱贫穷落后、提高人民生活水平为主要目标，工作重心是实现经济的快速增长，增强国力，实现现代化，尤其是改革开放以后，经济增长的愿望更加强烈，以经济社会发展总体规划引领国家经济发展方向是必然的过程。另一方面是对国土规划的内容、功能定位认识不清，国土规划的独特性与重要性没有被认同。尽管20世纪80年代以来，我国也尝试开展国土规划工作，但是在工业化、城镇化飞速发展的背景下，对资源环境保护的关注与呼声湮没在经济发展车轮卷起的烟尘之中，国土规划无论从编制到实施都举步维艰。实践证明，伴随经济的飞速增长出现了许多资源环境问题，目前已经成为制约经济社会发展的瓶颈。

要遏制这种趋势，改善资源环境状况，非常需要国土规划这种以国土资源的开发、利用与保护为主要目标的规划来进行宏观调控。国土规划作为保护资源与保障发展的工具，应受到足够的重视，应成为国家规划体系中重要的组成部分，置于规划体系的上位，作为各类发展规划在不同地域空间进行布局的科学依据。

所有发展规划终究都要落“地”，都必须落实于一定的空间区位与资源环境条件下，就必须要在国土空间开发格局中寻找“落地点”，使各类规划所设定的指标与所在区域的资源环境承载力相匹配，不符合国土规划空间格局的应适当进行调整。只有这样，才能在保障经济发展需求的同时也实现资源环境的可恢复与可持续。

从长远可持续发展的角度讲，人类不再仅仅追求物质财富的积累，更追求健康、安全的生态环境，人类社会发展已经步入生态文明时代，发展的观念与行为均需与时俱进，“皮之不存，毛将焉附”，对于人类可持续发展最基本的物质基础与空间基础的资源环境的保护，应受到与经济增长同样的重视，不应以短期经济效益甚至政治利益而罔顾长远、罔顾后代子孙的发展根基。国土规划以其保障发展与保护资源的双重功能应被赋予其应有的地位。

参考文献