审计署内部审计十篇

审计署内部审计篇1

摘 要 香港廉政公署为香港政府的高效及廉洁做出了莫大的贡献，现代企业的经营与地区管理有很大程度上的相似性，廉署之于香港，就好比企业内部审计和企业的关系，本文在分析二者相似性即经验借鉴的可能性基础上，然后从制度基础上，借鉴廉署先进之处，来促进现代企业内部审计职能有效充分发挥。

关键词 现代企业 内部审计 廉署

随着世界经济的动荡以及企业内部舞弊现象的严重，人们纷纷从理论或实践上来为现代企业内部审计献计献策，本文企业内部审计与香港行政机关做出对比，以期能够从多方面来完善企业内部审计制度。香港廉署和企业内部审计是在职能和独立性上也很大的共同性：二者都独立平级的其他部门，廉署只对行政长官负责，全权独立处理一切反贪污工作，而企业内部审计也只对企业的审计委员会、董事会以及相关的治理机构报告；并且都是对其对象进行合法性和合规性审查，以便更好的维护社会和财经法纪。同时，香港廉署自成立以来就为香港政府赢得了“高效及廉洁”的美誉，因此，现代企业内部审计如果能正确取经于香港廉署，并加以消化吸收，定能使内部审计发挥出重要作用，更好的为现代企业保驾护航。

总结来说，香港廉署对于现代企业内部审计有以下借鉴之处：

一、系统布局，防治结合

廉署始终坚持执法、防治与教育全面的肃贪策略。为全面、系统、有效地预防和惩治腐败，廉署设置了执行处、防止贪污处以及社区关系处，三部门工作相辅相成，在“三管齐下”之下，分别从执法、预防、教育三方面入手，竭力做到为官者不敢腐败、不能腐败以及不想腐败。数十年的实践验也证明，该反贪倡廉的方式也收到了理想的效果。

内部审计也要重视防御、自稳、监视“三驾”齐趋。廉政公署打贪治腐理念与内部审计的本质是企业经济运行的“免疫系统”的观点异曲同工。因此，企业内部审计就需要采取以下措施：①推进企业领导团队和审计委员会对市场风险的研讨，突出市场增长及其相应风险；②及早介入风险管理，以便建立有利的内控体系；③进行详细的数据分析，强化审计重点，着重于实施审计；④与管理层协作形成目标和改进措施以便为市场的业务建立可接受的内控环境等。

另外，内部审计应在高论通畅的企业环境中发光发热当下，人们生活各方面深受社会舆论的影响，而社会舆论也在或推进或是阻碍企业的发展。良好的企业舆论，不仅有利于企业自身树立良好的社会形象和知名度的提高，还能加强全体员工交流与沟通。

二、加强基本制度建设

廉署的基本制度 一是公正、公开、择优的公务员选聘制度，二是就是司法独立。香港长期以来基本的制度是廉署获得成功的充分条件。 内部审计基本制度建设重要性及其相关的建议：

（一）提高内部审计独立性

内部审计的重要特点就是独立性，管理者及内部审计人员需要加强内部审计独立性的认识。首先，要建立监事会领导下的公司内部审计管理模式，内部审计由监事会领导，更有利于理顺公司内部管理体制，避免出现多个监督检查中心的混乱现象。其次，明确内部审计的职能定位，内部审计应当受最高管理层直接领导并向最高管理层负责。再次，加强内部审计机构和人员的独立性，除了使内部审计部门在组织关系上独立之外，还要使内部审计人员不需承担经营管理责任，只是承担与检查、评价和建议有关的审计责任。

（二）调整人员结构，提高人员素质

当前，我国内部审计人员结构不尽如人意，部分财务工作者从原来的部门分离后便开始从事内部审计工作，其独立性差，也不具备生产、经营以及管理等相关的知识与经验。甫瀚中国的《2010年中国大陆与香港内部审计能力与需求调查》中显示中国大陆地区企业内部审计人员素质提升需求排名，有待提高的前五项分别是：1 信息技术审计-程序开发， 2 计算机辅助审计技术 ，3 舞弊-舞弊发现/调查， 4 舞弊-舞弊风险管理/防范 ，5 运用自我评估技术。

随着企业信息化的日益深入，企业内部审计也引入自动化控制程序，特别是云计算服务的使用；其次要加强内部审计人员自我评估能力的拓展，以协助内部控制的审查和评价，以风险管理为导向的自我评估比传统内部控制技术更能及时识别风险，能够帮助企业节省时间和资源；再次，关于“舞弊”仍然具有占据重要的地位，因此应该继续加强相关与舞弊相关知识和技能的培训。

此外，内部审计外包也是一种趋势。内部审计外包源于公众对公开化、透明化财务信息的需求，这个概念最先由安达信、安永、毕马威等会计师事务所提出来的，但是内部审计外包确实有很大的优势：首先，可以降低成本，公司通常要签订合同，其中最主要的部分就是公司股东和经营者之间的合同，便形成委托-关系，即经济资源的所有者为委托人，适用和控制资源的经理人员为人，但由于委托人和人的利益不一致，自然形成了成本，而内部审计外包能够进一步降低这种成本；其次，有利于降低交易成本，内部审计外包时企业将会以自己完成成本较高或效率较低的内部审计业务推向外部，寻求更好的服务，包括等效低成本、等成本高效或者高效低成本，通常还可以借助事务所来帮助培训企业自己的内审能力，促进自身内部审计机制的成熟，虽然由大企业自己内审更好，但是可以用内审外包作为过渡，更快地成长。

三、总结

企业管理层通过加强内审的独立性，过渡阶段引进内审外包来加强公司内审进度；内审人员也通过自我提高，积极沟通，深度参与项目开发设计阶段提出流程改进方面意见，避免事后抓人把柄，主动为自己赢得话语权。符合企业价值的内审定位，不懈的努力创新，对于内审的未来，我们完全可以保持乐观态度。

参考文献

[1]2011年内部审计行业现状调研报告.

[2]2010年中国大陆与香港内部审计能力与需求调查.

[3]陈艳娇.基于博弈分析的内部审计增值研究.学海.2012（3）：63-68.

审计署内部审计篇2

关键词：美国 政府审计 审计业务 审计准则

一、美国政府审计发展历程

美国政府责任署（UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice，GAO）是服务于国会的独立、无党派的机构。政府责任署由总审计长领导，美国政府责任署的前身是美国审计总署，创建于1921年。第一次世界大战后联邦财务管理混乱，战时花费产生巨额的联邦债务，国会需要更多的信息来控制联邦支出。《1921年预算和会计法案》要求总统编制联邦支出年度预算。同时法案提出设立审计总署，授权审计总署调查与公共资金收入、分配和使用相关的所有事项，提出改进公共支出经济性和效率性的建议。以后的立法明确和扩充了审计总署的职能，《1921年预算和会计法案》一直是审计总署工作的基础。成立初期，审计总署主要是检查政府支出的合法性和合理性。政府部门将财务记录送往审计总署，审计师通过检查支出凭证审计具体的财务交易活动。20世纪30年代，罗斯福总统新政期间，联邦政府投入大量资金治理经济大萧条，大量的政府项目意味着大量的凭证需要审计总署审计。1921年提出成立的审计总署只有1700左右雇员，到1940年雇员上升得到5000左右。美国参加第二次世界大战时，军费支出使凭证的数量急剧膨胀，审计总署无法及时地对大量的凭证进行审计。1945年雇员增加到14000多人，但审计总署仍然要面对积压的3500万份未审计的凭证。第二次世界大战后，审计总署认识到可以对政府部门实施更广泛、更综合的经济性、效率性审计，因此，审计总署缩减了人员规模，改变了审计方式，将检查凭证等职能交给政府部门，开始审查政府部门的内部控制和财务管理。自20世纪40年代后期开始，审计总署、财政部和预算管理局协助政府部门完善会计系统和费用控制，《1950年预算和会计程序法案》授权审计总署制定联邦政府会计准则，并对内部控制和财务管理进行审计。在向综合审计转变的过程中，审计总署减少了一般审计职员的数量并开始雇用会计师。20世纪50年代，因为冷战和在欧洲、亚洲建立军事基地，政府支出不断增长，审计总署持续关注国防支出和合作。1952年，审计总署正式建立了地方办公室，并在欧洲和远东建立了分支机构。20世纪60年代至70年代各种政府危机影响到审计总署的工作。如在越南战争期问，设立办公室审查军事支出和外国援助，1972年审计总署审查的内容涉及到水门事件。

与此同时，国会也开始关注政府项目目标的实施情况，审计总署开始实施项目评估。1967年国会要求审计总署评价约翰逊政府反贫困的效果。《1970年立法重组法案》授权审计总署对联邦政府活动进行项目评估和分析。《1974年国会预算和处罚控制法案》补充了审计总署的评价职能和预算过程中的职责。《1978年总监察长法案》要求在政府部门设立总监察长，总监察长依据政府审计准则对联邦项目和活动进行内部监督。审计总署的职员特别是会计师，开始转变去适应新的工作。20世纪70年代，审计总署开始雇用科学家、精算师和保健、公共政策、计算机等方面的专家。1986年，审计总署成立了具有法律实施背景的专业调查团队，专门调查涉嫌违法的行为。20世纪80年代以后，审计总署更加关注联邦政府的责任。如审计总署报告了储蓄和贷款业的问题，反复警告政府在控制赤字方面的失误。《1980年审计总署法案》进一步强化了审计总署从政府部门和其他组织获取调查和评价所需资料的权力。《1990年首席财务官法案》和《1994年政府管理改革法案》，授权审计总署审计政府部门的财务报表和联邦政府的年度合并财务报表。《1993年政府绩效与结果法案》授权审计总署向国会报告法案的执行情况，以监督联邦政府的绩效改革进程。《2004年审计总署人力资源改革法案》将审计总署从联邦雇员薪金系统中分离出来，赋予审计总署更多的薪金支付权和人力资源管理权。2004年，根据《2004年审计总署人力资源改革法案》，审计总署的名称改为政府责任署，此次更名体现了总署“责任、公正和可靠”的核心价值观，也反映了总署“协助国会实现宪法责任、提高联邦政府绩效和保证联邦政府对美国公民的责任”的历史使命。

二、美国政府审计的主要业务

（一）财务审计

财务审计是对被审计单位的财务状况、财务成果和资源的使用是否按照公认标准公允表达提供合理保证和独立评价。财务审计报告也涉及到内部控制、法律和制度的遵循、合同条款和拨款协议等。财务审计包括财务报表审计和其他类型财务审计。财务报表审计的主要目的是对被审计单位的财务报表是否遵循了公认会计原则（GAAP），或公认会计原则之外的综合会计原则提供合理保证。其他类型的财务审计提供不同程度的保证和承担不同范围的工作，包括提供关于财务报表的特定要素、账户和项目的专门报告；审计中期财务信息；向保险商和某些申请方出具证明；报告业务处理控制情况；结合财务报表审计其他产品，审计有关联邦赞助支出和其他政府财务援助的制度遵循情况。

（二）鉴证业务

鉴证业务涉及广泛的财务或非财务目标，可以根据使用者的需要对被鉴证事项或陈述提供不同程度的保证。鉴证业务包括三种类型：一是检查。获取充分、适当的证据，对被鉴证事项是否在所有重大方面依据（或遵循）标准，或者被鉴证陈述是否在所有重大方面依据标准进行表达（或公允表达）发表意见；二是审核。实施充分的测试，对审计师在工作过程中是否发现被鉴证事项没有依据（或没有遵循）标准，或者被鉴证陈述在所有重大方面没有按照标准表达（或公允表达）发表结论；三是商定程序。对被鉴证事项执行专门的程序。鉴证业务的对象可以有多种形式，可能的鉴证业务对象包括：预期的财务或绩效信息；管理层的讨论和分析报告；有关财务报告的内部控制；在保证遵循具体规定方面的内部控制的有效性，如有关拨款和合同的招标、账务处理和报告方面的规定；对专门的法律、制度、政策、合同或拨款等要求的遵循情况；绩效标准的可靠性和准确性；合同条款的遵循情况和最终合同成本的支持证据；在明细成本基础上拟定合同总额的限额和合理性；资产或存货的数量、状况或评价；对被鉴证事项实施专门程序。

（三）绩效审计

绩效审计是指依据既定的标准，如专门要求、特定标准或业务惯例，评价审计证据的充分性和适当性，从而提供保证或结论。政府部门和立法机构可以利用绩效审计提供的客观分析提高项目的运作和绩效，降低成本，作出决策。绩效审计的目标十分广泛，主要包括项目效果性和结果审计目标、经济性和效率性审计目标、内部控制审计目标、合规性审计目标和预期分析审计目标等。

（四）调查相关业务项目效果性和结果

审计目标经常和经济性和效率性审计目标相联系。项目效果性和结果审计一般衡量项目实现目的和目标的程度，经济性和效率性审计通常关注实现项目结果所耗费的成本和资源。项目效果性和结果、经济性和效率性审计目标包括：法律、制度或组织目的和目标的实现程度；产生较好绩效项目或消除阻碍绩效项目的备选方案的相对能力；项目或活动的相对的成本—效益；项目是否达到了预期的效果或者产生了与项目目标不一致的效果；当前项目运行状况或立法要求的进展情况；在法定范围内，项目是否提供了公平的获取或分配公共资源的权利；项目与其他项目重复、交叉或冲突的程度；被审计单位是否遵循了合理的采购惯例；项目效果性和结果、经济性和效率性的绩效标准的可靠性、有效性和相关性；和项目绩效相关的财务信息的可靠性、有效性和相关性；是否在满足及时性和质量的情况下，以合理的成本获得政府资源（投入）；是否根据付出的成本和取得的收入制定适当的价格；有权获得政府服务和利益的个体是否能够获得服务和利益；项目的单位成本是否能够降低以及降低方式，或者项目的生产率是否提高以及提高方式；帮助立法部门在预算过程中评价预算计划或预算要求的可靠性、有效性和相关性。

（五）发表法律决定和意见

内部控制审计目标和内部控制系统的要素相关。内部控制为组织实现经济性和效率性、财务和绩效报告的可靠性、法律制度的遵循提供合理保证。内部控制包括计划、组织、指导和控制项目经营的过程和程序，以及计量、报告和监督项目运行的管理系统。内部控制审计目标包括评价内部控制对以下方面提供合理保证的程度：有效地完成组织的使命、目的和目标；遵循法律、制度或其他规定使用资源；防止未经授权获取、使用或处置资源；管理信息和公共报告是完整的、准确的并且与绩效和决策相一致；计算机系统提供信息的完整性；为信息系统防御未经授权的干扰提供基本的应急计划。

（六）非审计服务合规性

审计目标与遵循法律、制度、合同条款、拨款协议和其他要求建立的标准有关，这些法律、制度、合同条款、拨款协议和要求可能影响到组织对资源的获取、保护、使用和处置以及组织提供服务的数量、质量、及时性和成本。合规性审计目标包括：项目的目的、方式、内容、对象、结果是否遵循法律、制度、合同条款、拨款协议和其他要求；是否根据公民获取服务和利益的资格提供和分配政府的服务和利益；发生或提议的成本是否遵循法律、制度、合同条款或拨款协议；收入的取得是否遵循法律、制度、合同条款或拨款协议。

审计署内部审计篇3

一、借助议会的力量，成功寻求立法支持

澳大利亚的政体是议会制，议会制的主要特征就是行政必须对立法（议会）负责，而议会对政府行政机构行为及其业绩的考核需要一系列制度上的安排。绩效审计的思想则恰好能符合这一需求，并特别显示其可以更好地向议会报告政府公共管理受托责任的潜力。

1974年，由H.C.Coombs担任主席的澳大利亚政府管理皇家专门调查委员会（RCAGA）成立，该委员会第一次对联邦官僚机构进行了广泛的检查，并指出由于内阁成员背景的差异已使得政府各部门的官僚机构不再是中立机构，而且很多部长以及官僚机构所负责的管理领域都没有很好地向议会尽职。希望能通过绩效审计这一制度安排来检查公共管理部门负责人的业绩与表现。

强化政府公共管理的受托责任。根据澳大利亚国情，Coombs明确表示，绩效审计不应涉及政策本身的合理性，他将“效率审计”与“效果审计”分开，前者由审计机关实施，而后者由于涉及政治问题，由内阁和总理幕僚来完成。

尽管财政部等强烈反对授予审计机关绩效审查的权利，并声称一些政策问题很难与管理事务相区分，而且对部长进行双重的“猜疑”也是不妥的。但是澳大利亚总理以及大部分内阁高官都认为有必要对公共管理过程与行为进行“规范”的审查与监督。Coombs的委员会最终向议会建议审计机关获得实施经济与绩效审计的授权，审计机关被授权检查政府政策的执行情况，而不涉及这些政策本身的合理性评价。绩效审计主要面向三个方面：其一是面向议会、政府当局、部长们的受托责任；其二是面向纳税人，确保纳税人的资金得到合理使用；其三是面向被审单位，为其提供更有效管理及使用资源的建议并协助政策的履行。

1979年，有关绩效审计的授权最终写入修订后的《审计法》。修订后的《审计法》赋予审计长对政府公共管理机构实施绩效审计的权力，但对国有公司的绩效审计必须得到澳大利亚总理的同意或请求。同时还特别要求审计机关必须向议会提供绩效审计报告并征求被审单位的意见。这一次《审计法》修订的另一项重大成果是，在议会中设立公共联合委员会（JCPA）以及公共开支议员代表执委会（HRSCE）来审阅联邦审计机关提交的绩效审计报告。

有了开展绩效审计的立法授权，联邦审计署很快成立了一个有多学科、多技能的工作经历与专业背景人员组成的绩效审计小组，其中超过一半的人员是联邦审计署新引进的。早期的绩效审计主要是“协商与讨论”，而在联邦审计署内部，则将绩效审计理解为“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一。国会则将绩效审计报告分开归档、封面单列，以区别于财务审计报告。

但是，关于绩效审计的努力刚刚开始便很快引起了被审单位、政府部门甚至议会内部的非议。但总的来说，澳大利亚绩效审计的起步还是令人兴奋并充满希望的。

联邦审计署希望能主动为议会提供更优质的、有关政府公共管理“绩效”的信息。对公共管理服务部的首次绩效审计也显露新职能可能存在的潜在压力。议会也对绩效审计寄予了厚望，希望绩效审计报告能针对公共行政管理进行深入广泛的评价。

二、艰难摸索，从“短、频、快”的项目开始

在经历了短暂的早期“兴奋”之后，理智很快得以恢复。1979-1990年是澳大利亚绩效审计艰难摸索的时期，为了应对来自各方面的偏见甚至是敌意，澳大利亚审计署不得不进行积极的调整，历任审计长前赴后继，艰难摸索，不断进取，最终他们凭借自身的绩效审计业绩赢得了的理解，在确立绩效审计地位的征程中打下了坚实的基础。

（一）从“短、频、快”的项目做起

关于公共资金的管理出现或存在绩效方面的问题是难免的，但许多政府机构总是不习惯反省自己，而是对审计人员的到来抱有偏见或敌意。虽然当时的联邦审计长Craik坚持认为关于“审计法的修订和绩效审计小组工作”的评估需要较长的时间，但批评还是很快就来了，而且接连不断，这些批评与怀疑主要涉及：绩效审计建议的恰当性、对相关专业人员的合理任用、审计过程本身的价值——特别是报告的及时性等。

如始于1980年的对澳大利亚邮盟柜台服务的管理审计在总共花费了349600澳元，耗时长达四年时间之后，不得不最终放弃。这次失败很大程度上是因为联邦审计署不能准确界定审计范围、合理实施项目管理并选取恰当的审计技术，审计小组人员的缺乏经验也是一个重要原因。此次绩效审计的中断以及随之而来公共会计联合委员会的责询对于绩效审计新形象的改善和联邦审计署这一新使命地位的巩固非常不利。但审计人员没有气馁。

Craik的继任是Keith Brigden，虽然他对绩效审计的理解与其前任明显不同，但同样尽心致力于绩效审计的推动。为了及时捕获绩效审计失败的根源并排解各种可能的干扰，Brigden遣散了其前任成立的绩效审计小组，并把这些人员重新归入原先部门。相比之下，Brigden更加关注绩效审计方法的采用，他主持制定了绩效审计程序并规划了绩效审计框架。首先是可行性，其次是绩效审计的重点、范围、时间、人员、审查过程和资源，最后通知被审计单位。最初审计成果是一个“争议稿”和“初步审计报告”，最后是正式的管理说明书。被审计单位的反馈意见作为最终审计报告的。正式审计报告还应征求被审单位管理层的意见。Brigden特别关注那些界限清晰、目标明确的小规模绩效审计，旨在通过小型的绩效审计来证实绩效审计作用，锻炼绩效审计队伍，积累绩效审计经验，获得有价值的绩效审计发现，逐步树立并增强绩效审计的信心，赢得社会及被审单位对绩效审计的理解与支持。

Brigden利用自己曾是第二任税务总署行政长官，对于税务总署的内部工作了如指掌的优势，并出于个人兴趣与思考开始了一系列对税务总署的审计。从1984年6月至12月连续开展了5次“短、频、快”的绩效审计。许多联邦审计人员都认为，：Brigden的工作使得一些以老大自居的政府部门（如财政部）不再能逃避绩效审计的审查，因而，堪称绩效审计地位得以确立的重要里程碑。也有人认为这是打破中央集权关系的一个开始。公共会计联合委员会注意到这些报告能改进管理、增加政府资源并使之得以有效使用。

（二）不断积累新经验

1985年John Monaghan接替：Brigden，他继续推动联邦审计署的绩效审计工作，并在许多领域取得突破。公共会计联合委员会谈到这一时期时说“毫无疑问，议会急切地等待着绩效审计报告的形成”，并在建议改进公共管理、节约审计成本、增加政府支出与克服管理不善方面时，特别提到了绩效审计。这一时期随着澳大利亚联邦审计署绩效审计经验与方法的不断积累，开始参与国际交流并初步得到认可，并为来自亚洲和中东国家的审计人员提供了相关的培训。

总的来说，这一时期澳大利亚绩效审计取得了相当的进展，公共会计联合委员会记录的52次绩效审计（1988年前完成）中受到议会批评的已经不多见。

到约翰。泰勒（John Traylor）担任审计长时，绩效审计已取得了巨大。成绩主要有：逐步明确并缩小了审计范围；审计报告一般在12个月内完成；联邦审计署开始整理各种绩效审计方法并归档；改进审计成本核算，以总成本核算法取代老的核算方法（即只考虑实施审计的直接成本），总成本核算法包括了含直接成本在内的所有成本。1988年以后，新的绩效审计都要事前编制成本预算，事后报告绩效审计的成本差异。不足之处主要有：虽然报告了审计成本，但审计收益并未量化。

尽管绩效审计已经引起了很大关注，但政府机构对这一职能的理解仍不够到位。由于联邦审计署只想将绩效审计作为一项辅助职能，而不是业务的核心，因此必然进一步引发关于绩效审计职能与定位的争论。

三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，最终确立绩效审计地位

1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大利亚绩效审计的地位与得以最终确立。从20世纪80年代中期到90年代初，联邦审计署和被审计单位之间的关系并不太密切，联邦审计署也始终处于被质疑的阴霾中。但是，到90年代末，许多问题都逐步得到了解决，特别是澳大利亚联邦审计署在绩效审计方面取得了公认的成绩。

（一）公共会计联合委员会发挥了积极重要的作用。

1989年公共会计联合委员会开展了一次关于政府、议会对联邦审计署意见的广泛调查，调查结果充分肯定了绩效审计对议会的重要性以及赋予联邦审计署绩效审计功能的必要性，议会也认为绩效审计很有价值，但对绩效审计经常受制于财政资金供给的现象提出了质疑。针对这种不合理状况，公共会计联合委员会建议应当加大开展绩效审计的资金投入，使之与常规审计处于同等重要的地位。报告认为绩效审计是一个“正在但仍需要相当长时间慢慢成长的部门”，建议单独编制绩效审计预算。此外，公共会计联合委员会赞扬了聘用多种专业人员参与绩效审计的做法。公共会计联合委员会的调查还认为应缩短绩效审计周期（约6个月为宜），绩效审计主要结果应一年两度向议会报告。但本次调查得出的最重要建议则是应重新修订《审计法》。

1990年10月，联邦审计署第三次成为被调查对象，独立审计人员开展了对审计长办公室和三大审计职责（财务审计、绩效审计和公司服务）的绩效审计。关于绩效审计，结论建议应选用规范的方法，编制更加详细的审计计划，更多任用具有多种技能、多种专业及学科背景的人员组成审计小组以提高绩效审计的效率。对此，联邦审计署同意将这些建议作为不断改进绩效审计的依据。

尽管存在来自各方面的阻力，但公共会计联合委员会的建议仍成功迫使政府向联邦审计署加大投入。政府同意每年向联邦审计署追加拨款200万澳元。1988—1989财政年度联邦审计署预算总额中17%用于绩效审计，而1989—1990年这一比例仅为14%.随着政府拨款的增加以及联邦审计署自身效率的提高，联邦审计署拥有更多资源投入绩效审计。在1990—1991年，联邦审计署将总预算的44%用于绩效审计项目，这一数字在90年代中一度降为27%，但在20世纪的最后几年，这一比例又上升为37%.到2001年，绩效审计支出已占联邦审计署总预算的50%

（二）积极争取被审单位的理解与支持。对联邦审计署来说，与被审计单位的关系始终是一个棘手的问题。

与财务审计不同，绩效审计中被审计单位的配合对审计发现与结果的质量至关重要，争取被审单位对联邦审计署工作的理解和信任是决定绩效审计能否取得成功的关键。20世纪80年代，联邦审计署与被审计单位的合作记录一直不太理想。为解决这个，90年代初，联邦审计署主要采取了三大措施，其一，改进并严格执行审计计划。为了进一步改进对被审计单位和公众的服务，联邦审计署开展了一些有针对性的专题审计，而这些审计专题通常是社会及各方普遍关注的，而不是像早期那样，轮流安排审计人员审计国家公共部门，以追求审计项目在选题与选择被审单位方面的简单“平衡”。其二，慎重选择审计人员，将不同专业、学科背景、不同工作经历的人员结合在一起开展绩效审计，有利于增强绩效审计的信心，并赢得社会对审计小组的认可。此外，还可以聘任专业咨询人士参加绩效审计小组，为绩效审计提供专业建议和帮助。或者，根据绩效审计进程情况，也邀请被审计单位的一些成员提供协助。其三，择优审计案例与实务并认真，对有价值的审计与经验认真总结并归档，作为日后绩效审计指导。虽然这些措施起初成效不太理想，但日积月累，效果最终还是显露了出来。

随着绩效审计的深入开展，审计署与被审计方之间的合作不断得到加强。为转变理念改善服务，联邦审计署从1995—1996年度开始，对所有列入绩效审计计划的被审单位都要进行民意测验，并委托独立的人员来完成。这些民意测验还附带发现了这样一个明显的变化趋势：那就是被审单位广泛认为联邦审计署已从“我抓到了”的心态转向为被审单位提供“增值”服务，而且联邦审计署的客户正从一个成两个，即议会与现在的被审计单位。

，尽管是否进行审计的最终决定权仍在于联邦审计长，但许多被审单位已开始主动请求联邦审计署对其进行绩效审计，并在审计过程中积极予以配合。还有的绩效审计是应议员们的要求而进行的。例如，1997年12月提交的“部长权利”绩效审计报告是应总理的要求而进行的；1998—1999年度联邦审计署共收到29份绩效审计的正式申请，1999——2000年度的绩效审计正式申请有15份。经过20多年的实践，目前绩效审计的授权以及联邦审计署掌握的绩效审计技能已逐渐被议会、政府和其他被审计单位所认可。

（三）量化绩效审计的收益。长期以来，联邦审计署尽力想要表达的用意是：绩效审计的主要目标不是节约审计成本，而是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理，即更好地计划，更、更有效地使用稀缺资源，最终实现价值增值。关于绩效审计的长期争议还包括绩效的计量，这也是一个不断演进的概念。早期，议会与被审单位主要关注绩效审计可能带来的收益，而联邦审计署却不愿意评估收益。1981年公共开支议会代表执委会就曾特别提出了审计机关应努力量化审计建议收益的要求，并且怀疑联邦审计署可能夸大了尝试这一努力的困难。尽管如此，关于如何计量绩效审计收益方面还是取得了一些进展。到20世纪80年代中期，联邦审计署开始报告绩效审计的成本；在1989—1990财政年度，又迈进了一大步，除了计量审计成本外，也开始报告审计的（潜在）收益。联邦审计署曾尝试过的绩效审计收益方法主要有三方面，其一是重要审计建议的数量，其二是绩效审计带来的成本节约，其三是被审单位对审计建议的采纳情况（通常用被接受数占总建议数的百分比来表示），这后来又被进一步完善为“绩效审计项目的投入产出比”，即“项目的审计成本与绩效审计的收益的比率”。

一般认为判断绩效审计是否有助于政府公共管理的改善并提供价值增值服务，关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。一个成功的绩效审计，其大部分审计建议都应被被审计单位所采纳，并逐项得到落实。由此，人们注意到从20世纪90年代中期以来约90%的绩效审计建议都得到了采纳。但仍有一些审计建议没有被接受，例如，1999年12月对皇家海军潜水艇项目总计50亿美元的审计报告中，国防部对报告中约一半的建议再次提出质疑。在1993年12月，在对财政部有关澳大利亚政府贷记卡的审计公布后，审计机关与被审计单位的关系恶化到了最糟糕的程度。

目前，关于绩效审计，虽然仍存在审计方法、与被审单位关系、有关资源投入甚至是绩效审计本身评价等方面的争议，但政府部长们以及被审单位对绩效审计报告意见与建议的反馈普遍是非常积极的。例如，近10年来，对国防部的一系列绩效审计报告已经使部长认识到国防部管理方面的不足，并着手改进。可以说，近30年来，随着澳大利亚绩效审计的不断深入，已经成功促使公众认识到联邦审计署作为独立建议与评论角色的存在具有不可或缺的重要意义。

总之，20世纪90年代是澳大利亚绩效审计发展成绩最显著时期，而这当中首推联邦审计署内部机构设置的调整。绩效审计的职能重新由独立机构来完成，1992—1993年联邦审计署分别组建了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”与“财务审计”。此时，绩效审计已经可以与财务审计平起平坐了。这也在很大程度上意味着，更多的资源，尤其是管理力量，必须向绩效审计倾斜。这一内部机构的设置模式一直延续至今，目前澳大利亚联邦审计署内设四个业务局，两个从事财务审计，两个从事绩效审计。

为了提高面向议会的服务质量，从1989年中期开始，审计署开始向议会提供一系列新的独立报告，并对那些重要绩效审计项目的审计发现与审计建议详细予以说明。1992—1993年，为进一步改善服务并使之适应议会的需求，联邦审计署专门针对议员及其相关人员进行了一次问卷调查，并在此基础上进行了调整。目前澳大利亚审计机关提供的每份绩效审计报告都附有一份简明手册，概述该项绩效审计的主要特征与审计发现。1997年，澳大利亚联邦审计署再次进行民意调查时，情况发生了根本的变化，虽然认为联邦审计署与议会的沟通机制需要进一步改进，但联邦审计署被认为是议会信息的可靠来源之一，其中约有50%的被调查者相信这些绩效审计报告对政府公共管理的积极变化发挥了重要作用。

到20世纪末，关于绩效审计早期遇到的问题与困难逐步得到了解决，绩效审计最终被证明有助于改进澳大利亚政府的公共管理。事实证明，澳大利亚联邦审计署接受绩效审计的委托是成功的。联邦审计署顺应了发展的要求，在保持前后工作相关性的基础上，适应了澳大利亚、经济及社会形势发展变化的需要，及时更新了“产品与服务”，提升了服务的价值。

[]

[1]John Wanna，Christine＆Chew Ng.From Accounting t0 Account- ability：a Centenary History of the Australian National Audit Office[M].2001.

审计署内部审计篇4

此次审计，正是国资委成立以来单年度对中央国有企业审计数量最多的一次。这些企业集团中，既有已经在海外上市的公司，也不乏即将在海外上市者。因而，国家审计署此次更全面的审计，正有“打扫干净屋子再请客”之意：即在海内外上市之前，由审计署或其授权的独立机构全面审计资产负债，充分披露实质信息。

事实上，审计署的全面审计与独立会计师的审计一直并行不悖、相得益彰，对清理发现公司潜在问题起到了重要作用。然而，由于这一模式涉及上市公司信息披露进而涉及市场波动，近来也陷入某些争议之中。

独立的价值

审计署受到各界广泛关注并越来越多地为海外投资者所倚重，始自1999年。彼时至今，仅仅是审计署金融司重点审计的就包括中国银行、建设银行、工商银行和中国人寿保险公司等国内金融巨头，每次审计均有重大突破。审计署还对发现的金融大案予以总结分析，对金融领域风险作出提醒。

审计署受国务院总理直接领导，是在宪法中有明确规定的。按照程序，审计署一般会将重大个案编成“审计要情”，将总结分析性内容编制“审计要目”，不定期上报国务院，2003年，上述“要情”、“要目”上报国务院达33个，国务院领导直接批示的有22个。

审计署的特殊地位决定了其运作的独立性。现有的金融监管体系缺乏部门协调，而审计署的金融审计由于其独立性，恰可从整个金融系统入手全面调查，可以发挥综合监督优势。

比如，票据市场上很多违规贴现的资金流入股市，对其监管涉及银行监管和证券监管两大领域，若彼此缺乏协调则很难彻底调查，而审计署却可跳出部门局限做独立全面调查。

再如，2003年审计报告反映出部分地方政府不顾财力，向当地银行借款大举上马市政建设项目，给银行带来巨大风险。这是因为审计署可以通过审计地方财政来发现地方政府的真实财力，从而发现地方政府市政投资过度，既会造成银行金融风险，自身亦有财政风险之虞。

为确保审计独立性，审计署近年来非常注意维护审计人员在经济上的独立性。2000年，审计署制定《关于加强审计纪律的规定》，提出外出审计的“八不准”纪律，并于2002年起在全国各级审计单位推广。“八不准”纪律规定颇为细致，包括不准接受被审计单位的住宿、就餐、旅游等方面的安排，不准无偿使用被审计单位的交通工具、办公设施等。其核心是实行审计外勤费用自理，以确保审计工作不受被审计单位干扰。

据《财经》了解，“八不准”纪律的出台以一个惊心动魄的事件为背景。1999年，审计署在审计某集团公司贷款情况时，对方在夜里盛情邀请审计人员进餐，并将审计人员随身携带的电脑放在汽车后备箱内。饭间，对方派人从电脑里取出了审计署给国务院所写报告的草稿，在获悉审计掌握的详实情况后，疑犯迅速潜逃美国。后来审计人员才发现一切早有预谋，对方甚至做好了动武的计划以获得审计结果。

此案发生后，“八不准”纪律迅即出台。“没有经济上的独立就没有尊严，怎么能查案子。”一位现任审计官员曾如此作评。

披露风波

在今年1月30日召开的全国审计工作会议上，国家审计署审计长李金华在公布的2003年度审计报告中指出，原中国人寿股份公司（下称原中国人寿）涉嫌各类违规资金约54亿元。当日在美上市的中国人寿股份公司（下称中国人寿）股价大跌，自此引来一场至今仍未平复的风波。此后的三个月，正是海外市场“中国IPO热”减退的三个月，海外上市的中国企业股价多少受到此风波的影响，而下一步的中国企业和银行海外上市之途，也不免有多添坎坷之虞。

此后便屡有批评认为，国家审计署对原中国人寿违规行为的披露，不仅因凸现国内外审计、会计标准落差造成中国人寿及其他海外上市公司股价波动，而且有“不合时宜”之过失；追查中国人寿前身公司违规问题，株连了剥离上市的股份公司云云。

其实，美国投资者兴讼与证券监管部门调查，重点都不在会计和审计问题，而在于中国人寿和其母公司中国人寿集团（下称人寿集团）在得知国家审计署的审计结果之后，是否第一时间以尽职的态度向公众进行了真实和适当的信息披露。国家审计署依据《中华人民共和国审计法》的规定，直接对中央金融机构的资产、负债和损益状况进行审计，在中国人寿股票受投资者热捧之时无所顾忌，披露其前身公司违规行为，既是职责所系，在某种意义上也正是为中国企业海外上市前的重组合规行为树立了一个基准。

在体制转轨时期，国有企业财务合规行为和上市公司信息披露就具体标准而言或许有诸多不同，甚至在某些细节方面不乏相抵牾之处，但是在信息披露的真实、准确、及时对利益相关者公开等原则方面并不相悖，而且这是国际公认的会计审计和公司治理准则。就国内外审计会计标准落差而言，恐美国和香港对即将上市和已上市公司的信息披露要求会更严格。而审计署在年度审计报告中进行披露，不仅是政务公开、信息透明之举，对相关公司与机构治理改革、会计合规与上市重组应从严循规也不无警示之意。

事实上，在分拆上市仍较普遍的情况下，如果要消除投资者和公众怀疑，就必须厘清上市公司、存续公司、前身公司种种利益纠葛，澄清相关信息披露事宜，这才是对上市公司股价和治理改革的长期利好，舍此别无他法。最终处理报告公布后中国人寿股价重又大幅回升即为明证。“一切向前看”不能成为逃避责任追究、掩盖历史问题而不加解决的借口，恰恰相反，如果最终丧失海内外投资者的信任，为此后上市的中国企业和金融机构带来信任危机阴影，才是真正的“株连”。

金融审计的迁变

对原中国人寿的审计，只是数年来审计署金融审计一系列大动作中新近更引起关注的一项。不惮既得利益牵绊、突破部门划分之藩篱，惩戒修整金融体系与金融机构会计、治理与风险管理之疏漏，破除种种“潜规则”投鼠而不忌器，正是审计工作的职责所在。而这一系列动作早已酝酿，在审计署理念、技术与行动中也已步步体现：

――1995年，《审计法》出台，对金融审计的内容作出新规定――对金融机构的资产、负债、损益和效益进行审计。同年，《商业银行法》出台，中国的银行开始向真正的商业银行过渡。两部法律的出台，令金融审计有了法律依据。

――1997年亚洲金融危机爆发，防范金融危机、推进金融改革成为次年成立的新一届政府的重点工作。正是在这一背景下，审计署成为国务院总理惟一直接领导的部门。也正是从这时起，“抓大案要案，揭露问题”成为审计署金融审计的工作重心。

――1999年，时任国务院总理的朱基要求“全面审计，突出重点”。据此，审计署在当年对中行和建行进行审计时提出了更加明确的新目标：摸清家底、核实盈亏、揭露问题、提出建议和防范风险。审计内容也因之变化：原来只看财务收支，现在则审计银行资产、负债的全部内容，银行业务第一次纳入了审计的范畴。

――自1999年起，审计署的金融审计开始广受各界关注，并为海外投资者所倚重。彼时至今，审计署金融司重点审计了中国银行、建设银行、工商银行和原中国人寿保险公司等国内金融巨头，每次审计均有重大突破。审计署还对上述金融大案予以总结分析，对金融领域风险作出提醒，条条切中中国金融业要害。

――2001年，李金华审计长进一步提出对金融机构审计的“六字要义”――风险、管理、效益。审计署金融司据此将下一步审计重点确定为关注风险，促进制度改革，并提出意见，最终促进金融机构提高效益。据《财经》了解，审计署的每一条意见背后都是确切的案例，其违规金额数字皆为严丝合缝地逐一累加而来。

――2004年，审计署提出未来审计报告要全文向社会披露，这将成为坚定不移的改革方向。

值得指出的是，审计署早在2001年就将风险作为银行审计的重点是相当有远见的――直到2003年4月中国银监会成立之后，中国的银行监管才在首任银监会主席刘明康的推动下，确定了以风险为中心的监管思路。据《财经》了解，在不同的监管部门，屡有高官发出同样的感慨：为什么审计署能发现的问题，直接监管部门却不能发现？

审计署内部审计篇5

一、美国国家审计的基本情况

美国国家审计体制由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成。立法型审计机关包括美国国会所属的审计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政型审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。

为了适应美国审计管理体制的需要，美国经过不断地总结经验，逐步建立起国家审计、民间审计、内部审计三大体系的审计机构。仅就国家审计而言，其机构包括：美国审计总署、美国监察长办公室和州、地方政府审计局。

（一）美国审计总署。美国审计总署是联邦国会之下的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，向国会直接负责并报告工作。目前，审计总署包括所属各分部在内，共有职员5200多人，其中审计总署本部2700多人，各分部合计2500多人。审计总署设审计长、副审计长各1人，审计长助理4人。审计长由国会特别委员会提3名人选，总统从中确定1人，经参议院表决通过后，总统任命。审计长任期15年，除犯有罪行由国会革职外，不得罢免，副审计长和审计长助理由审计长提名，总统任命。

审计总署除设置人事和行政机构外，在审计长的领导下，还设立两大业务工作系统：一是计划和审计报告系统，由3个局级单位组成；二是审计作业系统，由7个局级业务机构组成（这7个局各设局长1人，局长助理若干人，由审计长任命）。另外，审计总署在国内外设有19个派出机构：其中，国内设16个地区分部（分署），国外设3个分部（分署），在总署审计长统一组织和领导下进行工作。各分部的人事、经费和审计业务都由审计总署直接管理。分部的正、副主任由总署审计长任命，一般职员同政府文职官员一样，由联邦政府人事部审查合格后，批准各部门聘用，报审计总署备案。只要无违法行为，可终身任职。审计总署和分部的经费，由国会预算委员会直接拨给审计总署，统一分配使用。1985年，审计总署的经费预算为3.3亿美元，全年人均经费为6.6万美元。审计业务计划由审计总署统一制定，各分部贯彻实施。审计报告报审计总署审核，经审计长签发，上报国会并公开披露。

（二）监察长办公室。监察长办公室隶属于政府部门，是审查、监督各部门的业务活动和经济效果，以及本部门官员行为合法性的机构。美国联邦政府所属的各部门一般均设有监察长办公室，有些州和地方政府所属的部门也设有监察长办公室。联邦政府各部门的监察长，由总统提名经国会讨论任命，负责主持各部门业务工作的监察，职位相当于副部长。审计结果，通过部长向总统和国会报告。但是，各部的部长一般不得改变监察长签发的审计报告，若有不同意见，可向总统或国会加以说明。由于联邦政府一些部门的业务范围遍及全国各地，有的还涉及到驻国外机构。因此，一些部门监察长办公室在各地设立派出机构。

监察长办公室除设监察长1人外，通常还设有副监察长和监察员若干人。他们按照监察长的指示，协同开展审计活动。监察长办公室所有人员的聘用与解聘均须经监察长批准，监察长职务基本上是终身制，除非由国会或州议会投票表决同意，任何人无权罢免其职务。

（三）州和地方政府审计局。州和地方政府审计局是直接向各州和地方的议会负责，有权对该州政府和地方政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查、监察的审计机构。

各州政府的审计局局长由州长任命，负责对州政府各部门的业务进行审计；州下属的地方政府的审计局局长由地方政府行政长官（如市长）任命，负责该地方政府及其部门的业务审计。各级政府审计局所从事的部门审计，有时可能会与州议会或地方议会所属的审计长办公室产生重复审计的现象，因此需要搞好协调工作。有些州政府不设审计局，政府部门的审计工作由驻州议会所属的审计长办公室负责进行。

美国国家审计由美国审计总署来执行，其主要职能是：（1）、颁布、修订联邦政府审计准则；（2）、制定并组织实施审计计划；（3）、协助国会监督联邦政府的规划与项目预算的执行；（4）审计联邦政府各部门和各级政府的拨款事项及其有关的各种业务；（5）、审查联邦政府各部门的预算执行情况；（6）、审查联邦政府各部门、各单位及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果；（7）、国会交办的其他审计事项。

审计总署除了完成上述传统的审计任务之外，更多地开展管理评价、政策评估以及为国会面临的各种行政系统施政方面的复杂问题提供研究报告，更多地担当咨询建议者的角色。

二、美国国家审计的几个特点

（一）具有较强的独立性。美国作为联邦制国家实行立法、行政、司法三权分立的制度。审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。其独立性主要表现在以下几个方面：一是任命规格高。如，先由国会提出3名审计长候选人，总统确定其中一位再交参议院选举，根据参议院最终选举结果，由总统正式任命审计长。二是审计长任期时间长。审计长不因政府更迭和国会换届而易人，任期为15年。三是不得随意罢免审计长。只有具备参、众两院联合提议和总统签署命令这两个条件，才能罢免审计长。四是审计长工薪待遇高。为排除外来压力影响，保障审计长享受高于一般部长的待遇，审计长退休后仍拿全薪。五是经费单列预算。审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。六是由审计长自行决定内部机构设置和人员配备，不受其他部门和个人的影响。由于美国政府对审计总署和审计长赋予了较高的权力和独立于行政部门之外的较高的待遇，所以审计部门可以独立行使审计监督权。这对保证审计质量起到了十分重要的作用。各州的国家审计部门与联邦审计总署在独立性方面基本一致。

（二）审计的计划性强。美国审计总署十分重视审计的计划性。他们的战略性审计计划是一管几年的计划，审计重点一般把“揭露浪费、欺诈、滥用权力和管理不善”当作重点，有时还把促进政府部门提高管理的效率和效益以及减少联邦赤字，促进政府加强会计责任和关注工作成果等当作重点。根据战略性计划，提出年度审计计划方案。美国审计总署工作量的80%是国会和国会委员会根据审计战略计划要求审计署安排的，其他20%是审计长根据总体计划和工作需要决定安排的。

（三）审计工作效率高。美国国家审计在1970年前，还完全是人工审计；到1980年前后，各级审计部门逐步配备了计算机，开展计算机辅助审计。经过10多年的努力，现在美国国家审计人员已经完全掌握了计算机审计技能，从而使审计工作效率有了大幅度的提高。

（四）审计处理由几个机构配合进行。美国国家审计机关对被审计单位经济问题的处理是由几个部门配合进行的。第一，对于触犯刑法的，审计总署要把所有文件资料移交给监察长，请监察机构提起公诉。如果监察长认为有进一步调查的必要，则由联邦调查局进行调查，根据调查结果监察长再决定是否。第二，对被审计单位或个人非刑事问题的处理，如果发现被审计单位或个人有严重损失浪费现象或管理不善等问题，审计总署需做出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告。

三、改善我国机关审计的几点启示

通过对美国国家审计情况的考察，对照分析我国审计机关的实际情况，从中可以得到一些有益的启示：

（一）强化我国审计机关独立性。我国对地方审计机关实行双重领导体制，即上级审计机关领导下级审计机关的审计业务，下级审计机关向本级政府和上级审计机关负责。现行的这种审计管理体制在我国社会主义经济建设中发挥了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方审计机关，名义上是上级审计机关和地方政府双重管理，实际上完全以地方政府管理为主，地方保护和行政干预问题非常严重，审计机关已丧失了独立审计的条件。这对审计工作的正常开展和审计结果的真实性影响较大，审计查出的一些问题，很难及时、完全披露，严重影响了审计质量和审计机关的权威。因此，建议将现行的审计管理体制适当进行改革。即在国家对各省、自治区、直辖市的审计管理体制暂时不变的情况下，将省以下审计体制改为垂直管理。这样改动后，省以下审计机关统一由省、自治区、直辖市审计厅（局）直接领导，从而增强省以下审计机关的独立性。这样，有利于省以下审计机关独立行使审计权力，更好地发挥各级审计机关的审计监督作用。

（二）大力推广、应用现代化审计手段，提高审计工作效率。随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国各级机关、企事业单位已越来越多地使用计算机等现代化手段开展工作。如果审计机关还停留在人工审计的水平上，就远远跟不上现代化形势发展的需要。因此，我们应该大力推广应用现代化审计手段，力争在短期内使部分审计人员学会熟练地运用计算机进行审计，逐步使绝大部分审计人员都能学会和熟练掌握现代审计技术，提高审计工作效率。几年来，我们厅在推广应用计算机方面虽然投入了大量人力物力，熟练程度也有了相当大的提高，但大多数人仍停留在最简单的打字、列表水平，真正运用计算机进行审计，尚需付出艰辛的努力。

（三）加大审计结果公开披露的力度。我国的审计法规虽然规定了审计结果中以对外公布，但实际操作时一般只向政府或人大报告以及发送被审计单位，而向社会公布的极少。今后似应考虑选择合适的新闻媒体，在不违反有关保密规定的情况下，定期或不定期地公布重大审计项目的审计结果。这样既可以用社会舆论督促被审计单位执行审计决定，又可以因审计结果需要公开披露而促使审计机关对开展的审计工作更加认真，更加谨慎，更加重视审计质量。同时，也有利于提高审计权威，加大审计工作的透明度和审计结果的客观公正性。近年来，在披露大、要案方面，国家审计署已经迈出了一大步，为我们做出了表率。我们也应积极努力，进一步解放思想，消除疑虑，该曝光的曝光，该移交的移交，不能一味顾及情面。否则，我们的审计权威将随着时间的推移而大打折扣。

审计署内部审计篇6

一、美国国家审计的基本情况

美国国家审计体制由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成。立法型审计机关包括美国国会所属的审计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室。行政型审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。

为了适应美国审计管理体制的需要，美国经过不断地 总结 经验，逐步建立起国家审计、民间审计、内部审计三大体系的审计机构。仅就国家审计而言，其机构包括：美国审计总署、美国监察长办公室和州、地方政府审计局。

（一）美国审计总署。美国审计总署是联邦国会之下的国家最高审计机构，担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能，向国会直接负责并报告工作。 目前 ，审计总署包括所属各分部在内，共有职员5200多人，其中审计总署本部2700多人，各分部合计2500多人。审计总署设审计长、副审计长各1人，审计长助理4人。审计长由国会特别委员会提3名人选，总统从中确定1人，经参议院表决通过后，总统任命。审计长任期15年，除犯有罪行由国会革职外，不得罢免，副审计长和审计长助理由审计长提名，总统任命。

审计总署除设置人事和行政机构外，在审计长的领导下，还设立两大业务工作系统：一是计划和审计报告系统，由3个局级单位组成；二是审计作业系统，由7个局级业务机构组成（这7个局各设局长1人，局长助理若干人，由审计长任命）。WWW.lw881.com另外，审计总署在国内外设有19个派出机构：其中，国内设16个地区分部（分署），国外设3个分部（分署），在总署审计长统一组织和领导下进行工作。各分部的人事、经费和审计业务都由审计总署直接管理。分部的正、副主任由总署审计长任命，一般职员同政府文职官员一样，由联邦政府人事部审查合格后，批准各部门聘用，报审计总署备案。只要无违法行为，可终身任职。审计总署和分部的经费，由国会预算委员会直接拨给审计总署，统一分配使用。1985年，审计总署的经费预算为3.3亿美元，全年人均经费为6.6万美元。审计业务计划由审计总署统一制定，各分部贯彻实施。审计报告报审计总署审核，经审计长签发，上报国会并公开披露。

（二）监察长办公室。监察长办公室隶属于政府部门，是审查、监督各部门的业务活动和 经济 效果，以及本部门官员行为合法性的机构。美国联邦政府所属的各部门一般均设有监察长办公室，有些州和地方政府所属的部门也设有监察长办公室。联邦政府各部门的监察长，由总统提名经国会讨论任命，负责主持各部门业务工作的监察，职位相当于副部长。审计结果，通过部长向总统和国会报告。但是，各部的部长一般不得改变监察长签发的审计报告，若有不同意见，可向总统或国会加以说明。由于联邦政府一些部门的业务范围遍及全国各地，有的还涉及到驻国外机构。因此，一些部门监察长办公室在各地设立派出机构。

监察长办公室除设监察长1人外，通常还设有副监察长和监察员若干人。他们按照监察长的指示，协同开展审计活动。监察长办公室所有人员的聘用与解聘均须经监察长批准，监察长职务基本上是终身制，除非由国会或州议会投票表决同意，任何人无权罢免其职务。

（三）州和地方政府审计局。州和地方政府审计局是直接向各州和地方的议会负责，有权对该州政府和地方政府的任何官方事务或与政府有关的事务进行审查、监察的审计机构。

各州政府的审计局局长由州长任命，负责对州政府各部门的业务进行审计；州下属的地方政府的审计局局长由地方政府行政长官（如市长）任命，负责该地方政府及其部门的业务审计。各级政府审计局所从事的部门审计，有时可能会与州议会或地方议会所属的审计长办公室产生重复审计的现象，因此需要搞好协调工作。有些州政府不设审计局，政府部门的审计工作由驻州议会所属的审计长办公室负责进行。

美国国家审计由美国审计总署来执行，其主要职能是：（1）、颁布、修订联邦政府审计准则；（2）、制定并组织实施审计计划；（3）、协助国会监督联邦政府的规划与项目预算的执行；（4）审计联邦政府各部门和各级政府的拨款事项及其有关的各种业务；（5）、审查联邦政府各部门的预算执行情况；（6）、审查联邦政府各部门、各单位及其所属国有企事业单位的财务收支情况和经济效果；（7）、国会交办的其他审计事项。

审计总署除了完成上述传统的审计任务之外，更多地开展管理评价、政策评估以及为国会面临的各种行政系统施政方面的复杂 问题 提供 研究 报告，更多地担当咨询建议者的角色。

二、美国国家审计的几个特点

（一）具有较强的独立性。美国作为联邦制国家实行立法、行政、司法三权分立的制度。审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。其独立性主要表现在以下几个方面：一是任命规格高。如，先由国会提出3名审计长候选人，总统确定其中一位再交参议院选举，根据参议院最终选举结果，由总统正式任命审计长。二是审计长任期时间长。审计长不因政府更迭和国会换届而易人，任期为15年。三是不得随意罢免审计长。只有具备参、众两院联合提议和总统签署命令这两个条件，才能罢免审计长。四是审计长工薪待遇高。为排除外来压力 影响 ，保障审计长享受高于一般部长的待遇，审计长退休后仍拿全薪。五是经费单列预算。审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。六是由审计长自行决定内部机构设置和人员配备，不受其他部门和个人的影响。由于美国政府对审计总署和审计长赋予了较高的权力和独立于行政部门之外的较高的待遇，所以审计部门可以独立行使审计监督权。这对保证审计质量起到了十分重要的作用。各州的国家审计部门与联邦审计总署在独立性方面基本一致。

（二）审计的计划性强。美国审计总署十分重视审计的计划性。他们的战略性审计计划是一管几年的计划，审计重点一般把“揭露浪费、欺诈、滥用权力和管理不善”当作重点，有时还把促进政府部门提高管理的效率和效益以及减少联邦赤字，促进政府加强 会计 责任和关注工作成果等当作重点。根据战略性计划，提出年度审计计划方案。美国审计总署工作量的80%是国会和国会委员会根据审计战略计划要求审计署安排的，其他20%是审计长根据总体计划和工作需要决定安排的。

（三）审计工作效率高。美国国家审计在1970年前，还完全是人工审计；到1980年前后，各级审计部门逐步配备了 计算 机，开展计算机辅助审计。经过10多年的努力，现在美国国家审计人员已经完全掌握了计算机审计技能，从而使审计工作效率有了大幅度的提高。

（四）审计处理由几个机构配合进行。美国国家审计机关对被审计单位 经济 问题 的处理是由几个部门配合进行的。第一，对于触犯刑法的，审计总署要把所有文件资料移交给监察长，请监察机构提起公诉。如果监察长认为有进一步调查的必要，则由联邦调查局进行调查，根据调查结果监察长再决定是否起诉。第二，对被审计单位或个人非刑事问题的处理，如果发现被审计单位或个人有严重损失浪费现象或管理不善等问题，审计总署需做出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告。

三、改善我国机关审计的几点启示

通过对美国国家审计情况的考察，对照 分析 我国审计机关的实际情况，从中可以得到一些有益的启示：

（一）强化我国审计机关独立性。我国对地方审计机关实行双重领导体制，即上级审计机关领导下级审计机关的审计业务，下级审计机关向本级政府和上级审计机关负责。现行的这种审计管理体制在我国 社会 主义经济建设中发挥了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方审计机关，名义上是上级审计机关和地方政府双重管理，实际上完全以地方政府管理为主，地方保护和行政干预问题非常严重，审计机关已丧失了独立审计的条件。这对审计工作的正常开展和审计结果的真实性 影响 较大，审计查出的一些问题，很难及时、完全披露，严重影响了审计质量和审计机关的权威。因此，建议将现行的审计管理体制适当进行改革。即在国家对各省、自治区、直辖市的审计管理体制暂时不变的情况下，将省以下审计体制改为垂直管理。这样改动后，省以下审计机关统一由省、自治区、直辖市审计厅（局）直接领导，从而增强省以下审计机关的独立性。这样，有利于省以下审计机关独立行使审计权力，更好地发挥各级审计机关的审计监督作用。

（二）大力推广、 应用 现代 化审计手段，提高审计工作效率。随着我国社会主义市场经济的不断 发展 ，我国各级机关、企事业单位已越来越多地使用计算机等现代化手段开展工作。如果审计机关还停留在人工审计的水平上，就远远跟不上现代化形势发展的需要。因此，我们应该大力推广应用现代化审计手段，力争在短期内使部分审计人员学会熟练地运用计算机进行审计，逐步使绝大部分审计人员都能学会和熟练掌握现代审计技术，提高审计工作效率。几年来，我们厅在推广应用计算机方面虽然投入了大量人力物力，熟练程度也有了相当大的提高，但大多数人仍停留在最简单的打字、列表水平，真正运用计算机进行审计，尚需付出艰辛的努力。

（三）加大审计结果公开披露的力度。我国的审计法规虽然规定了审计结果中以对外公布，但实际操作时一般只向政府或人大报告以及发送被审计单位，而向社会公布的极少。今后似应考虑选择合适的新闻媒体，在不违反有关保密规定的情况下，定期或不定期地公布重大审计项目的审计结果。这样既可以用社会舆论督促被审计单位执行审计决定，又可以因审计结果需要公开披露而促使审计机关对开展的审计工作更加认真，更加谨慎，更加重视审计质量。同时，也有利于提高审计权威，加大审计工作的透明度和审计结果的客观公正性。近年来，在披露大、要案方面，国家审计署已经迈出了一大步，为我们做出了表率。我们也应积极努力，进一步解放思想，消除疑虑，该曝光的曝光，该移交的移交，不能一味顾及情面。否则，我们的审计权威将随着时间的推移而大打折扣。

审计署内部审计篇7

一、实行审计结果公告制度的必要性

1、实行审计结果公告制度是审计工作自身的需要。公告制度的推行对审计人员的工作提出了更高的要求，也是审计客观公正性的体现。向社会公布的审计报告必须保证事实确凿、证据充分，所作的审计评价和结论经得起社会公众的推敲，处理、处罚的宽严尺度把握正确。这就从客观上要求审计人员提高业务素质和工作水平，提高审计工作质量。再则，审计机关同其他经济监督机构一样，在监督别人的同时，自身也需要接受监督，而实行审计公告制度本身也是一种接受监督的方式，而且事实已经证明，这种监督方式是受社会公众欢迎的。另外，审计结果公告制度也是审计机关政务公开的一项重要内容，它必将对审计机关的廉政建设起到一定的促进作用。

2、审计结果公告制度是促进依法行政的得力手段。审计结果公告作为政务公开的一个重要组成部分，能够客观公正地反映和评价政府公共财政管理的过程和结果，对于满足社会公众对政府工作的有关信息需求，保障公众的知情权，真正实现公众参与和监督政府公共财政管理，建设社会主义政治文明，实现人民当家作主，促进依法行政，具有十分重要的意义。首先，审计结果公告能够增强政府工作的公开、公平、公正，促进政府部门依法行政。审计对于政府工作的监督，主要是对政府部门管理、分配、使用公共资金、资产、资源的情况进行检查，揭露公共财政管理中存在的问题，评价政府财政、经济行为的效益。通过将审计检查及评价等有关信息公布于众，增强了政府工作的透明度。而审计把揭露的问题、提出的整改意见和措施，与社会公众进行交流，就能有力地推动政府部门依法行政，促使政务进一步向公平、公正的方向发展。其次，审计结果公告能够促成审计监督与社会舆论监督的有机结合，增强对政府公共财政管理的监督效果。通过审计结果公告，社会公众可以了解到被审计单位的有关情况、存在的问题及审计机关提出的整改措施和建议，能够运用强大的社会舆论力量，对被审计单位开展间接的监督，促进审计决定及建议的执行和落实。

3、实行审计结果公告制度是审计工作同国际接轨的必然结果。随着我国加入WTO，国际上一些通行的做法对审计工作也带来了一定的影响，调整、完善未来一个时期审计工作的发展战略，同时在具体的技术方法、审计标准等方面也应尽快与国际接轨。审计公告制度在国外已很普遍，在美国、加拿大等经济发达国家，审计机关的审计结果除了向议会报告外，也及时向社会公开，公众很容易在报纸、电视等新闻媒介上了解到自己关心的社会热点。

二、审计结果公告需要国家法律法规来进一步进行规范

1、国务院应依据《中华人民共和国审计法》制定一部关于“审计结果公告”的行政法规

目前，审计机关对审计结果的公告，是依据《中华人民共和国审计法》及国家审计署颁布实施的两个部门规章及一些地方政府规章进行的，在实践中存在很多法律的空白，无章可循。因此，为保证审计结果公告的健康发展，就必须建立健全一套完整、科学、可操作性强的配套的法律法规体系。

审计结果公告可以分为有违法违纪行为披露的审计公告和无违法违纪行为披露的审计公告。无违法违纪行为的公告可以作为一个行政公开问题，证明被审计单位无违纪行为，还被审计单位一个清白，给公众一个明白，可以树立政府部门在公众中的形象。但对有违法违纪行为的公告，就仅仅是行政公开问题吗？根据《行政处罚法》规定，行政处罚可以分为警告、罚款等种类，其中：警告属声誉处罚，实际产生的后果就是被处罚者声誉的损失，对比审计结果公告，有违法违纪行为的被审计单位，其行为向社会广泛告知，则会造成比行政处罚法中的警告更为严厉的声誉损失。因此，这是否应归属于行政处罚中的警告一类呢？还是独立于警告单列一类？或列入其他一项？笔者认为，违法行为的审计公告应由国务院制定的行政法规规定为“警告”一类，这符合《行政处罚法》的要求。因为审计机关下发的“审计决定书”是一种行政处罚文书，但对外的“审计报告”呢？尚难明确，这与“审计结果公告”有点类似，就是将情况公诸于众，其目的就是发挥舆论监督的作用，所以应该以行政法规的形式明确其为“警告”类行政处罚。

同时，违法行为的审计结果公告既然属于“行政处罚”，就应当在行政法规中规定，在作出公告之前，告知当事人作出公告的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。被公告者对公告的事实持有异议的，应依法向同级人民政府或上级审计机关申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。被公告者合法权益受到损害的，可以按照《国家赔偿法》的规定提出赔偿请求。另外，对于所提的“除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告”，如何来认定“国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容”，笔者认为此项权力应属于审计机关，审计机关应根据有关法律、法规及党委政府的有关工作部署，并充分考虑如泄露此秘密会对国家和社会造成的损失来认定。同时对于被公告单位的商业秘密，应事先充分征求被公告单位的意见，最后由审计机关来决定，依此原则，若再泄露被公告单位的商业秘密，并造成经济损失的，则应划清责任，并依据《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等有关法律规定予以处理处罚。

对于以上提及的一些问题，在目前的法律法规中，尚未明确，而国家审计署制定的《审计机关公布审计结果准则》和《审计署审计结果公告试行办法》对这方面也没有规定。对审计结果公告的一些具体的操作规定，有些已经不适用，有些也模棱两可，还有漏洞，可操作性不强。鉴于此，笔者认为国务院很有必要制定一部关于审计结果公告的行政法规，从法律法规的层次予以规范，对笔者前面所述的事项予以明确，同时对审计结果公告的程序、内容、形式和原则等各方面作出规定，国家审计署再根据国务院颁布实施的行政法规制定具体的实施细则或部门规章，但不得同行政法规相抵触。

2、国家审计署应对《审计机关公布审计结果准则》和《审计署审计结果公告试行办法》予以修订完善

第一，对于制定部门规章的依据应予以修改：原来是根据《中华人民共和国审计法》及《中华人民共和国国家审计基本准则》，现应予以修订为根据《中华人民共和国审计法》、国务院颁布的新的行政法规及《中华人民共和国国家审计基本准则》。

第二，对于国家审计署颁布实施的上述两个部门规章中，对“审计结果”的定义，原来是指审计机关的审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映的内容。现在对于这种定义应予以修改，由于在国家审计机关现都已取消“审计意见书”，而改为对外的“审计报告”，“审计报告”的内容里包括原先“审计意见书”的内容，但并不限于“审计意见书”的内容，还包括“审计查出的问题及处理决定”等情况。所以，对“审计结果”的定义应改为“是指审计机关的审计报告、审计决定书等审计结论性文书所反映的内容”，对于“审计意见书”应予以删除。还有《审计机关公布审计结果准则》第八条所称的“审计意见书”也应用“审计报告”替代。

第三，根据国家审计署2003年公布的《审计署2003至2007年审计工作发展规范》的要求，到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。另外，审计署领导也多次提到审计结果公告要做到“公开是原则，不公开是例外”。而国家审计署2001年颁布的《审计机关公布审计结果准则》第三条称“本准则所称公布审计结果，是指审计机关向社会公众公开审计管辖范围内重要审计事项的审计结果”，这里指的是“重要审计事项”，与审计署制定的上述审计工作发展规划相违背，会造成公布审计结果准则滞后于审计结果公告的发展。因此，笔者认为应将《审计机关公布审计结果准则》第三条改为“本准则所称公布审计结果，是指审计机关向社会公众公开审计管辖范围内所有审计和专项审计调查项目的结果”，这才能与国家审计署的审计工作发展规划相适应，才能不断推进审计结果公告制度的发展。

第四，审计结果公告是一把“双刃剑”，它不但将被审计对象的好差真相公布于众，也将审计机关自身工作质量的好差公布于社会。因此，对审计机关和审计人员提出了更高的要求，审计的风险进一步加大。为尽量减少审计风险，笔者认为对于《审计机关公布审计结果准则》第八条所称“审计机关向社会公布审计结果，应当在审计报告、审计决定书等审计结论性文书生效后进行”，改为“在复议期满或行政复议后或审计应诉后进行审计结果公告”。这样，可以从一定程度上减少审计风险，避免审计结果公告后对被公告单位、对国家造成更大的损失，避免带来大的负面的社会效应。

审计署内部审计篇8

［关键词］：宪法第91条;总理领导;审计监督权独立

一、审计制度的产生通过宪法对我国审计制度加以规范并不是很久远的事情。“建国时期，没有设立专门的审计监督机构，而是由各级政府的行政监察机关和各部门的内部监察机构担负审计监督任务。它们有权对各行政机关和各部门的财务进行事前稽核、事后检查，并对发现的问题有权予以纠正和查处。”［1］我国1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法对审计制度的构建也并未投入过多的关注，审计工作的开展继续沿用建国时期确立的体制，但是伴随着一些理念和认识上的改变，原来承担审计工作的监察机关被裁撤，这段时间(1959.4－1982.12)对国家机关的审计监督任务主要由各有关国家机关负责，这种监督体制一直延续到1982年。

在制定我国1982年宪法时，社会各界充分意识到“从我国的实际情况来看，为了堵塞财政财务工作的各种漏洞，设立对国家财政收支独立行使监督权的审计机关极为必要，”［2］开始考虑通过宪法设置审计机关，建立一套符合中国国情的审计体制。至于如何设置审计机关，审计长应处于什么地位都有不同认识①，但是最后决定把审计机关设置在行政系统内部，审计署同国务院其他部委一样同属于国务院的组成部门，审计长属于国务院的组成人员。从当时条件来看，审计体制做如此设计主要基于以下两个方面的原因:首先，保持审计独立是绝大多数国家的通例，制宪者也意识到审计机关保持独立的重要性，但是考虑到全国人大不是常设机关，开会时间较短，不便于开展审计工作等原因就把审计机关放在了行政系统内部。

其次，基于当时我国刚刚实行改革开放的大背景，整个国家的主要任务就是发展经济、富国强兵，而发展经济的主导力量在于政府，同时认为全国人大作为最高国家权力机关并不具体负责经济管理工作，它的权力地位也仅停留于宪法和法律的规定。国家政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府，工作的开展主要由政府来主导，把审计设立在行政系统中，政府首长可以为审计工作的顺利开展提供支持和条件，同时也方便政府通过审计实现对经济的监管。

［3］

可见，我国现行审计体制的设计主要是为了契合中国当时的政治体制现实和基本国情状况。①关于现行的审计体制，有学者总结为“政府参与审计管理工作，国家审计机关统帅除注册会计师协会及会计事务所以外的所有审计组织。”［4］对审计机关设置在行政系统之中这一现象，也有人认为是意在增强审计机关的独立性。

［5］

宪法专设第91条确立审计制度，宪法第86条也明确了审计署首长的地位，充分显示了审计制度的重要性，为我国审计监督工作走上规范化、制度化的轨道提供了根本法上的依据，这可谓1982年宪法的一大亮点。

二、审计实践面临的问题

审计制度因宪法的规定而获得正当性和相应的法律地位，审计制度的实效性却不尽如人意，面临很多问题，如审计机关没有追惩权力和绩效审计开展不够等，其中批评最多的就是审计机关的独立性不够。

目前，审计机关遭遇了很多生发于我国审计体制(普遍认为是行政型审计体制②)自身的问题。如审计机关与被审计单位有着过多的经济上和行政上的联系，对各部委等“兄弟单位”审计之后，对审计结果提出处理建议，审计机关要承受很大的政治压力和风险。

审计机关所处的这种行政序列体制现状不但不能使审计机关轻装前行，而且还难免会使审计人员精神或者良心上的独立在外部诸多压力之下大打折扣，进行审计监督显得并不是那么轻松。审计机关的不完全独立导致每一次审计风暴中的审计机关都处在风口浪尖上，独立性不强已经成为阻碍审计机关轻装前行的羁绊。③这种体制下的审计监督也被认为是一种自我监督，其在一定程度上也影响着审计结果的公信力。

面对前述问题，学者们围绕强化审计机关的独立性提出了对审计体制改革的设想，目前有如下观点:第一，对审计署“升格”，提高其行政级别。具体方法有两种:一是整体提高审计署的级别;二是由更高级别的行政官员担任审计署的行政首长。

［6］

第二，有必要使审计署“迈入”人大序列，成为人大的一个组成部门，使审计权归属于立法权，立法权对行政权监督自然是顺理成章，既保证了审计机关的独立，也使人大对政府的监督更具针对性。

［7］

第三，提出我国应建最高立审计院，形成国务院、最高人民法院、最高人民检察院和最高审计院这样一府三院的体制。以此来增强审计权的独立性。

［8］

第四，要保证审计权的独立性需要切断地方政府与审计机关的行政机关的关系，实行省级审计机关对下级审计机关的垂直领导和管理。使省以下地方各级审计机关的人事、经费、业务工作等方面体现出较强的独立性，以利于审计监督功能的发挥。

［9］

第五，主张把现行国家审计机关的部分职能、职责和工作体系从政府系统中转移到人大系统，在保留现行行政型审计机关的同时，又在人大系统中构建了新的审计体系，这部分转移出的职能主要是预算审计监督，以实现审计机关所肩负的经济监管职能和人大预算监督职能的分离。

［10］

前述各种方案均具有一定的理论价值，但如其而行势必给目前既定宪法秩序带来较大影响;况且，从审计制度产生的背景来看，笔者认为，宪法第91条的规范内涵并未得到更为细致的分析和发掘，在这种情况下，断然实施前述对我国宪法秩序产生较大影响的各种方案似有不妥。鉴于此，对宪法第91条规范内涵进行重新阐释以找出更合理的解决方案尚属较优选择。

三、宪法第91条规范内涵的重释

我国宪法第91条的产生有着独特的政治、经济和社会环境，如何理解这一规范对认识审计机关在整个国家权力体系中的宪法地位显得至关重要。

(一)第一款:可否监督国务院

宪法第91条第1款规定了审计监督的范围，审计监督的对象和事项分别是国务院各部门和地方各级政府的财政收支，国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支三大类。其中受监督对象并不包括国务院。

那么审计署是否可以监督国务院?则不无疑问。

一种观点认为，国务院实行总理负责制，“国务院总理向全国人大提名副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选。这意味着国务院组成人员都由总理挑选，他们就必须尊重总理对国务院全盘工作的领导。国务院其他组成人员的工作要对总理负责，国务院在整体上对最高国家权力机关负责，并由总理承担总的责任。”［11］同时，《审计法》第7条也对这种领导体制进行了再度强调。由此认为，首先，审计署既然接受国务院总理的领导，又要对总理领导下的国务院进行审计监督，其困难程度不言而喻，甚至是不可能的。其次，从宪法第91条与宪法第126条和第131条对比来看，后两条规定人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。此处描述法院独立行使审判权显然已经把行政机关完全排除出去。如果宪法第91条包括国务院，也应采用这种表述方式。由此，宪法第91条中的“其他行政机关”不包括国务院。

笔者认为，审计监督的对象应包括国务院。

首先，从我国宪法第89条和第62条规定来看，国务院编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，全国人民大表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。此处把由国务院提出的预算报告和预算执行情况列入了全国人大的监督范围，那么对预算执行情况这种颇为专业性的监督，具体监督方式为何?由谁来执行?《审计法》第4条对此予以明确规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”可见宪法第62条所言对国务院预算执行情况监督的报告形式为“审计工作报告”，这显然意味着审计署可以通过审计来监督国家预算和预算执行情况。由此可见，虽然宪法第91条没有把国务院列入审计监督范围，但是根据宪法第62条、第89条和《审计法》第4条的规定综合分析来看，国务院对预算执行情况仍然要受到审计署的审计监督。

其次，“国务院总理由国家主席提名，并由国家主席根据全国人大的决定，予以任命。由于国家主席是我国的国家元首，代表和象征着中华人民共和国，接受国家主席任命也就意味着受命于国家，接受国家的托付，担负起总管全国行政的重任。”［12］国务院执行全国人大及其常委会制定的法律和作出的决定，同时又受全国人大及其常委会的监督，向全国人大及其常委会负责并报告工作。而国务院实行总理负责制，国务院总理受命于国家，同时又要对国务院整体工作承担责任，总理是否履行好这一崇高使命，全国人大及其常委会有权通过审计工作报告的形式对国务院使用公共财政资金情况的监督来进行评判。在这种意义上，国务院主动接受审计监督不仅仅是对总理负责制的贯彻，也是国务院的一项政治义务，更是总理履行国家对其授命的重要体现。因此，总理领导审计署并不意味着国务院不受审计监督，相反，政治意义上的总理负责制恰恰意味着总理领导的国务院更应该受到审计监督。

最后，审计监督是一项监督国家公权力的重要制度，审计监督应做到“财政资金运用到哪里，审计就跟到哪里”［13］，其监督对象范围的划定标准始终是财政资金的运用而非主体地位的高低，所以，作为公权力主体的国务院运用财政资金的状况并不能因为其行政级别高而逸出审计监督范围。

(二)第二款:特定语境下的“审计独立”宪法文本谈到公权力独立行使的情形共出现三次，分别是:①宪法第126条:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”②宪法第131条:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”③宪法第91条第2款:“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”究竟宪法第91条中的“审计独立”一词应该作何理解，与其他两者有何不同。笔者认为，对该条款中以下几个词语的理解当属解读该词关键。1．“其他行政机关”的范围“其他:别的。”［14］通常是指特定范围之外的东西。在我国行政型审计体制下，此处所言的“其他”究竟该作何理解则需要释明。

宪法第91条第2款只是把其他行政机关、社会团体和个人排除在监督范围之外，而我国宪法上出现的主体还有审判机关和法律监督机关，那么从审计监督的专业性来看，这两类主体不能干涉审计监督工作，显属当然。然而在这一点上，宪法第91条却有别于宪法第126条和宪法第131条，从后两条规定来看，二者均采“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述。但是从宪法第127条(上下级法院之间监督关系)和宪法第132条(上下级检察院之间领导关系)规定来看，宪法第126条和宪法第131条并未把这两类机关排除在外，所以说此处所言的审判权和检察权独立是独立于行政机关、社会团体和个人，但审判机关并不能独立于其上一级的审判机关和同级及以上的检察机关;而检察机关也不能独立于其上一级的检察机关，仍然要接受上一级检察机关的领导。

基于前述分析，审计监督对象包括国务院，“其他”行政机关是相对于审计署本身而言的，因为审计机关在我国属于行政机关，此处所表述的“其他行政机关”是指除审计署自身之外的行政机关。

2．总理领导

“领导:①率领并引导朝一定方向前进;②担任领导的人”［15］。“领导”一词可以从两个层次进行分析，一是静态意义上:指行使领导权力，履行领导职责的人;二是动态意义上:“领导就是利用权力去引导、指挥和影响个体、群体或组织，在一定条件下实现群体或组织既定目标的行动过程。”［16］该款所谈到的总理领导显然是指动态意义上的领导。领导按照不同的标准，可以进行不同的分类，而该款所谈到的总理领导是指行政领导，由于行政领导往往预定了一定的行政目标，而后通过执行一定的事务性活动来巩固阶级统治，实现阶级使命，所以具有较强的行政性和政治性。

［17］

所谓政治性是指总理对审计署在政治方向上的领导，做到为社会主义政治服务和为人民服务。

至于行政性，常常被理解为事务性，总理领导也包括事务性领导，但从《审计法》第9条和《审计法实施条例》第43条规定来看，本级政府对审计机关的行政领导和审计机关上下级之间的审计业务领导显然是分开的，此举也是出于保障审计机关业务监督独立性的制度考虑。然而由于审计署作为最高审计机关，其没有相应的上级审计机关对其进行审计业务领导，笔者认为，此时并不意味着审计署就失去了审计专业监督方面的独立性，总理自然享有了审计业务领导权，审计署通过自律的方式保持了审计监督权在专业事务方面的独立性，同时从我国审计制度的形成过程来看，制宪者之所以把审计署放在行政系统内部，交由国务院总理领导，此举也绝无让审计监督成为一个徒具虚名的制度摆设之意，当时主要是考虑到“熟悉被监督单位特别是熟悉他们的财政、财务开支和经济业务活动是做好审计工作的基本条件之一，”［18］所以才把审计署放在了国务院。由此可见，在总理的领导之下，并不意味着审计监督独立性就可以受到任意干涉，在该条中，“总理领导”也是存在界限的，即不能干涉审计署审计业务上的独立性。

3．“独立”的理解

“独立”一词有多种含义:“①单独地站立;②一个国家或一个政权不受别的国家或别的政权的统治而自主地存在;③军队在编制上不隶属于高一级的单位而直接隶属于更高一级的单位的;④脱离原来所属单位，成为另一单位;⑤不依靠他人。”［19］宪法文本共出现了三次权力的“独立”行使，都表述为“依照法律规定独立”，然而《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》并未对“独立”二字着墨太多，只是重复着宪法规范的表述。类似问题在审计法中同样存在，“审计独立”的内涵依然语焉不详。而《审计法实施条例》第7条又规定国务院可以规定审计署的职责，这一规定无疑又为认识“审计独立”蒙上了一层迷雾。国务院是否可以规定审计署的职责?独立的几种含义，此处该采那种?而要回答这些问题，则必须以对我国审计监督权的宪法地位的明确认识为前提。

国家审计是世界上很多国家所共有的一项制度设置，据笔者统计，各国审计制度设置的规范依据不尽一致，有宪法①，也有法律②。从规范层面来看，“宪法设置之机关如总统、国民大会、五院、审计长及大法官，其权限宪法亦有原则性的规定，非经修改宪法之程序不得废除或变更”。

［20］

宪法规定的国家审计权是受到宪法保障的，法律规定的国家审计权显然不可与其同日而语。这一点在我国宪法当中也有较为明显的体现:首先，国务院组成部门的设立方面。部、委员会、中国人民银行和审计署虽然同为国务院的组成部门，然而审计署的设立依据为宪法第91条，其他部委的设立依据则另当别论。由此可见，“审计机关虽然地位是相当于国务院的一个部委，是国务院的组成机构之一，但在所有国务院的机构中，宪法专设一条对它的体制和职权作出规定，说明它具有特殊的地位。”［21］其次，国务院组成部门的调整方面。依据《国务院组织法》第8条、《国务院行政机构设置及编制管理条例》第7条和《国务院行政机构设置及编制管理条例》第4条的规定，国务院各部委的调整(合并、撤销)由国务院按照法定程序进行。结合前述分析，笔者认为这里面可以适时调整的对象显然不包括审计署，因为对审计署的调整要通过修改宪法来完成，历次国务院行政体制改革也证明了这一点。①最后，国务院组成部门所享权力的分配权属不同。

依据我国宪法第89条第3款的规定，国务院各部和各委员会的任务和职责由国务院进行划分，这是国务院的职权之一。由于审计署的职权是由宪法规定的，所以，国务院可以调整的对象只是国务院其他组成部门的任务和职责而不包括审计署的任务和职责，这也是我国审计机关宪法地位上的特殊性使然，正是其特殊性促使了制宪者在制宪时对审计机关与他部委及委员会在宪法上作了有所区别的制度安排。

鉴于前述对审计署和审计监督权宪法地位的规范分析，笔者认为，审计机关及其职责是由宪法规定，审计监督权独立行使的样态和程度，宪法已明文授权法律进行规定，在法律没有规定的情况下，国务院无权规定审计机关的职责权限。基于此，此处“依照法律规定独立”的内涵应理解为审计署在审计业务方面是独立的，不受其他机关、社会团体和个人的干涉。

(三)结论

结合对前述几个关键词的分析，可见我国审计署具有不同于国务院其他组成部门的特殊宪法地位。由此，依据宪法第91条，我们应该对审计署做如下认识:审计署是受宪法保障的，非经修宪不得变动审计署的地位和调整其职责权限，审计监督的对象始终就是使用财政资金的“主体”，国务院亦不能置身被监督范围之外。该条文中的总理领导是一种政治领导，在进行审计专业事务监督时，审计署不受任何机关、社会组织和个人的干涉，包括国务院在内。

审计署内部审计篇9

最近的例子，是审计署刚公布了今年第一号审计公告，里面说，去年查出问题的中央部门还有26亿金额未整改。

我看了下报告，“违规”这个词出现了19处。有“违规”自然就要批评，写到报告里就是“公开批评”——这显然是个难题，虽然审计署是“专职”批评的。

说白了，部委之间的关系也类似“同事”，都在国务院属下，虽然职责所在，但方式方法还是要讲。由此，审计报告对部委表扬和批评的拿捏，历来是个要权衡的问题。

我知道的是，若审计报告里一点表扬都不说，相关部委会“不服气”，觉得你光看问题不看成绩，不公正。不过审计署认为，表扬“点到为止”就行了，“要搞清楚，我们的职责是监督”。

接下来就是怎么批评。政府机关，最看重的就是“定性”问题，所以有关批评性的措辞历来都是双方较真的关键。

例如“挪用”这样的词，部委往往会觉得刺眼，所以审计署有时会在不改变事件认定的情况下，改成诸如“改变资金用途”这样的表述——其实“改变资金用途”就是“挪用”，只是听起来不那么“负面”。而且，跟人一样，各部委也会纷纷强调说产生某个问题“有历史的原因”，希望审计报告对此也能提及。

但审计署官员觉得，这种修改也给了某些不规范以空间，特别是事关“定性”，一定要严肃：比如怎样算“截留”、怎样算“隐瞒”、怎样算“挪用”，都要有一套规范。

这事儿一方面是规范审计署自己，另一方面也是跟各个被审计的部委表明依法办事的态度——以后再涉及到用词问题，就直接说明规范如此，诸位就别争了。

搞清了批评的原则，接下来就是批评谁了。审计报告的“火力”，最近几年都会涉及到发改委和财政部，而这两个都是外界看来的强势部委。

倒也不是审计署故意借两个强势部委显示自己铁面无私，实在是因为他们是专门负责中央预算管理的两个部门——用审计署官员的话说：如果不敢得罪他们，这活儿就没法干了。

外界对此则颇有猜测，担心审计署经常批评强势部委，是否会被“穿小鞋”？审计署的官员曾跟我说：要是在县乡，部门之间相互“报复”有可能，但现在大家都是中央部委了，不至于因为工作结“私仇”。

此前审计署的高级官员曾专门在内部对此进行过澄清，大意是说，虽然经常审计财政部，但财政部对于审计署的经费，只要合理的，从来没有不给。

事实上，如果被点名批评的部委后来整改得好，后续的审计报告里也会有所反映，这也算是一种“弥补”。

还有件公众不太知道的事是，在审计署审计之前，往往还有个部委“悔过自新”的程序，就是让各部委自查自纠。而为了鼓励这种“自我批评”，凡部委自查自改的问题——前提是不涉及犯罪——审计署就不再写在报告里，也就不再对外公布了。

公众自然会有疑问：部委作为政府机关，他们会积极自查吗？

审计署内部审计篇10

第一条总结金审工程一期项目的建设管理实践，对审计署20*年*月制定的《金审工程项目管理办法》进行补充和完善，修订《金审工程项目管理办法》。

第二条本办法所称建设项目是指金审工程建设项目项下的单项建设项目。项目承担单位是指审计系统内部承担局部工程建设、应用系统和信息资源库建设、编制系统标准规范等的部门、单位及其工程（项目）组。

第三条建设项目内容范围包括：金审工程应用系统、网络系统、安全系统、信息资源建设、标准规范建设、工程管理建设、工程档案建设，以及系统服务体系建设等。建设项目管理范围包括：工程建设项目的立项、招标、实施和竣工验收等。

第四条建设项目的管理，执行国家基本建设和国家电子政务工程建设项目管理办法中关于项目建设程序、招标投标、项目实施、项目验收等方面的规定。

第二章项目立项和招标投标

第五条项目立项管理。项目立项依据国家发展改革委批准的金审工程建设项目可行性研究报告和初步设计方案确定的项目计划。根据审计信息化建设的实际情况，需要增加立项的建设项目，由有关部门向信息化建设办公室提出立项申请。

第六条立项申请报告包括建设项目的必要性、可行性、业务和功能需求、运行条件及投资等。新增项目经信息化建设办公室审查，建设规模较大、建设内容复杂的建设项目需征求金审工程专家咨询委员会的意见，报主管审计长同意后，列入项目计划。

第七条项目招标投标执行《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》的规定，招标方式执行国家发展改革委批准的金审工程建设项目招标方案。

第八条信息化建设办公室负责组织招标投标工作。根据金审工程建设项目进展情况，提出项目招标计划，经招标工作组审查，报主管审计长同意后实施。

第九条各特派员办事处承担的建设项目，由各特派员办事处按照批准的项目建设方案和国家关于招标投标的规定，组织招标工作，签订项目合同，组织项目实施，负责项目自验收和后期运行维护等工作。

第十条应用软件和信息资源等建设项目的定制，采用邀请招标方式。项目需求报告经征求专家咨询委员会意见或组织评审后，由信息化建设办公室组织招标。鉴于金审工程应用软件大多采用原形法开发，为保持应用软件开发、完善和运行维护的连续性，应用软件的招标投标内容，可分为新建内容、完善内容和运行维护内容，一次招标、分期签订合同。

第十一条审计系统内部承担的应用软件和信息资源库的需求报告或定制，以及系统标准规范、人员培训及工程管理等建设项目，采取审计署下达任务书的方式。

第三章项目实施管理

第十二条建设项目管理实行项目负责制。各项目承担单位要建立责任制，明确项目负责人和具体责任人。信息化建设办公室负责定期组织检查各项目的建设进度、质量和投资情况，协调项目建设，组织建设项目验收。

第十三条审计署机关的局域网建设项目，由计算机技术中心负责，对建设项目的进度与质量，包括网络布线和机房建设、设备与安装、系统集成、系统试运行等，进行检查监督，并组织自验收。

第十四条各特派员办事处的局域网建设项目，由特派员办事处负责对建设项目的进度与质量，包括网络布线和机房建设、设备与安装、系统集成、系统试运行等进行检查监督，并组织自验收。

第十五条应用软件定制和完善的方式和程序。继续实行金审工程一期建设项目中采用的“甲方项目组与服务商捆绑，共同开发、完善应用软件”的合作方式。定制和完善应用软件应成立甲方项目组。署计算机技术中心作为金审工程各系统的技术支持和运行维护单位，在应用软件的定制和完善中，要指定项目责任人，以加入甲方项目组或牵头甲方项目组的方式提供技术支持，重点负责应用软件业务需求、定制和完善方面的技术支持和技术性验收。

第十六条应用软件定制和完善的程序。由甲方项目组和项目责任人提出应用软件项目定制和完善的需求任务书（附件1），经信息化建设办公室组织论证，作为招标项目的定制和完善依据。

第十七条甲方项目组和项目责任人按照批准的项目需求任务书，负责对中标人的设计、编程、系统测试和试运行,以及中标人的项目建设报告和项目完工报告等进行检查监督。

第十八条网络系统、安全系统等建设项目的实施管理，参照第十五至第十七条的规定执行。

第四章项目验收

第十九条项目验收。执行国家发展改革委关于《国家电子政务工程建设项目管理办法》关于建设项目单项验收的有关规定。

第二十条建设项目验收的基本要求是：必须完成项目需求任务书和项目合同规定的各项建设内容和要求，符合国家有关信息系统、系统安全与保密的各项规定，通过相关的测试程序和试运行，完成相关的培训工作，落实售后服务措施等。

第二十一条建设项目验收的档案资料应包括：项目建设内容完成情况、项目技术质量完成情况、项目投资完成情况、项目档案建设情况。

第二十二条应用软件和信息资源库建设项目的验收条件：完成建设项目的可行性研究报告或需求任务书确定的各项任务，各项功能实现设计方案要求，系统通过各项测试和试运行，并完成运行服务期规定的任务;各项技术指标符合国家有关规范标准和《软件开发指南》的规定；各类文档、资料，包括系统源程序、版权承诺书等完整、真实;合同执行情况良好。

第二十三条网络工程建设项目的验收条件：完成工程合同规定的建设内容，各项技术指标通过测试并符合要求；中标人应提供的各类文档、资料完整、真实；监理记录完整、真实；通过审计署招标的网络与安全系统集成商的验收；工程设施的设备、材料，账实相符，工程投资符合合同的要求等。

第二十四条设备采购项目的验收条件：完成采购合同规定的设备和供货期，各类设备的技术指标符合要求;完成设备安装并通过调试运行;中标人应提供的各类文档、资料完整、真实;通过审计署招标的网络与安全系统集成商的验收;各类设备账实相符，投资符合合同规定。

第二十五条安全建设项目的验收条件：完成合同规定的各项内容，安全系统方案和各项建设符合国家关于安全和信息系统的各项规定，系统通过测试和试运行并符合要求；中标人应提供的各类文档、资料完整、真实；通过审计署招标的网络与安全系统集成商的验收；通过国家和署有关安全与保密部门的验收;投资符合合同规定。

第二十六条系统集成项目的验收条件：完成系统集成合同规定的各项内容，编制的系统方案满足审计业务和管理需求；所集成的系统通过测试和试运行，各项工程技术、应用信息系统、安全与保密等指标符合国家有关规定；中标人应提供的各类文档、资料完整、真实；投资符合合同规定。

第二十七条其他项目的验收条件，参照第二十条至二十六条的相应规定。

第二十八条建设项目的验收，由信息化建设办公室和计算机技术中心组织专家咨询委员会有关专家、项目承担单位、项目中标单位、系统集成商等实施，必要时请国家相关部门参加。项目承担单位提出项目验收请示报告。验收工作形成项目验收结果报告，报主管审计长或领导小组审批。

第二十九条工程验收报告的内容，包括工程建设总体情况，网络系统、计算机系统、应用系统、信息资源系统、安全系统、人员培训情况，总投资和分项投资情况，各类资产清单，效益和风险分析等。报告所附资料包括第二十条至第二十七条中的相关资料，以及各项目验收报告。

第三十条项目验收报告的内容，包括建设项目确定的建设内容、规模、培训等完成情况，技术与标准符合性情况，投资完成情况，档案建设情况，以及效益和风险分析等。所附资料包括第二十条至第二十九条中的相关资料。

第三十一条金审工程建设项目或总体工程的初步验收，由审计署审计信息系统建设规划领导小组（以下简称领导小组）领导，信息化建设办公室、计算机技术中心具体负责，邀请国家主管部门和相关部门，组织审计系统相关部门，专家咨询委员会，主要中标单位等共同进行。信息化建设办公室负责提出初步验收请示报告，验收工作形成初步验收报告，报国家主管部门组织竣工验收。

第三十二条工程项目移交。建设期或总体工程验收合格，信息化建设办公室将工程建设的各类文档资料移交给负责工程运行维护部门。

第五章应用软件的推广与服务

第三十三条信息化建设办公室负责应用软件的推广部署工作。审计署通过《金审工程服务网站》和热线电话，向审计署派出机构和地方各级审计机关提供金审工程各系统的咨询服务，提供应用系统的建设信息、技术服务信息，并征集对应用软件使用的意见和建议。

第三十四条地方审计机关使用金审工程开发的应用软件，向信息化建设办公室提出申请（附件2）。申请原则上由省级审计机关统一提出，省级审计机关没有申请的，地市审计机关也可直接申请。

第三十五条《审计管理系统（地方版）》的部署审查。地方审计机关申请使用审计管理系统，软硬件配置条件具备的，由信息化建设办公室审查后，向应用软件服务商下达服务委托书。地方审计机关应与应用软件服务商签订部署服务合同。部署完毕，地方审计机关依据《审计管理系统地方版部署测试报告》（于《金审工程服务网站》）进行逐项测试合格后，签订《审计管理系统地方版部署验收报告》，进入运行服务期。

第三十六条《现场审计实施系统》的部署。审计机关申请使用现场审计实施系统，缴纳应用软件注册介质和邮寄费，信息化建设办公室审查后，邮寄应用软件（光盘）和注册介质。

第三十七条联网审计实施系统的部署。审计署正在组织研发对相关重要部门和行业实施联网审计的系统，应用软件成熟后，将逐步在《金审工程服务网站》提供信息。地方审计机关申请使用联网审计实施系统，参照第三十三至三十五条办法执行。