经济法与经济政策范文

导语：如何才能写好一篇经济法与经济政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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经济政策与经济法律之间有着必然的联系，经济法律是将经济政策进行法律化的结果，两者之间相互独立但又紧密连接。经济政策与经济法律是经济制度的正规化结构组成部分，经济制度的变迁需要依托与经济政策与经济制度的发展，所以形成了三者之间相互重叠的关系，经济政策与经济的改革是经济制度变迁的主要环节。国内在进行经济制度改革过程中需要以实际的规章制度为基础依据，形成全新的经济制度规划。

关键词：

制度变迁；经济政策；经济法律

经济政策与经济法律是政法的经济化缩影，传统的对经济政策与经济法律的研究都是从其定义的角度进行，对其所表现的形式与特点、对象、主体等进行逻辑的分析，研究方向相对单一，难以出现突破性的进展。本文中所研究的论题是从制度变迁的角度去判别两者之间的关系，是一个全新的研究方向。经济政策与经济法律是经济制度规划的其中一个部分，对其相互之间联系进行研究，势必会引发一个新的方向。

一、经济政策与经济法律如何限定

1.经济政策经济政策是对国家在经济生活中意志的客观反映，是针对解决经济问题所形成的政策，经济政策的实质是政治领域在经济领域实施的决策。有部分学者认为经济制度是国家在政党与盈利企业的压力下进行的经济活动，是政府经济意志的诠释，从历史的研究上看这种理论是被得到认可的，但若就中国相对特殊的政治体制上看就明显与实际不符了[1]。现代对经济政策的理解是除国内法律以外的各职公共意志对经济领域进行调控的表现形式。

2.经济法律对于经济法律的理解可以从两个方面进行：（1）部门法的划分方向。经济法律是我国法律中比较重要的一个部门法，是国家对市场经济进行宏观调控的必要措施，主要显现为国际颁布的调控市场关系的各种法律政策；（2）法律学科的划分方向。经济法律是后被提出的一门法律，与经济政策有着必然的联系，但同时又有着相互独立的区别，经济政策的最大目标是效益，经济法律的最终方向是经济市场的公平[2]。

二、制度变迁下经济政策起到的作用

1.经济政策发展促使经济制度的变迁经济政策在某种定义上属于经济制度的一个部分，是经济制度的规则化部分，经济政策的发展也是经济制度发展的一个方向体现，经济政策的效果有迟延性。因此，许多研究也证实，在货币政策调整的六个月之内，调整对总需求的影响较小。也就是说，经济制度的变迁初期实际上就是规则部分的变迁，也就是经济政策的变迁。2.经济政策发展对经济制度变迁的能动性经济政策在经济制度变迁中的主要作用体现在能动性上，国家经济政策的建立与具体的实施都是经过对经济制度施加压力而完成的。西方国家对经济市场进行宏观调控的经济政策，使其推动了资本主义国家改变了自由市场制度的经济制度。国内在1984年推出的关于经济体制改革的政策，便是按照政策的方式对经济制度进行改革的主要表现，此政策的推行，推动了国内计划经济制度向市场经济制度的转变。

三、制度变迁下经济法律起到的作用

1.经济法律是经济制度变迁的体现经济法律是经济制度规划的其中一个部分，经济法律的发展表现为两个方向，第一种是规则占主导地位的发展，具体指的是经济法律体现的是未来经济制度的发展方向，政府方向希望通过经济法律的改革带领经济制度的发展[3]。第二种是事实体现的发展方向，具体指的是经济法律制度下的经济法律的形成都是由事实经济决定的，法律所反映的是经济生活，而经济法律更是对经济事实的客观反映。

2.经济法律发展推动制度变迁国家是制度形式的主体，经由经济法律与经济政策实行对经济领域的意志，最终的结果是影响到经济制度的变迁。中国体制法制化逐渐增强，经济法律对经济制度的影响力自然会随之增加，法律不止是对所形式的制度的限制，同样也不只是各企业间利益相争的结果，法律在经济领域中被有效的利用，形成经济制度的规则化，对经济制度的发展起到的促进作用或是限制作用。

四、结语

从国内经济制度变革的实际情况上看，经济政策需要在经济法律的限制下经过政府进行具体的实施，所表现的是法律对行政权的限制。现代社会发展下的经济体制不应该只关注国家对经济市场的干预，更需要关注的是国家通过法律对经济领域进行适当的调控。经济制度变迁过程中，经济政策需要在经济法律的限定内实行，经济政策与经济法律相互协调发展，共同完成经济制度改革的目标。

参考文献：

[1]经济政策：理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,2015:11-01.

[2]民商与经济法律知识[M].北京:中国劳动（社会保障）出版社,2014:6-1.

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关键词：低碳经济；国际经验；政策措施

中图分类号：F124.5　文献标识码：A　文章编号：1005-2674(2012)04-086-05

一、引言

人类社会进入后工业社会阶段，发达国家的工业化和城市化基本完成，以大量耗费能源发展经济的模式逐步被抛弃，低消耗、低排放、低污染的低碳发展，已经成为全球应对气候变暖问题和解决人类社会发展与环境矛盾的首选模式。低碳经济是继农业文明、工业文明之后的人类文明史上的又一次重大发展。2009年哥本哈根全球气候变化会议后，这种经济模式已经得到了国际社会的广泛认同。各国政府特别是西方发达国家政府，通过各种方式和途径，努力推进低碳化，力争抢占低碳技术的领先地位。低碳经济的实质是提高能源利用效率，减少温室气体排放量，降低对化石能源的依赖，改善生态系统的自我调节能力，维持生态系统平衡。其目标是降低和控制温室气体排放量，减少大气污染，改善生态环境，避免气候发生灾难性变化，从而实现经济社会可持续发展。

中国是一个经济高速增长的国家，环境污染相当严重，与其他国家相比，中国的温室气体排放量比较大，虽然作为一个发展中国家没有降低碳排放的国际要求，但是出于环境保护的目的，中国政府也积极向国际社会承诺降低碳排放。据国际能源机构(IEA)估计，如果不进行任何控制，到2030年中国的二氧化碳排放量将达到114亿吨，为此中国政府承受着巨大的压力。中国政府承诺到2020年，单位GDP的二氧化碳排放量比2005年降低40％～45％。要实现这个目标，需要我们制定科学的政策，实施有效的措施。在制定中国发展低碳经济的各种政策时，首先需要认真学习和借鉴发达国家的做法，汲取他们的经验。

二、发达国家低碳经济发展规划和策略

(一)发达国家发展低碳经济的战略性规划

自2003年英国提出低碳经济概念以来，英国、德国、日本、加拿大、美国等发达国家相继提出了发展低碳经济的战略目标。这些战略目标虽然各不相同，但是，基本方向是一致的，就是要达到降低能耗，减少温室气体排放，发展新能源产业，实现向低碳经济的转变。为了发展低碳经济，发达国家还制定了相应的政策，这些政策的重点概括起来就是开发低碳技术，发展清洁能源，改造传统产业，以便降低温室气体的排放量。

英国在2003年了《我们能源的未来：创建低碳经济》，在2008年了《气候变化法案》，使其成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化的具有法律约束性长期框架的国家。2009年7月15日，颁布了《英国低碳转型计划》白皮书。英国在《我们能源的未来：创建低碳经济》中提出，到2050年将英国二氧化碳排放量消减60％。《气候变化法案》提出到2050年在1990年的基础上减少80％的温室气体排放，到2020年的中期目标是减少34％的排放。德国在2008年制定了《可再生能源法》。其后，又制定了《可再生能源供暖法》等法律法规。《可再生能源法》把风能作为发展的重点，尤其海上风能。《可再生能源供暖法》规定，德国积极促进可再生能源用于供暖，计划到2020年将可再生能源供暖比例提高到14％(2006年为6％)。

日本政府为了达到低碳社会目标，制定了详细的“低碳社会行动计划”(2008年)，公布了《绿色经济与社会变革》(2009年)政策法案，对高排放、高污染的工业进行整顿，提出了减少温室气体排放的具体措施，推动低碳社会建设。日本把节能技术和低碳能源技术创新作为重点，对可以大规模降低温室气体的捕捉和封存技术进行大力扶持。政府继续投资化石能源的减排技术研发和推广应用，特别是投资燃煤电厂的烟气脱硫技术，确保日本形成国际领先的脱硫环保技术。

澳大利亚在2008年了《减少碳排放计划》政策绿皮书。提出了减排计划目标：2050年达到2000年气体排放的40％。计划2020年可再生能源比重要达到全部电力的20％。计划7年投资5亿澳元，重点用于热能技术升级与太阳能开发利用。计划建立一个全球碳捕集与储存中心。

(二)发达国家低碳经济的财政政策

为了促进低碳经济的发展，建设低碳社会，发达国家在进行战略规划的同时，还制定了相应的政策措施。在所有的政策措施中，制定和实施鼓励低碳产业发展的财政税收政策，是十分重要的举措。在财政政策中，支出政策和收入政策是其两个主要方面，二者的方式不同，但目的是一样的。其内容主要是财政投入政策、补贴、政府采购、税收政策等。

1.财政支出政策

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【关键词】区域经济发展；现状；财政政策

1引言

国家只有通过制定区域的税收调节政策来为落后的地区带来较大的优惠，这样才能够实现新企业落户西部地区，从而振兴区域经济。同时，中央政府可以制定一系列完善的转移支付、财政支出的政策，实现资源的合理分配。

2调整区域税收政策

第一，制定的税收优惠政策，要以产业作为主体。由于国内的西部地区投入的有效资本量不足，而且资本产出效率低下，这种现实情况难吸引社会企业到西部地区投资建厂。政府通过制定税收优惠政策降低西部地区省份的企业税收，以吸引社会投资。制定产业的导向，优化完善西部地区产业结构，逐步化解地区收入与输出政策及经济目标调整之间的矛盾。运用税收政策来鼓励社会企业和外资企业到中部地区、西部地区发展，并统一内外部企业的所得税，适当降低税率。实现税收政策体系优化完善，调整国内的区域产业结构。要关注税收政策的重点，放在基础设施建设、交通设施完善、能源及原料产业优化及高新产业的建设中，这样才能够使中部、西部地区建成一个以资源开发为主、加工高附加值的产业集群。税收优惠政策可以以减税的优惠政策为主，以免税为辅，采用加速折旧、税前列支、投资抵免税收、信贷等各类方式，调节税收政策，逐步突出落后地区的发展不平衡，满足区域经济增长的客观需要。逐步实现对中部、西部不发达地区的税收有效减免，以中央税收减免作为主体，这样才能够展现出国家对于中西部地区经济发展的支持力度。第二，要通过科技进步促进教育发展，要逐步改善西部地区生产人才资源投入力度不足，以及人才人力产出效率低下的现实。重点要通过政府的各类支持政策去转变过去税务筹划工具单一的不良问题，政府可以通过与科学技术、知识产权等相关的激励方式，实现科学技术的快速发展，并加强人员培训，颁布更多的优惠政策，通过应用更多的政策来吸引人才在企业落户。对于优秀的高科技人才可以减免个人所得税来吸引人才落户，对于科技水平高的公司可以适当地减免税收以支持企业的发展。加大科技企业科研成果的研制和科研资金的投入，对这些研发企业也可以出台税收减免政策，对公司购买的高端仪器设备，可以使公司加速折旧，鼓励公司购置新设备。并且鼓励社会上的企业通过建立风控资金、开发基金的模式，实现对关键技术的突破。第三，要推动中西部城市的旅游业快速发展，为旅游产业设计更优惠的政策。国内西部省份，在全国占有近23%的人口，国土面积达到了近57%，旅游资源约占全国总量的35%。西部地区拥有优越的自然环境、人文环境和丰富的旅游资源，这些旅游资源开发价值很高，因而就可以制定针对旅游业的税收减免政策，加快推动西部地区旅游产业发展[1]。第四，逐步改革农业税制度，逐步实现统一的城乡税制目标。当前，我国的税制不能够体现出税务的公平性，主要是实现了二元税制，则不利于调节城市与乡村区域经济的差距和居民收入的差距。农业税收政策不合理，就会影响到农民的收入，也会影响到农村区域的发展，以及农民的需求增长，也会限制到当前现代化农业产业结构的调整。税收不合理就会为农民带来更多税务负担，也会进一步拉大农民与城市居民的收入差距，这就会造成基层的政府部门财政困难。

3调整转移支付政策

通过调整国内的转移支付政策，可以进一步积极地突出政府的财政转移支付作用，支持落后区域的经济发展，这样才能够尽量地缩小西部地区与东部地区之间的经济发展不平衡。针对西部区域的人力资源匮乏、基础设施落后、公共服务水平不高、财政支持资金力度不足的问题，通过转变现有的转移支付模式，确定转移支付的标准，以及规范转移资金的使用方式，促使区域经济快速稳定发展。应用财政资金的转移支付政策，实现财政资金拨付，可以应用中央政府转移支付政策，且也要使用横向转移支付。优化转移支付制度，应用因素法，实现支付更加精准化。建立资金使用监督管理制度，有效协调中部和西部各省份税收的返还系数，这样才可以调动公司纳税的积极性，而且也可以使财政向西部区域转移更多的资金，促进西部区域的发展。

4调整财政支出政策

调整现有的财政收入政策，要基于中部、西部地区落后的现状以及结合各区政府财政支出结构状况。通过调整支出政策，有效改善当前西部地区政府财政支出结构，这样才能够提高财政资金支出对区域资本劳动力投入和区域产出效率的激励作用。我国的中西部地区仍存在一些地方政府部门财力严重不足以及财政支出不够合理的问题，并且也存在行政管理费用的支出高于全国水平的现象，导致用于基础设施建设、科教文卫、城市维护管理和基本道路设施建设的资金支出不足。造成我国东部与西部地区之间经济差距较大的主要原因就是当前西部地区教育水平落后、劳动力素质偏低、科技水平不高。

5调整财政投资政策

通过调整不利于中西部地区发展的投资政策，使社会上的资本资金更多地偏向于投资西部不发达地区。改善西部区域的投资环境，通常，在区域经济的发展中，东部沿海地区的投资环境要明显优越于西部地区，尤其是在税收体制机制、财政分配机制的投资环境上，发达地区明显好于西部地区。地方政府部门要将财政投资作为拉动地区经济增长的主要引擎，要选择重点的投资方向和领域，提高投资质量水平，可以进一步拉动区域经济快速增长，转变经济增长的模式。在较短的时间内，不但需要有效改善当前西部区域自然条件和投资硬件环境，还要逐步处理好各区域经济发展不平衡的问题，以此才可以实现经济协调稳定发展，最大限度发展西部地区经济，优化完善税收体制机制。创建良好投资环境，让财政资金的投资方向更多地倾向于西部地区，尤其是在西部地区的道路建设方面，吸引外部资本的投入。要针对中部、西部地区不发达省份投资环境不佳的现实，国家加大对中部、西部地区道路设施、电网设施、通信设施、桥梁基础设施的投资，要逐步压缩中央政府向东部区域提供的基础设施建设资金。将投资重点放置于处理中部、西部地区经济不平衡方面。重点在农业、交通业、通信业、能源业等方面加大投资力度，弥补之前在基础设施投资中的不良问题，重点考虑改善中西部省份的投资环境，同时，保证政府的投资资金能够在社会上产生引领作用，引导社会的民间资本跟进投资。政府部门鼓励社会资本、外资资本加大对落后地区的投资力度，并拿出一定的财政资金的补贴和优惠。优化完善现有的改革、财政投融资机制，建立多元化的投融资制度，逐步加大对西部区域投资的力度。在社会上建立风投基金、担保基金来加大对社会企业科技创新资金扶持。利用多种融资渠道加强对西部高新产业、环保产业的资金扶持。此外，要有效改善中部地区和西部地区旅游业发展落后的现状，并将旅游的发展、农业的发展与扶贫开发相融合。应用政府采购机制支持中西部区域经济发展，加大对西部地区政府采购支持力度，并重点支持西部区域的基础设施建设和自然生态环保的政府采购。应该在社会上加大对基础设施投资建设的企业化运营支持，以及实现公用事业的企业化运营管理，实现社会资本投资于西部区域基础设施建设。通过优化投资模式，使社会资本能够享受城市基础设施运营带来的收益。制定促进中西部投资的相关法律制度，优化完善区域财政政策机制，完善对落后区域的投资立法。

6结语

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关键词：区域经济；协调发展；财政制度

随着社会经济的发展，我国区域经济发展不平衡问题有所凸显，无论在东西部地区，还是城市与乡村之间，存在着一定的差距。区域发展不平衡问题不仅对我国经济发展带来了重大挑战，还可能影响社会发展。市场在促进经济增长与社会进步方面具有重要作用，但仅根据市场供求关系的变化无法有效地实现资源合理配置。当出现市场调控失灵现象时，如区域发展不平衡等问题时，需要政府实行宏观经济调控、主动投资公共项目，缓解区域发展不平衡问题、实现资源的有效配置。由此可见，政府开展区域财政政策调整的方法对协调区域经济发展、缓解发展不平衡问题具有重要影响，同时能够为其他地区的协调区域发展措施的研究与具体实施提供理论依据。本文首先分析了协调区域经济发展的含义，对我国现阶段加快区域经济协调发展的财政制度存在的问题进行分析，最后在分析研究的基础上，对我国加快经济协调发展的财政制度提出相关建议，从而实现区域经济的全面、协调、可持续发展。

一、区域经济协调发展的内涵

《中国区域协调发展战略》中对区域经济协调发展的定义做出了具体解释，区域经济协调发展主要包括四点内容：第一点，利用先富带动后富，最终实现共同富裕；第二点，建立相对公平的竞争环境，给予各区域发展的机会；第三点，清楚地认识到区域发展不平衡问题，并积极采取相应的扶持措施；第四点，陆地与海洋共同发展。近年来出台的相关文件，进一步阐述了区域经济发展战略的含义：一方面，应合理规划各区域的经济布局，缓解经济发展不平衡问题；另一方面，应根据各地的实际情况，按照合理的科学方法统一规划，细化错综复杂的工作，实现各地的共同发展。国家大力倡导的可持续发展也因地区经济共享机制得到较好的实施。落后地区根据战略一步步发展，不断提高自我生产能力，经济效益增强，实现自产自销的良好态势。在经济发展的同时，环境发展需同步进行，做到人与自然与经济和谐发展，三者相辅相成，互相平衡。从长远角度分析，在保证经济发展的同时，需保证各个地区经济协调发展。

二、区域经济协调发展中的财税政策存在的问题

1.财政转移支付制度不完善从我国财政转移制度的设计方面来看，主要采用五级制，如果预算的层次过多，就会导致财政转移支付缺乏监督，不利于政府管理。近年来政府财政转移支付已经成为一种补助手段，但是由于我国缺乏专门的财政支付监管部门，导致部分资金的用途和划分仍不合理。从我国财政转移制度主要采用的方法来看，它的用法主要分为资金补助和税收返还。这两种用法都是针对地方所设计的，可以普遍适用各个地方政府。但是无法从根本上实现地区间资源的调整，而且会导致部分地方政府疏于对税收的管理，造成税收的随意性，更有甚者会影响落后地区经济的发展。因此，如果要实现地区间的均衡发展，就要先保证满足经济滞后地区的公共消费支出需求。如果政府不进一步完善转移支付手段，就会导致部分地方政府的支出压力越来越大，从而影响当地经济的发展。

2.财政投入与利用效率地区差异大财政投入的资金水平对一个地区的经济发展具有重要的推动作用，因此财政投入在各地区如何分配、各地区对财政投入资金的利用率，都会对一个地区的经济发展产生一定影响。通常情况下，中央财政投入资金水平与利用率高的地区，地区人均GDP与人均收入水平就越高，从而该地区的经济发展水平也也高。中央财政投入贯彻执行效率优先、兼顾公平的分配原则，坚持非均衡发展战略促进地区经济发展，且中央对于东部沿海地区的财政投入力度较大，一段时间内财政投资的重点地区为东部地区。根据赫尔希曼模型可知，一个地区生产型投资的进入成本，会随着中央财政基础设施建设投资的增加而降低，有利于地区经济生活环境的改善，吸引大量资金投入。由于相当一部分财政资金都用于建设基础设施，因此我国东部地区的基础设施建设和经济发展水平高于西部地区。从各地区对财政投入资金的利用率来看，由于政策的倾斜，东部地区得到了优先发展，而中西部区域受政策影响，再加上地区自然条件等因素的影响，虽然我国越来越重视西部等地区的发展，但这些地区对于国家财政投入的资金利用率仍然较低，没有将资金最大化、合理化配置。

3.落后地区财政支出结构不合理对于一些比较落后的地区而言，面临着严重的财力紧缺问题。除此之外，在这些经济落后地区的地方行政管理支出费用占地方总体费用的很大一部分，以至于用于基本设施建设、维护管理以及科研教育的支出严重紧缺，这也是导致西部地区经济发展水平较为落后以及东西部地区发展不平衡的重要原因。

三、加快区域经济协调发展的财政策略

要想加快实现我国区域间的均衡发展，就要坚持效率优先以及兼顾公平的原则。在发展落后地区经济时要注重效率，还要以公平的原则对待东西部地区发展之间的关系，并且针对性地提出适合不同地区发展的对策，这也是实现我国各地均衡发展的关键所在。根据上述分析对于如何实现地区的均衡发展，提出以下政策建议。

1.完善财政转移支付制度首先，重点完善中西部地区的财政转移制度。尤其要加大对中西部落后地区的财政转移支付，借此来推动中西部落后地区的经济开发程度。针对城乡差异而言，要加大对落后乡村的基础设施建设投资力度，提高其公共服务能力水平。通过加大对这些地区的财政转移支付力度，提高地区经济发展水平。其次，完善中央的财政转移制度。第一，要整理所有的转移支付项目，对其进行合理的分类规整，使其具有规范性和公平性。对新项目还要进行严格的要求和控制。第二，要建立专门的绩效评定制度。设定专门的标准评价该项目对发展国家经济具有重要影响，对于那些可以增强经济效益和社会效益的项目，就要加大投资力度，反之则要削减投资。

2.推进产业结构优化升级的财政政策（1）对农业的调整。我国作为农业大国，应该发挥优势，加快农业现代化和工业化的进程，打造以精加工为主的绿色食物生产基地。中央政府对农业的转移支付应该重点针对优势地区。同时还可以建立关于粮食的利益补偿机制，根据不同的作物与其进行补给，逐步完善对农民农业活动的补贴以及生产装备购置的补贴，还要健全对农业的补贴制度等等，借此来帮助这些地区形成规范的粮食生产区域，提高农业生产能力。（2）对工业的调整。出台一系列针对性的制度来扶持高科技产业以及依靠战略性知识技术支撑的产业发展。而对于基础性产业，可以利用财政转移的方式来帮助这些产业筹集资金。专项性的财政转移支付手段可以帮助实现资源的合理利用，淘汰那些浪费资源以及技术落后的生产方式。与此同时，还可以加大与外资的合作力度，吸引更多的外来人才，引进外来先进技术，这样不仅可以为企业提供更好的发展机遇，帮助企业转型升级经济结构，使这些产业推动该地区整体经济的发展。（3）对服务业的调整。政府应该加大对服务业的扶持力度，出台相关优惠政策，扩大服务业的发展空间。强化制造与服务环节的衔接，充分发挥每个环节的优势，并且进行针对性的调整升级，使这两个环节相互促进。除此之外，还可以建立专门的服务业部门帮助企业吸引投资，扩大服务业资金来源，这对于提升服务业的经济收益和提高整个地区的经济发展水平具有重要意义。

3.重视落后地区公共基础设施建设在我国中西部地区，公共基础设施建设的支出在整个地区的支出费用中占比偏少。因此，要不断加强中西部落后地区的公共基础设施建设，政府应重点关注中西部地区的公共基础设施建设，加大财政特别是中央财政的投入力度，还可以适当引进民间资金和外资投入公共基础设施建设。此外，还可以建立地区性公共基础设施建设基金，全方面筹措建设资金，以此来推动落后地区的公共基础设施建设。

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1．从工业化进程分析，县域经济的发展，不仅仅是规模的扩张和速度的加快，更重要的是地区经济发展格局正在逐步发生一系列深刻的变化。工业化演变进程正在加快。80年代，全省县域经济发展水平处于初级产品生产和传统工业化初期阶段，人均GDP水平在280美元左右徘徊。2002年全省县域经济中人均GDP达到754美元， 已越出传统工业化初期，处于传统工业化中期水平。

产业结构呈现高度化趋势。90年代以来，全省县域经济中，第二、三产业增加值的比重明显上升。三次产业结构正在向三、二、一阶段的迈进。

就业结构和城乡人口结构异动趋向城市化。伴随着工业化的推进，大批农业劳动力逐步转到第二、三产业，大批农村人口也逐步转为城市人口。

2．从改革开放进程分析，所有制的变化是县域经济发展中最重要的变化之一，民营经济已逐步成为国民经济的主体。体制创新推动民营化改革，民营经济成为新的县域经济发展主体。通过调查发现，大多数县(市)大力推进国有民营、公有民营、民有民营，民营经济占县域经济中的比重超过80%以上。如仙桃市通过“1+X”模式，即保留迈亚股份一家国有控股企业，其余全部实现公转民营。

招商引资推动项目建设，县域以外的资本成为新的增长点。宜城大力实施项目建设，全力开展招商引资，努力搭建让国内外各种生产要素能够源源不断涌入的平台。近四年，全市共引进项目300多个，引进资金10亿多元，如楚天化纤、菲律宾富亿、香港港骏隆、广东万众等大企业、大公司纷纷入驻。

3.从地域构成上分析，呈现出以江汉平原、鄂北岗地为轴心的中部地区领先发展，鄂东、鄂西两翼相对缓慢与滞后的区域发展层次格局。90年代以来，随着开放开发深入和经济发展不平衡加剧，全省县域布局结构向三个层次的环状格局过渡的特征愈来愈明显。就近几年的发展态势看，全省较发达县(市、区)与不发达县(市、区)均相对集中，较发达县(市、区)全部集中于内环区域的沿江、沿线地带，十二个特困县则集中于鄂西北、鄂西南地区。

二、湖北省县域经济发展的主要战略

1．转变县级政府管理职能。一是县级政府应弱化微观经济管理职能，强化宏观经济管理职能。应清理并逐步削减行政性审批，大力改革行政审批制度，大幅度减少审批事项，逐步实行登记制度。实行政企分开，县级政府主要职责是着重搞好工业、农业、城市农村市场经济主体的经济信息服务，产业发展指导，并充分利用现代信息技术，提高政府服务成效与质量。二是县级政府应着力建设好统一、规范、竞争、有序的国内外相衔接的大市场体系。为市场正常运转提供各种服务，积极制定各种规范市场主体和各种市场行为的法律法规体系。建立统一的市场准入或退出机制，引进保护市场经济的公平竞争规则，并运用科学合理的监控手段加强对市场的管理。三是要树立现代政府行政管理观念，缩小政府经济微观管理职能，拓展政府公共管理职能，保证社会组织管理社会事务的权利。现代行政管理要强化法律意识，树立依法行政观念，要正确看待政府作用、限定政府权限和规范政府行为，实现政府的准确定位，建立真正意义的现代政府――“有限政府”、“小政府”、“责任政府”，为自由贸易，公平竞争，创造良好的环境。

2．创新农业发展思路，全力推进农业产业化。一是要创立现代农业生产方式和经营方式。二是要培育新型的市场主体。三是要大力发展农产品运销加工。四是要加快农业科技创新。

要力争在下列农业科技方面取得新的突破：1)农产品深加工技术。农产品深加工是农产品增值的核心和关键技术，是规避农产品易腐易烂的风险，为市场提供丰富商品和提高农民收入的“点金”术。2)农产品科学种养殖综合技术。这包括土地肥力测试及综合施肥技术、病虫草害综合预报及防治技术、套种技术、畜禽优良品种的引进和科学繁育、工厂化养殖技术、动物疾病的防治技术、饲料技术等。传统种养殖技术积累了丰富的经验，必须认真总结和吸收；同时，也要采用新出现的科学种养殖技术，把农产品种养殖水平提升到新的层次。3)新品种开发和快速繁育技术。种子的品质和品种繁育速度是农产品生产的核心和决定性因素。

3.走新型工业化道路，推进县域工业化进程。一是要大力发展民营经济，培育、发展现代企业。二是要实施产业优化和产业集群战略，拓展县域工业发展空间，包括产业优化战略和产业集群战略。三是要加快基础设施、城镇及工业园区建设。四是要引进先进适用技术，加强技术改造。

县域地区技术创新、技术引进的重点是发展区域核心技术，即符合科技发展趋势，与区域主导产业及新兴产业关系密切，能提高产业竞争力的技术。核心技术的发展主要应用于主导产业部门，提升主导产业的装备水平、工艺流程，改进产品性能、产品质量，降低消耗，或者以引进技术和创新技术的产业化形成新的产业部门。对于欠发达县域而言，技术引进、开发的重点是：农林产品的深开发，延长产业链，提高附加值的技术；能够提高制造业的装备水平、节约能源、降低消耗、提高质量、增加品种、提高劳动生产率的技术；以及新材料技术，机电一体化，化学工业、医药工业技术等。

4.加快发展第三产业,推动县域经济发展再上台阶。要加快第三产业的发展，是新时期县域经济发展的需要。从横向看，就是要尽量扩大县域第三产业的空间范围，应把发展的重心放在生产服务领域，这是把县域市场经济推向更高层次的关键，县域商业的发展应把重点放在建立和发展各个层次，各种类型的批发市场上。从纵向看，第三产业起步晚、起点高，才有希望赶上人家。发展横向联合，建立企业集团，提高经济效益，是县域工业发展的一大趋势，人才引进、技术进步、经营管理、资产评估、基础设施开发等多种内容的咨询业，以及信息服务和科技服务等诸多现代第三产业部门，是把县域工业的发展水平提高到一个新阶段所必需的。实施网络化发展战略是改变县域第三产业落后局面的关键所在。所谓网络，是指在城乡之间、地区之间以及不同层次的社区之内建立纵横交错、密切联结、共同组成的县域第三产业社会服务体系。要把县域一、二、三产业有机联系起来，使一、二产业的产前、产中、产后服务成龙配套。

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关键词：经济区域；主体功能区；公共财政政策

中图分类号：F061.5

文献标识码：A

文章编号：1673－0461(2010)－0051－04

一、国外经济区域与我国主体功能区的比较

推进形成主体功能区是我国“十一五”规划《纲要》提出的重大战略，

“主体功能区”也是《纲要》提出的新概念，过去国内外并无类似提法。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)对编制全国主体功能区规划提出了相关要求，但编制过程及规划实施存在诸多矛盾和困难，尤其在公共财政政策的设计和实施方面更是如此。从国外看，与我国“主体功能区”相近的是“经济区域”，其实践经历了较长时间，也积累了很多经验，值得我们借鉴。

严格地说，我国的“主体功能区”与国外的“经济区域”不是一个概念，两者既有相似之处，又有很多不同点。从服务于经济社会发展的角度看，国外的经济区域主要分为“标准区域”和“问题区域”两大类，将国外“经济区域”与我国“主体功能区”相比较，不难发现两者的异同：

――相似之处。两者都是为服务于经济社会发展需要而制定的区划，制定主体都是政府部门，目的都是要承担国家或区域发展的某些功能、解决区域发展中的某些问题，其实施也将随经济社会发展需要而相应调整。

――不同点。(1)综合目标差异。我国“主体功能区”不单纯等同于国外的“问题区域”或“标准区域”，而是同时具有空间规划和特定区域或问题区域划分的性质。(2)理念差异。我国“主体功能区”更突出“主体功能”理念，它是战略性、基础性、约束性、系统性的宏观整体规划，要承担特定的“主体功能”，要引导形成人口、经济、资源环境相互协调的发展格局，并逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务的目标。(3)政策制定与协调。与国外经济区域相似，我国主体功能区政策也要推动区域实现某些功能，但由于我国区域发展差距较大而更多地体现出政策的差异性，并且除主体功能区政策外，还有西部开发、东北振兴等多种区域政策，由此导致政策之间必然存在协调问题。(4)政策完善度。与国外经济区域政策制定和实施已形成体系并较为完善相比，我国主体功能区政策因诞生时间短、承担功能大、目标更高等因素，决定了相关政策必然存在不完善之处。

二、国外促进经济区域发展的公共财政政策

从促进区域发展角度看，国外经济区域大致有膨胀区(密集区、过密区)、重点开发区(落后区、欠发达区)、限制类、保护类等四大类区域，其分别与我国主体功能区的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等四大类区域相对应。为此，我们从国外上述四大类区域入手，分别介绍其成功的公共财政政策，以期借鉴。

(一)膨胀区的公共财政政策做法

膨胀区是需要优化开发的区域，国外对这类区域的财政政策主要集中在优化经济活动的空间结构、开发新区、促进经济活动扩散等方面。

1.建立许可证制度，引导和控制企业在区域内选址

主要是以发放许可证的方式对企业的选址进行调控。如英国从20世纪40年代中期就开始控制企业向繁荣地区过分集中，并规定只有获得贸易委员会的建设许可证才可新建工厂；60年代以后，许可证制度继续加强，专门成立办公机构选址局，支持办公机构从伦敦等过密区迁出，并加强对中部、东南部地区开发证书的发放控制。法国类似，1955年专门通过“凡在巴黎创办企业必须经政府批准并取得许可证”的法令，并以违规罚款等方式确保该规定执行。

2.建设新城和促进区域分散化发展

推进新城建设，促进区域分散化发展，是转移膨胀区过多企业和投资、促进其他区域发展的重要举措。首先提出该项政策的是莫斯科，英、法、韩等国的做法比较典型。英国是资本主义国家中最早控制大密集区发展的国家，其从20世纪40年代起就开始奖励人口和公司从首都迁往周边的新中心或其他中心。法国先后设立“经济和社会发展基金”、“地区开发奖金”，对外迁企业或机构发放，并提供各种优厚资助。在建设新城方面，韩国为鼓励房地产业发展，在首尔周围建设新城，促进郊区发展；法国则在其“1970年至1975年的城市发展规划”中决定在里昂、里尔等城市周围建立卫星城，促进农村地区的经济活动。

3.征收拥挤费

征收拥挤费是优化过密区发展环境的重要措施，不仅包括对建筑、办公场所等的收费，还包括对交通拥挤的收费。经典的例子是伦敦，其为解决交通几近瘫痪的状态而于2003年在最为拥挤的伦敦“中心区”实施“交通拥挤收费”计划，对收费的时间、区域范围、适用对象、收费金额、收费方式、处罚规定和优惠(免费)车辆等均作了明确规定。

(二)重点开发区的公共财政政策做法

针对重点开发区域(落后区、欠发达区)的开发，是国外经济区域公共财政政策的重点，这类政策内容和体系庞杂，涉及基金、补贴、税收、投资、价格、信贷、金融等各个方面。

1.设立地区发展基金，大力支持区域基础设施建设。优化发展环境

设立地区发展基金促进区域发展是该类区域政策的重中之重。欧盟和美国的做法比较典型。欧盟先后设立欧洲地区发展基金，以及后来由该基金和欧洲社会基金、欧洲农业保证和支持基金合并而成的结构基金等，大力支持基础设施建设。欧洲地区发展基金(ERDF)设立于1975年，随后基金额度迅猛增长，从最初的2.58亿埃居增加到1989年的42.94亿埃居。旨在进一步支持落后区域发展的欧洲结构基金设立于1988年，基金数额1989年、1993年连续翻番，总额高达600亿埃居@。美国类似，1902年国会通过《纽兰兹开垦法》，并设立干旱土地开垦基金，资助水利工程建设，二战后陆续兴建的水系工程使亚利桑那和加利福尼亚州南部干旱地区建成了500万英亩灌区。

2.大力推进区域工业化进程

美国在南部和西部开发过程中，通过贷款方式吸引大批工业企业迁入，南部区域的原子能、电子、通信设备、生物制药等高科技产业和新兴工业得到迅速发展。1980年西部人均获得联邦防务合同和防务薪金743美元，远远超过515美元的全国平均水平@；州财政收入的25％以上依靠联邦国防开支的州也全部集中在西部。意大利也相似，1965年～1975年，政府三次增拨资金于南部工业化开发，并明确要求国家控股公司，特别是意大利的大型国营企业，必须将投资的40％投在南部地区，并规定其投资金额的40％应为直接投资。

3.以补贴方式支持农业发展

1933年，美国“农业调整法”规定，农业补贴的主要获得者为玉米等6种“基本商品”的种

植者，同时还规定农场规模越大获得的补贴越多。这些做法使美国南部成了最大受益者，因为在所列6种基本商品中，南部几乎垄断了其中4种作物的生产，同时南部农场规模比一般农场要大得多，由此大大促进了南部开发的进程。

4.以各类优惠政策引导人力资源合理流动

美国为促进落后地区开发，规定给迁移户发放迁移补贴费，并为其提供就业培训费、就业机会或信息；以税收和信贷优惠方式，鼓励在南部地区投资；加大对落后地区的教育投资，并制定住宅建筑法，引导人口合理流动。1940年-1993年，美国人口区域重心也由此发生重大变化：西部、南部人口比重分别从10.8％和31％上升到21.7％和35％，而东北部和中西部则分别减少了7.3％和6.7％。

5.金融支持科技发展，带动区域繁荣

如美国20世纪30年端于斯坦福大学等的科研与开发活动，以及60年代的高技术革命，造就了世界闻名的“硅谷”；而当地高科技产业的发展又带动了区域金融行业、房地产业、零售业等的繁荣，使得该地从农业城市发展成美国有名的高技术工业城市。

(三)限制类区域的公共财政政策做法

国外限制类区域的公共财政政策一般集中在生态建设、维护与补偿，以及开展生态移民并对其进行补助等方面。

1.建立健全区域合作机制，促进生态保护与补偿

典型的例子是德、捷两国对易北河生态保护与补偿机制。该河上游在捷克，中下游在德国，因未实施流域整治以致水质下降。由此两国协商达成双边协议，成立双边合作组织共同整治易北河，经费主要来源于居民和企业的排污费、财政贷款、研究津贴以及下游对上游的经济补偿等。哥伦比亚地区的流域管理计划也类似，鉴于河流的跨地区性，哥政府在全国成立区域自治机构全面负责流域管理和协调，并建立全国性的资金筹措系统确保资金来源。

2.设立生态税和生态补偿保证金制度

生态环境税在OECD国家已经比较成熟，目前西方国家普遍开征的环境税有空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税等。美国自1987年开始实施生态税收制度，提出对SO和NO的排放征税。瑞典颁布了世界第一个生态税调整法案，根据产生二氧化碳的来源对油、煤炭、天然气等征收碳税。生态补偿保证金制度则以美国国会1977年通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》较为典型，其“采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦”等规定即是典型做法。

3.推进生态移民并进行补偿

这种做法国际上比较普遍，尤其退耕还林还草更为典型。美国20世纪30年代开始实施的保护性退耕计划(Land Retirement for Natural Re-source Conservation)、1956年的“土地银行”(soil Bank)、1985年的保护区计划(ConservationReserve Program，CRP)等，都是这方面的经典做法，成效显著：1959年-1968年，仅根据土壤银行计划退耕的耕地每年就有445万-1174万公顷，有效推进了生态保护工作。

(四)保护类区域的公共财政政策做法

国外保护类区域一般指依法设立的自然保护区域，其财政政策主要是控制人为因素对自然生态环境的破坏、干扰和各种不合理的开发活动等。

1.建立健全管理机构和管理体系，并以完备的法律体系确保公共财政来源

美国国家公园是一个完整的、三级垂直管理的国家公园管理系统，国家公园和州立公园分工明确。20多部联邦法律，几十部规则、标准和执行命令保证了美国国家公园作为国家遗产在联邦公共支出中的财政地位。

2.设立特定制度，规避区域可能产生重经济利益、轻资源保护的隐患

西班牙在文化遗产保护方面专门有一个“1％文化”政策，规定：建造公共设施的经费中的1％必须用于西班牙历史遗产保护和丰富，或用于促进艺术创造，尤其是有关文物及其环境方面的艺术创造。美国国会1965年通过《特许经营法》，规定国家公园管理机构不得从事商业性经营活动；公园内的商业经营项目必须通过特许经营的办法委托企业经营，这就使管理者和经营者成功分离，规避了重经济效益、轻资源保护的事情发生。

3.大力支持基础设施建设和推进生态移民

二战后针对因游客大增而引致的旅游服务设施严重不足的问题，美国国家公园局启动“66计划”：从1956年开始用IO年时间、花费10亿美元改善公园基础设施和旅游服务设施条件，很好地满足了游客需求。同时，与限制类开发区相似，保护类区域也积极开展生态移民，建立生态补偿基金和完善的生态补偿机制，具体做法可参见上文限制类开发区的做法。

三、国外财政政策实践对我国主体功能区建设的启示

国外促进经济区域发展的公共财政政策实践。对我国推进主体功能区建设有着重要的借鉴意义，我们可以至少得到以下启示：

1.要充分发挥政府与市场在促进区域发展中的不同作用

我国主体功能区建设是一项系统工程，需要充分发挥政府、市场和社会等多方面作用，既要政府引导，又要充分发挥市场在资源配置中的基础作用。意大利南部开发的先期教训，美国西部、日本北海道开发的成功经验，都证明了政府与市场合作对区域开发的重要性。

2.要建立健全区域协调机制，完善法律法规体系

我国主体功能区尤其重点开发区建设涉及领域广、问题多、利益复杂，建立健全区域内和区域间的协调机制，并以较为完善的制度、法律法规为保障，有助于区域间问题的解决。如欧盟区域政策强调成员国都能参与机构组成和权力分配，委员会、理事会、欧洲议会等职责明确，区域政策和活动均受法律约束；德国易北河、哥伦比亚的流域管理计划等，也都是区域协作成功的案例。值得借鉴。

3.要做好财政转移支付的制度设计

财政转移支付是我国主体功能区尤其是其中的限制开发区、禁止开发区开发建设的重要财政政策内容，必须做好制度设计工作，不仅要将国家财政支持与地方自立相结合，财政转移支付制度还要以彻底的分税制为基础，严格界定各级政府的事权和财权，资金要有稳定的来源。欧盟、澳大利亚、德国等的成功经验都证实了上述结论。

4.要以国家财政投入为主，加强基础设施建设，优化区域发展环境

基础设施建设是区域开发的重点，尤其对重点开发区域或欠发达地区来说更是如此，这方面应以国家财政投入为主。这也是国外同类区域开发成功的典型特征，如日本政府财政支出中，基础设施投资就占近一半比重。

5.运用优惠政策支持中小企业发展，吸引资源要素流入

中小企业是我国主体功能区尤其是落后地区开发的重要力量，要综合运用税收、补贴、贷款支持等手段，有针对性地吸引其落地生根、发展壮大。可借鉴意大利南部开发经验，把资金政策作为特别干预的重要手段，以优惠措施吸引资金和企业进入，加快区域开发。

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关键词： 教育功能 困境 对策

教育是一种有意识的以人为直接对象的社会活动，作为社会系统的子系统，对社会发展有重要的影响作用。当今社会是多元主体参与的开放系统，表现为多元文化性。教育不可避免地会受到社会各方面因素的影响，其中有些因素会阻碍教育功能的正常发挥，对教育提出挑战。该如何破解它们，让教育发挥其应然的正向功能，消除其实然状态存在的负向功能呢？对这些问题的认真研究回答，具有十分重要的理论价值和实践意义。因此，本文进行尝试性探析，提出可能的应对措施。

一、教育功能的内涵及类型

（一）教育功能的内涵

“功能”一词来源于社会学领域，随后被运用于教育领域中。功能指的是一个事物系统具有的对其他事物发生作用的能力或根本属性。它是事物固有的，要在与其他事物的相互联系与相互作用中表现出来[1]。教育功能在《教育大辞典》中被定义为：“人类积累的知识、经验传授给新一代，促进其身心发展，成为适应社会需要的人，保证和推动社会发展。”[2]胡德海认为它是指教育究竟自身具有何种作用的问题[3]。杨育智把教育功能定义为：作为社会组织部分的教育在社会运行与发展过程中产生的一切作用或影响[4]。在许多学者看来，教育功能回答的是“教育是干什么“的问题;同时不少论者认为教育功能不是仅限于其正向功能，而且包括负向功能在内。

基于上述分析，笔者认为，教育功能是教育系统自身具有的对其他事物产生的一切作用或影响的属性。它是教育的属性，在与其他事物联系中表现出来，具有多维性。

（二）教育功能的类型

教育功能按照不同标准可分为不同类型。我们认为既然教育功能为教育本身的属性，那么对教育功能进行分类就理应站在教育立场和视角，而不是用其他标准强加到教育上。叶澜认为，教育是有意识地以影响人的身心发展为直接目标的社会活动。关于“影响”包含“正”和“反”两种可能存在的影响[5]。不是所有教育活动都能产生与教育目的相适应的积极影响，教育功能就有正向功能与负向功能。同时教育是以人为直接对象的，而人的本质属性是社会性，因此，教育功能又可分为个体功能与社会功能。教育是有意识的社会活动，社会活动中人具有主观能动性，对教育总会有一定的理想期望;然而现实教育与理想教育不会总是一致的，因此，教育功能表现为应然功能与实然功能。教育正向功能是教育的应然功能，是教育理想目标的实现，对社会和人的发展具有重要作用。

二、教育正向功能发挥面临的困境

在价值多元、文化多元的时代背景下，教育面临的新挑战也是多元的，教育处于困境中。以下进行具体分析。

（一）不同文化圈之间的抗拒

社会中的人群是划分为不同文化圈的，而不同文化圈的价值观念也不一样，各种不同文化圈往往具有绝缘性，从而形成一个个封闭的观念王国。在一个文化圈看来有价值的东西，在另一个文化圈看来则可能不屑一顾。社会越落后，文化圈较小，视野越狭隘，教育价值观就越难取的支配地位[6]。地理位置上看，世界上有亚洲文化、欧洲文化、非洲文化、美洲文化等;不同国家由于历史文化传统的原因，形成了自己的文化;同一个国家的不同民族有各自的风俗习惯、、语言服饰特点表现为不同的族群性文化;关于族群性文化，尽管强调追求共同的历史渊源、文化传统与集体记忆，会成为一种“排异”的过程，不可否认历史文化等族群性因素作为一种已经存在的力量正深刻影响个体的自我认同包括国家认同。族群性文化并不能轻易抹杀，而是要更加妥当地处理。就是同一个学校在不同班级，同一个班级不同时间段，同一个班不同小组之间也会形成文化差异性。不管我们承认与否，它们都确实存在并且影响文化圈内的每个人的思想行动。这些文化圈之间存在一定程度的“绝缘”甚至抵制现象。这对于新时期的社会主义核心价值观教育会产生不利影响，是推进新时期教育必须解决的问题。

（二）不良社会因素的干扰

杜威提出，教育即生活，学校即社会这样的命题，说明教育确实与生活有不可分割的联系。社会生活与教育生活无时无刻不在进行能量交换，社会中的一切因素都可能输入教育领域，对教育产生一定影响。胡德海先生曾做过一个形象的比喻，“与子宫一样，教育系统不仅从其母体系统即社会获得全部新陈代谢所需的呼吸、营养、排泄条件，而且母体系统释放在血液中的‘激素’，如教育方针的调节控制”[7]。可见社会不仅提供教育所需的条件，而且对教育产生一定的影响作用。

当今中国社会处于转型期，不仅表现在经济、政治领域，更渗透在文化、价值、观念中，各种主体，集团、阶层都有各自的需要利益。社会上流行的拜金主义、享乐主义、功利主义的思想观念都程度不同地侵入教育领域，对正常教育发展产生了干扰，影响了教育功能的正常发挥，如教育产业化倾向问题、上学无用论、学术抄袭现象。

（三）教育系统内部结构的失调

根据的观点，整体是由部分构成的，整体功能大于部分功能之和;部分对整体有重大影响，当部分以合理结构组成整体时，整体功能就会大于部分功能之和。那么，可以知道部分组织是否优化合理平衡对整体功能的发挥有重要影响。教育三大类基本要素在活动中的不同具体构成和不同关系，形成了人类社会中各种不同性质和不同层次的具体教育活动，而不同层次具体教育活动之间的内在联系又构成了教育系统[8]。构成教育结构的各部分、各要素都具有各自的功能，教育结构的整体功能并不等于这些部分、要素功能的简单相加，而是形成有机组合的整体效应。整体效应的大小取决于结构组合是否合理，是否优化[9]。

多元文化社会的主体多元、价值多元特性，使得文化冲突时有发生并表现为一定形式反映在教育领域。教育系统与社会系统有亲密关系，同时教育有自己的独特性;所以社会上的文化冲突表现在教育领域又是另一种情形，带有教育自身特性。当我们走出书斋，走进学校，深入现实课堂的时候，眼前的景象会使你大吃一惊。教师与学生的关系是否真如我们认为的民主平等的新型师生关系呢？教师文化与学生文化这两种文化类型静悄悄地相互对抗，其实质就是化与儿童文化的冲突。还有教育的科学主义与人文主义取向的争论，教育价值理性与工具理性问题，都是不同文化取向碰撞冲突的表征。具体层面上，又有了课程内容的编排问题，教育媒介工具设施的使用问题，教学方法与教学内容的适应问题。

三、促进教育发挥正向功能的对策

面对困境与挑战，为发挥教育的正向功能，我们可从以下几方面予以努力，以期实现教育正向功能。

（一）创造条件增进不同文化圈的交流

不同文化圈处于不同时空节点上，相互之间缺乏一定的接触、影响的机会和条件，加剧相互之间的不信任甚至“排斥”现象。正是由于缺乏交流、接触才使他们产生相互排斥、抗拒，因此我们要创造条件让他们相互了解，学习交流，增强信任感。不同区域文化圈之间可以通过定期举办跨区域文化交流会，人员相互流动的形式加强交流;而不同国家则可以互派留学生访学，合作办学，在国外举办文化年;对于不同民族的文化，我们要在尊重多样性的前提下，加强交流;同样在班级中经常会出现小群体，这些小群体的存在对班集体建设不利，我们应该主动了解他们，尊重他们的同时用集体的教育力量感染他们，多进行集体性团队活动让他们逐渐融入班级。我们创造条件增加交流不是为了进行文化的集中划一，而是增进彼此了解，达到文化认同，避免不同文化圈之间的文化冲突目的。

（二）为教育营造良好的社会环境

教育作为一个社会子系统，是生于斯，长于斯的，无时无刻不受社会影响，“孟母三迁”的故事正是告诉我们这个道理。不良社会环境不但影响家庭教育的正常进行，对学校教育的影响同样不容小觑。胡德海先生的子宫与母体的形象比喻说明社会各个方面都通过一定途径输入到教育领域对教育产生不同程度和性质的影响。多元文化时代，社会又处于转型期，各种价值观涌现，通过不同渠道流向教育领域，对教育功能的发挥产生一定影响。要想让教育功能得到良好发挥，不得不考虑外部环境的因素;教育功能的发挥是受多种因素共同影响的结果，国家、社会、媒体、公民、团体组织对教育功能的发挥都负有一定的责任，应该举各界之力共同创造教育良好的社会环境。因此，我们要净化教育生存的社会环境，防止不良因素侵蚀教育，为教育正向功能发挥提供有力的外部条件支持。

（三）合理优化调节教育内部结构

部分（要素）的合理优化组织对整体（系统）功能的发挥具有重大作用;结构的组织不合理甚至混乱，对教育整体来说则是致命打击。教育功能要想得到最大化发挥，必须对教育结构进行合理优化组合，以合理组织构成的教育系统其功能将大于教育各部分功能之和。面对多元文化对教育内部的冲击，我们要保持高度警惕，时刻注意协调好教育要素间的关系，对教育结构和关系的处理要秉持统筹全局、平衡优化和整体着眼的理念，不能偏执一端或者顾此失彼。如教育主体间关系，教育内容选择组织，教育物资的配备、基础教育与高等教育发展、农村教育与城市教育关系、教育行政管理与教育教学工作的关系等。

总之，在多元文化的今天，教育功能的发挥不仅是自身的机制性问题，而且需要教育外部社会环境和文化环境的支持。只有综合多方面努力，才能为教育正向功能发挥提供全方位保障。

参考文献：

[1][4]杨育智.论教育功能[J].当代教育论坛，2011，（6）：21-23.

[2]顾明远.教育大辞典[K].上海：上海教育出版社，1990：17.

[3]胡德海.论教育的功能问题[J].西北师大学报（社会科学版），1999，（2）：4-10.

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关键词：区域税收政策；财政转移支付制度；区域投资政策；区域财政政策；区域经济发展

区域经济发展宏观调控离不开区域经济政策。区域经济政策又称区域经济发展政策，是政府为了实现一定时期的区域经济发展目标，根据区域经济发展差距而制定的旨在促进资源在空间的优化配置、控制区域间差距过分扩大、以协调区域经济关系的一系列措施和手段的总和。政府制定和实施区域经济政策的目的，是纠正市场机制造成的国民经济空间结构的某些缺陷，以达到经济增长和区域经济均衡发展两个相互关联的总目标。区域经济政策从其所采取的政策手段来看，它主要包括区域财政政策、区域金融政策、区域产业政策、区域外贸政策等。区域财政政策作为中央政府宏观调控的重要手段，能从指导资源宏观配置、产业空间布局的实施、区域经济格局的形成等多方面发挥作用。本文就区域税收政策、财政转移支付制度、区域投资政策等区域财政政策进行初步的探索，以就教于同行。

一、区域税收政策对区域经济发展的影响

国家区域税收政策，是世界上大多数市场经济国家的中央政府经常实施的一种国家区域经济政策，其核心内容是在某些特定区域，主要是在政府希望经济需要更快发展的区域，通过政府税收部门对全部企业或部分企业实行一定范围的税收减免，进而实现对区域经济发展的宏观调控。区域税收政策与区域经济协调发展有着十分密切的关系。尤其是税收通过影响投资直接影响区域经济的发展速度。它对区域经济协调发展的调节主要是通过选择性税收政策来实现的，即有重点、有选择地运用优惠或限制性的税收措施来解决区域经济发展中所出现的某些突出问题，可以强烈地体现某一阶段政府的经济政策意图。正确运用税收政策可以对区域均衡发展起积极作用，通过对不同区域的差别税收政策，限制发达区域的过度膨胀和鼓励落后区域的快速发展。

税收是调节区域经济发展的重要杠杆。它的主要职能是为特定区域的企业提供更多的发展机会，使得他们能够尽快地担负起带动区域经济发展的作用。由于国家区域税收政策并不会给制订有关政策的中央政府带来额外的财政负担，这种政策在经济发展水平不高、中央政府财政能力较弱的国家往往成为最重要的国家区域经济政策。如果中央政府想要缩小区域经济发展差距或减缓区域经济发展差距扩大的速度，就可以实施相应的税收政策，从各方面改善企业发展外部条件较差区域的投资环境。从这一点看，国家区域税收政策应是一项临时性的国家区域经济政策，很难成为象国家区域财政政策那样的具有长期性国家区域经济政策。

第一，不同的税收会影响区域经济发展的投资环境和投资吸引力。一般说来，税收优惠宽一些，税负就轻，投资者的税后收益率高；反之，税收优惠严一些，投资者的税后收益率就要低一些。显然，要改善落后区域的投资环境，加快这些区域的经济快速发展，中央政府在统一税法的前提下，应当对经济发展落后区域尽可能多给一些税收优惠。如果在经济发达区域与落后区域之间实行同等优惠政策，这样会不利于落后区域的经济发展。如果出现相反的情形，前者的税收优惠政策比后者宽，对后者更是“雪上加霜”。税收政策在用于对区域经济发展进行调控时，主要是对不同的区域实行不同的税收政策，在某些特定区域，主要是国家希望经济更快发展的区域，通过政府税务部门对全部或部分企业实行一定范围的税收减免，进而实现对区域经济发展的宏观调控。国家税收政策的主要职能是为特定区域的企业提供更多的发展机会，使得它们能够尽快地担负起带动区域经济发展的职责。除了区域税收优惠外，同时还可以实行行业税收优惠。通过行业税收优惠落实对区域的优惠，扶持落后区域有关产业的发展，推进落后区域的经济发展。行业税收优惠相对于区域税收优惠而言，能在不破坏行业内市场公平竞争的条件下促进区域经济的协调。同一行业实行相同税率，有利于公平竞争。但由于各地产业结构不同，行业间的差别税率往往能表现为区域间的税收差别。对落后区域主要行业的税收优惠能促进落后区域的经济发展而又不影响行业的公平竞争。

第二，税制结构对区域财政、经济发展的影响。一国政府如何选择主体税种和实行什么样的税制结构，对地方经济和财力的影响不同。一方面是税制结构对财政收入的影响。在广大落后区域普遍存在的经济现象是，自然资源丰富，企业效益低下，管理落后。如果政府税收采用以商品劳务税、资源税为主体的税制结构，这些区域的税源就比较充裕，税收收入不受企业成本费用高低影响，有利于保证落后区域的财政收入。这些收入对于增加当地公共积累，改善投资环境，促进当地各项事业发展是极为重要的。另一方面是税制结构对经济落后区域企业负担的影响。通常情况下，采取商品劳务税、资源税为主体的税制结构，有利于减轻落后区域企业的负担，因为商品劳务税、资源税属于间接税、转嫁税。采用间接税为主体的税制结构，地方政府既可以从中取得稳定、可靠的收入，而且纳税企业又可以将税款打入商品、资源产品价格向购买方收取，自己不用负担税款。显然这种税制使经济落后区域从中受益。通过这种税制能起到调节发达区域和落后区域之间的财政利益的作用。

第三，税收政策在贯彻国家的产业倾斜政策等方面发挥着极其重要的作用。各国政府均根据本国当前经济发展的水平来确立国民经济中各个产业的优先发展顺序，并通过建立有利的税制结构来予以保障。国家对不发达区域基础产业倾斜的税收政策有利于缩小发达区域与不发达区域之间的经济发展差距。

二、财政转移支付制度对区域经济发展的影响

转移支付政策是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。

财政转移支付的目的是使贫困地区能够达到全国性基本公共服务水准，即全国基本公共服务标准均等化，这一标准是全国公共服务和公共投资的最低标志。因此它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段。中央政府及其相关部门只负责援助那些低于全国最低标准的区域，而不负责已高于全国最低标准的区域，以使中央有限的财政资源最大限度地发挥其所承担的在全社会范围内的公平分配的职能。中央政府没有必要去追求市场所追求的经济效益，也没有必要去援助那些大大超过全国公共服务最低标准的发达区域。中央政府对不发达区域的援助目的是促进和帮助这些地方政府实现中央的经济发展目标和社会发展目标，它的钱只能用于人力资源开发和基础设施建设两大方面。

财政转移支付制度有自上而下的纵向转移支付制度和由富裕区域向贫困区域的横向财政转移支付制度。无论是纵向转移支付制度还是横向转移支付制度，其实质都是“抽肥补瘦”。一般性补助转移支付量过大，财力平调过多，既挫伤发达区域的积极性，又会使不发达区域产生依赖性，将损害整个国家的发展动力和效率。因此，转移支付更多的是专项转移支付和分类转移支付。尽管它们同样会导致效率的损失，但相比而言更加公平和合理。从区域经济协调发展的角度来看，规范化的转移支付制度应该加强中央政府对区域经济发展的宏观调控力度，抑制区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济发展的横向不平衡，促进地方重大公共基础设施建设以改善落后区域经济发展环境，为落后区域的经济起飞创造条件，达到区域经济均衡发展的目的。可见，中央财政转移支付作为一种重要的援助手段，对不发达区域改善社会公用设施，创造良好的投资环境，缩小与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用和意义。转移支付制度能促进一国的区域经济协调发展，使不同区域的人民能享受到大体平等的公共服务，走上共同富裕的道路。

第一，合理的财政转移支付制度可以有效地抑制日趋扩大的区域经济发展差距，缓解“公平与效率”之间的矛盾。合理的转移支付制度是实现社会公平的重要手段。实现社会公平是财政分配的重要职能。公平不仅仅指个人收入方面的公平，还包括在享受政府提供的各项公共服务方面的平等权力，如义务教育、公共交通服务、基础设施等。这些服务如果只靠当地政府来解决，或者在财政体制中缺乏这种社会公平的机制，就必然出现区域之间经济发展的巨大差距。要很好地解决社会公平的问题，必须有合理的转移支付制度，建立一种富裕地区援助贫困地区的长期稳定的机制，实现我国各区域人民在享受公共服务方面的大体平等。

第二，合理的财政转移支付制度，有利于强化中央财政的宏观调控能力。对中央财政来说，可以通过长期努力多集中一些财政收入，提高中央政府对区域发展经济的宏观调控能力，并通过对地方政府不同形式的补助，贯彻中央政府宏观调控的政策意图，增强财政资金的边际使用效益，促进资源的有效配置。通过建立合理的财政转移支付制度，更可以使中央财政从与各省博弈中解脱出来，集中精力提高管理水平，加强宏观调控。对地方财政来说，可以在划清各级政府的财权和事权的基础上，通过分级财政的转移支付，弥补贫穷地区由于财力不足所带来的财政功能不足的缺陷，并使经济相对发达的地方得到更多的发展空间和更好的发展环境。如果没有这样的转移支付，落后区域永远是发展不起来的。

第三，合理的财政转移支付制度能够正确调动地方政府增收节支的积极性，促使地方经济走向良性循环。由于缺乏规范的转移支付的办法，地方政府往往将精力和时间放在同中央财政的讨价还价、以及在“关键时候”采取不正当手段如突击支出或突击收税等方面，而懒于发展区域经济。这些不正常的增收和多支，不仅造成中央有限的财政资源的极大浪费，而且导致了政府行为的错位，给市场发出错误的信息，使供求平衡产生波动。在税收方面长期存在的政出多门、随意减免、乱开税法口子的混乱现象，与此有着密切的关系。有些区域将相当一部分精力用在与其他区域攀比，以及“跑部向钱”上面，而且确实得到了实惠。这种现象很不利于调动地方政府发展区域经济的积极性。合理的转移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能够更好地发挥自己应有的职能，优化财政支出结构，提高财政资金的使用效益，有利于严肃税法，提高税收的征收管理水平，真正为企业创造公平竞争的良好环境，从而配合中央政府缩小区域经济发展差距。

显然，合理的财政转移支付制度对促进落后区域经济发展，缩小与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用。

三、区域投资政策对区域经济发展的影响

国家区域投资政策是具有基础设施及生产性项目建设投资决策权的中央政府习惯于实施的一项区域经济政策。国家的投资在各区域之间的分配对区域经济的发展影响极大，它是区域经济发展的直接推动力。国家投资主要从两个方面影响全国的经济布局：一是由国家投资加强基础设施建设，诸如解决交通运输、邮电通讯、供电、供水、住宅等方面问题，改善区域投资环境，为工业化、城市化创造必要的条件；二是根据国家的产业政策在一些重点区域建设和布局一批工业企业，以谋求区域经济增长和区际经济相对均衡发展。可见，财政投资是缩小区域经济发展差距，加快落后区域经济发展的重要经济手段。加大对落后区域，尤其是贫困地区的资金投入，可以提高其经济实力，加快发展速度，缩小区域经济发展差距，实现区域经济的均衡增长。

区域投资是实现区域经济发展宏观调控目标的重要保证之一。区域经济发展宏观调控目标可归结为：促进区域经济协调发展，实现区域间的共同富裕。区域投资为实现其目标提供了保证。调整重大生产力布局，支持和帮助经济欠发达地区发展经济，促进全国各地区经济协调发展，也需要政府适当进行投资。可以说，没有投资的实现，就没有区域生产力的发展，其他变量的增加和改善也就难以实现。不仅如此，区域投资还具有协调区域经济发展目标的作用。投资既然是生产能力的生成活动，就必然包含着各种生产要素的组合。因此，投资的作用对象是多重的，它同时对人、财、物等诸要素及社会各方面产生影响，一方面对它们提出量的要求，另一方面还对它们提出质的配合。政府通过对落后区域投资，兴建一些重大的投资项目，对落后区域经济发展起到刺激作用来增加一些区域的经济实力和这一区域的社会总产出，提高落后区域固定要素集中程度，增加流动性要素的潜在边际生产力，吸引流动性要素的进入，而且能够改善区域的产业结构。

区域投资是实现科学技术向现实生产力转化的纽带和桥梁。如果区域投资能充分地体现区域生产对科学技术进步的要求，就能有效地利用科学技术的既有成就，投资效益就会有很大提高。不仅如此，区域投资的规模和投资方向还决定着区域各产业的固定资产拥有量，并在很大程度上决定着社会再生产结构。区域投资方向合理，就能适时地促成新兴产业兴起，加快某些薄弱产业的发展，以及产业内部结构的改善，从而建立起产业间新的比例关系，逐步改变和不断调整区域不合理的产业结构。可见，投资有助于促进区域经济发展中各种主要比例关系的协调，有助于同时实现区域经济发展的各项目标。也就是说中央政府能够利用它们在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分区域作为基础设施及生产性项目建设的重点投资区域，通过它们所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定区域的经济发展。基础设施建设一般具有耗资较大、工期长、利润低、见效慢等特点，地方政府和企业往往无力独立承担其中较大规模的项目。正因如此，中央政府可以从财政总收入中专门设立“基础设施建设基金”，负责对基础设施中规模较大的水利工程、铁路建设、电力工程等项目的投资。政府在缩小区域经济发展差距方面的资源配置职能，就是通过财政投资分配，直接为不发达区域提供基础设施等公共产品。当然，单纯依靠中央政府的财政投资尚难以满足各区域对基础设施建设的投资要求，为此，政府还可以考虑从金融政策方面对基础设施项目融资予以倾斜。例如，可以成立与项目相联系的股份公司，向社会公开发行股票或债券，以拓宽资金融通的范围和渠道，或通过财政政策供给引导外部区域的技术、人才等资源流入不发达区域，间接为之提供服务，对不发达区域的市场和资源配置形成弥补作用。

投资在不同经济体制的国家会有不同的情况。在计划经济国家，不仅是基础设施所需的资金全部来自财政投资，大部分生产性项目建设所需的资金也来自财政投资，中央政府在这些方面具有很大的投资决策权，因而国家区域投资政策往往成为这些国家所制订的中长期经济发展规划的重要组成部分。相对计划经济国家而言，市场经济国家的区域投资政策的力度要小得多，生产性项目建设所需的资金一般都来自私人机构，即使这方面的政策被纳入了国家的中长期经济发展规划，也仅仅是起引导投资的作用，而缺乏有效的实施手段。然而，随着市场经济的发展，目前中国的生产性项目的投资开始来自市场，中央政府的国家区域投资政策的影响越来越局限于基础设施建设领域，对区域经济发展的调控作用也开始弱化。

随着投融资体制改革不断深化和完善，政府、企业和社会各界的作用都将重新予以明确和具体定位。规范体制环境，引导企业主体促进区域经济发展将是各级政府的主要职能。随着中央和地方政府在财权和事权划分上的逐步明确和规范化，对于东部沿海地区来说，其投融资环境比较好，投融资渠道比较广泛，政府管理机制比较灵活，企业自我发展能力比较强，有利于把中央的宏观调控与充分发挥地方积极性结合起来。相应地，西部内陆地区投融资环境虽比不上东部沿海地区，但也要积极充分发挥自身的优势，配合中央的宏观调控，充分利用国家的区域投资政策，促进自身的快速发展。

参考文献：

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[6]江世银。区域产业结构调整与主导产业选择[j].理论前沿，2003，（12）。

篇9

关键词：能源；产业结构；产业政策

作者简介：柯金川(1966～)，男，福建永春人，北京交通大学经济管理学院高级工程师、博士，主要从事技术经济、产业经济和金融工程等研究；郝艺(1985～)，女，河北泊头人，北京交通大学经济管理学院研究生，主要从事产业经济研究。

中图分类号：F062.9　文献标识码：A　文章编号：1006-1096(2008)04-0028-04　收稿日期：2008-04-28

一、我国能源产业发展状况分析

能源产业是国民经济的基础产业。自2000年以来，我国GDP一直保持8％～10％的增长水平，伴随着经济的迅速发展，国民经济也带动着我国城市化和工业化的进程，并促进我国能源产业迅速发展。据中国统计年鉴的资料。我国2006年的能源生产总量为22.1亿吨标准煤，能源消费总量为24.6亿吨标准煤，供需缺口2.5亿吨标准煤；2006年能源工业投资总额为11791.2亿元；发电装机容量达到62200万千瓦，发电量达到28344亿千瓦，煤炭产量达23.25亿吨，石油和天然气产量分别为1.84亿吨和556亿立方米。

(一)电力

电力行业与社会经济的发展和人民的日常生活有着十分密切的关系。随着我国经济的发展，全社会的用电量从2000年的13471亿千瓦时上涨到28248亿千瓦时，平均年增幅达到12.67％。但是火电所占的比重偏高，2006年火电约占总发电量的77.82％；核电发电量及其在电力结构中的比重较小，近几年来水电保持较稳定的上升趋势，2006年达到了12857万千瓦，约占总容量的20.67％。目前，各种电力发电量每年都保持着增长，全国电力供需总体平衡(陈耀，2007)。

(二)煤炭

煤炭是我国的主要能源。多年来，煤炭固定投资始终保持较大的增长，2006年我国煤炭开采和洗选业固定资产投资累计达到1479.35亿元。目前全国在产的大中型煤矿超过1560个，年生产能力23亿吨；正在建设的矿井生产能力达6.5亿吨/年，加上技改和资源整合矿井，新增产能合计约将达到8.3亿吨。近几年我国煤炭供需也基本保持平衡，但是消费量逐年攀升。煤炭生产从2001年的11.61亿吨上升到2006年的23.25亿吨；消费量从13.7亿吨上升到2006年的21.9亿吨，平均增速15％。在煤炭进出口贸易方面，从2004年以来我国的煤炭进口量迅速增长，出口量呈现下降趋势，每年进口总量大于出口总量。

(三)石油和天然气

由于受到储量的限制，我国石油的产量并没有随着经济的发展而快速增长，石油产量由2001年的1.63亿吨到2006年的1.84亿吨，平均增速2.18％。随着汽车和航空工业的发展，我国每年的石油消费大幅上升，2006年已经达3.49亿吨。国内石油供需矛盾不断加剧，巨大的石油缺口严重依赖进口。石油进口量不断增长。自2001年的8163.2万吨迅速增长到2006年的18157.0万吨，2006年比2001年增长了122.4％，年平均增长率为17.3％。

自2003年以来，我国天然气产业的生产和消费也随着经济的发展而每年大幅增长，但总体供需平衡。2006年，中国天然气工业产量为586亿立方米(其中包括地方产量10.7亿立方米)，比2005年增加86亿水立米，增长约17.2％。2006年，全国天然气销售量为491亿立方米，比2005年增长21.8％。

能源瓶颈制约现象主要由能源供应和经济发展两个方面的影响产生，一方面是经济发展需要多少能源，另一方面是能源供应能有多少。如果经济发展需要很多能源，而能源供应没有这么多，这时能源就成为瓶颈，制约经济的发展。为了对能源与经济协调发展的关系进行科学的客观判断和评价，我们提出了能源与经济协调发展的评价标准，见表1。这里，我们采用了两个动态指标，一是能源消费增长弹性系数，二是经济GDP增长率。按照“能源瓶颈制约评价标准”和“能源与经济协调发展评价标准”，根据历史统计资和数据，对各个时期的能源瓶颈制约状况和能源与经济协调发展关系状况进行了客观的判断和评价。评价结果表明，能源与经济协调发展关系状况最好的是“九五”经济大调整时期。这个时期能源负增长，经济高增长(徐寿波，2005)。

按照全面建设小康社会的目标，到2020年中国经济实现翻两番，一次能源的需求总量将在24～32亿吨标准煤之间。据我们的研究预测，到2010年我国的石油供需缺口将达到2亿吨，2020年供需缺口超过3.2亿吨。经济的快速发展对我国能源供给造成了巨大的压力，能源供应存在着储量不足的风险。

二、能源产业存在的突出问题剖析

从上面的能源供需现状以及GDP发展水平的分析中可以看出。我国能源的供给不足已经成为制约经济发展的瓶颈。从1997年开始，中国成为能源净进口国，能源进口持续大于出口，2005年的缺口达到了17251万吨标准煤。从2002年～2007年的5年间，中国每年进口了大量的原油和成品油，而且呈直线上升趋势，预计到2010年，我国石油的进口依存度将达到50％。随着国际石油价格的上涨，大量石油进口已给我国的石油安全构成威胁。在煤炭方面，以前中国每年煤炭出口还有一定的顺差，但自2004年以来，煤炭进口量迅速增长，出口量呈现下降趋势。煤炭出口从2001年的9012万吨下降到2006年的6330万吨，2001年煤炭进口量为249万吨，2006年上涨到3836万吨。从这些数据可以看出，我国越来越依赖于国际能源市场，这必将影响到我国经济的可持续发展。总的来说，能源产业存在的突出问题表现在以下几个方面：

(一)能源人均储量不足

虽然我国能源总储量居世界前列，但由于以前的开采强度过大，资源回采率低，外加我国人口众多，人均可开采的煤炭、石油、天然气分别只有90吨、2.6吨、1074立方米，是世界人均水平的55％、11％、14％。按目前的开采速度，已探明的煤炭、石油、天然气的开采年限分别为52年、12年、47年。

(二)能源结构矛盾突出

从1978年～2005年的统计数据可知，我国能源生产总量逐年提高，2005年全国能源生产总量为20.6亿吨标准煤，占世界能源生产总量的20.6％。但是，从能源结构上，煤炭所占比重较大且呈上升趋势，2005年已经达到76.3％；石油所占比重较小并逐年下降，2005年为12.6％；可再生资源所

占比重有一定的上升趋势，主要包括水电、风能、核电，但所占比重还是较小，2005年仅为7.9％。我国煤炭约占总能源消费的69％，比世界平均水平高出40个百分点。这种单一的能源结构，不仅给我国能源安全带来威胁，也引发了许多环境和社会问题。

在电力的供应上，目前过度依赖于火电。火电除了消耗大量的煤炭资源外，还产生大量的硫和二氧化碳等排放物，严重影响生态和环境。在“十一五”规划中，新增电源投资建设还是过于倾向火电，2006年火电约占总发电量77.82％。此外，电网建设增长速度缓慢，导致发电和输电不相匹配。

(三)可再生能源开发度低

我国幅员辽阔，有较为丰富的可再生能源资源。据不完全统计和估算，我国目前小型水电的可开发量约为l亿多千瓦。太阳能每年能提供近50亿吨标准煤，风能可装机能量约10亿千瓦，生物质能资源近6亿吨标准煤，此外还有一定的潮汐能、地热等资源。但是，由于技术设备原因和新能源融资渠道等因素的限制，加上我国缺乏相应的新能源激励机制和政策扶持，多数可再生能源技术发电成本高，因此我国可再生能源的开发利用不足，2006年可再生能源在我国能源生产中所占比重仍然很少，只有8％左右。

(四)能源生产和利用效率低

我国的煤炭资源储量虽然较为丰富，但是煤炭工业的生产技术水平和管理水平低下。据不完全统计，目前我国约有2万家煤矿，其中中小煤矿占了90％以上。由于煤炭价格的上涨，许多小煤矿受利益驱动，用落后的方法进行掠夺式开采，使煤炭资源浪费和破坏严重，全国煤炭平均回采率约35％～40％，有的小煤窑的回采率竟只有15％，浪费和破坏非常严重。

二次能源是将一次能源经过加工或转化得到的人工能源，如煤气、汽油、焦炭等。二次能源的生产不可避免地将造成转换的损失。电能是最常见的一种二次能源，但是我国电力生产以高耗能的火电所占比重最高，火电生产效率低，2006年全国供电煤耗为366克/千瓦时，低于发达国家15％～20％。我国主要耗能设备的效率低下。其中，电站锅炉平均发电率为33.8％，国际先进水平为41％；我国工业锅炉的平均运行效率为60％～65％，国际先进水平为80％～85％。钢铁、水泥、电力、化工等八个高能耗行业，单位产品能耗比世界先进水平平均要高出40％以上。

2005年的统计数据表明，全世界能源消费强度(单位GDP产出消耗的能源量)为2.50吨油当量/万美元GDP，而中国达到8.77吨油当量/万美元GDP，是世界平均水平的3.5倍，美国的4.7倍，法国的6.8倍，德国的7.3倍(谭忠富等，2007)。

(五)能源市场体系不健全

我国能源发展存在的突出问题还在于各能源行业的市场体系不完善，很多还受制于原有的体制。具体表现在各行业之间的不相协调，如电力行业和煤炭行业的供需关系和利益矛盾；煤炭的生产供应和交通运输部门的关系；煤炭和原油等生产行业与销售行业间的关系和利差；可再生能源的投融资渠道；火电布局和电网建设造成的发电、输电、配电协调问题；水电和火电的价格级差等等。这些能源行业间的不协调及其体制的不完善，严重地制约了我国能源产业的发展。

(六)国际能源市场的价格波动

近几年来，国际能源市场受战争、原油减产和需求扩大等因素的影响，石油价格在不断攀升的同时，出现大幅震荡，给我国经济社会发展带来多方面的影响。在巨大的需求压力下，我国的石油储备体系建设刚刚开始。我国成品油价格仍不能准确反映市场供求关系，国内成品油由国家调控，往往滞后于国际油价的波动，油价机制的不合理，影响了正常的市场运行和我国在国际市场的石油期权定价。此外，我国熟悉国际石油期货的金融人才缺乏，2004年中航油在新加坡期货市场的巨大损失(中石油事件)就是一个深刻的教训。

三、促进能源产业与经济发展相协调的政策性建议

(一)完善能源产业宏观调控

1　优化能源结构

煤炭和石油是我国目前主要依赖的能源，所占额比重很大。然而，这些不可再生资源越来越少。因此，必须扩大可再生能源的比重，特别是大力发展水能、风能和太阳能以及生物质能等清洁能源。在保护生态环境和居民迁移权益的基础上大力发展水电，特别是在一些贫困和缺能地区建立小水电站；在确保安全前提下，应积极发展核电。

2　优化产业结构。淘汰高耗低效的生产力

一个符合经济发展规律的政策应倾向于有前途的企业。世界上大多数国家在启动私有化计划之前，都选择把国有煤炭工业进行重组。对目前我国的一万多中小煤矿，应实行关、停、并、转的政策，以提高资源的回采率和安全生产。对于大型衰老矿井的重组则不一定意味着关闭，更主要的是要右一个完整的重组计划，以帮助受影响地区发展一个新型的和谐社会和经济，并提高生产力。重组是一个长期过程，需要历经多年，而且耗资巨大，重组释放出大量的生产率潜力，使留下的煤矿更具有价格竞争优势。

在企业重组的同时，应大力发展第三产业，努力促进经济增长，由原来的劳动密集型向第三产业转变。坚决淘汰高耗能、重污染的企业，特别是关停一批不符合产业政策、超标排污的中小企业，提高这些行业的集中度和生产技术水平。

3　加快技术研发

针对我国能源效率低下的现状，应该制定相关政策，加强资源勘探和科技攻关，研究高效的煤炭开采方法，以提高能源与资源利用效率。同时加强耗能企业的节能技术改造。特别是对锅炉、大型电机的改造，以及钢铁、水泥、化工、建材行业的节能技术改造和余热的综合利用。此外，应该加大创新提高技术装备水平，抑制高耗能、重污染的产业过度发展，特别是控制高耗能和高污染的产品出口。提高资源使用效率，大力推行建筑节能，包括使用节能灯等各种节能器具。

(二)加强能源环境保护，提高能源效率

公众越来越关心环境问题，尤其是SOx、NOx和C02的排放。这些环境问题可以通过一系列的技术措施加以解决。在提高能源利用效率的同时，大大减少污染物的排放。为了缓解我国能源环境的压力，促进经济、能源和环境的可持续发展，我国已经制定了多项能源环境法律法规。在全球环境保护方面，中国在1992年加入《联合国气候变化框架公约》，2002年中国政府正式宣布核准《京都议定书》。在“十一五”规划中，我国提出了经济增长的资源与环境约束目标：在年均经济增长速度保持7.5％的同时，到2010年单位国内生产总值能源消耗累计下降20％。为了达到规划目标，我们提出以下几点政策性的建议：

1　改善能源利用方式

在优化和调整能源结构的基础上，应该努力改善能源利用方式。因为煤炭是我国的主要能源。要在供应安全性和环境保护等方面实现可持续性发展。首先要大力发展洁净煤技术，加大煤炭清洁利用的技术研究，扩大煤炭洗选的比重；其

次对煤质进行分类并明确它的用途，优质煤优先供城市和民用，高硫煤可用于脱硫电厂；鼓励城市使用天然气、液化气、电能；提倡发展热电联产和集中供热。

2　制定研发政策

在未来能源供需压力下，我国急需增加研发力度。具体可由研究机构和企业共同承担，政府给予一定的财政和政策支持。不同国家对研究开发的政府资助及激励是不一样的，有些较好的政策可以借鉴。如日本政府成立的“新阳光计划和新能源产业技术开发机构”(NEDO)，还有澳大利亚成立的合作研究中心(CRC)提供政府财政援助，用于制定由不同企业和研究机构参加的合作研究计划。

3　费税政策

为了提高资源的利用率，减少对资源和环境的破坏程度。可以考虑将各种资源税合并，并适时借鉴美国等国家的成功经验，引入权利金等制度。针对以往以产量为基数的征收办法，改为以资源储量为基数计征办法，对提高资源的回采率将起到一定的促进作用。例如，碳税是控制碳排放以保护环境的较有吸引力的措施，同时也能够增加财政收入。近年来，人类对全球气候变暖和温室效应问题越来越重视，各国针对履行《京都协议书》规定的减排量承诺，引入了越来越多的能源税和碳税政策。过去几十年里，世界各国都已有能源税，主要是以石油产品税的形式出现。我国可以借鉴一些有利的费税政策。

4　全面推进能源节约措施

(1)调整能源价格体系以促进节能

我国目前的能源价格仍不能充分反映资源的稀缺程度和供求关系，应尽快完善能源价格形成机制，推动企业采取以降低能源成本为目的的提高能源利用效率的措施。特别是完善煤炭流通和交易市场，理顺成品油价格，加大天然气价格调整力度，建立与国际接轨的成品油定价方法；形成发电和售电价格由市场竞争的机制等。

(2)提供贷款优惠政策以鼓励节能

我国目前的节能税收政策主要是对某些节能产品提供一定的税收优惠。但这些政策绝大部分是集中在节能降耗和环境保护的产品研发和技术推广方面，对节能的扶持力度不强。应制定和颁布专门针对节能项目的减免税、设备租赁和贷款优惠等激励政策，以促进节能项目投资的积极性和竞争力。

(3)综合考虑大城市交通系统，大力发展轨道交通；推行公交优先的政策；扶持节能型汽车的研发等

(4)开展全民节能宣传活动

中国政府近几年开展的中国绿色照明工程、能效标识和节能产品认证等措施对于提高全社会的节能、促进社会各界开展节能活动起到了推动作用。此外，节能周宣传、节能示范社区和大型节能展览也提高了全民的节能意识。这些有效的措施应该继续贯彻执行。此外，还可以建立各种节能基金以推动节能产品的研发、节能政策的实施和先进节能技术的改造。

(三)保障能源安全战略

面临着能源供需矛盾紧张的压力，如何建立我国的能源安全体系，应结合经济发展状况、能源结构及利用、国际能源的供求关系等方面展开。

1　增加国内能源供给

(1)加大能源勘探力度，提高开采效率。大力发展复杂地质条件油气资源开发、海洋油气资源勘探开发和煤层气开发等技术；制定相应政策，提高煤炭和油气的回采率；大力发展高效的煤炭开采方法；关闭一些乱采滥挖的煤矿。

(2)研发石油替代产品。积极推广石油的替代技术，如水煤浆，煤合成液体燃料，生物质能液化，天然气汽车、太阳能汽车和电瓶式汽车等。

(3)加强石油储备制度。自2003年起，我国开始在镇海、舟山、黄岛、大连等地建设第一批战略石油储备基地，可储备相当于10多天石油进口量，第二批基地的建设工作也已开始。同时，《国家石油储备法》等相关法律法规也正在制定中(梁金修，2006)。石油战略储备制度作为石油安全预警和应急措施，对于暂时缓解石油供需矛盾，平抑石油价格将起到了积极的作用。因此，应该加强该制度的实施，并鼓励地方和企业也积极参与，发展商业石油储备，逐步完善石油储备体系。

(4)加快发展新能源和可再生能源。大力开发和利用新能源和可再生能源，包括水电、风能、太阳能、生物质能、地热能及核能等等，改善能源消费结构，降低石油在能源消费中的比重。我国水电资源非常丰富，生物质能开发潜力也很大，燃料乙醇已经在一些省市使用推广，并取得很好的效果。这些新能源技术应该得到继续开发和积极推广。

2　加强能源的国际合作，保证我国能源安全

为满足我国石油需求的快速增长，我国石油工业应该实施国际合作战略，加强我国与世界其它产油国和进口国之间的关系，扩大国际能源合作，引进先进技术和管理手段。首先。要加强同中东非洲和拉美产油国的能源合作。这些国家和地区的石油探明储量在世界油气总储量中占很大的比重，中国与这些发展中国家保持着友好的关系，应该和他们在能源领域进行新的合作，包括油气储量的联合勘探、合资开发等(王玉庆，2004)。其次，在我国的疆土北面，要加强同俄罗斯和中亚地区的能源合作。这些国家的石油储量丰富，并且与我国地缘邻近，运输成本也较低。此外，还要加强同亚洲国家的能源合作。东亚国家特别是日本，不仅在清洁能源和石油替代品等方面已经有了一定的技术，而且在共同开发东海和南海大陆架及海洋油气资源方面也有很好的合作前景。

3　适时调整能源国际贸易政策

虽然在关贸总协定(GATT)中没有讨论能源问题，但能源在世界贸易组织(Wr0)中的地位越来越突出，重点表现在能源开发、生产和运输等环节上，这是将来进行谈判不得不考虑的问题，如：(1)减少能源进出口关税；(2)重新制定供应商市场准入原则；(3)给予最惠国待遇；(4)关于能源技术转让附加税等。

4　重视国际石油期货市场

大力培养国际金融和期货市场专才，以应变国际期货市场石油价格的波动，并做出合理的期权定价和期货操作，以规避风险。

5　完善与国际接轨的能源价格体系

继续完善能源价格体系，充分发挥价格的调节作用。用价格杠杆迫使生产企业和消费者节约使用资源，提高资源利用效率。同时，也建立了和国际相接轨的能源市场和环境，有利于引入外资，促进我国能源产业的发展。

篇10

【关键词】农业政策；农村经济发展；机制；路径

一、农业政策影响农村经济发展的机制分析

1.农村政策引导农村产业结构的变动。受到“以粮为纲”政策的影响，我国农村产业结构在一段时期里只有种植业。建国之初，我国农村产业部门主要是农业，当时的工商业还没有得到发展，基本上只有一些小规模的手工业和小商贩等。我国农业一直是以种植业为主，所以粮食是我国的主要农产品。当时林业和畜牧业等还没有得到重视和开发，提供生活所需的工业、副业规模不大。在建国后的20年里，我国农业仍然占据了重要地位，第二、第三产业没有太大的变化。国家虽然为了提高粮食产量投入大量的人力、物力和财力，却因为没有采取合理有效的措施，发挥不出资源配置的效果，因此导致了大量的资源浪费。

在实施农业政策改革后，重新制定以家庭承包经营为基础的多种形式的责任制，才打破了原来种植业的单一模式，同时也改变了农村经济的微观运行模式。农民的生产积极性得到显著提升，从此开启了农村商品化、社会化和专业化的发展，促进了农村产业结构的有效调整。在城乡消费结构以及农村产业结构的发展过程中，我国所生产的农产品和工业消费品的质量日益提高。有关统计数据显示，在1997年我国农村第二、第三产业共同创造的产值占据了农村总产值的百分之七十左右，与以往相比有了明显进步。在我党确定建立社会主义新农村的总目标后，农村产业结构也发生了相应的变化。比如说：第二产业已经变成农村发展中的主要产业，第一产业所占据的劳动力和产值都有所降低，第三产业占据了较多的劳动力等等。

2.农业政策的产权激励作用。自从我党废除了制度，确定家庭联产承包制以后，逐渐发挥出农民在农业生产中的主体作用。通过这一系列的农业政策，农民可以自由制定生产经营规划，在确定农民拥有30年甚至50年的稳定不变的土地经营权以后，再次强调了农民在农业生产中的独立经营权。为了能获得更多的利益，农民就会像市场经济活动中的各个参与者一样积极主动地投入到生产活动中，以不断提高生产效率，获得更多的经济收益为目标，从而采取有效的措施来改进自己的生产技术、合理配置生产要素，这一切都是农民自主自愿的活动。由此可以看出，科学有效的农业机制使整个农业经济发展充满了生机和活力。

二、农业政策影响农村经济发展的路径分析

1.取消农业税对土地利用率产生的影响。仅从区域层面的变化来看，农业减税制度可以促进耕种面积的增加。农民不用在担负税费的情况下进行耕种，大大提高了农民耕种的积极性和主动性，起到了保护耕地资源以及提高耕地使用率的积极作用。如果国家所征收的农业税费较高，农民必须采取各种措施对有限的土地资源进行合理开发，从而获得更高的经济收益。这种方式只能在短时间内取得明显的效果，随着农民负担的增大，农民的生产积极性反而会下降，反而会降低耕地的使用率。

站在农民的角度来看，要从两个方面来解释。一方面，农业税费制度改革是通过耕种者来实现土地资源的开发和利用。农业税费会对农民的生产行为产生直接影响，农业税费体制的变化关系到农民的基本经济收益。随着土地自主经营政策的实施，农民的生产情况就决定了其经济收益，同时农业税费制度改革给农民的土地使用情况带来更大的影响；另一方面会是对土地资源的利用产生影响。在农业税费减免后，农民的生产积极性得到提高，为了能获得最佳的经营收益，他们会相应地调整自己的生产方法。所以说，农业税费制度的变化会带来土地资源使用情况的变化，比如：土地利用率、土地利用规模以及生产要素投入、生产要素搭配等土地使用情况的变化。

2.取消农业税对农村居民收入的影响。在农业税取消以后，财政转移会成为各地区乡镇行政单位的公共财政收入的主要来源。很明显，这笔资金完全无法支付农村各地区的公共支出，所以会让农村财政开支出现较大的缺口。本来各级县乡行政单位就经常遇到资金不足的状况，他们甚至没有多余的资金来支付村级干部的工资以及村级行政单位的公共花费。在资金如此短缺的情况下，一部分农村地区还出现了无人愿意出任村干部的情况。由于缺乏基本的经济保障，大部分村级干部的工作热情明显不高，因此也没有很好的履行自己的工作职责。我国在2006年全面取消了农业税，当时并没有考虑到农村经济发展太过落后的情况，政府在单方面取消了农业税后，导致当地财政和村集体失去了主要的经济来源，村集体的公共开支缺乏必要的经济支持。

三、结束语

针对农村政策影响农村经济发展的机制和路径做简要分析，并结合我国农村经济发展的实际情况进行详细研究，希望为进一步完善农业政策促进农村经济发展发挥一定的作用。我党在制定农业政策的过程中，要在鼓励和提高农民生产积极性的基础上，指导群众将各种生产要素进行合理搭配，要注意到各项政策的协调性和灵活性，从而实现农村经济的稳定持续发展。

参考文献：