对国土空间规划的建议十篇

对国土空间规划的建议篇1

以推动高质量发展为主题，阔步新征程

中国共产党第中央委员会第五次全体会议，于2020年10月26日至29日在京举行。全会听取和讨论了受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。

《建议》首次提出“以推动高质量发展为主题”，列入“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标，提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”、“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”、“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，作为“十四五”时期工作部署。因此，作为一名国土空间规划从业者，需认真学习《建议》中对国土空间规划提出的新要求，顺应新形势，确立新目标，不断调整工作重点，将高质量发展放在突出位置，建设高效和谐的生产空间、生活空间和生态空间，有力支撑国家高质量发展。

以推动高质量发展为主题，优化国土空间布局。高质量发展是“十四五”时期我国社会经济发展的根本要求。国土空间规划作为国家的重要政策调控工具，也将是国土空间规划改革的指针，为国土空间规划工作指明了方向。通过科学布局生产空间、生活空间和生态空间，构建国土空间开发保护新格局，积极做出探索和应对，采取差异化、针对性的发展策略引导空间重组。通过空间的开发、保护、置换和更新，提供支撑社会经济发展的高质量空间体系，推动区域协调发展。顺势而为，积极探索存量空间利用方式，将低效、荒废的空间进行更新利用，补充完善各类民生设施，实现空间更新利用与民生服务改善双赢，推进以人为核心的新型城镇化。

以推动高质量发展为主题，助力乡村振兴发展。全面实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化。通过乡村规划，因地制宜，分类施策，提高农业质量和竞争力，优先发展农业农村，实施乡村建设行动，全面推进乡村振兴。对于乡村振兴战略的实施和乡村衰退的现实，从城镇化趋势进行科学判断，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，从而推进乡村振兴发展。

对国土空间规划的建议篇2

【关键词】轨道交通；土地权属；登记发证

1、前言

1.1中国城市轨道交通发展状况

自1965年北京市开建我国第一条地铁线路以来，在不到半个世纪内，我国城市轨道交通运营里程达到2000余公里，已经远远超过美国，在建和规划建设的线路超过300条，里程将超过1万公里。目前，我国城市轨道交通已经处于一个高速发展的时期。

在城市交通恶劣状况得到逐步缓解的同时，城市轨道交通高额的投资，长期亏损的问题也摆在了专家学者和城市建设者的面前。如何拓宽筹融资渠道，多途经融资，为已运营线路找寻盈亏平衡点，为在建线路提供资金保障，为规划线路寻求资金平台，从而确保我国城市轨道交通的可持续健康发展成为当务之急。

1.2中国城市轨道交通用地现状

随着冷战时代的结束、体制的改革、城市化的不断加速，我国轨道交通的发展也从原来的“交通+人防”工程逐步演变为今天的“轨道+物业”建设模式。

当初的用地性质为单一的轨道交通用地，用地全部以划拨方式供给。其中机关、工企用地均采取无偿划拨方式、零补偿，居民、农民的搬迁由政府统一实施，与地铁建设方无关。

伴随着社会经济的不断发展，我国土地、物权法规的不断完善，城市轨道交通发展理论的不断充实，我国城市轨道用地也发生了变化。首先，用地虽然还采取划拨方式，但要经过征收、拆迁补偿或协议补偿来取得；其次，在规划用地中不仅有轨道交通基本保障用地，还有额外增加的物业用地，或者是在不影响轨道交通正常运转的情况下加上盖物业的综合用地；第三，由于用地的复杂性、建设的紧迫性、相关法律法规不完善性，因此各建设单位在用地能保障正常建设时，就不再操作土地权属的确认、登记。从而造成目前的：有规划红线，但过期了；有地，但没有土地使用权证；有房，但没有产权证；有可经营物业，但没有租赁证；有银行贷款，但没有可抵押资产的窘境。

1.3中国城市轨道交通用地权属登记现状

从目前各地铁城市的用地权属登记看，我国城市轨道交通用地权属登记情况大致可归纳为以下几点：

第一、地面站一般办理了红线、划拨决定书，极少数办理了土地使用权证。

第二、高架站、地下站、高架及地下区间只办理了红线，极少数地面出入口等“四小件”办理了土地使用权证。

第三、车辆段、停车场一般办理了红线、取得了划拨决定书，土地使用权证处于在办理状态。

第四、对于独立于地铁站点之外的上盖物业用地进行了收储，具备条件的办理了土地使用权证。

1.4城市轨道交通权属登记发证的重要性

1.4.1完善资产的需要

土地是一个企业资产最重要的价值的体现，动辄上百亿的地铁线路投资，大部分资金都投入到了土地和土地的附着物上。如果不对地铁用地进行权属登记，那么附着于其上的建筑物也无法办理产权证，地铁线路从在建工程转为产成品后，其固定资产的登记将无据可依。

1.4.2盘活资产的需要

地铁的建设需要大量的资金投入，如何保障地铁建设的可持续发展需要建设者认真思考。物业开发、土地抵押、商铺出租都可以盘活地铁资产，彻底改变地铁建设完全依赖政府投入的窘境。但首要前提是完善土地权属确认、登记。

1.4.3健全土地登记工作的需要

开展地铁用地权属确认、登记工作，也是土地管理部门健全土地登记工作的需要。明晰的用地物权可以分清用地界限，消除用地矛盾，利于土地管理者对土地使用人、使用功能全面监管。

1.4.4对地铁成品保护的需要

地铁车站、线路大多处于地下，没有明晰的土地权属，会遭受很多外来人为因素的干扰和破坏。因此，进行土地确权、登记，可以使得地铁成品保护有法可依、有据可查，真正落到实处。

2、南京地铁用地现状

南京地铁自2000年12月12日第一条地铁线路正式开工建设以来，历13年，已实现三线运营，运营里程85公里，六线共建，在建里程210公里的大发展局面。地铁建设的蓬勃发展，一方面是城市交通的全面改善，另一方面，由于地铁建设用地的复杂性、特殊性造成用地矛盾层出不穷，给土地管理者带来了困惑。

2.1用地来源

地铁用地大都以划拨方式取得，涉及国有土地和农村集体土地。

2.1.1国有土地

对于国有土地，一般分为四种情况：一是在取得用地红线后，通过拆迁补偿后从原土地使用人手中取得，如：二号线逸仙桥站；二是对于市政道路、绿化用地，临时占用，用后恢复返还，如：一号线鼓楼站；三是鉴于工程的复杂性，在无规划红线的情况下，与土地使用权人达成异地置换部分土地的协议，实现用地，如：一号线小行站；四是将出让口、风道等设置于别人的楼宇内，委托对方代建，以协议方式明确各自的权益，如一号线龙世宝业出入口。

2.1.2集体土地

对于集体土地，则一般存在三种情况：一是大规模集中用地，为了保工期，往往是“先用后征”，如：车辆段、停车场；二是，设计变更造成的零星用地，一般不再办理用地手续，直接以协议补偿方式取得，如一号线西延线；三是，临时用地，一般直接与村委会协商解决。

2.2用地分类

根据不同的分类方法，南京地铁现状用地可以分为：

2.2.1按用途分类

主要有：轨道交通用地，如：车站用地；

商业服务业用地，如：车站内商铺用地；

住宅用地，如：车辆段上盖住宅用地。

2.2.2按取得方式分类

主要有：划拨方式、出让方式。

出让方式又可分为：挂牌出让，如：一号线南延线停车场上盖；

协议出让：如二号线站内商铺用地。

2.2.3按空间位置分类

主要有：地下用地，如：地下车站、隧道；

地表用地，如：地面车站、出入口；

空中用地，如：高架车站。

2.3用地手续办理状况

南京地铁自1990年筹备，1999年成立至今在地铁线路用地手续的办理主要经历了以下几个阶段：

2.3.1提前用地批文阶段

这一时期主要是地铁一号线建设初期，一方面用地审批权在地方政府；另一方面地铁工程任务重、时间紧。在取得站点规划红线后，地铁公司向市政府申请一个提前用地批文后，就可开展用地内的拆迁、建设工作，因此也无心顾及用地权证的办理。

2.3.2划拨决定书阶段

这一时期，受拆迁政策的变化，拆迁许可证的申领逐步规范，划拨决定书是领取拆迁许可证的必备条件，因此，为了开展拆迁、实现用地，地铁公司在取得规划红线后，立即开始办理划拨决定书、建设用地批准书。

2.3.3征地批复阶段

随着国家对集体土地违法用地的督查、处罚的关注度越来越高，地铁公司对集体土地的用地手续办理也越来越重视。由于集体土地的征地报批周期较长，而地铁的车辆段、停车场占地面积很大，基本上在集体土地上，一旦违法是经不起检查的。因此，地铁公司在土地预审获批后，立即开展集体土地的征地报批工作。

2.3.4开展土地权属确认、登记研究阶段

随着融资、经营、用地等矛盾的不断显现，土地权属登记已经成为南京地铁公司一个急需解决的问题，土地管理部门也意识到这是土地管理法规中的一个漏洞。因此，这一阶段，地铁公司以二号线为试点，来开展土地权属的确认、登记研究工作。

3、国内外土地空间分层权属确认的研究现状

土地空间权，顾名思义是关于土地空间归属与利用的权利，通常包括地上、地表、地下三部分空间【1】。

3.1美国

在英美法律体系中，土地所有权归国家，土地权益属于私人财产。美国最初认为土地权益沿纵向无限延伸，私人财产神圣不可侵犯。但随着飞机、地铁等的应用与发展，美国政府发现土地空间的权利确认成为当务之急。借助于判例法【2】，上世纪初，联邦法院明确规定飞机飞行高度在500米以上时，不属于入侵他人领土。

当1973年，俄克拉荷马州制定的《州空间法》出台后，美国对于土地空间权属的法律判定开始日趋完善。它将土地所有权与地面、空中、地下某一部分的特定使用权区分开来，从而建立空间分层构架体系。

3.2法国

法国、德国是大陆法系的典型代表。法国体系中，土地物权包括土地的所有权、用益物权、附属物权和实质利用，并规定了土地所有权的至上地位，土地所有权可以延伸到地上及地下无限制空间。

但这一规定成为了工业发展的桎梏，于是法国通过航空法、矿业法等新法规的制定对土地所有权的至上性进行了限制和削弱，通过对土地用益物权、地上权、地役权的强化，保障了国家公益、公用事业的发展。

3.3日本

日本法系也属于大陆法系，认为土地所有权至上。但不同的是，其在《日本民法典》规定土地所有权是在法令限制的范围内及于土地的上下，即有限范围与空间。并在1966年《日本民法典》修正时增加“地下空间，因定上下范围及有工作物，可以以之作为地上权的标的”这一规定，进一步建立土地空间权。

3.4中国

我国2007年颁布的《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设定。新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权”。据此规定，在同一地块的不同空间，可以设立地表、地上和地下三项不同空间位置的建设用地使用权。但是，2004年颁布的《土地管理法》没有相关法规，在此之后即将出台的修正案中也未能找到相关条文，应而给实际操作带来难度。

4、南京地铁土地使用权属登记研究

空间是客观存在的，只有对土地的分层利用才能充分体现空间的经济价值【3】。地铁时而在空中飞越，时而在地面疾驰，时而在地下穿梭，就是土地分层利用的充分表现。

以南京地铁二号线为例，线路全长37.80千米，其中地下线22公里，地面线和高架线15.8公里；有车站26座，其中17座地下车站，2座地面车站，7座高架车站。对其进行用地权属登记应该通过三个步骤进行：一是空间分层，确认空间位置后，进行相应的面积测绘；二是用途分类，根据各自的功能进行区分，为登记做好准备；三是根据用途确定取得的方式。

4.1地铁用地的空间分层

根据地铁用地的特性，可以将地铁用地分为地表使用权、高架用地使用权、地下空间用地使用权。

4.1.1地表使用权的设立

对于地面车站，出入口、风亭等四小件的地面部分，停车场、车辆段等用地使用权的设立，按照常规程序办理，即：依据规划红线，经实测确认用地物权。

对于高架站、高架区间的柱、墩按实测占地面积确认用地物权。

在区间线路由地下隧道爬升到高架时，对于地下埋深3米到高架净空5米以下段，确认为地表用地物权。具体用地范围为：以实测结构平面宽度两侧外放3米保护线作为用地宽度，以实测长度为用地长度，同时在权证登记图上标注隧道顶部高程和高架梁底高程。

4.1.2高架用地使用权的设立

对于高架车站，应分层测绘，按实测平面位置和平面面积分层确认空中用地物权，同时在权证登记图上标注每层地面高程、顶板高程。

对于高架区间，在梁底净高5米以上时，按实测平面位置和最大平面面积确认空中用地物权，同时在权证登记图上标注梁底高程。

4.1.3地下空间用地使用权的设立

对于地下车站，应分层测绘，按实测平面位置和平面面积分层确认地下用地物权，同时在权证登记图上标注每层地面高程、顶板高程。

对于出入口、风亭等四小件的地下部分应并入到地下车站的相应楼层中测绘登记。

对于地下区间线路在隧道顶部埋深大于3米时，按实测结构平面面积确认地下用地物权，同时在权证登记图上标注隧道顶部高程和底部高程。

4.2地铁用地用途分类

4.2.1交通设施用地使用权的确立

对于区间线路、出入口、风亭、冷却塔、残疾人电梯等用地应确认为交通设施用地。

对于车辆段、停车场车站中直接用于车辆维修、停放，及配套的办公、生活用房的用地应确认为交通设施用地。

对于车站内站台层、站厅层付费区域、站厅层非付费区域内的疏散通道、走廊用地应确认为交通设施用地。

4.2.2商业配套用地使用权的确立

对于车辆段、停车场车站中直接用于商业经营的用地应确认为商业配套用地。

对于车站内站厅层非付费区域内直接用于商业经营的用地应确认为商业配套用地。

对于车站上部的上盖物业、出入口旁零星商业房屋用地应确认为商业配套用地。

4.3地铁用地取得的方式

4.3.1划拨方式

对于交通设施用地以划拨方式取得，在完成相应的划拨用地手续后，进行用地登记。

4.3.2协议出让方式

对于车站内和车站上部与车站密不可分的商业用地，为保证地铁管理的独一性，应采取协议出让方式，由地铁公司受让取得。

4.3.3招拍挂方式出让

对于车辆段、停车场中可以单独划分出来用于经营的用地，应采取招拍挂方式公开出让。

5、结语

目前，南京地铁二号线通过划拨方式取得土地面积（轨道交通用地）为960240.9平方米（其中地下542832.6平方米，地表309928.7平方米，地上107479.6平方米），通过协议出让方式取得土地面积（商业配套用地）为47398.8平方米（其中地下27819.2平方米，地表19579.6平方米）。应该相信，这一成功案例将被全国地铁进行土地登记所借鉴，并促使相关职能部门尽快出台土地分层供应政策和具体操作办法、完善空间精准测绘理论，实施空间使用权登记发证。

参考文献：

[1]邓琦.浅析土地空间利用及使用权的评估【J】.科技创新导报，2011.11.

对国土空间规划的建议篇3

关键词：交通拥堵城市规划TOD交通影响评价

1 前言

随着社会经济的持续快速发展，我国进入了高速城市化的阶段。但在城市高速发展的同时，交通拥堵、环境污染等“城市病”逐渐显现，特别是在北京、上海、广州等特大城市，交通拥堵问题已日趋严重，成为了影响城市社会经济发展的重要制约因素。根据2010年的《2010中国新型城市化报告》，中国有17个城市上班的花费平均时间大于30分钟，其中北京上班平均花费的时间最长，为52分钟，其次为广州48分钟、上海47分钟、深圳46分钟。城市交通拥堵是导致中国城市上班族上班用时过长的一个重要原因。

造成城市交通拥堵的原因，主要包括以下几个方面：一是城市交通基础设施不完善，主要体现在路网结构不合理且密度不够、道路交叉口等节点设施设计不合理、公共交通基础设施滞后等；二是城市交通管理不完善，主要体现在交通管理体制不完善、交通组织、交通安全、停车等管理有待加强；三是城市机动车保有量增长迅猛，以北京和广州为例，目前机动车保有量分别达到了470万辆和215万辆，2010年净增机动车分别超过70万辆和30万辆。究其根本原因，基本形成的共识是：城市交通拥堵的根源在于高速城市化过程中，不尽合理的城市规划与人流高密度聚集产生的交通需求之间存在的矛盾。因此，在北京、广州等城市先后出台的治理城市交通拥堵工作方案中，其首要措施都是加强和完善城市规划，实现城市功能、交通需求、交通供给之间的相互匹配。

鉴于此，本文将重点研究城市交通拥堵与城市规划的关系，同时针对城市交通拥堵问题，提出在整体城市规划体系下各层次规划解决城市交通拥堵问题的对策建议。

2 交通拥堵与城市规划

城市规划是对未来一定时期内城市社会经济发展、土地利用、空间布局和各项建设的综合部署和安排。规划的核心是城市土地利用和空间布局。从国内外城市发展历程来看，交通与土地利用存在密切的互动关系。一方面，土地利用是交通产生的根源，土地利用的类型和强度决定了交通量和交通方式；另一方面，交通可达性将影响土地利用的价值，从而对土地利用规划产生决定性的影响。交通与土地利用在土地利用、交通需求、交通设施、交通可达性、土地价值之间形成环状互动关系，并且在城市发展过程中不断地循环轮转。

交通拥堵实际上就是交通需求与土地利用不匹配，从而造成交通与土地利用互动关系环难以实现良性循环轮转的状况。要解决城市交通拥堵问题，根本是要解决交通需求与土地利用的匹配问题，科学的城市规划将是解决该问题的有效途径。

3 基于交通拥堵的城市总体规划

城市总体规划是对城市总体发展目标、总体功能结构、总体用地布局、大型基础设施建设等方面的综合规划，是城市规划编制工作的第一阶段，也是下一层次城市规划、城市建设和管理的依据。针对当前城市交通拥堵问题，在城市总体规划阶段，主要从以下几个方面提出对策建议：

（1）建立多中心的城市结构

城市化的过程就是人口和各种生产、生活资料向中心集聚的过程，围绕城市中心的圈层式发展是我国大多数城市的发展模式，由此形成的单中心城市结构是我国主要的城市结构。随着城市的不断扩大，单中心城市结构带来的人口和社会经济活动过度集聚、城市交通拥堵等一系列问题在我国的部分特大城市逐渐显现。因此，建立多中心的城市结构、分散城市功能，成为解决城市交通拥堵的首要措施。但建立多中心城市结构并不是盲目地建设新城，必须充分考虑新城条件，完善新城各项配套，同时在新城与老成之间、新城与新城之间建设大容量的快速客运走廊，使城市多个中心真正成为一个有机整体。

（2）基于TOD的城市空间发展

TOD是“以公共交通为导向”的土地利用开发模式。为解决城市交通拥堵问题，利用交通可达性对城市空间发展的主导作用，在城市总体规划中引入TOD发展理念具有积极作用。虽然我国研究和实践TOD理念的时间较短、在基本成型的城市空间形态上推行TOD较为困难，但我们目前也面临一些发展机遇，如大规模的城市轨道交通建设、城市功能转型、城市空间重构和多中心城市体系的建立等。我们必须抓住这些机遇，在城市总体规划层面落实TOD的发展理念，实施走廊集约化发展，通过交通主动引导来优化城市空间发展。

4 基于交通拥堵的控制性详细规划

城市控制性详细规划是对建设地区的土地使用性质和开发强度、道路和工程管线位置、城市空间环境等的控制性规划要求。针对当前城市交通拥堵问题，在城市控制性详细规划阶段，提出以下对策建议：

（1）实施小街区、密路网、功能复合的区块规划

传统的城市规划常使用大街块、功能相对单一的区划规划方式，这种规划方式造成每个地块功能单一（居住或商业），市民必须通过各种方式的交通出行才能满足各种生活需求，从而增加了交通出行量；此外，大街块、宽马路的粗放式规划，不利于交通微循环，交通集中在干道上一旦发生事故容易发生大规模的交通拥堵，难以疏解。因此，实施小街区、密路网、功能复合的区块规划，对解决城市交通拥堵问题具有积极作用。

（2）引入交通系统与土地利用互动研究

根据前述分析，城市交通与土地利用之间存在环状互动关系，并且该互动关系在城市发展过程中不断地循环轮转。但由于交通容量具有一定的限度，城市交通与土地利用的循环轮转不会一直运行下去，当达到或超过极限时，就会出行交通拥堵现象。我们在对土地利用进行控制性规划时，应该引入交通系统与土地利用互动研究，定量分析最佳交通规划方案条件下的交通容量以及最佳土地开发条件下的交通需求，通过交通供需平衡调整，实现交通系统与土地利用规划的最佳组合。

（3）基于TDM的交通设施规划

在控制性详细规划编制过程中对交通基础设施的规模控制基本是通过规范约束和经验约束，难以真实地反映实际需求，从而造成规划的交通设施能力与实际交通需求不匹配，建成运营后容易产生交通拥堵。我们在交通基础设施规模控制中，建议引入TDM（交通需求管理）理念，通过交通需求预测及交通管理策略研究，确定交通基础设施控制规模需求，以城市道路交叉口为例，在控规阶段就应该充分考虑未来的交通流量需求、信号灯控制方式及相位设置等因素来决定土地控制规模。有条件的城市，建议在控规阶段优先开展相关交通基础设施的控制性规划研究，作为城市控规的依据，同时可解决交通设施从用地到设计的规划缺失问题。

5 相关建议

（1）强化城市综合交通规划的指导作用

由于城市交通基础设施对城市空间布局具有至关重要的作用，城市综合交通规划从城市总体规划中分离独立出来，成为城市总体规划的一项专项规划。但在两者分离过程中，由于两者互动不够，使得两者的规划目标、规划重点、规划方案、用地规划协调等存在一定的矛盾。在《城乡规划法》赋予城市总体规划法律效应背景下，城市综合交通规划的指导作用已被弱化，使得以交通为导向的规划难以落地，相关交通规划目标难以实现。在当前各大城市都面临交通拥堵问题的背景下，建议有关部门考虑将城市综合交通规划纳入城市总体规划的法定审批程序中，强化城市综合交通规划的指导作用。

对国土空间规划的建议篇4

近数十年来，由于中国城市化与工业化的进程，人与地冲突日趋加剧，导致了大量直接效益较差且对生态服务功能十分重要的生态用地不但数量在总量上大幅下降，同时品质也明显降低。这不但损害了整个生态系统的平衡，而且使得整个生态环境从总体上呈恶化趋势，导致了经济、社会和生态发展的严重不平衡。因此，人类对土地的生态功能愈加关注。国家为了维护国土的生态建设安全，已制定了各种生态建设土地使用的相关政策措施。目前生态用地规划问题已经成为全省国土使用总体规划中一个新的焦点，深入研究生态建设国土变动的基本规律与机理对保障地区生态环境，推动地区经济可持续发展有着重大意义。区域内的各种生产、生活活动最终都要落实到一定的空间形式上，从而直接或间接引起生态用地网络的变化。而生态用地网络在一定程度上决定了土地生态功能的发挥，其演变与区域发展进程有紧密联系。深入研究生态用地演变的基本规律与机理有利于保障地区自然环境，对于推动地区可持续发展有着意义。深入研究中国的生态土地功能和分类规律，从形态学空间视角解析生态土地网络，是中国生态土地的最大面积与合理结构的保证，为生态用地规划、生态环境保护红线规划和有关政策法规制订提出了可靠的理论依据，能为中国国土生态安全布局的形成提出了新途径，从而有效促进生态环境的改善。总体而言，面向实际的生态土地内涵和多维度分类系统的研究，可以增强生态土地研究间的横向对比性、交叉借鉴性。同时，掌握和明确生态用地的构成、空间分布格局，对于推进当前我国生态文明建设极为关键，在此基础上，从形态学空间角度分析生态用地网络，能够为“全国一盘棋”与“生态保护红线”等国土空间优化模式与相关政策的制定提供新角度参考。为预防和减轻干旱地区土壤荒漠化的蔓延，生态用地首次提出了有机土地作为缓冲区的概念，随后许多学者从不同的阶段和研究目标出发，对有机土壤的定义和分类提出了不同的方案。从空间角度对生态土地进行分类，并结合自然生态要素进行分类。根据国际土地利用划分系统，有研究者提出认为生态土地应当分为除一般农用地和城乡建设用地之外的其他土地利用类别。按照个人对生态土地的影响程度，把生态土地区分为人工型生态土地和天然型生态土地。也有人提出，生态土地是指为了使生态系统保持到某种水平上所必需的土壤，并按功用将之划分为服务型生态土地和功能型生态土地。总体来说，生态用地的内涵界定与分类众多，尚未统一。王世东等从生态敏感性与服务功能两个方面选取评估指标体系，对研究区内限制发展生态工业用地、限制发展生态工业用地、可适当发展生态工业用地作出了量化评估，并提出了相应的生态保护措施。景观衔接性是体现城市景观功用和结构关系的主要指标，学者吴健生等人结合了深圳市的基本生态控制线，对城市生态用地景观衔接性作出了动态评估，而根据城市生态系统的管理业务发展状况，对研究区内生态土地结构的变化趋势也作出了分析，为城市生态系统的管理服务强化、城市土地利用规范和管理工作，提出了科学方案和决策依据。根据城市景观生态，科学布局城市生态用地以优化实现一定范围内生态功能和保持环境生态平衡，是城市生态土地研究的重点内容。所以，对生态用地的研究不仅要重视其数量，还要注重其空间布局。国内大多使用生态因子阈值法。张颖中等用碳—氧平衡法，估计了郑州市的2010年区域生态用地供应量。欧阳志云研究规划了保障北京市生态安全的七类生态用地并明确各类面积及比例，在此基础上探讨了生态用地规划与保护方法与措施。俞孔坚等则主张根据城市景观与生态机理，通过研究在不同环境安全状况下的生态用地比例，为调整土地规划与城市规划提出了有利途径。生态用地规划格局研究中，发挥着基础性保障作用的关键性生态用地的识别与构建是生态安全实现的有效途径。周锐等人结合了GIS技术，运用最小的累积阻力模式构建规划了研究区内生态用地的安全布局。另有研究结合景观格局理论，关小克等在全面剖析了生态服务功能、城市景观结构等基础上，提出了北京市的生态服务用地布局，从而达到了“效率”与“安全”双赢的良性城市空间布局。董雅文等人提出了生态斑块与生态廊道相结合的生态用地优化布局模式，致力于解决城市化带来的生态问题。李晓丽教授等人建立了应用于突变级数法的层次构成指标，对湖南省2007年生态用地规划的状况做出了综合分析和评估，并提出了生态用地布局的不合理之以增加生态建设效果。恢复环境建设用地分类制度，建立科学的城市化模式、农业发展模式和环境安全模式。提出生态用地与农用地、建设用地并重，保护生态用地与耕地。生态土地属公有土地，根据国家的需要进行所有权登记，一般采用政府划拨方式管理提供。

2经济模式转变需践行绿色发展

党的十八届五中全会上第一次明确提出了环境经济的新思路，将发展生产、丰富生活和良好生态放到了同样重要的地位。同时，也要建立科学的城镇化、农村发展与环境安全管理新模式。根据党中央、国务院办公厅共同出台的《我国体制改革总计划》，规定了统一的农村土地使用划分规范，明确划分农业生产区、住房与环境空间的边界，明确确定农村城市化发展、乡村产业与居民点的管理边界，明确保障农村土地、森林、牧场、江河湖泊和湿地，完善土地利用控制制度。把使用控制扩大到所有自然生态区，明确和严格遵守生态红线，明确登记自然资源在环境空间的权利。所以，为适应城市环境发展与生态文明建设的需求，构建合理的土地利用分类制度就成为当务之急。建议更新了土地利用划分规定，把土地细分成农村土地、城市建设项目用地和环境生态土地。按照国家的《土地管理法》第四条，在我国实施土地利用控制制度，建立国家农田用地总计划，确定了农村土地使用范围，把国土分成农业地、城乡建设用地和尚未使用的耕地，从严限制农业地转入城乡建设用地，建设用地规模，并对处理后的耕地进行了特别保护。在建用地是指在建用地和已建设用地，而尚未使用耕地则是指农用地和在建用地之外的用地，根据国土利用现状划分，将三种国土法定使用划入了契约式战略联盟十二种中，即农用地、园艺用地、林地和牧场。这一分类制度对保护新城镇化模式下的农田建设，维持农村稳定发展的土地模式，适应人类社会在生产空间和住房方面的需要，推动社会主义市场经济的迅速发展，都有着积极的意义。然而，随着我国经济向新的模式发展，经济发展的步伐迅速转变，特别是绿色发展的概念，这一概念显然不适应新的模式的需要。“湖南省和长沙地区碳固存和煤炭沉积技术”项目是一个典型的生态项目。不可能根据法律获得土地特许权或购置权，因为批准建设性土地不符合土地建设的特点和土地使用总计划的要求，既不符合成本效益，也不符合成本效益，但是，由于土地使用的生态和生态价值，建议重新建立土地使用分类制度，将土地划分为土地、建设性土地和有机土地，统一土地使用的分类标准，并确保生产区之间的协调，环境和生态空间，适应环境发展和生态文明建设的需要。促进将受污染土地转化为有机土地，特别保护有机土地。

3对绿色发展政策的建议

人类社会的可持续发展不仅必须农业用地，尤其是农田，以适应人民的生活需求和克服人类资源饱和问题，而且还需要生物用地来满足日常生活的需要。目前的雾霾和环境变暖的影响已经对人民的生存和发展构成严重威胁，如果我们不密切监测和处理这些影响，我们将面临灾难的危险，因此我们建议，生态用地应当是农业用地和建设性地用地。而由于人类农村社会向工业的进一步发展，部分农用地已遭到严重污染，农业因素也在这一区域不可避免，这部分农田所生产出来的农作物已无法食用，失去了农用地的主要生产用途。今天，城镇化所形成的建设土地因为重大区域调控和资源匮乏等因素被抛弃，失去了建筑土地功能，但这些土地都不会失去生态功效。我们要把被污染和废弃的农田变成有机土壤，为生态环境创造一个特殊的保护。建议采用生态土壤管理方法，重点研究利用土壤发展绿色的过程。

参考文献

［1］刘友志，胡传景．乡村土地利用规划编制与思考［J］．城乡建设，2018，(06)．

［2］姚利青．土地利用规划实施问题及对策探讨［J］．工程技术研究，2019，(13)．

对国土空间规划的建议篇5

关键词：土地；项目用地；保障能力；建议

只有紧紧围绕“服务地方经济发展，保障重点项目用地”为工作主线，按照“依法依规、盘活存量、节约集约、经营土地、提高效能”20字方针，坚持解放思想，深化改革创新，积极主动服务，严格规范管理，才能着力进一步强化管理提高项目用地保障能力，笔者似就这个问题作一探之。

1. 土地利用状况

乌达区总面积206.68平方公里，行政辖区内东部毗邻黄河，属黄河海勃湾水利枢纽工程淹没范围；南部为已建成的乌达工业园区，与阿盟紧紧接邻；西部为神华国有大矿的矿权范围；北部紧贴乌兰布和沙漠，与阿盟接壤。在狭小的行政区域内，除去矿山的矿权范围58.35平方公里、库区淹没范围56.62平方公里、建城区范围22.74平方公里、工业园区31.14平方公里外，乌达区实际可使用土地面积37.93平方公里（其中耕地面积8.72平方公里），因此随着城市经济的发展及人口的增长，土地供需矛盾日益尖锐，成为制约我区经济发展的瓶颈。如何破解用地瓶颈问题已成为当地国土部门首要研究的重要课题。

2. 土地利用问题剖析

2.1 部分建设项目利用率不高

一是乌达工业园区成立初期，由于缺乏较为系统的规划以及在招商引资方面对投入强度、产出效益、开工进度等方面设立的“准入门槛”低，导致一部分老旧企业土地利用相对水平不高，部分重点项目预留土地面积较大。二是目前园区内高载能、高污染、长期停产的企业涉及37家、面积大约2平方公里，根据相关政策，这些企业属于淘汰落后产能的范畴，土地利用率有待进一步提高。三是受下行压力的企业影响，乌达区部分新建、续建项目暂缓建设，导致部分企业项目用地短期内闲置。目前，工业园区供而未用的土地涉及4家企业、约0.84平方公里。批而未供的土地面积约0.4平方公里，涉及5个工业项目。

2.2 城市用地需求增长快

2010年～2015年，全区城市用地面积由9.8平方公里扩大到11.4平方公里，城区范围在扩大的同时，城市公用设施、公共建筑建设规模也增大，城市资源优势不能集中体现，土地价格和利用效率得不到提高。例如，在房地产方面，乌达区批而未供的土地面积约0.67平方公里，直接影响了城市土地利用效率和单位土地面积产出率。

2.3 城市规划的系统性相对欠缺

乌达区规划系统性不够，表现在城市布局分散，集聚度不够，功能设置不合理，交通规划相对滞后，绿化形式单一，缺乏层次感，基础设施配套不足，地下空间利用率低等问题。

2.4 耕地利用率和集约程度低

一是乌达区耕地资源比较分散，耕地利用率和集约程度较低，导致居民和农业企业从事农业生产的积极性不高。二是由于原属乌达矿务局破产转制，导致原矿务局土地权属不清，土地界限不明，历史遗留问题较多，土地情况较为复杂。

2.5 土地监管机制不健全

一是土地供应后的监管不到位。只注重解决土地供应，缺乏对土地需求的约束和指导。二是齐抓共管的责任机制尚未建立。土地批管用的责任界限不明确，投资率和产出率监管不到位，各部门之间存在信息相互不通，企业用地情况、投资情况、税收情况不明，导致监管合力不够。

3. 促进发展保障用地的建议

3.1 强化保障重点项目用地需求，加大提升用地保障能力

对项目选址符合我区土地利用总体规划，符合国家产业政策，供地政策、投资强度及效益产出达到规定要求的种类建设项目，积极做好申报占供和独立选址用地计划指标争取工作。深入研究、用好政策，根据上级文件精神，积极稳妥地开展废弃居民点、工矿废弃地和土地复垦整理工作。积极做好废弃居民点及工矿废弃地调整利用工作，同时根据政策要求，加快编制土地整治专项规划。对已获批实施的项目加大土地整理力度做好相关服务工作。

3.2 以规划为统领，从源头上引导和规范用地需求

一是依托我区自然山水地貌，调整优化空间结构，加快人口及生产要素向环湖区域集聚，促进产城融合。划定矿区生态恢复治理范围和基本农田保护红线，遵循黄河西岸形成的自然岸线，着力构建科学合理的城区、滨河西区、工业园区（物流园区）、农业园区（涉农园区）发展格局，统筹完善各功能分区的规划定位，在规划中充分体现节约集约用地思想，重点将生态、环保等理念落实在规划中，实现绿色规划。同时以“创城”为契机，全力做好生态建设和城区园林绿化的规划布局，按照建设区域中心城区的发展定位，高起点编制完善主要街路、重点地段景观等专项规划设计，高标准建设中央公园、城北公园等绿化景观项目，全力打造宜居宜业型城区。二是完善农业发展规划。结合“十个全覆盖”工程，立足我区土地自然资源优势，科学编制全区农业农区发展整体规划，坚持把一三产业相融互促作为推进农业产业化发展的重要内容，积极培育发展高效特色农业和休闲观光农业，有力推动农业产业结构的不断优化。三是要切实维护规划的权威性和严肃性。坚持建设用地必须在土地利用总体规划确定的建设范围内选址，减少对土地利用总体规划进行调整的行为，切实维护规划的严肃性。

3.3 加强政府对一级土地市场控制，进一步完善土地储备制度

引入市场机制，优先储备盘活闲置、空闲和低效土地，发挥市场在土地资源配置中的基础作用。通过控制增量，挖潜存量，形成集约节约用地机制。

3.4 严格单独供地，提高工业园区用地门槛

一是要求工业建设项目向开发区集中，对投资额较小的建设项目，不再单独供地，建议通过租赁存量厂房的形式获得生产经营场所，禁止建造单层厂房。鼓励工业企业在符合城市总体规划的前提下，利用现有厂区存量土地增资扩建、改造或建造标准厂房出租。二是提高开发区用地"门槛"，建设项目在供地时，应约定土地用途、容积率、投资强度和开发进度等控制性要求，充分利用空闲用地，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，实现“产业集聚、布局集中，用地集约”的开发区新模式。三是强化项目（批后）动态监管。实行项目巡查制度、项目竣工用地复核验收制度和土地开发、利用开发通报制度，对项目用地建设进行全程监督。四是转变招商引资观念。从招商源头入手，变“招商引资”为“挑商引资”，引进占地少、技术含量高、污染少、附加值高的产业和项目，以科技含量提高土地的投入产出率，实现土地资源利用效益最大化。

3.5 谋求内涵发展，提高现有土地的容积率

采取“两高两严”办法节约集约利用土地，“两高”是提高容积率和建筑高度；“两严”是严控建筑密度和严保绿化率。倡导建筑向高空发展，谋求内涵发展，严格限制单层厂房，鼓励支持建造多层、高层公寓、厂房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，发挥基础设施和公共服务设施所产生的规模效益，节约土地投入。

3.6 实施“腾笼换鸟”战略，因地制宜推进土地置换

促进产业结构升级，有效整合城镇工业园区。对部分占地较大且达不到投资强度标准的企业实施“腾笼换鸟”战略，政府与企业共同招商引资，引进有利于调整产业结构的精细化工项目。对不符合产业政策及节能减排政策的企业，政府鼓励帮助这类企业共同招商，引进符合产业政策、节能减排、延链补链的精细化工项目。土地置换时调整用地结构实现城市土地集约利用的重要手段，也是增加土地有效利用面积、提高土地集约利用程度的目的。今后工业园区招商引资中的应从注重引进数量转到选择精品项目、从注重广泛吸纳转到重点打造产业链条、从注重政策优惠转到突出比较优势上来。特别是不能满足于简单地将工业项目归拢在一起，而应当设置适当的准入条件，并通过制定投资项目评审体系，对不同的产业项目设定不同的“门槛”，有选择地引进科技含量高、投资规模大、经济效益好、污染程度低的项目；逐步做到产业结构调整和土地利用调整相结合，淘汰占地多、效益差的项目。

3.7 创新工作思路和方法，积极盘活存量用地

树立节约用地的理念，进一步调整建设用地的结构，推进低效用地再开发和工矿废弃地复垦。一是加大闲置土地处置力度。研究建立行之有效的闲置土地发现、处置和利用常态化管理机制，对停产企业、长期未建项目，根据其停产时间或闲置时间，由税务部门加收土地使用税，鼓励企业开发、利用闲置土地。二是加强低效用地“二次开发”。对园区早期引进的能源消耗高、环境污染重、产业层次低、产出率低的土地积极探索协商收回、鼓励流转、协议置换等方式进行盘活。同时针对单体电石、铁合金、球团等小型企业，加强产业政策指导和信息咨询，鼓励其利用现有厂区，通过兼并重组、合作引入、转型升级等方式，使低效用地二次利用。三是建立工业项目用地地价调节机制。将用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理。四是合理利用地下空间。建议用地单位利用自有土地建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施，充分利用地下空间从事经营活动、销售。五是科学整治、复垦，重新利用深陷区、棚户区土地。国土规划等相关部门要提前做好深陷区、棚户区土地利用总体规划，待棚户区居民全部搬出后，可在这一区域，规划建设专业市场，用地紧张的压力，提高土地节约集约利用水平。

参考文献：

[1] 丁志平.刍议我国矿业城市生态文明建设[N].中国国土资源报，2010-03-28.

[2] 王恩富.大力发展循环经济推进矿业城市可持续发展[J].资源产业，2013（6）：45-47.

[3] 国家生态工业示范园区管理办法（试行）

对国土空间规划的建议篇6

[关键词] 非正规空间 非正规城市化 正规城市化

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）02-0105-04

[作者简介] 王卫城（1978 ― ），安徽蒙城人，华中师范大学社会学院博士研究生，高级规划师，深圳市龙华新区发展研究中心主任，研究方向：城市社会学、城市规划；吴丹（1977 ― ），女，福建南平人，社会学博士，深圳市委党校讲师，研究方向：城市社会学，社区发展等。

一、关于深圳的非正规空间

本文所称的非正规空间，指不经政府城市规划，没有政府审批文件，缺乏合法产权的建成空间。其中，不经政府城市规划，是指在规划区外，或有规划但没有按照规划实施；没有政府审批文件是指没有取得规划许可、用地许可、施工许可等审批文件；缺乏合法产权指的是建成的建筑物没有取得政府核发的土地房产证。

非正规空间在深圳尤其明显。深圳作为改革开放的前沿阵地，城市人口从1979年的50万人跃升到2014年底的约1800万人。经过1992年、2004年两次大规模征地、转地，以及长期以来项目化推进的征地拆迁，深圳大规模土地从集体土地转变为国有土地。从建成空间角度看，表现在国有土地上的城市化，是具有合法产权，各类审批手续相对齐全，土地房产可进入正规市场交易，能够向银行进行抵押贷款的城市化；而表现在集体土地上的建成空间，则与之相反，缺乏合法产权和审批手续，土地房产不能进入正规市场交易，只能通过买卖双方私下签订交易合同进行交易，且此类交易合同不受法律承认与保护，不能向银行申请抵押贷款。

根据深圳市2010年至2020年的土地利用总体规划，深圳市城市建设用地是917平方公里，原农村集体实际占用的土地约395平方公里。其中，约90平方公里土地是政府以违章违规建筑处理、征地返还地、非农用地、同富裕工程用地等形式批租给原农村经济组织的土地，这类土地与政府出让国有土地类似，办理了相关审批手续，取得了合法产权。余下305平方公里的土地，则是在集体土地上，在深圳30多年的发展过程中，以不合政策要求的出售、出租、自建等形式所形成的非正规空间，主要包括能带来经济收益的私宅和厂房。当前，深圳市各类建筑的建筑面积约8亿平米，约占50%的建筑面积为非正规性建筑。

二、深圳非正规空间的非正规城市化

改革开放后深圳非正规空间形成的动力主要包括两类，第一是出租经济。即无论是本地居民自建，还是本地居民把土地使用权转卖给外地人建设，实质上是通过建房―出租的形式，追求高额利润。这是一个投入逐渐变现的过程；第二是拆迁经济。在收取租金的基础上，通过土地整备（卖给政府，政府收储土地），或者城市更新（卖给房地产开发商，开发商整体打包成更新项目，完成收储程序后，再以协议方式获得土地使用权）一次性获得远远高于土地获得成本和建设成本的超额收益。进而，通过非正规空间的建设，把本地居民培养成不需要劳动和创新，仅靠房屋租金和拆迁赔偿就能过上优越生活的“食利者”阶层。

面对快速城市化过程中的巨大利益，包括基层社区组织在内，每一个体都存在追求利益最大化，从而具有参与“蚕食”社区集体土地，推进非正规空间建设的强大动力。笔者认为，深圳市原集体土地使用者依托自身资源所推进的非正规空间建设，是一个对原社区“公地”资源进行抢占的非正规城市化过程。社会关系与空间关系相对应，非正规空间主要有两大类型：第一种类型是社区集体组织建设的工业厂房，第二种类型是以户为单位建设的独栋住宅。在空间上，主要表现为用地规模几千至几万平米的标准厂房（具体大小视社区和外来主体在建设时期的资源动员能力而定），和用地规模上百或几百平米的住宅。由于它们的用地规模相对较小，就形成了一种“非城非村”，又是城又是村，或者说是“城中村”的空间形态。而在实际发生过程中，围绕非正规空间的 “生长”，政策制定者、基层执法者、社区、企业主、劳务工人员等之间存在着长期而复杂的合作、对抗和社会利益纠结。

针对基层社区基于集体土地利用的发展策略需求，深圳市政府一方面在高压查违，另一方面也出台了违法违章用地和房产处理的“疏导”政策，通过城市规划引导，推动社区统建楼建设，以及出台“两规①”、“三规②”处理和“一户一栋” 等政策，疏导、规范非正规空间的发展，但纳入政策通道的也仅有90平方公里。当前，约有305平方公里集体土地、3.8万栋建筑，约4亿平方米的非正规空间需要处理。究其原因，一方面是因为集体土地的使用权是没有年限限制，同样的一栋房子，同样的用法和收益，业主缺乏去进行合法化处理的动力；另一方面，政策对原村民户数、人数的核实，从规模上设定了能够合法化处理的规模上限。

三、深圳非正规空间的正规城市化

深圳实现正规城市化的主要通道是土地整备和城市更新，通过这两种政策通道来推动实现原先占地较小、产权分化、布局不规则的非正规空间转变成占地较大、产权集束、布局规则的正规空间。正规城市化的推进主体包括本地居民、政府和开发商，外来移民作为利益非相关者被排除在再城市化的制度设计之外，这为外来移民，尤其是缺少物业和户籍的外来移民市民化增设了障碍。正规城市化，核心是利益协调，关键是补偿标准，但已经远远超越非正规城市化阶段的资金规模。项目投资额从百万上升到亿、几十亿。因此，正规城市化是一个产权重组、利益重组、财富重组和社会结构重组的过程，必然涉及到大量城市规划，土地管理、社会管控与社会和谐的问题。

城市更新是土地一级开发和二级开发联动。更新过程中，城市政府对非正规空间处置采取了循序渐进的实施策略。在政策实施初期，要求城市更新项目的空间范围内，必须包含具有正规化政策意蕴的五类用地指标③。深圳市城市更新政策最初实施一段时间内，五类用地指标的控制底线是占更新项目占地的70%，近期在城市发展的局部地区则下调到60%。从空间正规化的角度看，城市更新实际上解决了无任何政策覆盖，占项目用地30%～40%非正规空间的正规化问题。截至2014年7月底，深圳已批准城市更新项目达到100项，占地约7平方公里。外来移民被排除在城市更新的实施过程之外，并以购房、租房的方式，承受再一次城市化的高额成本，承担原权利人、政府和开发商所获得的收益。从社会空间的角度看，城市更新也是一个空间“绅士化”的过程。较低收入阶层被迁离其原居住区，房地产价格大大提高，导致原来的居住者无能力再留在原区居住及生活（郭恩慈，2011）。

与城市更新不同，土地整备只涉及土地一级开发。通过对原已出让国有土地的收地和针对集体土地的整备，实现基于国有土地管理制度上的正规化。土地整备由政府组织实施，除了通过货币补偿之外，也采取收地留地的政策，即政府拿走一部分土地，留给原权利人一部分土地的做法来“烫平”土地上淤积的出租、买卖、违建等问题。与城市更新相比较，由于土地整备的政府补偿标准低于城市更新市场化的补偿标准，在实际操作过程中，土地整备的推进进度没有城市更新理想。

四、正规城市化进程中的政策创新

随着可建设用地日益减少，非正规城市化的扩展空间已经非常有限。面对规模庞大的非正规建筑，应针对深圳非正规空间及城市化之间内在联系及出现的问题，通过政策创新，稳步、有序、公正地推进城市化向纵深发展。

（一）进一步放开城市更新政策中合法外用地的确权比例

确权指的是明晰全部土地房屋的产权关系，把所有城市空间资源纳入统一的法律框架。考虑到深圳当前非正规空间规模巨大，牵涉利益众多，笔者认为不宜在全市范围内大规模地开展确权工作，建议采取分步确权的做法，结合城市二次开发逐步实施确权。在城市更新确权的过程中，当前采取的是五类用地指标覆盖用地面积和非正规空间用地比例的“60/40政策”，建议在“十三五”期间调整为“50/50”。如果这一政策能够先行出台，将有效解决一批城市更新项目合法用地指标不够的问题，也将进一步加快正规城市化进程。

（二）研究二次开发非正规空间确权政策

从长远来看，城市更新、土地整备等二次开发工作都不可避免地要面对非正规空间确权的问题。虽然城市更新、土地整备有所差异，但从原权利人角度来说其在土地二次开发过程中所获得的利益应该是基本一致的，不应因土地二次开发方式的不同而不同。因此，非正规空间外理政策应该综合考虑所有二次开发行为，尽快制订统一的、对城市更新、土地整备等二次开发均适用的处理政策（深圳市规划国土委，2012）。要明确土地二次开发中确权原则，纳入土地二次开发范围内的，在原权利人或社区配合的前提下，才实行确权政策，否则仍按照现有“两规”等确权政策处理。同时，要出台非正规空间确权方案。可能的方案，一是整村统筹”土地整备，统筹考虑包括征转地历史遗留问题、非正规性建筑、土地安置、拆迁补偿等各类问题，并通过谈判方式确定政府收回和返还给集体的用地比例；二是采取非正规空间用地所占比例与政府收益相挂钩，采用累进制的方法，非正规空间用地所占比例越高，用地贡献率则越高。例如，合法用地与非正规空间用地比例为60/40，则可约定按照30%移交政府，70%确权给原权利人实施二次开发，并提供不低于其面积15%的独立用地给政府；如合法用地与非正规空间用地比例为50/50，则可约定按照40%移交政府，60%确权的方式进行。

（三）制定相对统一的拆迁补偿政策

目前的现实是，原权利人从城市更新项目中获得的利益高于土地整备。但深入分析就会发现，政府通过土地整备同样可使土地大幅度升值，但问题是政府是否愿意把土地整备获得的增值收益较大幅度地返还给原权利人。如果愿意，有可能原权利人从土地整备中获得的利益等同甚至高于城市更新。因此，建议统筹考虑城市更新与土地整备，组织制定关于拆迁补偿标准的政策，该政策可包括如下内容：一是限定拆赔比上限，比如为1：1的置换比例。二是区分合法建筑与非正规建筑，合法建筑按照规定拆赔比进行建筑置换，非正规建筑参考土地整备的相关规定、以现金补偿为主。三是在城市更新审批过程中加强赔偿方案审核，测算更新项目合理利润底线及确定规划容积率。该政策的制定有利于实现城市更新和土地整备的协同推进，使开发主体能够评估城市更新项目可行性，形成合理预期。

远期，可借鉴香港的做法，出台对城市更新、土地整备等二次开发均适用的拆迁补偿政策，明确拆迁补偿方案形成的依据、方法和程序。在香港，是以香港立法会2001年批准的“同区七年楼”标准作为赔偿定价基础，具体指动迁楼房以处于同一地段、楼龄为七年的楼房价格作为赔偿的基准，然后邀请不少于七家独立的估价师评估，全程由受动迁影响的居民、地区代表监察（尹世昌，2011）。所有符合资格的估价师都可以报名，抽签决定入选者。香港评估价格会是市场地价的2到3倍。估出价格后，去掉最高和最低价，得出最终定价。如果业主不愿意接受赔偿价格，就须启动“土地回收条例”强制拆迁，业主如不满，可以在香港的专门法庭“土地审裁处”和政府进行诉讼，但住户仍可得到赔偿。

五、结论与讨论

城市化的宏大历史进程，是技术进步、人口迁移、资本积累、制度创新和土地利用等多因素多种组合，共同促进的结果。在具体的表现上，不同国家、不同城市会有所不同，但实现健康有序、推进法治化的城市化，则是共同的目标和历史的必然。深圳非正规空间的两阶段城市化，是全球生产要素在深圳集聚，在国有土地和集体土地的二元化土地管理制度基础上，推动深圳快速城市化的必然选择。

从非正规城市化到正规城市化的两阶段城市化，实现了产权的合法化和空间再造。这一过程是社会财富的再分配过程，也是产业结构转型和人口结构调整的过程。关键是，从非正规城市化向正规城市化转变，非正规空间转变为正规空间，如何建立公平公正的制度规则，以及如何降低正规城市化的经济和社会成本，避免因为非正规城市化出现“食利者”阶层和避免城市更新带来的“绅士化”现象。尤其是，在正规城市化过程中，占人口规模大多数的外来移民缺乏必要的参与和话语权。在未来的制度设计上，更应该注重让外来迁移人口，让非正规空间的实际使用者，而不仅仅是其土地权利人，加入到正规城市化过程中来，并以此来促进社会公正，推进社会进步。

[参考文献]

[1] 郭恩慈.东亚城市空间生产：探索东京、上海、香港的城市文化[M].台北市田园城市文化事业公司，2011年版，P174.

[2] 北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门― 深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究[J].国际经济评论，2014年第3期.

[3] 北京大学国家发展研究院综合课题组.深圳市土地产权制度改革与二次开发利用机制创新研究报告[DB].2013年1月.

[4] 深圳市规划国土委.关于城市更新工作若干问题的政策建议[DB/EB].2012年7月.

[5] 尹世昌.香港旧楼拆迁 独立估价师参与最终赔偿定价评估[N].人民日报，2011年8月24日.

On Rundown Areas in Shenzhen

Wang Weicheng， Wu Dan

（ School of Sociology， Central China Nomal University， Wuhan Hubei 430079；

Shenzhen Party School， Shenzhen， Guangdong 518040 ）

对国土空间规划的建议篇7

（一）增强依法依规用地意识

我区目前正面临产业转型和集体土地低效利用的双重压力。相关部门应根据全区经济社会发展需要，结合本部门管理，开展相关制度和机制建设。区内各用地单位应切实增强依法依规用地意识，积极落实相应政策措施，不断提高土地节约集约利用水平。

（二）落实国家宏观调控的管理和监督责任

务求实效，强化政府促进土地节约集约利用的管理责任。各相关部门应积极落实国家和北京市各项节约集约用地政策，增强土地管理对经济发展的促进作用。

（三）强化土地资源的市场配置手段

充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力提高土地综合效益。凡属于经营性用地和工业用地，必须通过招标、拍卖或挂牌方式公开入市交易，积极引导科研等项目有偿使用土地采取招标拍卖挂牌出让方式供应。加大土地储备范围，土地储备项目的一级开发，除可由区政府直接授权区属国有企业外，应采取公开招标方式确定其他企业作为一级开发实施单位。

二、加强对节约集约用地的引导与管控

（一）科学合理编制各项规划和年度计划

全区涉地类规划、计划编制过程中应充分体现节约集约用地原则，包括发改部门编制国民经济和社会发展战略中长期规划及年度计划，国土部门编制土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地储备计划和土地供应计划，规划部门编制城市总体规划、城市控制性详细规划，建设部门编制城市设施建设中长期计划和年度计划，税务部门编制我区税收发展规划和年度工作计划，投促、商务等部门编制产业发展规划等，并在各项规划、计划中包含促进节约集约用地的具体措施。

（二）科学编制地下空间开发利用规划

加快开展地下空间开发利用，按照"统一规划、综合开发、合理利用、依法管理"的原则，规划部门组织编制《*区地下空间开发利用规划》，确定地下空间的开发战略、开发内容、规模、布局和时序。国土、发改、规划、建设、商务、经信委等相关部门联合制定*区地下空间相关管理办法，明确地下空间权属，包括使用权的获得程序、获得方式、出让金、出让范围、出让期限、房产登记等环节的具体内容。

（三）统筹区内各项涉地规划、计划用地管理

统筹协调区内各项规划、计划所涉及的土地利用安排，认真做好我区上述规划、计划的审查工作。对于符合土地节约集约利用要求的规划和计划，区政府予以批准实施。

（四）加强各项涉地规划、计划的实施管理

完善各项涉地规划、计划的实施与管理，变被动执行为主动管理，变静态管理为动态管理。规划、计划实施部门须监督各项节约集约用地措施的落实，评价有关节约集约用地目标的完成情况，并与年度计划实施情况一同上报区政府。

三、积极试点，探索建立节约集约用地长效工作机制

（一）通过土地储备盘活存量建设用地

不断完善由政府主导的土地储备机制，按照"统一规划、统一开发、统一平衡资金、分块包装上市"的原则，将空闲土地、闲置用地、低效集体建设用地、边角地以及与全区产业发展定位不相符的建设用地统筹纳入土地储备范围，积极促进城市建设和产业升级调整。由国土和集体经济管理等部门联合制定全区集体土地开发利用实施方案，逐步解决我区农转居后续问题。

（二）试点建立节约集约用地全程管理机制

按照建设项目的土地开发利用时序，形成建设项目土地节约集约利用评估制度，分为用地审批、批后监管、年度审查和落实奖惩四个阶段。

1．试点开展建设项目土地节约集约利用评价及核准工作

主动开展建设项目用地节约集约利用评价工作，由发改部门牵头，联合国土、规划、建设、工商、地税、国税、投促、商务、园区、统计、经信委等部门明确我区鼓励、支持、限制和禁止的建设项目类型，以及各类建设项目的土地节约集约利用评价体系和评价标准，进一步明确进行评价的审批环节，以及与之相对应的评价指标。对于试点范围内没有达到国家及市政府相关部门规定的用地标准或不符合节约集约用地要求的项目，一律不予办理前期手续。

2．试点开展建设项目联合验收与用地批后监管工作

根据我区实施节约集约用地的客观需要，在试点范围内，发改、国土、规划、建设等部门对建设项目进行联合验收。同时，发改、国土、规划、建设、工商、地税、国税、商务、园区、经信委根据本部门业务特点，构建各自建设项目批后监管机制，对建设项目进行全程批后监管。

3．试点开展产业项目及重点产业区集约用地年度审查工作

（1）产业项目集约用地审查制度

在试点范围内，发改、国土、规划、建设、工商、地税、国税、投促、商务、园区、经信委等部门须在产业项目竣工投产一年后，审查项目节约集约用地的各项数据，并提出用地评价结果。重点审查用地单位实际从事的行业、实际占地面积、地均固定资产投资、地均总产值、地均纳税总额、地均就业人口、地均能耗等。

（2）重点产业区集约用地审查制度

由国土联合发改、规划、建设、地税、国税、商务、园区、统计、经信委、长安街沿线我区各街道办事处，负责每年定期对"一轴、一核、一园、一带、多支点"范围内的土地节约集约利用情况进行评价，所涉具体空间范围由规划部门确定。重点审查上述范围内的产业结构优化情况、地均固定资产投资、地均总产值、地均纳税总额、地均就业人口等的变化情况。

4．试点建立产业项目退出机制

各产业主管部门将产业项目用地评价结果与所属行业应达到的土地节约集约利用标准进行对比分析，并利用法律、行政、经济手段制订相应的奖惩办法。其中土地节约集约利用水平远未达到相应标准的，由产业主管部门提出提高土地节约集约利用水平的建议，发予用地单位并督促其整改，对低效利用的土地和空闲、闲置土地，要明确利用方向，采取措施促进土地提高利用的效率，整改无效可联合土地储备机构与用地单位进行协商，协商一致后，可由土地储备机构实行土地收购。

四、完善促进节约集约用地的实施保障措施

（一）成立工作领导小组，明确工作职责

为统筹解决节约集约用地工作中的重大问题，成立*区促进节约集约用地工作领导小组，由区长任组长，主管区长任副组长，发改、国土、规划、住建委、集经办、工商、地税、国税、投促、商务、园区、统计、公安、经信委、金融办等部门领导为成员。办公室设在国土分局，确保各项工作责任落到实处。

领导小组主要负责研究审议全区涉地类规划、计划的制定和督办各项工作的进展情况，领导小组各成员单位应按照本《意见》要求积极安排需要承担的后续工作，定期向领导小组汇报工作进展，形成全区共建节约集约用地长效机制的良好局面。

对国土空间规划的建议篇8

大佬们看来，不管政府出台什么政策都是错误的，不管出台什么政策都是要导致房价上涨的，这也是中国楼市的一个显著特点。比如以前关于要出台房产税，他们就说调控楼市应该是调控交易环节税收，房产税存在诸多法律障碍等。去年3月出台的“新国五条”规定，要开征“20%的交易环节调节税”，一片批判声音又蜂拥而来。

最近国土部出台一项政策，即特大型城市不新增建设用地计划。这个明显的政策信号，无疑又会成为这些人喊涨房价最有力的理由。原来说，土地紧张、供不应求导致房价上涨，现在土地都停止供应了，房价猛涨将是不可避免了，理由太充分了。关于土地政策历来是政府坚持的一项基本国策，城市发展有其必然需要和自然规律。不可能简单地像关阀门一样，说停就停。城市建设和发展是一项最复杂的系统工程，对重大问题的调整，我们不但要慎之又慎，而且要既考虑到历史，还要展望未来。到底怎么理解国土部出台的这个政策？笔者想从三个方面给大家一点提示，供研究参考。

国土资源部部长、国家土地总督察姜大明在2014年全国国土资源工作会议上表示，农村宅基地制度改革要以确权登记颁证工作为基础，坚持一户一宅原则，决不允许城里人到农村买地建房即所谓的“逆城镇化”行为。姜大明说，事关重大，必须审慎稳妥推进。要守住底线、试点先行。不论怎么改革，不能把农村土地集体所有制改垮，不能把耕地改少，不能把粮食产能改下去，不能把农民利益改掉。

另外，姜大明表示，为扭转城市周边高产良田被钢筋水泥加剧圈占的局面，我国将从500万人口以上的大城市周边开始划定永久基本农田，并逐步划定覆盖全部城市、小城镇和农村的耕地红线。姜大明说，中央要求，我国东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应。除生活用地外，原则上不再安排人口在500万以上的特大城市新增建设用地。一是，中央城镇化工作会议去年12月12日至13日在北京举行，会议提出了推进城镇化的六项主要任务，推进农业转移人口市民化成为首要任务。其中关于城市发展规模的意见是，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。关于建设用地的要求是，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

从北京“摊大饼”的发展模式看，现在城市发展规模已经到了六环以外，甚至与河北很多地区几乎就要连成一片。不但耕地红线早已不能保证，生态空间、青山秀水更是不可想象，人们见到的只有雾霾了。有人戏称，人和人最远的距离就是，两个人手拉着手却看不到对方的脸。这次会议提出的是“减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”。总方针，基本思路还是调整，向提高效率、改善生活方面转化，不是说就要停止住宅供地计划。特别注意的是，这个要求是严格控制特大城市人口规模，这与城市建设发展规模和速度是相辅相成的。

二是，大家都知道，北京去年的土地收入达到1800亿元，创历史最高纪录。而北京的2014年计划全年供地大涨2.5倍。根据北京市国土局的数据，2013年土地市场共成交经营性用地140宗，1575公顷（相当于2012年同期的2.5倍），其中住宅用地1261公顷，商服用地313公顷。2013年本市商品住宅用地供应面积大幅增加，达到978公顷，完成全年850公顷计划指标的%，较上一年度增加207%。

北京市国土资源局有关负责人表示，2014年将继续加大全市住宅用地供应，同时进一步优化供应结构，拟安排住宅用地供应总量中的40%用于保障性安居工程建设，60%用于商品房建设，商品房用地中将有50%用于建设自住型商品房。这意味着，今年的北京住宅用地供应中，将有70%用于面向中、低收入家庭的“民生住房”。土地整理储备中心网站显示，目前土地市场正在交易的经营性用地共29宗，土地面积约238公顷，其中住宅用地约159公顷，商服用地约79公顷。国土局相关负责人表示，2014年1月北京计划成交经营性用地约210公顷，成交价款约为400亿元，一季度还将陆续推出约150公顷住宅用地。由此可见，北京绝对没有停止土地供应的可能。

三是，我国关于建设用地的基本方针是，用多少补多少，保持总量不变，严格控制18亿亩耕地红线。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。

依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。

对国土空间规划的建议篇9

农村空心村综合整治按照“以耕为主、宜耕则耕、宜建则建”的原则，依据土地利用总体规划、县域总体规划和新农村建设规划的具体要求，对农村宅基地实行“三统一”管理，切实盘活存量土地，增加有效耕地。针对我县农村普遍存在规划不科学、用地结构不合理、建新不拆旧、土地资源浪费严重等现象，积极引导农村人口向城镇、中心村集聚，进一步加快我县城市化建设步伐，不仅有利于山区沟壑边缘农民脱贫致富，也有利于解决地质灾害隐患区群众搬迁避险等民生问题。各乡镇、各部门要从贯彻落实科学发展观的高度出发，充分认识实施空心村治理工作对于合理利用土地资源、加快解决民生问题、推进县域经济社会科学、协调、持续发展的重要作用，全面部署，积极实施，切实做好辖区内空心村改造整治各项工作。

二、目标要求

各乡镇要牢固树立惜土如金的责任意识，要坚持科学规划，分步实施，每年整治空心村不少于200亩，力争在10—20年的时间内，逐步消除空心村，切实增加县域耕地面积。

三、基本原则

1、坚持农民自愿与政府推动相结合的原则。各乡镇要立足实际，深入研究，制定切实可行的工作方案，增强整治工作的科学性和指导性，在空心村整治项目申报前，要及时召开村民（代表）大会，广泛征求村民的意见，协调处理各方利益，着力消除工作阻力。要注重通过政策引导、项目推动、资金扶持等方法措施，充分调动群众的积极性，引导农民积极支持并自觉投身参与空心村整治活动。

2、坚持典型示范与全面推进相结合的原则。各乡镇要按照“抓点带面、示范引导、逐步实施、统筹推进”的方法，先摸清辖区内现有村庄和农村居民点的区位、规模、土地利用现状及分布情况，然后选择村组干部工作能力强、群众积极性高的村庄建立空心村整治示范点，合理确定数量、布局和规模，聚集力量，整和要素，先行试点，在试点成功的基础上，按照先易后难的工作思路，逐步实施，全面推开。

3、坚持因地制宜与集约用地相结合的原则。各乡镇要建立农村宅基地整理资源项目库，对原农村建设用地进行重新整合利用；对沟边废弃窑洞宅基要进行复垦整理还耕；对远离乡村道路的塬上闲置宅基（空闲地），要根据地形位置等因素，首先考虑复垦为耕地。如果要调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，并纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设和新农村建设。

4、坚持集中整治与分散整治相结合的原则。各乡镇要统筹规划、科学实施，对集中连片、规模较大的空心村，由乡镇政府采取集中整治的方式组织实施。对相对分散、规模较小的空心村，由乡镇政府采取分散整治的方式，组织村组或有经济实力的团体和个人进行整治。在土地所有权归村级经济组织所有的前提下，坚持“谁整治、谁受益”的原则，是集体整治的，土地使用权归集体所有，是个人整治的，土地使用权归个人所有。

三、工作任务

1、严格执行“一户一宅、建新拆旧”的规定。要紧紧围绕“集约用地、规划建房、利于生产、方便生活”的要求，严格按照土地利用总体规划和村庄建设规划，开展空心村整治工作。凡申请审批宅基地的农户，必须与所在乡镇签订建新拆旧协议，并将老宅基地退还村组集体，由村组集体统一安排使用；除合理分家析产外，不得采取隐瞒、变通、买卖等欺骗手段回避老屋拆除，拒退旧宅基地；坚决防止超面积占用宅基地和“一户多宅”现象。所有符合建房审批条件的农户必须安排在规定的规划区内建房。严禁农村集体宅基地非法买卖。

2、开展农村宅基地清理工作。村级集体经济组织要及时摸清村庄建设规划范围内的现有老屋、空闲宅基地的面积、数量、位置、使用权人等基本状况，分门别类提出清理意见，为宅基地收归村集体统一安排使用创造有利条件。列入空心村整治的村庄，可根据自身实际情况，向所在乡镇提出书面申请，由乡镇协调建设、规划、国土等职能部门进行指导、监督并联合执法，加大宅基地清理力度，确保空心村整治工程顺利实施。

3、推行宅基地“三统一”管理。农村集体宅基地“三统一”管理是指：根据国家法律法规的有关规定，村级集体经济组织全面有效行使集体土地使用权，把村内宅基地、空闲地收归集体统一管理、统一规划、统一安排使用的管理模式。村级集体经济组织可通过村民（代表）大会决议、村规民约等方法，适当调整现有土地承包关系，实施“三统一”管理。建立宅基地退出机制，对自愿拆除原有房屋，将空闲宅基地交还村集体或自愿放弃老宅基地而不再安排新宅基地的农户，均可给予一定的经济补偿。具体补偿标准根据受损大小由村级集体经济组织和村民协商确定，乡镇帮助做好指导工作。

4、加强土地复垦项目管理。要严把空心村宅基地整理项目“选址、论证、立项、实施、验收”关，项目选址要同时符合土地利用总体规划、县域总体规划和村庄建设规划。未编制村庄建设规划、不符合土地利用总体规划的，一律不得立项。项目立项后，必须严格按规划设计和规范要求认真组织实施。

5、规范资金使用管理。县财政每年从国有土地出让收入中列入一部分资金作为空心村整治费用。各乡镇各部门也要积极向上争取资金，努力实施土地复垦、旧村改造和新农村建设工程。要加强资金管理，做到专款专用，不得挪、截留、挤占整治资金。

四、落实措施

1、加强组织领导，明确工作责任。县上成立由县政府分管领导任组长，发改、国土、规划、城建、财政等部门主要负责人和各乡镇乡镇长为成员的空心村整治领导小组，切实加强空心村整治工作的领导和协调。各乡镇、各部门也要结合自身实际，各司其责，通力合作，帮助解决整治过程中遇到的困难和问题。国土部门负责对项目的立项、规划及实施管理等业务指导和监督检查，并会同有关部门做好项目的竣工初验工作；建设规划部门帮助指导建设区块规划设计和住宅建设设计，负责空心村改造技术指导和监督检查验收；财政、审计等部门要加强对农村空心村整治资金筹集、使用情况的监督检查；农办要结合和谐生态村建设，加快整理进程；交通部门要及时安排通村公路项目，帮助解决村间道路的配套建设；各乡镇建立相应组织，保障项目顺利建设。

对国土空间规划的建议篇10

新型城镇化实质是农民的市民化，这已成各界共识。但围绕城镇化的实现路径、户籍制度改革、土地制度改革等体制问题，各界存在较大分歧。此次会议通过的《规划》，比较有针对性地解决了此前争议不休的一些重要问题。

“坚持大中小城市和小城镇协调发展是中国城镇化的基本方针。”一位官员说，规划同时强调产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，旨在实现人口的异地转移和就地转移。

国家发改委牵头完成的《规划》初稿，更倾向于城市优先发展模式。规划涉及20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，并提出将在未来十年拉动40万亿元的投资。这一度让地方政府为之振奋，地方投资冲动亦十分强烈。

此后，这一方案进行了大幅度修改，至其完稿，已与初稿大相径庭。例如，城镇化路径由过去的大城市带动模式转变为更加侧重中小城市、城镇发展模式。由于牵涉部门众多、利益多元，在城镇化会议召开之际，类似争议不止。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民11月28日曾表示，过去的城镇化更多是土地的城镇化，今后要推进以人为核心的城镇化，“户籍改革的措施，将分为四类城市，分类推进，下一步还会有具体的方案”。

在“地”的问题上，未来将会强调健全用途管制，合理供给城市用地，提高土地利用效率。现在住宅用地供应紧张、价格过高，而工业用地供应充足、价格偏低，未来要通过价格机制，压缩工业用地规模。

对于农村集体建设用地入市传闻，并不在此次会议决策议题上。目前开放的只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地。

在“钱”的问题上，有关部门测算，未来七年中国城镇化建设资金需求预计50万亿元，每年需要7万亿元，资金缺口巨大。今后，国家将允许地方政府发债，把原来的暗债变成明债；允许社会资本进入；建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，其功能主要为城镇化服务；建立财政转移支付同农业转移人挂钩机制；完善地方税体系。

部分学者认为，中国有3000多个县，3.4万个建制镇，人口众多，地区差异较大，未来城镇化发展方式也应多样化，不宜全国一刀切。中央政府应着力解决城镇化发展中的体制机制性问题，避免新型城镇化“穿新鞋，走老路”。

“（城镇化）是难，但这些问题不解决，你就很难往前走。再难的问题，底层第一线，还是会有突破和解决方案。”北京大学国家发展院教授周其仁告诉《财经》记者，解决这一问题，都要以三中全会讲的全面深化改革为指导思想。 人的城镇化

北京市现有常住人口2100万，其中三分之一为外来人口，相当数量则是从农村来的农民工。这些农民工早已远离农村生活，常年生活在城市，却不曾真正享受城市居民的福利待遇。由于在城市无法落户，上千万的农民工，不得不像候鸟一样，每年在城市和农村之间飞来飞去。

在官方统计中，他们是有名无实的城镇常住人口。根据中央文件精神，2000年第五次全国人口普查后，进城务工的农民工第一次统计为城镇人口，中国的城镇化率也从原来的29%提高到36%。目前城镇化率为52.57%，但按照户籍人口来算，目前城镇化率仅为35%，全国大约有2.3亿农村人口“被城镇化”。

城市快速上涨的房价，让绝大多数流动人口无法在城市购房，转而只能选择在租金便宜的城郊租住。由于户籍制度限制，他们及其随迁家属无法在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面，平等享受城镇居民的基本公共服务。这便是学者常说的城镇内部二元结构。

这种“半城市化”现象，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用。更现实的社会问题是，第二代农民工已不再像他们的父辈那样——年轻时外出打工，年迈时回到农村养老。他们宁愿在城市待业也不愿再回到农村，如不解决他们融入城市的通道问题，有可能变成社会重大隐患。

推动户籍制度改革，让农民工尽快落地实现人的城镇化，是社会各界对城镇化会议的最大期许。综合多方信息来看，户籍改革会有新说法，但是难有“大动作”，预计本次会议会重申放开中小城市户籍限制，大城市有条件接纳外来人口，特大城市仍以限制为主。

据悉，今后国家有望全面推行城市居住证制度，并逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务。持证人在就业、义务教育、技能培训、基本医疗保险、养老保险等方面享受与当地户籍人口同等待遇。上海、深圳等地已有类似探索，采取积分入户的方式吸纳外来人口。

但这种制度安排仍然主要针对外来人口中的高学历或高技能人群，暂时不会惠及农民工群体。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，对于城镇化改革中矛盾较小的问题应予优先解决。例如，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，应该一次性放开管理壁垒。这样既可以减少城市户改压力，也会由于彻底解决了长期积累的矛盾，获得这批人对改革的拥护。

一些经济发达省份，尤其是劳务输入大省（市、县）极力反对户籍放开改革。因为一旦放开，将稀释原住居民的社会福利，政府也要承担巨大改革成本。按照国务院发展研究中心三年前的测算，将一个农民工转化为城市居民的综合成本约10万元，转化2.3亿农民工，意味着需要23万亿元的总成本，谁来承担？

一位财税专家说，户籍制度改革滞后与财税、土地制度改革不配套有关系。1994年分税制改革以后，省以下政府分税模式未进行调整，由于进城农民转化的成本主要由流入地城市承担。由于农民多半从事第二产业，产生的税收以增值税和企业所得税为主，而这两个税种都要上缴中央，因而地方缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。

政府公共服务支出与户籍人口挂钩，也造成户籍制度改革进展缓慢。例如，公共安全、教育、文化体育、社会保障、就业、医疗卫生、住房保障等管理机构的设立、人员编制、任务下达、办公经费等支出，均按照城市（或辖区）户籍人口设置，这意味着外来人口的增加，并不会对流入地政府财权带来增量，当地缺乏动力转化、服务外来人口。

随着新型城镇化规划落实，上述问题有望逐步得到解决。按照十八届三中全会精神，今后将建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，这解决了流入地政府转化外来人口的激励机制问题，也为未来城镇化实现“人的城镇化”解决了最大难题。 分歧仍大

城镇化规划经历了起草、征求意见、完成初稿、反复修改而成，最终定稿突破性不大，妥协色彩颇浓。在此期间，各方争议不断，政府部门之间也难以就一些敏感问题达成共识。

以土地问题为例，一位知情人士介绍，在规划初稿中提出的方案，与国务院发展研究中心“383方案”很接近。但是在征求农业、国土、中农办等部门意见时，遭到强烈反对。

“383方案”提出，要构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。

反对声音主要来自涉农部门。这些声音认为，类似的“激进改革”会让一些市县领导高兴，因为今后城市建设用地指标有了着落；也会让企业高兴，因为可以到农村去圈地，城里人可以到农村买房；但是对弱势的农民群体来说，却可能导致很难保护应有的权益。

国务院发展研究中心的“383方案”，是有关机构向中央提出建议的一种方案，该方案披露后仍然掀起不小波澜。例如，方案提出视不同情况补缴土地出让金，妥善解决小产权房问题，这直接带动了各地小产权房急速升温，导致小产权房价上涨惊人。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在解读三中全会时认为，目前社会上对有三个误读：一，认为农村土地都可以入市，实际上只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以；二，认为土地承包权可以抵押，实际上土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押；三，认为宅基地可以自由买卖，实际上农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。

由于各部门对土地问题的分歧较大，最终在政策上延续了以往限制禁入、禁出的思路。这也使得城镇化规划中，难有大的突破。

各地推行城镇化，还面临城市建设用地不足的严峻考验。土地供不应求是各级城市管理政府的普遍诉求。《财经》记者获悉，河北、吉林等多个省份的住房建设用地实际供应量低于计划供应量的60%，供需之间存在较大差额。实际上，河北等地并非个例，全国各省市几乎都存在城市用地紧张问题。

地方为了招商引资，却不得不故意压低工业用地价格，工业用地供应相对充足；同时还有一些地方大量土地闲置，土地利用效率不高。城市政府不同的利益动机，造成了土地供求上的不足与闲置同时存在的现状。

决策层面对这一现实，一直努力寻求新型城镇化的出路。

有研究机构测算，如果按照2020年全国人口14.5亿人，城镇化率达到60%（即城镇人口8.5亿人），城镇人口中每万人平均占有0.7平方公里城市建设用地测算，至少需要新增126万公顷城镇建设用地。

杨伟民11月28日表示，过去城镇化发展中，建设用地使用太多，今后将合理供给城市用地，重点放在提高土地利用效率上，同时要调整城市用地结构，通过理顺价格机制，压缩工业用地数量。

中国人民大学经济学院教授陶然认为，地方政府手中握有包括大量工业用地在内的存量土地，这些土地可以进行更集约化利用，在未来十年持续获取土地出让收益。其中一个关键措施，就是对工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。

“这一措施可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，还可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。”陶然说。 路径与选择

与人的城镇化相关的一个争议是，城镇化是以发展大城市还是小城镇为中心？

在规划初稿中，提出以城市群为主体形态，就是要以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。上世纪90年代提出城镇化政策以来，改革的思路一直是放开中小城市和小城镇户籍，而对省会城市和直辖市进行限制，但现实是，大城市成为外来人口最为聚集的地方。以北京为例，外来人口超过700多万，上海超过900多万。

这是中国等级化城镇管理体制的必然结果。高级别城市更容易获取资源，居民会获得更多的社会福利。但特大城市遭遇的交通拥堵、空气污染等“城市病”也广受诟病。

从规划早期思路来看，发展城市群，异地转移型城镇化思路占据上风，后来城乡差别化协调发展思路被决策层接纳。这意味着今后发展的重点是以县、市为基础的就地城镇化，强调城镇化和新农村建设“两条腿走路”。

在一些业内人士看来，上述分歧中既含有认知的不一，也兼有部门间利益分化，以及中央和地方利益上的不一致。

城镇化过程中存在一种悖论：推动有就业的城镇化才是治本之策，但就业机会往往集中在大城市，而政策主张中小城市、小城镇向农村人口放开。这就导致外来人口聚集的中小城市实际上不会放开，真正放开的是中西部中小城市，但由于就业机会少，吸纳能力又很有限。

规划提出了要产（业）城（镇）融合，但在研究人员看来，资源、资本、技术、人才流动向大中城市聚集是无法逆转的，同时在中国城市管理体制不改变情况下，行政资源向大中城市聚集，小城市、小城镇产业发展空间有限。如果没有产业依托，推进有就业的城镇化只能是一厢情愿的事。

中国科协副主席陈章良前不久完成了一份调研报告——城镇化过程中如何避免在城市出现“贫民窟”。相关政策建议已经递交中央决策层。

在陈章良看来，城镇化的过程中如果政府不作为，就会出现早期的美国纽约、芝加哥等地出现过的贫民窟现象——大量失业人口慢慢聚集，形成一个没人做清洁，甚至连警察都不敢进去的贫民聚居区。

据不完全统计，目前北京市有50个左右低收入群体聚集区。在北京人印象中，唐家岭、小月河、肖家河等“蚁族”的聚集地，脏乱差的同时，也潜伏着危险的诱因。

“进城农民工没有工作对城市是一个灾难，我把它叫做癌症。”陈章良认为，城镇化必须和就业联系在一起，让进城农民有工作、有收入，否则城镇化过程就是空的。

比起“城中村”“贫民窟”等现象而言，政府“人为造城”、强推城镇化造成的负面影响更大。

过去30多年的城镇化被认为是一种粗放式的城镇化，带来诸多问题。城市化过程中，人口城市化速度慢于空间城市化速度，形成了人口城市化与空间城市化失配现象。一些城市城区快速扩张，最终沦为无人居住的“鬼城”“空城”。

民建中央副主席辜胜阻认为，城镇化是把“双刃剑”，要避免灾难性后果就要防止政府之手伸得太长、管得太宽，要防止推进速度过快，要防止土地财政依赖，要防止消灭村庄倾向，还要防止大城市病。 规范规划

作为政府职责之一，城镇规划的编制已纳入法治轨道。但在新型城镇化建设中，原有的规划暴露出一些值得注意的问题。例如城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出；城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工；规划滞后与随意修改、违反规划的现象同时存在。

中国国际经济交流中心研究员范必认为，目前的城镇规划编制和审核的权力过于集中。当前城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制大都由该部门所属的少数几个城市规划设计机构指定，由于长期由同一支队伍编规划，难免会出现“千城一面”现象。

目前，城镇规划审批权仍集中于中央部委。截至2012年底，全国有108个大中城市的总体规划需经国务院审批才能实施。层层审核、层层报批，审批时间较长，出现规划批准滞后于形势发展的困境。所以，应将城镇规划审批权应部分下放到省级规划部门。

范必告诉《财经》，城镇规划与其他规划衔接不够。国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划“三规”相互关联，但是不能相互统一和衔接，致使经济发展、人口规模、建设用地指标与城镇化规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施配置上存在重重矛盾。

“我们现在的城市开发没有界限，未来一定要划定，目的是落实用途管制。”杨伟民说，三中全会提出了一个全新的概念——建立空间规范体系，主要任务是划定生产、生活、生态空间开发管制的界限。在他看来，现在规划很多，有的只管地不管人，有的只管GDP、不管什么地方生产GDP，有的只管生态不管人，所以把这些规划统筹协调，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。

据悉，本次城镇化会议明确，今后在市县层面要推进“多规合一”，即一个市一个县一张规划图，一张规划图管100年。规划初稿曾提出要形成20多个城市群的构想，在思路调整之后，明确今后城市布局将按照主体功能区规划确立的“两横三纵”的格局，“不再有其他布局了”。

杨伟民注意到，三中全会通过的《决定》洋洋洒洒2万多字，“坚持、坚定”的字眼很多，“坚定不移”用得很少，但它用在了主体功能区战略上。

主体功能区规划有三大空间战略构想，包括要形成“两横三纵”为主体的城镇化战略格局。规划提出，对过度开发地区进行优化、重整和修复，形成优化开发区；对支撑未来发展的地区，加大工业化城镇化的开发，即重点开发区。

杨伟民介绍，提出主体功能区时，有“9+1”的政策，最关键问题是财税体制和政绩考核。现在限制脆弱的生态区和扶贫重点县取消GDP考核，意味着明年以后将有一半以上的县不再考核GDP。在钱的问题上，将建立生态补偿制度。