对国土空间总体规划的建议十篇

对国土空间总体规划的建议篇1

关于成立国土空间规划体系研究和编制工作专班的通知

XX区自然资源和规划局各股、科室：

根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），中共河北省委、河北省人民政府《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（冀发〔2019〕30号），为更快、更好的开展国土空间规划体系的建立，完成区级国土空间总体规划的编制，有序推进全市国土空间规划体系研究和编制工作，特申请成立工作专班，有关设想如下：

一、成立专班的必要性。为深入贯彻新时代中国特色社会主义思想，落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）上的重要指示批示精神，促进国土空间合理利用。根据中共中央、国务院及“五位一体”“四个全面”的布局要求，在2020年要基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系，实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”系统。在2019年10月14日XXX市XX区自然资源和规划局的相关会议上，XXX提出组建专班的会议要求，现决定拟组建XXX市XX区自然资源和规划局国土空间规划研究和编制工作专班。

二、专班职责和组成人员说明。XXX市XX区自然资源和规划局国土空间规划研究和编制工作专班的主要职则是细化落实市级国土空间规划，对区级城镇开发边界内进行详细规划编制，对下属城镇开发边界外的乡镇、管区组织编制实用性村庄规划并进行审查，并报上级政府进行审批。

XXX市XX区自然资源和规划局国土空间规划研究和

编制工作专班构成如下：

（一）领导小组

组  长：XXX

副组长：XXX

成  员：XXX

XXX

XXX

XXX

XXX

（二）研编办

主  任：XXX、XXX、XXX、XXX、XXX

成  员：土地开发利用与用途管制股全体、耕地保护与监察股全体、国土空间规划股全体、城乡规划管理股全体、不动产登记服务中心全体、执法监察大队全体。

三、运行保障措施

按照集中办公要求，需做好以下三方面保障工作：

一是办公经费。按照人员配置，建议在本局预算经费中单列部分经费，用于设备购置和日常开支。

二是办公设施。因国土空间规划研究和编制工作涉及全局

各科室，面广量大，为方便工作需要，需配置电脑、打印机等办公设备在局内部调剂或集中采购。

三是办公场所。通过局内办公场所调整，安排专班的工作场所。

妥否，请批示！

对国土空间总体规划的建议篇2

关键词:土地利用总体规划, 编制与实施, 思考和建议

Abstract: the land use planning is a certain area of land resources in the space, the overall arrangement for time and layout, text through the analysis of the wheel on the general land use planning, the implementation effect and the existing problems, and points out that a new round of land use planning compilation and implementation should grasp five problems, at the same time for a new round of land use planning and implementation of proposed five specific Suggestions.

Keywords: general land use planning, compilation and implementation, thinking and Suggestions

中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：

一，引言土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然，经济和社会条件，对土地的开发，利用，在空间，时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内，国际土地利用规划新理念的传播，新要求，迫切需要进行新的修订。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。二，新一轮土地利用总体编制与实施的思考 通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，新一轮的规划编制，应重点研究五个方面的问题。

(一)规划的多元化目标定位问题. 社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。土地利用总体规划是—个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选，排序，优化是一个值得探讨的问题。（二）规划的弹性与刚性关系问题 .弹性，是指当经济变量之间在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种互相关系，一方面规划对市场起着诱导规范和拉动作用；另一方面市场对规划起着主导的作用；实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关于在如何处理弹性于刚性的关系，弹性太大会给对方教育留有寻租的机会，对方高兴，国家遭殃，刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自。

（三）规划的开放性问题 . 土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质，能量，信息和资金，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。

（四）规划理念与规划技术问题 . 20世纪80年代以后，基于可持续发展的土地可持续利用研究日益成为热点，它寻求实现土地资源合理配置的有效途径，认为土地利用规划应遵循公平，选择，共同等一系列原则，应以不损害的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，循环再生协调有序，运行平稳的良性状态。近10年来，新土地规划与区域规划理论在区域发展的问题的过程中进一步把视角从“物”转向了“人”，转向了人对土地资源需求的满足和社会发展，强调经济的社会和文化特点，并引用相关人文社会学科的理论，来分析其对经济空间问题的影响。（五）规划实施与追踪管理问题规划作为一种长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。三，新一轮土地利用总体规划编制与实施的具体建议.

（一）坚持为以保护耕地为主线的规划目标不动摇，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标。

（二）改革僵化的指标体系，构建刚，弹性互补的规划指标。

（三）建立规划修编的公众参与制度，提高规划的开放程度。

（四）坚持“以人为本”的规划理念，同时做好土地资源的供需预测工作。

（五）完善土地利用总体规划实施的监控体系。

对国土空间总体规划的建议篇3

关键词：土地利用总体规划 法律问题 对策建议

中图分类号：F321.1，D922.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）11-072-03

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；通过它落实土地宏观调控和土地用途管制；同时也是规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据；是今后一段时期内土地利用的基础。土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，我国土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级规划管理。在具体实施过程中秉承政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，严格落实保障我们18亿亩耕地生命红线和可持续发展建设生态理念。在对土地利用总体规划编制过程中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。

一、我国现行土地利用总体规划的情况

我国耕地面积虽处于世界第四位，但人均耕地面积却为世界平均三分之一，排在世界126位后，耕地人均资源极度匮乏，粮食保障形势非常严峻，所以在我国就必须实行最严格土地管理制度，这集中体现在必需有计划地、科学用地。

根据我国《土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》到2020年全国耕地保有量需18.05亿亩。整体上，土地利用总体规划具有两个比较突出的特点：一是建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大；二是经济发展方式转变，建设资源节约型、土地节约集约化的可持续发展目标明确。当前我国土地利用总体规划也存在不少问题，较为突出的表现如下：一是人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少；二是工业用地增长过快；三是建设用地粗放浪费较为突出；四是局部地区土地退化和破坏严重；五是违规违法用地现象屡禁不止等粗犷浪费用地。

二、土地利用总体规划存在的法律问题

1.立法与执行不匹配，缺乏有效性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”所以，土地利用总体规划与城乡规划在具体操作中是紧密相连，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。城乡规划在建设用地审批过程中，有其先导作用，即先有城乡规划用地红线，才能进行建设用地审批，用地审批范围只能小于或等于城乡规划控制用地范围线，而城乡规划具体落实到用地中，就应符合土地利用总体规划各项要求。城乡规划实施一般由政府直接作为主体，但土地规划实施却是国土部门单一管理，所以土地规划有限度地反作用于城乡规划的具体实施，属于从属地位；两个规划都同时与多种单项规划有千丝万缕关系，如水资源规划、生态规划、林业规划等。但“两规”在具体实施过程中，存在着“吃饭与建设”等不协调的问题。

根据我国现行土地管理相关法律规定，各级政府应当编制土地利用总体规划，但许多地方尤其是基层乡镇政府对此工作不够重视，土地利用总体规划模糊不清、粗放、随意，流于形式。加上地方政府土地利用总体规划最终均以政府文件形式出现，从法律效力层面来看力度不足，明显底于《城市规划法》，这种缺乏权威性的规范性文件难以严格规范土地利用总体规划的法律刚性要求。现实中土地利用规划制度未能担负起建设用地控制责任，导致城市建设大量侵占耕地，土地浪费严重，地方政府随意违反或更改土地利用规划，超过规划范围的违法占地现象较为普遍和突出。

2.多头规划不统一，缺乏全局性。土地利用总体规划未能充分考虑社会发展中的土地利用之需，总体规划把耕地总量硬性指标按照行政区域从上到下层层分解到各级政府。由于国家总体规划的期限较长，影响到土地利用的因素又较多，规划本身缺乏充分听取不同层级、不同部门用地之需的诉求和意见，从而使得土地利用总体规划全局性和前瞻性不足。总体规划不能对用地做出具有一定弹性的空间留存，同时又没有规定对规划的修改审批程序，往往造成已生效的总体规划与社会经济发展、国家新政策、新战略发生冲突。根据我国现行的规划体系，把土地分为建设用地、耕地和未利用之地，其中对耕地直接转为建设用地的审批比较严格而对于耕地先转为其他用途再转为建设用地的情况没有较为明确的规定，土地利用对环境造成的影响、土地的生态环境问题及其价值问题、土地质量评估情况等等均没有相关明确规定，对土地用途区分的规定过于模式化，可操作性差。不同用地主体之间的用地规划不能很好的协调和沟通，以至于在现实生活中出现执行规划与用地规划之间的矛盾和脱勾。土地规划制定本身侧重于从宏观上就各项用地的数量上规划管理，但微观管理上就显得较为弱势。很多用地规划都或多或少与土地利用总体规划有千丝万缕关系，但受行政管理不同影响，利益出发点不一样，只能“纸上体现、纸下下线、各自为政”，缺乏规划一致性。规划灵活度偏低和科学调整难以实现，因为社会与经济环境变化总存在，但规划难以及时跟上它的变化；同时，随着政府领导人员变动，导致地方管理者无科学的长官意志变动规划，使得规划的作用难以显现其预期效果。

3.执行机制不到位，缺乏可操作性。我国目前土地资源的浪费从某一方面说是未能有效制定和执行土地利用总体规划的结果，根据《土地法》第4条第4款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”这说明单位和个人因使用土地而产生不动产就必须受土地利用总体规划限制，而在《不动产登记暂行条例》第2条规定“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记。”所以由此推定，不动产登记范围的土地利用总体规划也将隶属于不动产利用管理之一，是科学配置不动产重要保障。但是在目前《不动产登记暂行条例》里没有明显土地利用总体规划字眼，却因为土地利用总体规划与其他各项规划如林地规划、海域规划等有很大关联，而同时土地、林业权、海域使用权体现在《不动产登记暂行条例》第4条，所以土地规划作为国土管理前锋，将会在今后不动产登记中保障各项资源可持续利用和登记确权中发挥重要作用。现在《不动产登记暂行条例》无明文体现土地利用总体规划的条款，同时土地利用总体规划各项法规中暂时没有兼容体现《不动产登记暂行条例》这一新法律规章的专用章节，这可能是两个本为一体的法律体系在当前立法中最大缺失。建议今后在立法过程将这两个均涉及不动产的相关法律同时体现在一起。

4.规范对象不明确，缺乏科学性。土地是一切建设的载体，它如何利用是统筹区域布局关键，同时布局是否科学性，也影响生活环境的生态保护。按照环境友好型社会和生态城市建设的要求，协调土地利用和生态保护的关系，促进人居环境优美、生态良性循环及经济社会可持续发展的需要，首先要保护现有生态用地，这必然要与生态建设规划成为密不可分的整体。从社会学的角度分析，土地具有稳定农村社会、保障农民基本生活等政治学意义上的社会功能。就物权法的层面而言，土地的财产属性和资源属性决定了集体土地所有者、使用者，国有土地使用者既具有权利也应履行一定的社会义务。我国现行法律并没有明确规定使用者的发展权、生存权等切身利益，其权利被侵犯时应享有的申请复议、提讼获取权利救济的制度性保障机制被淡化甚至是忽略，在土地依市场机制进行流转时享有的公平谈判取得合理补偿的权利，使用者进一步提高生活水平的权利，获取社会保障的权利也没有得到法律确实有效的保障。没有救济即没有权利，依据法理，这样的不足也正是当下中国面临土地征迁过程出现不断演变甚至升级的冲突与民生矛盾。土地资源具有不可再生性的特点，其生态价值理应得到更高的重视和关注，土地利用的外部性、公共性决定了使用者负有一定社会义务，应以公共环境利益、社会公共利益出发，合理利用土地。我国现行法律规划没有规定使用者所就承担的生态学意义上的保值甚至增值的义务，实属缺乏科学性的一种体现。从法律层面并没有明确的立法规定，对于政府行政部门也无从履行职责，更无从问责行政行为，追究使用者的法律责任几近空白。

三、完善土地利用总体规划的对策建议

1.完善立法，建议制定专门土地规划法。正如国家主席所说，重大的改革必须要于法有据。基于前述的分析，笔者认为就土地利用总体规划存在的法律问题而言，首先要从立法完善的角度进行思考和分析。不论是规划自身的科学性问题还是权威，笔者认为提高土地利用规划自身的法律位阶方能根本性改变这种状态。这也是土地管理部门依法行政，全面建设法治政府的必然要求。目前土地利用总体规划制定，只存在于地方政府行政体系中运转，而无地方人大法制监督参与土地规划的审批和修改，比如各级地方人大参与土地利用总体规划可行性制定几乎是个空白，而土地利用总体规划却是不动产的重要载体――用地形成的主要框架，这种将关系民众重要事宜排斥在地方人大法制监督之外是法治建设重大瑕疵。建议土地利用总体规划除由各级政府分级审批，同时应经过地方人大法制监督，如各级地方人民代表大会的审查同意，落实保障广大人民群众的合法利益。规划内容执行的合法性则应由相应执法机关组织的专门调查委员会审查其合法性，是否符合国土资源保护的要求，是否违反上级规划。避免政府管理者在制定这一行政行为过程中，既当裁判员，又当运动员，难以发挥其应有角色，所以裁判员角色应有执法机关来予以评判。建议在土地管理法中对政府管理者在土地利用总体规划管理中失职、渎职者，予以行政上处分、处罚，避免整个行政管理片面性，凌驾于公共利益之上。将土地利用总体规划纳入我国法治化建设中。在土地规划法执行监督过程中建议可以参照《中华人民共和国城乡规划法》第5章“监督检查、第52条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。”和“第60条乡镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，将土地规划法立法规格和内容提升到一个更高高度。法治政府的前提必须要依法行政，政府任何行政行为必须有法律依据。土地利用规划法是土地利用管理部门对土地开发、利用、保护的基本法律依据。明确赋予土地管理部门在编制、审批、实施、管理土地利用规划中的职权和责任，保障土地管理部门的职权能够依法行使，职责能够依法履行，从而提高行政效率，保障行政法治化的建设。法治政府的基本特征之一即是职能科学，土地利用规划过程中必须明确部门的职责，以及规划主体与使用主体之间的权、责关系，只有如此方能实现土地利用总体规划的合法性、科学性和权威性。提高土地规划自身的法律地位，使土地利用总体规划具有较强的强制执行力度也是提高土地利用效率的必然要求。土地利用总体规划立法能够有效协调与其他部门之间的职权与责任，能够把城市建设用地纳入土地利用规划的约束之下，合理确定城市规划的法定界限，能够有效制止违反规划、擅自修改规划的行为，从而保障规划的目标得以实现，特别是在党的十、十八届三中全会、四中全会和五中全会之后，国家“十三五”规划出台，有关土地相关改革措施也不断在各地推进，及时立法修律，才能更好地为各地改革创新提供充分的法律支持和法理保障。

2.厘清土地利用总体规划法律关系核心要素。依据法理，法律关系的要素主要包括主体、客体和对象。笔者认为在这一组法律关系中应该重点明确核心的主客体相关的事宜。法律关系主体自身的权利和义务必须得到明确和规范。作为管理者的政府行政规划部门相关的职权和责任必须明确，一方面从行政管理体制上保障其必要的人、财、物的提供，另一方面也必须明确规划行政部门自身的权力及可以运用和采取的相关的行政制裁手段和有效的行政措施，以确保其行政权力得到行使。执行土地利用总体规划制度是保障土地资源可持续利用的前提，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，对每个实施阶段都要进行统计汇总，跟踪这一制度执行情况，并形成监管常态化。2009年国土资源部颁布《土地利用总体规划编制审查办法》对规划编制做出框架性规定，使土地规划管理有章可循、有规可守。在执行过程中，需要注重实施实效，如政府需在2015年时对土地利用总体规划2006-2020年进行中期实行评估和对各级政府耕地保护责任目标履行情况进行目标考核，体现坚持实施最严格的耕地保护制度这一中国政府保护生命线决心，并对不能完成目标的政府提出整改要求，对整改不力的政府领导人进行约谈和问责。同时土地规划的落实重点在县（区）、镇两级政府，在这实施过程中，依靠卫星遥感技术，对每一个地块规划用途进行ARCGIS矢量化这种可操作高新技术管理，而这就需要国家对国土管理的卫星技术投入巨大资金，才得以实现，说明我国政府高度重视国土这一稀缺资源管理。简言之，作为政府土地规划部门，对于违反土地利用总体规划的任何部门和个人应有权力采取措施加以制止，并追究相关的法律责任，对于行政部门的主要负责人还必须同步启动问责追究法律程序。对于普通公民，土地利用规划相关部门则可以通过行政强制措施追究其相关的法律责任。当然作为管理者的土地规划部门也必须及时、公正、合法履行职责，对于土地利用总体规划中出现的任何违法违规的行为必须严格追究法律责任。

其次，作为与管理者相对应的使用者，则必须严格按照规划利用总体的要求，在其权项范围之内合法合理使用土地，对于任何违反土地利用总体规划的行为有权向有关部门进行举报，对于在合法范围内使用土地时，权利受到侵害的行为有权提出救济的诉求。因公共利益事项导致其土地利用权利受损行为中，必须得到限制自由的制约，也就是个人土地利益有限让位于公共利益的机制保障。

第三，作为法律关系的客体，即土地。土地作为一种资源，既有财产属性也具有资源属性，甚至具有生产要素的属性。具有重要的经济价值，生态价值和社会价值。土地利用规划应严格细致的区分土地的用途，除把土地分为建设用地、耕地和未利用地外，还应再进一步细分为农村居民地、农村道路、水利工程、交通设施、小城镇建设、生态保护、矿产开发、人文历史遗迹保护用地等。随着社会经济的进一步发展，土地集约化、规模化利用将成为一种新的趋势。深入研究土地利用方式，有利于土地利用规划的科学制定和实施，特别是“十三五”规划之后，三农改革的深入，对于土地利用、流转、增值问题日益突出而显现，如何在保障并提高农民收入的同时，使土地的价值最大化，实现土地的经济、社会、生态价值的和谐统一显然是一个时代性的课题。

3.细化相关制度，土地利用规划必须与时俱进。在促进耕地保护和节约集约用地，推进新农村建设和城乡统筹发展基础上，进行土地整治规划编制，是实施和深化土地利用总体规划的重要手段，是统筹安排各类土地整治资金的重要依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据，实现保护耕地这一土地规划制定初衷。土地利用总体规划是各种规划编制和实施载体，同时它的编制是服务于各时期国民经济和社会发展规划纲要，是政府工作重点，引导市场主体的行为。在全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的进程中，土地利用总体规划应该立足了国家战略的角度和立场，确保粮食安全、生态安全、经济安全的层面，宏观且全面考虑土地利用总体的战略目标和方向，科学制定土地利用总体规划和详细实施方案。强化并细化专项规划和目标分解。如耕地利用、交通设施、水利工程、城镇建设、农村居民点用地规划等等，专项规划中必须明确农田保护规划、土地开发开垦规划、土地整治和土地管理规划等等。各种规划应在实施层面上进行对接，时间上年度规划与长远规划对接，任务上各种规划的分配落实也必须对接。这样才能形成一个从宏观、中观到微观的层次明确的科学规划体系。土地利用总体规划除采取行政区划为主，划分为五级规划体系之外还应建立跨行政区的区域性土地利用规划。如流域性土地利用规划、生态环境较为脆弱区的土地利用规划、自由贸易区范围内的跨区规划等。根据《土地利用总体规划编制审查办法》第13条“对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。”要求，我们应注重民众公共参与度，毕竟每一个关系民众的不动产，它的附着物均是土地，广大民众的参与是必须的，也是必要的。同时制定好的土地利用总体规划，它的实施就必须在广大民众监督底下，将保护耕地的理念灌注入广大民众的当代社会生活理念中，这样将不动产的建设纳入可持续发展的范畴，满足一要吃饭、二要建设发展要求。

在保障土地利用总体规划科学宏观的基础上也必须做到与时俱进。土地利用受到一个国家、一个地区的经济、社会、政策、人口、资源、生态、生产要素、周边环境等诸多因素的影响，土地利用本身是一个不断变化的动态过程。土地利用总体规划应保持一定的空间和弹性，对城市建设用地规定一定的浮动幅度，使城市规划有一定的调节空间，规划具有动态性，才能适用客观形势的不断变化而不会失去法律效力，也才能使各地区根据实际情况制定更加合理合法的规划。

参考文献：

[1] 《土地利用总体规划编制审查办法》国土资源部，2009

[2] 张利君.土地利用总体规划制图综合方法研究.华东师范大学出版社，2011

[3] 张乾.县级土地利用总体规划实施中面临问题及建议.华北国土资源，2015

[4] 程雪阳，沈开举.中国土地利用法律中的公共参与.中国土地科学，2010

[5] 国浩律师事务所.中国新型城镇化的法治思维.法律出版社，2014

对国土空间总体规划的建议篇4

【关键词】：三类空间划分，空间开发评价，文成县

【前言】：早在2013年12月的中央城镇化工作会议上指出：在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。为完善市县规划体系、推进“多规合一”规划、建立健全统一衔接的空间规划体系，国家发展改革委和国家测绘地信局联合下发了《关于印发市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则的通知》，明确了城镇、农业、生态三类空间划分的标准与相关技术支撑；中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，要求划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（“三区三线”）。

三类空间划分是推进“多规合一”、统一空间规划体系的基础，也是确定重点开发、限制开发、禁止开发区域的主要依据。目前，关于三类空间划分的研究与实践较少，本文结合项目实践，重点对浙江省文成县的三类空间开发评价与划分进行研究，为文成县“多规合一”规划以及其他市县划分三类空间提供基础与借鉴。

1、三类空间开发评价体系

三类空间即为城镇空间、农业空间、生态空间。其中，城镇空间主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能，包括城镇建成区、城镇规划建设区以及初具规模的开发园区；农业空间主要承担农产品生产和农村生活等功能，包括基本农田、一般农田等农业生产用地以及集镇和村庄等农村生活用地；生态空间主要承担生态服务和生态系统维护等功能，以自然生态景观为主。

根据《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》（以下简称《导则（试行）》），在进行三类空间开发评价与划分前，需要编制空间规划底图，包括现状地表分区数据、空间开发评价数据的收集与处理。三类空间开发评价指标分为适宜性指标和约束性指标。如下图所示：

从单项指标评价到多指标综合评价，需要利用计算公式 。其中，F叠加分析为多指俗酆掀兰壑担i为各单项指标，fi为各单项指标评价值，λi为各单项指标权重值，n为单项指标数量；各指标权重值可根据市县实际情况进行设置，各指标权重值总和为1。

从多指标综合评价到开发适宜性评价，需要结合现状地表分区进行，叠加规则如下表，一等为最适宜开发区域，四等为最不适宜开发区域，以此类推。

2、文成县三类空间划分

根据《导则（试行）》中三类空间开发评价指标的评价技术流程与赋值方法，结合地方实际，对文成县三类空间开发评价的各单项指标进行评价。

适宜性指标评价包括：

地形地势指标评价――将文成县用地按照10%、15%、20%和25%的坡度进行分级，并赋相应分值；

交通干线影响评价――提取文成县现状的一、二、三、四级公路，并按照相应的缓冲距离赋分值，分值越大，表明区域受交通干线影响越大；

区位优势评价――通过比较文成县与周边市县的GDP数据、文成县各乡镇至周边市县中心城区的交通距离、文成县各乡镇至县城中心区的交通距离，分别计算文成县各乡镇的外部区位优势与内部区位优势，综合得出各乡镇的区位优势；

人口聚集度评价――根据文成县各乡镇常住人口密度与人口增长率情况，对各乡镇的人口聚集度进行分级与赋分值；

经济发展水平评价――利用文成县各乡镇历年经济数据（包括GDP、财政收入、工业产值及固定资产投资）计算各乡镇经济发展水平，并按照相应评价函数赋分值。

约束性指标评价包括：

自然灾害影响评价――主要根据《文成县地质灾害防治规划（2008-2015）》划定的地质灾害易发分区进行评价；

可利用土地资源评价――根据文成县各乡镇的建设用地、基本农田、常住人口等数据，计算各乡镇人均可利用土地资源，再结合《部级可利用土地资源分级标准》对各乡镇可利用土地资源评价赋分值；

生态系统脆弱性评价――根据对文成县沙漠化、水力侵蚀、风力侵蚀、石漠化等脆弱性分级，确定文成县的生态系统脆弱性等级为略脆弱。

经上述各单项指标评价，可得文成县各乡镇部分评价指标的分值如下表：

将文成县空间开发评价的各项适宜性指标和约束性指标评价结果进行叠加与分级处理，形成多指标综合评价结果；再将空间规划底图中形成的现状地表分区结果与多指标综合评价结果进行叠加，得到文成县的开发适宜性评价结果。基于开发适宜性评价结果，结合现状地表分区，进而划分文成县的城镇、农业、生态三类空间。其中，生态空间面积约929平方公里，占全县总面积的71.7%，表明文成县属于重点生态功能区。

3、《导则（试行）》优化建议

本文结合文成县三类空间开发评价与划分研究，探讨各项指标的评价方法与合理性，提出优化完善《导则（试行）》的以下建议：

3.1. 关于地形地势评价：《城乡用地评定标准（CJJ132-2009）》按照10%、25%、50%的坡度进行分级，《导则（试行）》按照10%、15%、20%和25%的坡度进行分级，建议评价指标分级与相关国家标准规范统一；

3.2. 关于可利用水资源评价：评价方法仅从地方自身考虑，未从区域层面对可利用水资源进行统筹与分配，得出的评价值与实际情况有偏差，建议增加可利用水资源“区域分配系数”，提高合理性；

3.3. 关于经济发展水平评价：人均指标抹平了乡镇的差异化特征，所得评价值未能真实反应地方实际情况，建议叠合经济发展多项指标，结合地区实际情况进行总量、人均等多层次数理分析；

3.4. 关于发展任务布局：由三类空间划分到发展任务布局，未与资源禀赋、城镇发展战略等地方特点充分结合，推导逻辑性不强，建议针对地方特点，叠加重要的资源型、发展型、约束型要素，进行综合分析推导。

【参考文献】：

[1]林坚等.我国空间规划协调问题探讨――空间规划的国际经验借鉴与启示[J].现代城市研究，2011，11（7）：15-18.

[2] 李占荣.为市县“十三五”规划编制提供测绘地理信息服务――解析市县三类空间划分的成效[J].理论与实践，2015：38-41.

对国土空间总体规划的建议篇5

受区政府委托，2020年6月3日至4日，区自然资源局组织各乡、涉农街道到焦作市，学习农村集体经营性建设用地入市相关经验和做法。调研组先后到焦作市自然资源和规划局、马村分局学习交流座谈，学习收获对我区做好农村集体经营性建设用地入市工作具有一定的借鉴意义。现将调研情况报告如下：

一、焦作市农村集体经营性建设用地入市基本情况

焦作市农村集体经营性建设用地入市准备工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出让农村集体经营性建设用地2块，其中：地块一，位于武陟县北郭乡益庄村村北1.07公顷（16.05亩）土地，以140.38万元的成交价，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地块二，由焦作市马村区安阳城乡庙前村、谷堆后村共同申请，经焦作市人民政府批准入市，决定以网上挂牌方式出让一宗集体经营性建设用地使用权，并委托焦作市公共资源交易中心具体承办。具体地块位于马村区安阳城办事处庙前村、谷堆后村，面积约11.3186公顷（合169.78亩），起挂价格为2751万元，土地为工业用地50年使用年限。5月29日，该地块以2751万元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城区农村集体经营性建设用地。

二、焦作市农村集体经营性建设用地入市的主要做法

（一）制定完善入市制度，推动依法入市

为了更好的规范农村集体经营性建设用地入市行为，焦作市印发了《焦作市农村集体经营性建设用地入市交易工作实施方案》《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《焦作市农村集体经营性建设用地使用权网上拍卖挂牌出让交易规则（试行）》等文件，规范了全市入市交易程序，强化了过程和环节控制，对入市主体、入市地块、入市程序、交易细则、监督管控以及收益管理等作了明确规定，既简化程序、提高了服务便捷性，也保障了入市合法合规。

（二）严格规范入市程序，保障农民权益

焦作市明确入市范围为国土空间规划（指土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。入市主体为依法取得法人资格的集体经济组织或村民委员会；未取得法人资格的集体经济组织或村民委员会可授权/委托其组建的资产公司，或者委托授权其他具有法人资格的组织实施入市。入市前严格按照“四议两公开”，由村民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，形成决议后，逐级向上申请，从根本上保障了农民权益。交易结果需在本集体经济组织事务公示栏公式，接受社会和群众监督。保障农民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作价入股，每年持股分红；四是租金保底加分红，每年收租金，定期分红。

三、焦作市相关经验、实例对的借鉴意义

（一）新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市提供了法律依据

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

（二）简化程序，促进乡镇招商引资项目加速落地

农村集体经营性建设用地入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，市、县两级自然资源部门审批，市（县）人民政府核准，节约了审批时限，更有利用各类项目加速落地，避免项目未批先建，造成违法用地行为。

（三）降低征地用地成本，减轻财政压力

农村集体经营性建设用地入市，不涉及缴纳社保费等税费，征地用地成本显著降低。同时，出让起始价、出让底价等不得低于宗地实际取得的各项客观成本费用之和，每宗土地出让均可实现正收益，可有效避免以往工业用地供地过程中成本大于收益等情况的出现。

（四）拓展财政收入渠道，增加财政收入

按照焦作市试点的经验，农村集体经营性建设用地入市，区财政可依法取得工业用地出让收益5%的土地增值收益调节金。下一步，焦作市正在谋划农村集体商业用地的出让，预计县（区）政府可获取出让收益的20%作为土地增值收益调节金。

（五）有效盘活农村建设用地，促进乡村经济发展

农村集体经营性建设用地入市，农民获利，企业降低用地成本，为盘活农村集体建设用地、促进农村集体经济发展、增农民收入、缓解农村就业压力、建设美丽乡村提供了有力支持。

四、存在问题及下一步工作打算

农村集体经营性建设用地入市仍在探索阶段，目前焦作市的试点仍局限于工业、商业用地，全国首批试点区域河南长垣县、重庆大足区在住宅用地入市探索中走在全国前列，但可复制性待进一步了解学习。在推动农村集体经营性建设用地入市过程中，仍需注重以下工作推进：

（一）编制国土空间规划、乡镇规划

符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我区各乡国土空间规划尚未完成。国土空间规划启用前，该项工作可依照各乡现有的总体规划和土地利用总体规划所覆盖的范围来实施。下一步，将加大国土空间规划编制力度，同时在规划过程中充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的相关条件，在规划中推动农村集体经营性建设用地入市。

（二）上级政策支持

向三门峡市政府、市自然资源和规划局等上级政府、部门申请政策支持，出台符合三门峡市、实际的农村集体经营性建设用地入市管理办法等政策，为入市提供政策支持。

（三）完善乡街道基准地价

基准地价是影响农村集体经营性建设用地入市地价的重要因素。目前，的基准地价尚未覆盖全区广大农村，可能掣肘农村集体经营性建设用地入市。下一步，将完善各乡基准地价。

对国土空间总体规划的建议篇6

Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

关键词： 城市；建设用地；集约利用；规划

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴随着工业化、城镇化进程的加快，城市建设用地集约利用受到众多学者的关注[1-5]。但现行对于城市建设用地的集约利用研究多侧重于从评价方面进行[6-8]，而对于规划的研究几乎处于空白。

目前，国内仅上海市和湖南长沙开展了城市建设用地集约利用规划的相关探索，但未从系统、全面的角度进行研究。

基于此，本文拟通过论证开展城市建设用地集约利用规划的必要性，分析当前城市建设用地在集约利用中存在的问题，最后提出开展城市建设用地集约的对策建议，以全面推动城市建设用地资源的合理开发和高效利用。

1 开展城市建设用地集约利用规划的必要性分析

1.1 建设资源节约型社会的需要

节约集约利用土地作为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容，受到国家的高度重视。党的十提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”。国发〔2008〕3号文件指出“将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜。”2012年国土资源部出台的《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）提出了“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”八项制度。通过建设用地集约利用规划，推动经济发展方式转变，能够以较少的土地资源消耗来实现较大社会经济效益，对于建设资源节约型社会、推动现代化建设进程和国家安全具有重要的意义。

1.2 完善城市建设用地管理的需要

城市建设用地管理是一个宏观复杂系统，实现对城市建设用地管理的过程同时也是城市建设用地利用开发的过程，现行管理制度下对城市建设用地实施有效管理包括对建设用地组织、利用、控制和监督等几方面内容。

现行城市建设用地集约利用主要是通过土地利用总体规划控制城市建设用地的规模边界和扩展边界，通过城市总体规划、城市控制性详细规划控制容积率、建筑密度、建筑控制高度等相关指标进行管控，侧重于上限控制与外延限定，而城市建设用地集约利用规划注重下限控制与内涵挖潜，对建设用地业态和时序进行科学调控，实现城市建设用地的精细化管理。

1.3 提升城市建设用地总体价值的需要

城市土地是土地物质和土地资本的综合体，有价值的土地资本与无价值的土地物质相结合，使得城市土地的使用价值和价值都得到提高，土地资本的含量越多，城市土地的价值也就越大。

城市产业的发展需要确定合理的开发强度，充分发挥城市土地的开发价值，确保每寸土地的最佳利用。城市建设用地集约利用规划通过优化功能布局、拓展立体空间、控制发展密度、优化物业形态等措施，有效的提高城市土地利用率，促进产业结构升级，提升城市建设用地的总体价值。

2 现行城市建设用地集约利用中存在的问题

2.1 集约利用管理未实际履行

节约集约利用土地资源作为国土部门的基本职能职责，应由国土部门严格管理。

但在社会主义市场经济体制转轨和发展的过程中，在建设投资多元化，各个集团的利益纷争，以及不适当的行政干预下，导致城市建设用地集约利用管理呈现多头管理，现行集约利用管理的部门包括国土、规划、建设等部门，多头管理造成城市建设在集约利用上缺乏统一规划和协调，对集约利用管理的组织、控制、监督缺乏合力，不能集中力量办大事。

2.2 集约利用规划体系缺失

土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划等相关规划侧重于建设用地指标控制，更多的是偏重于物质建设规划，注重确定的规划期的人口和用地规模，对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则，而对建设用地集约利用结构、布局、规模、时序缺乏综合考虑，造成城市建设用地闲置浪费、低效利用，难以形成城乡统一的建设用地市场。

2.3 集约利用缺乏系统性

现行集约利用侧重于评价，大多通过构建集约利用评价模型，测算不同区域集约利用度来评价集约利用程度，再提出集约利用的建议，而缺乏集调查、评价、规划、监测于一体的集成技术，难以实现全程化的集约利用；同时，现行集约利用侧重于平面开发，缺乏地下空间规划，未对立体空间进行相关集约利用规划，难以实现立体化的集约利用。

3 开展城市建设用地集约利用规划的建议

3.1 明确规划目标定位

城市建设用地集约利用规划是一项土地利用专项规划，以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等法定规划为上位规划。

城市建设用地规划的核心是以“已开发”土地为对象，以上位规划对土地利用强度、投入强度、经济效益的规划值为标杆，以土地利用状况的现状值与规划值之差评价集约利用度，提出土地利用强度及效益的下限性目标，是对存量建设用地实行改造升级的基础。

3.2 开展规划编制工作

建议将城市建设用地集约利用规划上升为政府行为，由各级政府组织编制城市建设用地集约利用规划。

一是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在全国选取一个城市的主城区进行规划编制试点；二是在试点基础上，及时总结经验、发现问题、完善规划，逐步在省（市）层面进行推广；三是待时机成熟由各省（市）组织编制省（市）城市建设用地集约利用规划，并最终推动全国城市建设用地集约利用规划的编制。

3.3 完善规划组织管理

由政府牵头国土、规划、建设等相关部门成立规划编制领导小组，建立工作联席会议制度，组建规划编制队伍，提出规划编制工作方案，落实工作责任，及时启动重大课题研究和专项研究工作。

规划编制经费由各级财政启动专项资金进行下达，实行专款专用，并积极争取国家和地方集约利用资金，采取银行贷款、引进社会资金等多种方式筹集资金，保障规划编制的顺利进行。

3.4 加强规划专题研究

开展《产业结构调整与布局优化研究》、《城市存量土地挖潜与集约利用规划研究》、《地价与城市建设用地集约作用机制研究》、《城市建设用地集约利用规划与相关规划的衔接研究》等重大课题和专题研究，并在规划编制中广泛采用实地调研、座谈访问、专家论证等多种形式，充分听取社会各方意见，增强规划编制的民主性和科学性。

3.5 健全规划监管机制

建立集约利用规划实施的动态监管和监督机制，充分运用3S技术和互联网等对规划实施情况进行动态跟踪监测，依法监督和查处城市建设中的违法用地行为；同时，加强建设项目用地的批后监管，加强规划执法队伍建设，建立行政责任追究制度，完善规划实施跟踪管理。

3.6 建立规划考核体系

建立城市建设用地集约利用规划考核机制，对城市建设用地集约利用规划实施情况进行定期考核并公布结果，作为控制城市建设用地规划、下达土地利用年度计划、开发区升级扩区等的依据；同时，建立土地供应与集约利用规划考核结合的评估机制，将增量用地计划指标和存量建设用地集约利用状况挂钩，建立长效的评估激励机制。

参考文献：

[1]林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地科学，2009， 4（4）：4-10.

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[5]张艳，梅昀.城市土地集约利用差异影响因素[J].科技信息，2010，（1）：309.

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对国土空间总体规划的建议篇7

主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划等在空间开发和布局的基本依据。

推进形成主体功能区规划，就是根据不同区域的资源环境承载力、现有开发强度和开发潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定不同区域的主体功能，明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

编制主体功能区规划与我国国情密不可分。国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的基础。从推进工业化和城镇化开发的角度看，我国国土空间具有以下特点：一是多样性。我国国土空间类型复杂多样，其中高原和山地占59%，平原仅占12%。二是非均衡性。我国自然状况和人口分布差异明显，水土资源、能源资源、人口分布极不均衡。三是脆弱性。我国生态环境总体上比较脆弱，干旱半干旱地区占国土面积的53%，沙化土地占15%。

同时，这也是我国经济社会发展阶段的必然要求。改革开放以来，我国进入了经济社会快速发展阶段，取得举世瞩目的成就。但随着国土空间的快速开发，出现了一些问题，如耕地面积减少过快、生态损害严重等，迫切要求提高国土开发的可持续性。

编制主体功能区规划也是落实科学发展观的具体体现。编制主体功能区规划，就是把科学发展观的思想和要求落实到具体国土空间的开发利用中，明确每个地区的主体功能定位、发展方向和发展任务，推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

日前，北京市《北京市主体功能区规划》。

规划提出的背景

编制全国和省级主体功能区规划尚属首次。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首先提出要编制全国主体功能区划规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。 2007年，国务院出台《关于编制全国主体功能区规划的意见》对编制规划提出具体要求。 党的十七大报告要求，到2020年基本形成主体功能区布局。

主体功能区是指一定区域都具有多种功能，但必有一种主体功能。推进形成主体功能区，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥其他功能。优化开发和重点开发区域，作为主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是集聚人口，但也要保护好基本农田、森林等，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为重要的农业和生态空间，其主体功能是保障农产品供给和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适应的产业。

主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，是否适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分。开发与发展的含义不同。限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，只是特指限制或禁止进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动。

主体功能区的划分层次。根据中央关于“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和省级两个层次编制规划。国家主体功能区规划，主要是解决国土空间开发的全局性问题。省级主体功能区规划，根据国家规划精神，以县为单位，在本行政区范围内确定四类主体功能区。

全国主体功能区

规划对本市的定位

本市所在的京津冀地区（北京市、天津市和河北省的部分地区）被确定为国家层面的优化开发区域。

该区域的功能定位是：“‘三北地区’的重要枢纽和出海通道，全国科技创新与技术研发基地，全国现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业基地，我国北方的经济中心”。并提出要“强化北京的首都功能和全国中心城市地位，着眼建设世界城市，发展首都经济，增强文化软实力，提升国际化程度和国际影响力，加快建设人文北京、科技北京、绿色北京。强化创新功能，加快中关村国家自主创新示范园区的建设，建设国家创新型城市。不断改善人居环境，建设宜居城市”。

本市规划编制具备良好基础

2008年，本市成立由常务副市长吉林同志任组长、副市长陈刚任副组长的北京市主体功能区规划编制工作领导小组，市发改委、市教委等15个部门为成员单位，为规划编制工作提供良好组织保障。领导小组开展了21项前期研究、征求了26个部门和16个区县的意见，并多次与全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室沟通衔接，形成了《北京市主体功能区规划》（报审稿）并于2011年7月22日通过市政府专题会议审议。2011年9月21日经市委常委会审议通过后，于10月28日以市政府名义函报全国主体功能区规划编制工作领导小组。

2012年，按照全国主体功能区规划编制工作领导小组的复函，修改完善后，经市政府同意，组织实施本市主体功能区规划。

对国土空间总体规划的建议篇8

最近，家住浙江省衢州市开化县音坑乡姚家村的姚志国和姚宏燕父子很忙，他们做出了一个重要的决定：把效益良好的砖厂改建成以窑文化为主题的展览馆和特色民宿。“我在这座砖瓦厂已经干了近30年了。”姚志国说道。

是什么让他们“说改就改”了呢？ 一张“蓝图”，三条“红线”

青山绿水是开化县最大的特色，森林覆盖率达到80.7%的开化在2000年便提出了“生态立县”的发展战略。有了发展战略，自然就要落实，第一步便是规划。

规划在我国经济社会发展中的作用举足轻重，但在县一级，由于基础数据不统一、编制标准不一致、工作机制难协调等多种原因，容易产生规划数量多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，不仅耗费了人力，执行效率也难以保证，老百姓更难把握当地的发展方向。开化县早年的发展中也面临这个问题，姚家父子的红砖厂便是在这样的背景下建立起来的。

这一问题也引起了国家的高度重视。2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委确定了28个“多规合一”试点市县，目的是将多个“总规”整合成“一本规划”，实现一个市县一本规划、一张蓝图。

开化县成为了28个“多规合一”试点市县之一。“‘多规合一’一是能理顺规划关系，二是能推进规划落地，三是能优化资源配置。”开化县县委书记项瑞良在接受媒体采访时曾表示。

借助这个契机，开化县开始了以实现规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制的“六个统一”为目标的改革之路。

在规划体系上，开化县统筹构建“1+X”规划体系，以《开化县发展总体规划》作为起统领管控作用的“1”，“X”是有效缩减专项规划数量，只编制部分落实性的详细规划或实施方案等，从根源上破解多头规划难题。

为了能让这套体系有效运转，开化县改革规划管理机制，成立了县规划委员会进行统筹协调，不仅统一了包括人口、城镇化水平、环境容量、经济规模等基础数据，还统一了各类规划期限、功能分区和土地分类等技术指标，更以“提升已有、创建未有、链接所有”的要求构建了统一的规划信息管理平台，进行信息共享，促进全流程联合办公。

基于这样的努力，开化县拿出了一张能“绘到底”的空间布局总图。打开《开化县三大空间布局总图》，三条“红线”清晰可见：生态保护红线让绿色的西部生态保护空间占到一半，永久基本农田红线让黄色的农业生产空间占41.12%，城镇开发边界使红色的城镇发展空间仅占8.07%。

这些“红线”让姚志国父子豁然开朗。姚家村如今也大不相同了，关停砖厂后道路变干净了，粉尘也没有了，还在村口修建了古色古香的凉亭。在开化县，这样的美丽乡村不止姚家村一处，如今已有15个村被列入浙江省美丽宜居示范村。 “磨”出来的“好事”

“‘多规合一’的主要意图是实现各类规划的有效衔接。总体规划要起到总体性、前瞻性、纲领性的作用，能很好地指导当地经济社会发展。” 清华大学公共管理学院副院长杨永恒分析道，“总体规划必须能够有效地分解和实施，这一点非常重要。”

如果以为生态“红线”很好画，那就大错特错了，“好事”往往“多磨”。“推行‘多规合一’工作过程中遇到的困难很多，既有技术层面上的，也有工作机制上的。”开化县委宣传部部长李华蓉说道。

在技术层面上，“合一”不是简单地相加，而是要求真正的统一融合，整合资源、技术矛盾、信息管理就是三只“拦路虎”。首先是数据资源的整合，如果各部门手中的基础数据不一样，制定出来的规划肯定无法有效对接。对此，开化县兼顾平衡各规划主管部门职责功能，统一了覆盖资源本底、人口发展、经济发展、空间开发、基础设施、公共服务、生态环境七大领域27个指标，进而形成了一套共同认可的基础数据。

有了基础数据，怎么用得好又让人头疼。众所周知，每一项规划都是专业技术要求很高的工作，不同类别的规划考虑问题的角度不同，如果技术上衔接不到位就易出现诸如规划期限、功能分区、用地分类等不一致的矛盾。为此，《开化县空间规划》期限定为2030年，再以此作为衔接各类规划的时间节点。此外，开化县研究提出了三类空间与其他空间性规划的管制分区对接指引和用地分类指引，将建设部门的54坐标数据、国土部门80坐标数据及其他部门的空间数据统一到2000国家大地坐标系，从而形成了一套统一的技术标准体系。

有了统一的基础数据和技术标准，信息沟通是关键。“通过建设统一的空间信息平台，摸清基础数据和信息资料，确保‘多规’确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要参数一致，这是科学编制规划的前提。”杨永恒说道。结合“数字开化”建设，借助于现代化的信息技术手段，开化县运用地理国情普查成果，科学设计系统接口，建成了公共地理信息基础平台，并在此基础上进一步打造了“多规合一”综合管控平台。

通过平台，不仅实现了规划编制审批、项目用地选址、环境影响评估等空间信息跨部门的共建共享共用，更以此开展项目生成和审批业务协同作业，在有效解决各职能部门之间矛盾冲突、加强部门间横向衔接的同时，将审批时效提升了70%以上。

规划是一项具有开创意义的、长期的、系统性工程，因此，相较于技术层面上的问题，如何形成制度化工作机制是摆在开化县面前更严峻的问题。“在工作机制上，我们碰到的问题特别多，因为改革都是‘摸着石头过河’，没有现成可供依循的工作机制模式。”李华蓉说道。

为此，开化县成立了县规划委员会，有了专门职能部门，如何有效开展工作？细分职能显得非常重要。开化县将规划制定划分为规划立项、审议、监督实施、评估修订等几大环节，县规划委员会的主要职责就是统筹协调这几大环节的工作。

因此，这一规划委员会必须对县规划有着高度的理解和认识，开化县规划委员会由县委书记和县长牵头，涵盖了发改局、住建局、规划局、国土局等20多个职能部门的主要领导，并在县发改局设立了“多规合一”试点领导小组办公室。

县规划委员会以“先主后次、从上而下”的原则指导各部门编制或修编相应规划，并要求城乡、国土、环保等部门规划和重大专项规划同步编制、互为依据。对于有争议的规划召开专题会议进行讨论，几年来委员会否决了35项规划立项申请，协调对接各类规划15项，审议城乡和土地利用规划矛盾图斑达1800余处，对于“多规合一”的推进起到了至关重要的作用。

“‘多规合一’在开化县能成功开展与当地党委政府的重视分不开。各部门之间都有自己固有的模式与工作方法，如果没有坚强的领导和统一的框架来实现部门协调，要推进‘多规合一’是很困难的。在这个规划框架中，不仅要让每个部门都能找到自己的定位，让各部门之间能相互支持，同时还要保护各个部门的积极性。”杨永恒分析道，“改革中难免会涉及到利益的重新配置，建议可设立专门的规划部门，负责规划编制但不具体配置资源，以实现规划过程中的决策、执行与监督分开，避免规划成为承载部门利益的工具。”

“此外，‘多规合一’规划能否具有刚性和严肃性，也是制约规划效果的重要因素。这就需要建立起规划的法律保障体系，因此推动《规划法》立法进程十分迫切。”杨永恒进一步分析道，“但是，即便是立法，哪些是刚性标准，哪些是弹性标准，也需要清晰界定，比如公共服务提供、生态环境保护、土地利用等都是刚性的，但经济增长、产业发展等可以是软性的，主要是引导市场主体行为。” 开化人都知道的“国家公园”

克服了技术与工作机制上的困难，“多规合一”在开化县取得了显著的成效。“改革试点能否取得成效，关键是看能否促进经济社会发展，给群众带来实惠。”李华蓉说道。

“多规合一”在开化试点以来，不仅统一了技术指引和规划语言，也明晰了产业与基础设施建设布局，更提升了审批时间与效率。最重要的是这张“多规合一”的“蓝图”明确了开化全县域作为一个大公园来规划、建设和管理的定位，让老百姓知道“全域景区化、景区公园化”的发展方向，从而有利于提高投资的针对性，进而增强群众的获得感。

实际上，从砖瓦厂转型到民宿并不是姚志国的主意，而是他儿子姚宏燕的想法，这张“蓝图”中的“生态立县”理念早已植入他的心中，他知道以生态换来的烧砖收入并不长久。

只有坚持“青山绿水就是金山银山”，才是开化发展的正路子。

2015年，为贯彻落实主体功能区理念，进一步推进国家公园建设，开化县要求全县黏土类企业全部关停，转型升级谋求新发展。借助这个契机，看到马金溪沿岸的下淤村因经营农家乐、发展民宿而日渐红火的姚宏燕很快转变思路，马金溪百里黄金水岸线不正是开化国家公园建设的重要内容之一吗？“我们这里的山水和空气，要是放到大城市，那该多值钱！”姚宏燕兴奋地说道，“为什么不请大城市的人到我们这来游玩住宿呢？”

“民宿”的核心是具有当地文化特色的居住环境和风俗，红砖厂保留下来的窑洞和烟囱不正符合这点吗？在与父亲商量后，已过不惑之年的姚宏燕决定重新投资将红砖厂改建成特色民宿，并很有深意地将其取名为“红窑里”。为了保留原汁原味，酒店整体全部采用红砖建设，搭配钢结构和玻璃幕墙让每个窑洞独立成为一间房，并划分了咖啡厅、主题餐厅等功能区。姚宏燕甚至请了中国美院的专家来为绿化进行设计，以进一步凸显姚家村的生态之美。

随着“红窑里”创意民宿的开张，姚宏燕心里还有更大的发展蓝图：“我们还准备配套梅溪古渡、村口景观、银杏道等10个子项目，打造一个音坑乡姚家红窑里文化创意村！”

在这张“蓝图”的指导下，近年来，开化县的生态旅游发展得有声有色，2015年开化县的出境水一类、二类水质占比98.3%，空气优良率达99.4%以上，PM2.5平均浓度在29微克/立方米以下；全年接待游客689.79万人次，同比增长18%，旅游收入达42.67亿元，同比增长18.8%，农民人均收入同比增长10.1%。

这样出色的成绩单受到了多方瞩目。今年2月23日，在中央深改组第21次会议上，专题听取开化县“多规合一”试点改革情况后为其点赞。说道：“开化是个好地方，我还是要回去看看的。”3月3日上午，国家发改委、国家测绘局与浙江省政府签署了《省级空间性规划“多规合一”试点合作协议》，并明确要以“开化模式”为基础来推进省级空间性规划“多规合一”试点工作。

得到肯定亦是鞭挞。这几个月来，开化县进一步统一改革思想，组织开展“开化是个好地方，国家公园谱新章”的大讨论活动；也致力于技术攻坚，优化了“多规合一”的相关技术；还由县委书记和县长亲自挂帅，及时调整组织机构，充实骨干力量，强化了改革保障；排出了责任清单，通过自我加压，把有关任务提前到6月底完成。“今后我们还要继续探索‘多规合一’的长效管理机制，努力为全国其他地区提供有效的经验和改革模式。”李华蓉说道，“同时，我们也要立足重点生态功能区的主体功能区定位，借助‘多规合一’试点带来的改革红利，加快转变开化的经济发展方式和优化空间开发模式，促进我县经济社会与生态环境协调发展。”

对国土空间总体规划的建议篇9

1.1编制土地利用总体规划应考虑的因素

1.1.1自然条件。自然条件是任何区域内规划土地利用时必然考虑的基本因素，比如区域的地势、水流、气候。土地利用规划是一种宏观调控，应从整体区域层面给区域一个明确恰当的定位。特定区域内的资源环境承载力总是有限，对于城市生态用地应有效保护和建设用地集约高效利用，走可持续绿色发展之路。对于农村土地，应加快综合整治，加强城乡建设用地之间的联系和实行增减挂钩，推进土地利用的集约与高效性。

1.1.2社会经济发展水平。规划土地利用加强土地利用的科学性是为促进区域经济水平更科学地向前发展，而当地的社会经济发展水平又会反过来影响土地利用的结构与布局。编制者不能纯粹只从自己的专业知识出发，规划必然是符合当地实际需求的才能得到贯彻落实，区域内第一、二、三大产业的布局以及产业发展规划，区域在近期的建设规划和社会经济发展速度，政府规划控制和市场真实诉求之间的矛盾，都是规划编制应考虑的因素。对于经济特别发达又拥挤的城市，可以建立多中心城市体系，但是也不能为增进区域短期的经济利益而放纵新增建设用地的管理，造成泡沫经济，而应提升各业各类用地标准，积极盘活存量建设用地，提高存量用地利用强度。

1.2影响土地利用总体规划执行的因素

1.2.1规划到执行存在不确定性。任何一个纸质上的规划到实际的执行落实必然存在许多不确定的因素，导致规划预期设定的看似合理的目标与实际落实的效果产生偏差，如行政区划的调整、上层次相关规划的修编、国家政策的支持以及重大基础设施对区域的影响等都是影响规划执行的不确定因素。

1.2.2规划管理体制不健全。城市管理出现多元主体，而各主体之间缺乏同一级政府机构的组织与协调，土地规划布局的空间结构是以组团为特征的形式出现，从而导致土地管理规划的编制不能从一个战略上的宏观长远的角度出发。规划执行时的多方管理并且政府职能部门之间管理不清职责不明，也会扰乱规划实行时步调的一致性。

1.2.3公众话语权不受尊重。发展规划是为更好地服务于社会，归根结底是为更好地服务于人民，并且公民实实在在的生活感受会在更大程度影响规划编制与执行的科学性与可行性。公众积极并且科学地参与土地总体规划能给编制者带来更多可行的建议，土地编制管理者应尊重公众参与的话语权，准确采纳公众的合理建议。

1.2.4相关政策的变动性。政府政策能在某种程度上决定一项土地规划的生死存亡，所以土地总体规划应正确理解政府政策合理根据政府政策来编制，当然政府政策的制定也必然是以促进区域的长远发展为目标的。同时，在必要条件下应推动相应政策的及时出台以保障城市土地规划的执行。

2土地利用总体规划执行评价的内容及方法

2.1土地利用总体规划执行评价的内容

土地利用总体规划执行评价是指对该相关规划指标和实施实际完成情况之间的差距进行分析，并结合规划带来的效益对实施情况做总体评价。主要应包括三个方面的内容：土地利用总体规划结果评价，即对规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；效益评价，即规划结果和规划投入之间的关系的评价；经济效益评价、社会效益评价和生态效益评价，包括投入产出率、劳动生产提高率、环境改善率。

2.2土地利用总体规划执行评价的方法

常用的土地利用总体规划执行评价的方法主要包括定量评价和模糊评价。定量评价通常以规划指标、效益和土地利用变化程度为评价因素，结合专家意见确定评价因子和权重系数。模糊评价主要基于评价因素与土地利用现状数据间的关系复杂，通常以优良中差的满意度来进行等级评价，并且操作简单易行，但模糊评价并未对评价标准准确界定，参入的主观因素比较多，评价结果只是一个抽象的表达，模棱两可的数据分析缺乏足够的说服力。

2.3进行土地利用总体规划执行评价的步骤

首先选取评价因素。评价结果是由所选取的评价指标决定的，正确选择评价因素对评价结果至关重要，主要基于规划编制与执行的核心特征和影响因素进行分析，然后科学筛选确定。

其次建立评价数据库。准确科学的数据库是评价的前提和必要条件，包括地学信息类型的确立、各类地学实体属性范畴的确立及各类地学实体间基本关系的建立。

最后进行空间分析。根据已建立的空间数据库，将规划期的土地利用图与评价期的土地利用现状图叠置对照，分析出在规划执行后土地利用在数量、布局结构上的空间变化，然后根据分析出来的数据进行评价。

3对土地利用总体规划执行评价的展望

一个好的土地利用总体规划评价一方面是对政府部门对规划编制的科学性与执行的落实性的监测，更重要的是通过对规划进行严格的评价，指出规划的不足，然后加以调整和修编，达到为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据的评价宗旨，最终实现土地资源的合理有效管理与利用。

利用GIS技术进行评价是指将各种形式的空间数据与属性数据结合，将土地利用规划图和土地利用现状图进行对照作出评价。利用GIS技术具有传统的评价不可比拟的优越性：极大的提高土地管理人员的工作效率，资料可靠、方案合理的评价结果可用于土地总体规划修编等；加强规划评价的科学性与准确性，GIS技术可以动态地对数据进行更新，动态地反映土地利用的空间结构变化，然后对规划进行适时动态评价，使评价结果更接近事实。

4结语

科学准确地对土地利用总体规划执行进行评价，能及时反映出规划存在的不足及执行过程中可能出现的问题，为调整和修编规划提供依据，从而完善规划的执行效果。利用新科技新技术等现代技术更能动态反映地理空间数据，具有传统评价不可比拟的优越性，在今后的规划评价中将会被越来越多的采纳。

参考文献：

[1]孙施文.现代城市规划理论[M].中国建筑工业出版社，2007.

对国土空间总体规划的建议篇10

关键词 土地利用；建设用地；难题；对策

中图分类号TU99 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2012）73-0057-02

1 科学修编土地利用总体规划

目前国家已布置开展新一轮土地利用总体规划修编，全市一定要抓住这次难得的机遇，遵循布局集中，产业集聚、用地集约的原则，科学修编好市县两级土地利用总体规划。通过编制和实施新一轮土地利用总体规划，引导工业向开发区、工业园区和产业聚集区集中、人口向城镇集中，进一步优化土地利用结构和布局。首先要结合城市总体规划，解决好城镇发展空间和工为园区布局问题；其次要调整好基本农田保护区布局，将规划期内确定的建设用地区内的基本农田调整为一般耕地；第三要协调好相关规划的关系。摸清项目底数，如在规划期内要发展什么产业，上哪些项目，改善哪些基础设施，都要计划周全，不然将来再调整规划的难度相当大。总之，科学修编好新一轮土地利用总体规划，将为下一步的建设用地审批创造良好条件。

2 大力实施土地置换

在符合土地利用总体规划的前提下，遵循农用地总量不减少，建设用地总量不增加的原则，通过“易主”、“易位”、“易权”、“易用”，利用已批未用建设用地或者已批建设用地进行复垦后与拟占用的农用地进行置换，可有效缓解建设用地指标紧张的状况。建议各市、县政府进一步加大力度，加强原有废弃建设用地的复垦整理工作，争取获得更多的建设用地置换指标，减轻新增建设用地计划指标的压力。

3 积极开展城乡建设用地增减挂钩工作

从全国来讲，开展城乡建设用地增减挂钩工作是今后解决建设用地指标不足最有效的措施，也是消除城乡二元结构，缩小城乡差别的有效途径。具体讲，就是在耕地总最不减少，建设用地规模不扩大的原则下，通过农村村庄土地整理，减少农村居民点建设用地，用于增加城镇建设用地，解决城镇建设用地指标不足的问题。建议各地结合新农村建设，合理布局规划，大力复垦整理原有农村居民点建设用地，复垦整理出的耕地，可直接用于增加城镇建设用地指标。这样做，既可争取一定额度的城镇建设用地批标，又可大力推进新农村建设，可谓“一举两得”。

4 积极争取国家和省重点建设项目

按现行土地利用计划管理体制，国家重点建设项目用地使用国家土地利用计划指标，省级重点建设项目用地使用省级预留土地利用计划指标，其余指标才根据各地情况切块下达给各市（地）、县。在这种情况下，争取国家和省重点建设项目是争取建设用地指标的有效途径。根据以往情况，各地上报需求建设用地的项目虽然很多，但能达到报批建设用地条件的项目却很少，尤其达到申报国家和省重点建设项目的更少。建议各地和有关部门进一步加大重点项目的谋划力度，做好相关工作（如项目立项、环评、规划等手续），争取本地更多的项目纳入国家和省重点建设项目，使用国家和省预留指标，减少挤占省级下达各市（地）、县级指标的额度。

5 挖掘存量建设用地潜力

建设用地包括新增建设用地和存量建设用地，新增建设用地指从农民集体新征收的土地转为建设用地，存量建设用地指原来已经变为建设用地的土地（包括集体建设用地和国有建设用地），各地不要把上项目占用新增建设用地作为唯一途径，而应眼睛向内，充分挖掘存量建设用地，如破产企业原使用的划拨土地，淘汰落后产能腾出的原有建设用地、学区布局调整腾出的原有学校用地、乡镇机构合并改革腾出的原有乡镇政府和驻乡镇其他单位使用的土地，部队精简整编后腾出的原有营房建设用地、供地后两年未利用的闲置土地等。对这些土地各地要加大盘活力度，充分利用。对这些土地有很多政策可以利用，如可以不占用农用地转用指标，可以不缴新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费等。而且如果是国有闲置土地处置权在市县人民政府，不用报省级以上人民政府审批。即使是集体建设用地，也不用农用地转用指标并减少有关税费，仅需报省以上人民政府办理征收手续。充分利用好存量土地既可节省土地取得成本又合法合规地减少办事环节。

6 积极推进节约集约用地

严格执行国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》。工业项目投资强度和容积率不得低于国家规定的分行业控制指标，工业项目的建筑系数不得低于30%，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总面积的7%，对适合多层标准厂房生产的工业项目，应进入多层标准厂房。鼓励企业利用存量土地就地增资扩能，实行“零”地招商。凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，企业在现有厂区内翻建、扩建厂房的可免收城市基础设施配套费，提高土地利用率和容积率的不再增收土地价款。其他建设项目也要严格执行国家建设用地定额标准，严禁建设项目在用地上宽打宽用，浪费有限的建设用地指标。努力拓展城市发展空间。按照节约集约用地的要求，科学规划城市空间布局，合理开发利用城市地上和地下空间。在符合城市规划的前提下，鼓励城市向空中发展，提高建筑高度和容积率，建设高层商业、办公及住宅楼。新建、改建大型商场和住宅小区，在满足车辆集散要求的前提下，最大限度地开发利用地下空间。

7 积极引导建设项目充分使用未利用地

要大力鼓励建设项目使用未利用土地。通过以往国家下达的新增建设用地计划指标情况看，新增建设占用未利用地的指标所占比例很大，充分利用好这部分指标可有效解决建设用地指标不足的问题。同时建设项目使用未利用地可大大减少土地取得成本，如土地补偿费用低，没有耕地占用税、耕地开垦费等。以承德市双桥区为例，征用未利用地与征用耕地相比，每亩地仅耕地占用税和耕地开垦费两项就可节约3万元左右。建议各地积极开展未利用地适宜性评价，做好未利用地开发规划，在保护生态环境的前提下，将适宜开发建设的未利用地，优先开发为建设用地，积极引导建设项目在符合选址要求的情况下能占用未利用地的尽量占用未利用地。在符合规划的前提下，加强城镇村周边低丘缓坡土地的开发利用，拓展城乡建设用地空间。

8 加大政府土地储备力度

加强土地收购储备工作是增强政府宏观调控能力，为建设项目提供用地保障的有效手段，同时可以有效解决新上项目办理征地手续时间环节过长的问题。建议市县政府高度重视土地储备工作，在力支持土地储备机构依照国家《土地储备管理办法》规定的范围及程序，采取多种途径、多种方式收回、收购需盘活的国有土地及依法转征的集体土地纳入政府储备，并通过前期开发，实行“净地”出让，实现政府对土地一级市场的高度垄断和盘活存量土地资产，进一步增强政府的土地调控能力。

参考文献