对非公有制经济的政策十篇

对非公有制经济的政策篇1

党的十一届三中全会以来，特别是20世纪90年代以来，西藏非公有制经济发展很快，不仅成为 社会 主义 市场 经济的重要组成部分，而且成为城乡经济最具活力的新经济的代表，是西藏财政、税收收入的新的重要增长点。非公有制经济在增加城乡收入、扩大就业、保障社会稳定等方面发挥了巨大作用。财政部门作为国家宏观调控部门，担负着促进经济发展、增加财政收入的重任，因此，支持非公有制经济持续、健康和快速发展是各级财政部门应该深入研究和探讨的重要课题。本文拟就西藏如何加快非公有制经济发展的财政对策谈点粗浅的看法。

一、西藏非公有制经济的发展状况

20世纪90年代以来，西藏非公有制经济发展迅速。据不完全 统计 ，到1999年底西藏共有个体、私营等非公有制经济业户达4万户，其经营范围主要集中在商业批发和零售业、产品加工、 运输 、养殖业、修理、餐饮、娱乐服务等行业。自1994年 税制改革 到1999年底，全区个体、私营等非公有制经济共缴纳税收3.68亿元 ， 占全区全部 工商 税收的14.2％。西藏非公有经济的发展态势和特点大致表 现在：

1、西藏作为一个生产力发展水平相对较低，经济基础薄弱，各产业尚不发达的地区，非公有制经济得到了长足发展，已成为财政、税收收入的新的重要增长点。非公有制经济的发展得益于自治区党委、自治区人民政府实施的一系列方针政策，比如，自治区党委和人民政府于1999年8月下发了《关于大力发展非公有制经济的决定》（以下简称《决定》），《决定》强调“要把发展非公有制经济作为加快全区经济发展的一个新的重点，制定优惠政策，创造宽松 环境 ，鼓励放手发展。”自治区党委《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中再次强调“按照先发展、后规范原则，完善支持、鼓励非公有制经济发展的政策措施，实现非公有制经济的大突破。”

2、随着一系列政策的贯彻落实，西藏非公有制 经济进入新一轮发展高潮，呈现出喜人的发展态 势。并表现出如下特点：（1）发展速度加快，经营规 模扩大。最近几年，西藏非公有制经济发展速度明 显加快，而且是点多面广，出现了全区普遍发展态 势。（2）产业结构逐步完善，人员素质有所提高。随 着非公有制经济的发展，其经营领域由过去商品批 发零售、餐饮娱乐逐步转向劳务、产品开发和加工，非公有经济的科技含量和开放程度明显提高，企业 整体形象和职工 文化 素质也有了明显改善。（3）对 社会主义经济的贡献明显增大。主要表现在：第一，成为拉动西藏经济发展的新的增长点；第二，为广 大城乡居民增加了就业机会；第三，为放开搞活国 有小企业拓宽了空间，成为促进国有小企业改制的 一支有生力量；第四，对财政贡献也明显增大，成为 一些地县乃至全区财政收入的重要来源。但随着需 求结构升级和国内外市场的变化，相当一部分以家 族成员为主设立的私营企业和有限责任公司，由于 缺乏有效信用担保、 融资 困难、技术实力偏弱、难以 创新等多种原因，发展扩张和内部科学 管理 受到局 限，有的私人企业已经举步维艰，濒临破产。在这种情况下，只有寻求企业制度的根本突破，利用财政 政策发展非公有制经济，才是最根本的出路。

二、新形势下发展非公有制经济的有利条件

1、保护非公有制经济的 法律 政策不断健全完善

党的十一届三中全会至今20年里，我们党对非公有制经济在社会主义建设中的地位和作用的认识不断深化和发展。1978年确定了“改革开放”的战略方针，为个体、私营等非公有制经济的破土而出、生存发展创造了制度和意识形态条件，随后出台了一系列适合非公有制经济的法律规范。这些法律规范主要是：1988年6月25日颁布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》；1994年1月1日施行的《公司法》；1997年8月1日施行的《合伙企业法》；1999年全国人大九届二次会议通过的《 宪法 修正案》，第一次把非公有制经济写进了国家宪法，确立了非公有制经济在国民经济中的地位；2000年1月1日施行的《个人独资企业法》等。这些法律的实施和立法的逐步完善帮助人们消除了非公有制企业与公有制企业的“差别待遇”，在经济领域实行了同权利、同义务、同处罚。非公有制经济在受到法律保护的同时，其法律责任也不断科学明确、具体可行。中央在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，把非公有制经济的发展作为今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一，指出“要大力发展集体经济，鼓励和引导非公有制经济的发展”，“继续发展个体和私营经济。”江泽民同志在十四届五中全会上更是明确强调：“在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，允许和鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的发展，并正确引导，加强监督，依法管理，使他们成为社会主义经济的必要补充。” 1997年党的十五大报告进一步指出：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”党的方针政策极大地促进了我国非公有制经济的快速发展，我们必须把思想和行动真正统一到十五大精神上来，不断排除思想上的障碍，清除人为设置的清规戒律，为非公有制经济的发展营造良好的发展环境。

2、西部大开发为非公有制经济发展带来大好机遇

西部大开发，对西藏来说是千载难逢的跨世纪 历史 机遇，除了在资金、人才、项目等方面进行支持外，还会给转机建制、对外开放营造良好的外部环境，可以说面临全方位的发展机遇。主要表现在以下几个方面：第一，国家对国有企业实行“抓大放小”允许并鼓励非公有制经济参与国企改革，通过转让、租赁、拍卖、兼并等多种形式对国有小企业、困难企业进行资产重组，为西藏非公有制经济低 成本 扩张和结构转换升级创造了条件。第二，大力调整 农村 产业结构的机遇。农牧业在西藏始终处于支柱产业地位，农村和农村经济结构的战略性调整、加大农牧业开发力度、大力推进农牧业产业化经营、带动农户走向市场始终是政府工作的重点。农村结构调整的战略为个体、私营等非公有制经济的发展提供了另一种全新的思路和广阔的空间，通过加盟参与市场开发与建设，农牧业产品的加工、饲养和开发，不仅可以实现农牧业资源的综合开发和农牧业效益的全面提高，而且能直接借助农牧业的资源优势，拓宽经营领域，提高管理水平，不断发展壮大自己。第三，有缓解资金和人才瓶颈制约的机遇。西部大开发将导致人才和资金回流西部，可以缓解西部地区资金短缺的情况，另一方面国家已出台解决非公有制经济资金匮乏的措施，如在国有商 业 银行 设立中小企业信贷部，为非公有制经济在内 的中小企业提供信贷服务，从资金上推动了非公有 制经济的发展。西部大开发也为非公有制经济的发 展提供了人才资源，随着机构改革和大中专毕业生 分配制度的改革，一大批懂经营会管理的大学生、专业技术人才和熟练工人将加盟或领衔创办个体、私营等企业，这就使非公有制经济如虎添翼，在质 和量方面提供了发展机遇。

3、发展非公有制经济是振兴地方财政的客观要求

随着 投资 结构的调整，今后财政投资将重点转向 公共 设施和基础产业，地方财政资金投入也是以 保证社会公共支出需要。可以说用以地方企业发展 的资金将逐步从财政经费中退出。西藏财力十分有 限，引进

外资不易，国企振兴也尚待时日，促进 财政  增长可谓任重而道远。而非公有制 经济 自发展以 来，不要政府 投资 ，没有财政补贴，也不要政府承担 风险，由于其产权明晰，责、权、利一致的财产机制；自我投入、自我积累、自我扩张的资本聚集机制；短 小精干、快捷灵活、互惠互利的 营销 机制，使个体、 私营企业保持旺盛的活力和竞争优势，对地方经济 的发展和 税收 增长做出了重大贡献。加之，个体、私 营业主大多从事服务、餐饮等劳动密集型产业，能 吸收大批就业者，这一无可比拟和难以替代的优 势，使其在振兴地方财政经济和促进 社会 稳定发挥 的作用日渐明显和巨大。因此，利用积极的 财政政策 和法规，扶持引导非公有制经济更快更好的发展，是我们应着手解决的问题。

三、加快非公有制经济的财政对策

加快非公有制经济的发展是财政部门义不容辞的责任。各级财政部门要及时转变理财观念，积极发挥财政的职能作用，采取切实可行的对策，努力为非公有制经济的发展创造条件。

1、在资金方面加大财政资金的扶持力度

财政部门加大对基础设施、 公共 支出的投入，可以改变并完善城市的基本面貌，这是优化投资 环境 ，促进非公有制经济发展的重要内容之一。财政部门要积极探索增加对非公有制经济投入的新途径。如设立贷款担保基金，以消除 金融 部门顾虑，吸引 银行 资金投入，对符合国家宏观经济政策和产业政策，经营业绩好、有发展前途、讲信用的非公有制企业给予大力支持。对 市场 销路好、经济效益高的种植和养殖项目、畜产品深加工项目、农畜产品购销的贸易流通项目及从事民营科技企业、开发性企业应适当运用财政资金加以扶持，通过贴息优惠等办法，改变国家财政资金投入不涉足非公有制经济的观念，实 行政 策倾斜。

2、强化服务意识，为非公有制经济的发展做好促进工作

财政部门应转变职能在强化服务上下功夫，第一，做好信息咨询服务，财政部门不仅要利用自身接触面宽、涉及面广的特点，向非公有制企业提供产、供、销信息，支持他们发展，更要发挥宏观经济部门的调控作用，及时收集、整理和区域内非公有制经济所涉及的行业布局、数量前景预测等相关信息，引导他们发展。第二，做好 管理 服务，财政部门一方面要帮助非公有制企业的企业主及财会人员提高业务素质和管理水平，对个体、私营企业财会人员的持证上岗、职称申报评聘等工作要纳入全区 财务 人员统一管理渠道；另一方面要帮助非公有制企业建章立制，按照新 会计 制度的要求，加强和规范会计核算，促使非公有制企业的财会管理工作不断走向规范。第三，抓好资产评估工作，会计师事务所、资产评估事务所要积极为非公有制企业参与国企改革做好服务工作，在评估过程中既要客观公正，避免国有资产的流失，又要做到服务优质高效，积极促进企业的资产重组。

3、完善税收征管措施，做到合理公平税负

西藏各级税务机关在税收征管实践中，经过不断地摸索形成了一套适合非公有制企业特点的税收征管方式，主要采取“定期定额”的征收方式，对少数有建账能力、帐证齐备的私营企业采取“查账征收”。新形势下，非公有制经济的发展势头更猛，税务部门一定要统一认识，把工作重点放到扶持和鼓励非公有制企业的发展上来。重点做好以下工作，第一，要做好服务和咨询工作，对国家出台的 税收政策 和鼓励个体、私营企业发展的减、免税政策要全部公开，做好解释和宣传工作，增强他们的纳税意识和依法纳税的自觉性，对少数偷税、漏税、抗税的企业要严格按照规定进行处理。第二，完善税收征管办法，各征收机关应积极探索新形势下更简洁、更实用、更能方便纳税人纳税的征收方法，努力形成适合西藏非公有制经济发展的税收征管方式。在现有的基础上，做到据实征收，难以据实征收的要通过周密测算、合理定税，不得随意加码，实行跟踪管理、严格检查，清理漏征漏管户。对年销售额达 到一定规模、财务制度健全、准确提供纳税资料的 非公有制企业，经主管税务部门批准，可定为临时 增值税一般纳税人，按规定使用增值税发票；对小 规模纳税人，由于不是按抵扣法征税，不能开增值 税发票，税务部门更要积极主动为他们服务。

4、加快市场体系建设，为非公有制经济提供 发展舞台

财政部门在支持基础设施建设的同时，要对市 场建设进行投入，会同 工商 管理 部门按照“多方集 资、多方兴建、统一管理、共同受益”和“谁投资、谁 受益”的原则，多渠道吸收资金，加快市场建设步 伐。要鼓励个体户、私营企业投资联建市场，对出资 者应在场地、房租、管理等方面给予优惠照顾。管理 部门应统一规划市场，把现有条件较好的 工业 小商 品、服装、农副产品等专业性零售市场逐步发展为 以批发为主、批零兼营的市场。把粗具规模的专业市场发展为产、供、销服务一条龙的功能齐全的市 场。在拉萨、林芝等非公有制经济发展较快的地区 创办各类具有一定特色的诸如 民族 服饰、传统手工 艺品等经济小区，集中管理、连片开发，形成特色经济群体。同时，加快劳动力市场、人才市场、技术市场、产权交易市场等生产要素市场建设的步伐，努力创造个体、私营等非公有制经济的发展空间。

5、优化发展环境，保障非公有制经济的合法权益

对非公有制经济的政策篇2

“十五”期间，我国非公有制经济增长速度成倍高于全国经济增长速度，成为国民经济增长的重要推动力量。

根据国家发展和改革委员会经济体制综合改革司的统计，非公有制经济占GDP的比重已从1979年的不足1%增长到目前的1/3强，非公有制经济投资占全社会投资的比重已达到50%。在40个工业部门中，非公经济在27个部门中的比例已经超过50%。大多数地市以下的财政收入主要来自于非公有制经济。

非公有制经济已成为我国数量最多、比例最大的企业群体。截至删5年9月底，全国注册私营企业已达419.1万户，比2004年底增长14.8%；从业人员为5738.9万人，比2船4年底增长14.4%；注册资金达到58157.1亿元，比2004年底增长21.3%。

非公有制经济已成为吸纳就业的主渠道。“十五”期间，我国非公有制企业平均每年净增600多万个工作岗位，占城镇新增就业岗位的3/4以上；城镇非公有制经济的就业人数从1．5亿人增长到2.07亿人。

非公有制企业的出口继续高速增长。2005年1-10月，非公有制企业(不含外资)出口总额达902.8亿美元，同比增长68.24%，较全国商品出口增幅高37.14个百分点；进口总额达441亿美元，同比增长27.24%，比全国商品进口增幅高10．54个百分点；进出口顺差达到461.8亿美元。

非公有制经济的经济效益稳步提高。2005年1-10月份，非公有制企业实现利润5413.12亿元，同比增长22.71%，比规模以上工业企业增速高3.3个百分点。

另外，非公有制经济的经营领域也在逐步扩大。随着2005年2月25日“非公经济36条”的颁布，我国非公有制经济开始突破长期禁锢，逐步进入垄断行业、公用事业、社会事业、金融、国防工业等领域。

在自主创新方面，现在已经表现出民营经济的核心力量，根据专利申请的数字看，有将近百分之七八十是来自非公有制经济；同时，在经济发展过程当中，民营经济最能够充分利用经济上的比较优势，然后形成市场上竞争优势的一股力量。年不可忽视的一个贡献是沟通城乡。在过去计划经济条件下，城乡鸿沟越来越深，现在由于民营企业的发展，使得城乡之间的鸿沟越来越被填补起来；另一个贡献是缩小地区差异，真正去投资西部的主体都是沿海的民营企业。

实践证明，在发展环境不断完善的情况下，非公有制经济在我国经济增长、扩大就业、活跃市场等方面都发挥了重要作用。

二、非公有制经济发展的突出制约因素

非公有制经济是在计划经济的基础上出生的，在体制之外发展起来的。这样，非公有制经济具有某些先天性的弱点，例如：初始积累只能靠自有资金滚动造成严重不足；集中在产业链的低技术加工环节，依附性明显；企业平均规模偏小；缺乏现代企业组织制度及治理结构；企业死亡率比较高等等。另外，“非公36条”颁布已有一年的时间，但是因为其落实方面的某些欠缺，非公有制经济在发展过程中仍受到政策法规、竞争环境等一些外部体制性因素的制约。二者相比，目前外部因素对非公有制经济发展的制约作用更为突出。

(一)市场准入限制仍偏多

根据广东省的一项调查，在我国国有企业准许进入的80多个领域中，外资企业可以进入的有60多个，占75%，民营企业却只可以进入40个，不到50%。

因为部分产业行政垄断，形成国有企业寡头垄断的格局，民营经济难’以进入。市场准入的不平等使大量民营企业局限在有限的低端行业中，形成过度竞争。

尽管“非公经济36条”的颁布在国家政策层面上为非公有制经济的进一步发展扫清了障碍，但是由于一些地方或部门的规章滞后以及在位利益主体的影响，非公有制经济在市场准入方面仍存在着许多看不见的障碍。这些障碍像一扇扇“玻璃门”，减缓了非公有制经济的发展步伐，也违背了平等竞争、优胜劣汰原则。

另外，市场是企业配置资源的最基本的平台，市场准入限制将直接导致资源配置的限制(这种现象在能源和基础设施产品领域表现得更为明显)。这样，非公有制经济的发展势必受到更大的负面影响。

(二)融资难问题突出

虽然国家在非公有制经济融资方面提供了多项优惠措施，但是融资问题仍是困扰非公有制经济发展的一大难题。

全国工商联副主席 辜胜阻民营经济在金融市场上处于“弱势”地位：首先，金融体制改革滞后于经济整体改革的进程，银行对民营企业间接融资支持不够，2003年全国300多万户私营企业获得银行信贷支持的仅占10%；其次，我国的资本市场体系还较为单一，债券市场发展的不充分制约了民营经济进入资本市场融资；最后，正规金融制度和市场准入的限制使民间金融力量发展缓慢，不能满足民营经济发展的需要。

国家发展和改革委员会中小企业司当前，制约非公有制经济发展的主要问题是，非公有制中小企业融资难、贷款难，获得财税支持少等。据统计，截至2005年9月底，全部金融机构本外币各项存款余额为29.3万亿元，同比增长18%；贷款余额为20.3万亿元，同比增长13.5%。但非公有制企业短期贷款较上年同期少增216亿元。在短期贷款构成中，非公有制企业仅占14.4%。

北京大学光华管理学院院长厉以宁民营企业融资难问题如不解决，将成为民营经济发展的最大瓶颈，会使非正常融资得不到遏制，增大金融业风险，社会就业压力也无法缓解，国企改革将大大放缓。

(三)面临的外部不确定因素增多

生产的网络化、贸易的自由化和竞争的全球化，使我国民营企业面临巨大的国际竞争压力。

国家发展和改革委员会中小企业司2005年以来，共有十多个国家和地区针对我国大宗出口产品发起超过40起的反倾销等立案调查，欧盟和美国利用“242条款”已对我国加类纺织品服装出口实施所谓“特保”措施，另有13类正在调查中。由于这些案件和措施大多针对我国劳动密集型非国有中小企业，对企业的经济效益和生产造成一定影响。从2005年秋季广交会的情况看，部分订单已经出现向国外转移，今后一段时期的影响可能会更大。

近段时间内，我国国际贸易摩擦日益加剧，卷入贸易摩擦的主要是劳动密集型非国有中小企业，而劳动密集型非国有中小企业是非公有制经济的主要组成部分。因此，贸易摩擦等外部不确定因素的增多将对我国非公有制经济的发展产生一定不利影响。

(四)政府职能转变、配套政策措施制定等滞后

非公有制企业主既希望得到政府的有力支持，又害怕政府过多干预，害怕政

府沿用过去计划经济体制下的管理方式和管理手段来进行管理。这正是当前转变政府职能中需解决的问题。

中国社会科学院经济研究所所长 张卓元在非公有制经济发展过程中，歧视性法规和政策尚未消除。目前，在宪法和其他法律中还缺乏对合法私有财产的保护和相关规定。在政策方面，对企业融资、土地使用等限制较多，审批手续繁杂。 “非禁即入”的政策出台后，针对民营经济的限制性法律条款已经不多了，但在具体问题上，很多由部门制定、掌握的规章、实施办法、配套文件等仍然存在限制性条款。

政府公共服务、配套政策措施对非公有制经济的健康发展具有很大的促进作用，应该尽快完善落实。

三、促进非公有制经济健康发展的政策选择

目前而言，为了促进非公有制经济的健康发展，我国应该重点抓好“非公经济36条”的贯彻落实工作，为非公有制经济的发展创造良好的市场环境、制度环境和法律环境。

要认真贯彻落实鼓动、支持和引导非公有制经济发展的方针和政策，为非公有制企业健康发展创造公平竞争的法治环境、政策环境和市场环境。

中央正进一步落实责任制，有步骤地出台“非公36条”的实施细则，做到成熟一个，出台一个，包括关于非公有制进入公用事业、基础设施等垄断领域的准入条件及相关政策规定，关于鼓励创办小企业、开办新岗位的意见等。

(一)放宽非公有制经济市场准入

由于多方面的原因，非公有制经济在市场准入过程中还存在某些歧视。从某种意义上讲，对非公有制经济的最大优惠，就是平等准人、政策一致、待遇公平。

应该放宽非公经济市场准入，允许非公有资本进入法律法规禁入的基础设施；公用事业及其他行业和领域，以及允许外资进入的领域并放宽不全比例限制等条件。

在重要转型时期，民营经济的市场准入将逐步放宽，逐步进入垄断行业、公用事业、社会事业、金融、国防工业等领域。

推进市场创新，进一步提高非公有制经济运用市场机制配置资源的能力。

放宽非公有制经济的市场准入，实施公平政策待遇。具体讲，要深化垄断行业改革，拓宽非公有制经济发展空间；明确资质条件，统一市场准入标准，消除市场准人中的所有制歧视；完善企业投资核准和审批制度、提高工作效率。

国家有关部门考虑设立一个公平交易委员会，解决民营企业的不公平待遇问题。公平交易委员会应独立于各相关部门之上，这样其可以根据民营企业发展的实际，制订出相应公平的制度，以使民营企业享受到公平的待遇。

(二)加大对非公有制经济的财税、金融等政策支持危要为非公经济提供融资的便利，慢慢解决非公有制经济企业的上市问题。同时，进一步扩大企业债的发行，提高企业直接融资的比重。

国家发展和改革委员会中小企业司深化财税金融体制改革，加大对非公有制经济财税金融支持。对此，一是研究完善有关税收扶持政策，合理制定税赋水平；二是通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，加大公共财政支持力度；三是鼓励各类银行增加对中小企业的信贷支持；四是鼓励针对中小企业的金融创新，拓宽中小企业直接融资渠道；五是推进中小企业信用体系建设，建立和健全中小企业信用担保体系。

研究和借鉴发达国家解决中小企业融资问题的经验，积极拓展中小企业间接融资渠道。同时加强政策引导，切实解决民营企业融资中的规模歧视和所有制歧视问题。例如，鼓励民间资本参与中小企业信用担保体系建设，改变单纯依靠政府出资设立担保机构的做法。同时，应该合并现行内资、外资两套企业所得税制度，统一各类企业税收制度，加大对非公有制企业的税收扶持力度。

对于以上政策措施，关键在于落实，因为只有落实的政策措施才能对非公有制经济的发展切实产生积极作用。

(三)建立健全面向非公有制经济的公共服务体系

国家发展和改革委员会中小企业司尽快完成清理和修订限制非公有制经济发展的法规、规章和政策性规定工作，消除制约非公有制经济发展的体制。例如，通过清理修订《中华人民共和国公司法》、《私营企业暂行条例》等法律法规，全面确立非公有制企业平等的市场主体地位。同时，完善创业辅导体系，积极营造良好的创业环境；大力扶持、培育和促进各类社会中介服务机构发展，为非公有制企业提供创业辅导、筹资融资、信息服务、企业诊断、人才引进、技术支持、人员培训、产权交易等服务。

对非公有制经济的政策篇3

一、以利用为主的利用、限制非公有制的经济时期

1949年10月～1951年12月，党和政府从国情出发，以新民主主义社会论为指导，对非公有制经济有着相对科学的分析和认识，采取了正确的政策，对民族资本主义持肯定态度，采取利用为主、限制为辅的经济政策。在3年时间里，为国民经济恢复、重建工作做出了重大贡献。

新中国成立之初，由于多年的战争，国库空虚，财政困难，面临的经济形势十分严峻。我党清醒地认识到：想要迅速恢复和重建健康的国民经济，单靠重建国营工商业一种途径，不能完成这个艰巨任务。于是，我党以新民主主义社会论为指导，对民族资本主义持肯定态度，采取利用为主、限制为辅的经济政策。在1949年9月，中国人民政治协商会议上通过了《共同纲领》，以临时宪法的形式，进一步明确了我国所有制结构为五种经济成分（国有经济、合作社经济、私人资本主义经济、国家资本主义经济以及个体经济）并存，提出了新时期经济建设的根本方针，强调了“凡是有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展，但在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展”。[1]毛泽东还在1950年6月的七届三中全会上告诫全党：“有些人认为可以提早消灭资本主义实行社会主义，这种思想是错误的，是不适合我们国家的情况”。[2]这一时期的党和政府对非公有制经济既采取团结政策，让其得到存续和发展，又采取一定的限制和引导政策，提防其对国计民生产生不利影响，引导其向资本主义国家过渡。

二、以限制为主的利用、限制非公有制的经济时期

1952年1月～1952年12月，我党对非公有制经济采取伸缩性的限制政策，认为限制与反限制，将是新民主主义国家内部阶级斗争的主要形式。[3]

从1949年4月～1951年底，仍有不法资本家、国民党残余势力扰乱经济秩序，全国出现四次物价较大幅度地上涨，部分民族资本家唯利是图，让中共对以利用为主的私人资本主义的政策开始有所动摇。1951年底～1952年1月，在中国共产党党政机关内部以及私营工商企业中，分别进行的“三反”“五反”运动，揭发了不法资本家的“五毒”行为（通过行贿、偷工减料、盗骗国家财产、盗窃国家经济情报等）。经济斗争逐渐演变成政治斗争，经济问题从此被当成阶级斗争来对待，中共开始对非公有制经济的政策从利用为主转变为限制为主。

三、从限制到几乎消灭非公有制经济的改造时期

土地革命、抗美援朝以及国民经济恢复三件大事的顺利完成，使中共一直以来的新民主主义社会论指导思想开始动摇。毛泽东在1952年9月的中共中央书记会议上，提出要用10年～15年时间，基本完成资本主义到社会主义的过渡，而不是10年或以后才开始过渡，[4]经济上从继续发展民族资本主义向消灭资本主义过渡。1953年1月～1956年12月，我党对非公经济的政策也从利用、限制向消灭民族资本主义转变。

1953年春，李维汉等向中央提交了一份经济报告，毛泽东非常赞同“通过国家资本主义改造民族资本主义，逐步过渡到社会主义的一些具体途径”这一提法，并把报告中的“利用、限制、改组”改为“利用、限制、改造”。1953年9月，中共宣布了过渡时期的总路线：“要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”1953年12月，中共中央公开发表了《为动员一切力量把我国建设成为一个伟大的社会主义国家而斗争――关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》，这标志着中共的过渡时期总路线的最终形成，也标志着过渡时期总路线是在实现工业化的同时，消灭私有制经济，使消灭非公有制经济被正式提上议事日程。此后的3年，国家又先后对工商业、农业以及手工业的非公有制经济进行社会主义改造，但由于改造的步伐过快、过急、过粗，整个改造已经演变成为消灭生产资料的私有制过程。

四、政策反复调整最终混乱、失调的时期

1956年9月～1976年期间，我党对非公经济的认识和政策的制定，试图返回正确道路，但由于受到“左倾”思想的影响，政策反复调整，最终陷入长期混乱失调的状态。由于苏共二十大“秘密报告”，波兰和匈牙利发生骚乱，毛泽东提出以苏为鉴，党内一些领导人开始对国情、社会主义建设等问题重新思考，也对非公有制经济政策作出调整。1956年9月八大上，陈云提出：“三个主体、三个补充”的经济发展模式；[5]刘少奇和周恩来先后主张部分手工业要长期保持单独经营方式。同年12月，毛泽东也提出：“可以又搞资本主义的新经济政策”。可是，这些科学的理论和政策被“反右斗争”扩大化、“大跃进”以及“人民工社会”运动终止了，未能贯彻落实。

反右斗争，使党在经济政策上对非公有制经济的打压政策越演越烈。毛泽东在1957年2月的最高国务院会议第十一次（扩大）会议上，发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话，提出敌我矛盾和人民内部矛盾是社会主义社会两类社会矛盾。在此思想影响下，党在经济建设上指导思想越发偏左，开始否认非公有制经济积极作用。1958年4月，中共中央提出《关于继续加强对残存的私营经济、个体手工业和小商小贩进行社会主义改造的指示》，对工业户、个体手工业户、小商小贩提出了不许存在、合并、重组等要求。同年5月，毛泽东又在中共八大二次会议上指出：“无产阶级与资产阶级的斗争，始终是国内主要矛盾”。这一时期，私营、个体近乎绝迹，生产力严重破坏，外加自然灾害，国民生产总值和国民收入出现负增长，我党开始意识到“左”的危害。于是，在1961年1月八届九中全会上，提出了：“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，非公有制经济又获得了发展机会。

对非公有制经济的政策篇4

【关键词】非公有制经济；经济发展；财政政策

一、山南地区非公有制经济发展的现状

从2012年总体情况看，山南地区非公有制经济实现了持续、快速发展：（1）乡镇企业总产值、营业收入、上交税收均持续增长。2012年，山南地区乡镇企业实现总产值69000万元，同比增长8.1%；营业收入60240万元，同比增长7.3%；增加值30860万元，同比增长7.7%；盈利总额14780万元，同比增长8.5%；上交税金4490万元，同比增长7.6%；劳动者报酬10860万元，同比增长8.6%；乡镇企业从业人员11426人，同比增长6.1%；乡镇企业个数达114户。（2）多种经营对农牧民增收的作用越来越大。2012年，山南地区多种经营实现总收入105500万元，同比增长7.2%，完成年度计划的101.2%；纯收入66565万元，同比增长7.1%，完成年度计划的100.5%；劳务输出总人数为8.6万人次，完成年度计划的102%；劳务输出总收入39000万元，同比增长6.9%。（3）非公有制经济发展总量不断扩大，在国民经济中所占的比重越来越高，税收贡献越来越突出。截止2012年底，山南地区私营企业达707户，雇工人数12870人，注册资金36.7亿元。个体工商户11267户，从业人数37162人，注册资金3.1亿元。2012年，山南地区通过民间项目投资12.3亿元。从山南地区2012年重点企业纳税情况可以看出，前20户纳税大户中私营企业和非公有制经济控股企业为16户，占80%。

二、山南地区非公有制经济发展存在的主要问题和困难

（1）思想认识不到位。一是缺乏对非公有制经济重要性和必要性的认识、缺乏全局观念。二是重视程度不够，没有真正把发展非公有制企业和非公有制经济提到重要的议事日程，扶持措施不到位。（2）整体发展不快。一是企业规模小，生产经营成本高。二是科技含量不高。三是龙头企业小，企业实力还不够强，难以发挥辐射拉动作用。（3）企业经营者素质偏低，内部管理水平不高。主要表现在以下几个方面：一是层次偏低，从业人员素质参差不齐；二是管理方式落后，管理形式上以家庭为主，生产管理、财务管理等方面缺乏规章制度，企业内部运行机构不够健全。三是非公有制企业沿袭家族式管理模式，没有建立现代企业制度。（4）融资渠道狭窄，资金筹措困难。尽管山南地区金融业制订了一系列改善对中小企业金融服务的法规和政策，但当地银行认为非公有制企业经营状况复杂，信贷风险过大，直接获利较小，普遍存在民营企业融资难现象，致使一些好的项目不能产生经济效益，严重制约着非公有制企业的发展。（5）结构性矛盾突出。在山南地区非公有制经济中从事传统产业的多，经营新兴产业的少，资源消耗和效益回报不成正比。产品结构不尽合理，从二三产业结构状况看，现代服务业发展滞后、比重偏低。工业园区和区域特色经济发展不充分，支撑带动作用不强，县与县之间发展不平衡。

三、促进非公有制经济发展的财政政策

（1）运用税收优惠政策支持非公有制经济发展。对发展特色农牧业、优势矿产业、旅游业、建材业、藏医药业、民族手工业等领域，参与水能、太阳能、风能、地热等新能源产业建设，以及国有企业改革、基础设施建设、社会事业发展、“三农”建设与扶贫开发、金融服务、商贸流通服务等非公有制企业实行减免税政策，增加税收扶持力度。（2）运用财政补贴政策鼓励非公有制经济发展。山南要结合本地财政实际状况，设立非公有制企业发展与技改、贷款担保、产业发展等专项资金，实行促进非公有制经济发展的财政补贴策。如：对市场销路好、经济效益高的传统项目及有成果的科学研究开发项目运用财政专项资金加以扶持，对非公有制企业新增员工的培训、工资费用进行适当补贴等。（3）运用财政担保、财政信用扩大非公有制经济的融资渠道。一方面，建立支持非公有制企业信用担保体系。另一方面，金融机构要增加对非公有制经济发展的投入，把非公有制经济的贷款指标纳入年度信贷计划，安排和解决生产经营所需的技术改造和流动资金贷款。（4）制定吸引企业经营管理人才的财政政策。山南要想使非公有制经济迈上一个新台阶，就必须制定吸引人才的积极财政政策，并建立留住人才的长效机制。

参考文献

对非公有制经济的政策篇5

关键词：非公有制经济 历史脉络 实践意义 研究与分析

非公有制经济的内涵和主要特征

（一） 内涵

自新中国成立以来，我国的经济体制随时间的推移发生了很大改变，不同历史时期其市场经济发展的重心不同。目前我国的市场经济体制由多种经济经营形式构成，如私营经济、民营资本经济、公有经济、非公有经济等，各种经营体制所表现的经济内涵不同，非公有制经济体制的内涵主要包括以下几个方面：一是经济资本划分，生产资本都归个人所有，和公有相反，从事私营经济的企业和个人必须拥有一定的生产资本，在经营过程中独自承担经营风险；二是雇佣劳动关系，劳动雇佣关系是一个支撑企业运行的基本关系，在绝大多数企业一般都会采用家族经营模式，家族成员作为管理中枢，雇佣其他员工作为支撑企业运行的基本单元，一般企业雇佣的员工越多，企业经营规模越大；三是经营目标，非公有制经济企业的经营目标是经济利益最大化，一切经营决策都以效益为主体而制定的，对社会公共建设的作用很小。

（二）主要特征

1.经营规模小。非公有制经济企业的经营规模普遍较小，运营成本低，生产工具较为简陋，小规模的非公有制经济基团虽然生产力低，但是其市场灵活性很好，适应能力和生存能力很强，相对于其他经济体制，非公有经济体制资本运作更稳定。

2.经营结构和经营方式。非公有制经济企业大多通过劳动和资本运作形式维持生存、获得经济利益，自改革开放以后，这种私营模式成为非公有制经济发展的主要媒介，是我国民族工商业和民族资产阶级转型发展的重要表象。非公有制经济企业的经营方式以知识、技术为发展中心，这种知识技术基础是企业赖以生存的保障，在竞争激烈的市场中，私有经营企业必须时刻变换经营结构和经营方式，使企业更适合在社会经济体制中生存和发展。

3.资本运作。非公有制经济的经营、资金、发展、管理都具有一定的自有性，在符合法律规范时，企业的各种经营决策是不受国家控制的。企业自主制定经营决策、销售方案，自主承担融资、筹资等企业运营成本，自主承担企业市场经营风险。管理权和经营权合二为一的经营方式是非公有制经济资本运作的一大亮点和特点。

非公有制经济在我国发展的历史脉络

（一）改革开放前

1.解放战争时非公有制政策的提出和发展。建党初期，我国正处于新民主主义革命时期，在资本阶级和地主阶级经济垄断的社会经济体制下，我国还不具备开展非公有制经济的条件，但是非公有制经济已经开始显现其发展价值。1931年，提出非公有制经济在国民经济中的重要性，非公制经济政策形成。在抗日战争时期，共产党开展了土地革命、红色政权等活动，大大推进了非公有制经济发展的进程，其影响范围也在逐渐扩大。1945年同志在《论联合政府》中提出私人资本主义的重要性，指出了新民主主义经济的发展方向和发展道路。自此，以公有制经济和非公有制经济相融合的经济发展模式成为我国国民经济发展的主要动力。

2.新中国成立之后非公有制经济的发展。新中国成立之后，我国各领域产业百废待兴，建立社会主义特有的经济体制，发展特色社会主义资本道路成为我国政府高度重视的经济问题，所以提高非公有制经济在国民经济中的地位，不断完善其经济体制的经营结构，创新其经济体制的发展道路成为我国非公有制经济发展的重要方向。1950年，政府出台了很多政策，鼓励广大人民群众参与到公有制和非公有制市场经济中，创建新型私营企业，以加速我国国民经济的发展。

3.社会主义建设时期非公有制经济的发展。1953年之后，我国国民经济进入了恢复阶段，所有制改造，经济体制创新等一系列政策的出台，将我国社会主义经济带入了一个全新的时代。为了鼓励广大群众发展自有经济，政府调整了私营企业和公有制企业之间的经营关系和合作关系，采用赎买政策和社会各界私营企业建立协同发展体系。“”、“”给我国非公有制经济带来了巨大的冲击，在指导思想上不仅严重误导了经济发展的步骤，还使我国非公有制经济的发展偏离了原有的思想路线。

（二）改革开放后

1.非公有制经济政策的恢复和发展。1978年之后，随着改革开放政策的落实，我国国民经济进入了恢复发展阶段，非公有制经济的研究和探索逐渐在全国各地展开。农村经济是当时非公有制经济的主体，乡村集市、农副产品企业、乡村公社的发展为非公有制经济注入了鲜活的动力，此时公民和国家的生产经营关系非常和谐，其非公有制经济体制已初步成形。

2.非公有制经济稳步发展阶段。20世纪80年代，随着南方各经济开发区的建立，非公有制经济进入了飞速发展阶段，私营经济在国民经济中的地位越来越高，已成为一个主流经济体系，主导我国国民经济发展的方向。城乡一体化、个体经济、私营经济组织的协同发展，不仅丰富了我国社会经济体制的组成构架，还有效的促进了市场生产、经营的合理发展。实践证明，非公有制经济是公有制经济的必要条件、有力补充。1989年，同志在新中国成立40周年讲话中强调要将非公有制经济作为重要经济发展政策落实下去。1999年，我国制定了有关非公有制经济的相关法律，规范了其私营经济企业的权利和义务。进入20世纪90年代，我国非公有制经济组织增长速度飞快，具有一定经营规模的企业多达53.23万家，小规模企业多达1956.12万家，所以我国市场经济的恢复和发展已离不开非公有制经济的帮助。

3.非公有制经济快速发展阶段。进入21世纪之后，非公有制进入了快速、全面、稳定的发展阶段，政策对非公有制经济发展的支持力度、鼓励程度越来越大，其经济发展理论也越来越完善，非公有制经济不仅完善了国民经济保障体系，还大大提高了我国在世界政治经济中的地位。我国很多公有制经济企业逐渐转变发展方向，纷纷向半公有制、半私有制经济体制转型。2007年在党的十七届全国代表大会中，明确指出在完善、改革公有制经济体制的同时，要扩大非公有制经济对公有制经济的影响力，在共同发展的基础上，促进两种经济体制的融合发展。据相关数据统计，2000年之后，我国非公有制经济组织呈现了井喷式的发展动态，公有制经济和非公有制经济的发展比例严重失衡，其具体数据如表1所示。非公有制经济的发展前景要宽于公有制经济，在政府的支持下，相信我国非公有制经济为我国国民经济创造的经济利益会更大。

我国非公有制经济发展障碍及对策分析

（一）非公制经济发展障碍

1.管理体制不统一。非公有制经济企业在落实企业经营发展决策时，通常会忽视政府政策的监管和扶持情况，造成企业在进行生产审批过程中遇到过多的政治阻碍。政府在设立监督部门监管非公有制企业时，并没有一个有效、及时的综合管理机构，这种管理的不统一性不仅会降低资源成本的利用率，还会加重企业的生产运营负担，使企业失去一个公平、稳定的市场经营环境。

2.非公有制经营制度的束缚。市场垄断增加了非公有制经济在发展过程中的局限性，对待投资主体，政府的政策相对严苛，监管力度很大，政策上控制投资，会严重桎梏非公有制企业经营规模的扩大和发展，从根本上制约了企业融资的发展。这使非公有制企业面临着严峻的市场经营环境，生产资源的缺失、融资成本的紧缩、相关立法的滞后、司法行政监督的不公平等，都提高了非公有制经济体制上的束缚性，使非公有制经济无法做到和公有制经济平起平坐的发展关系，无法打破公有制经济的行业垄断现象。

（二）对策分析

1.发展新型非公有制经济。传统的非公有制经济发展观念已无法适用于现在的市场经济发展环境，所以我国应摒弃传统思想，推进所有制经济改革，促进非公制经济在国民经济中的发展，积极鼓励广大公民投身到自主创业行业中。从工业化、信息化、农业化角度上看，拓宽非公有制经济的发展机遇和发展空间是完善其经济结构的必然手段。近年来随着我国非公有制经济的快速发展，我国经济体制对市场环境的抵抗能力越来越强，非公有制经济不仅丰富了我国经济市场的组成结构，还大幅度提升了体制的稳定性。新型公有制经济的发展目标主要表现在以提高经济的稳定性为基础，政府还应出台相关发展政策，鼓励大部分私营个体、企业加入到市场经济中，通过改变传统的经营思路，大幅度提高企业经营内容、模式、体制的合理性和长远规划意义。在传统思想的影响下，非公有制经济的发展价值会逐渐增大，其体制上并不可能存在多大变化，发展创新内容主要体现在混合经济格局的实践意义上。

2.创造有利于非公有制经济发展的外部环境。在优化非公有制企业经营和发展环境的同时，清除其发展道路上的阻碍，将公有制经济和非公有制经济放到同等位置，按照相同审查机制，放宽金融管制，拓宽金融体系的深度和广度，使市场和企业有机结合在一起，在一个相对平等的市场环境下完成交易行为，保护非公有制企业的合法经营权利。在经济全球化的市场经济环境影响下，非公有制经济的发展前景变得非常广阔，政府需提高非公有制经济个体的地位，在促进非公有制经济与公有制经济和谐发展的前提下，稳步市场环境，并引入科学的金融体系以维系我国经济市场的运营资本。作为经济发展的固有资本，金融管制不仅可以提高非公有制经济组织经营行为的合法性和规范性，还能进一步提升非公有制经济与市场联合的发展优势。市场经营环境与市场发展规律具有同等发展地位，所以我国要想提高非公有制经济发展价值，必须立足于稳定内部商品市场和金融市场，让两种类型的经济市场能够体现出协调发展的主体走向，在双向促进中展现非公有制经济的商品贸易价值。

3.转变非公有制企业的经济发展方式。鼓励非公有制企业采用先进的管理理念和经营理念，在企业内部大力开展人才培养发展战略，通过科学的管理制度、合理的责任分配提高企业核心管理能力和管理实力，拓宽融资途径，放开产权所有权限，优化管理和生产结构，使企业在激励的市场竞争环境中立于不败之地。经济发展方式对非公有制经济运营结构的影响很大，科学的发展观念和管理经营理论可以促进非公有制经济的主导地位，所以企业应稳步提高先进管理理念在企业经济管理格局中的战略性作用，通过拓展企业的经营范围，提高企业的经营模式，优化企业的管理体制等方面，全方位的控制好企业非公有制经济在经济市场中的发展地位。经济发展方式越丰富，其非公有制经济组织和个体的经营结构越稳定，所以政府与企业应立足于拓宽我国整体非公有制经济的贸易结构，以发展经济内容为基础，丰富企业内部文化与经营理念的精神内涵和实践意义。

参考文献：

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7.李中.我国经济发展方式转变中的制度创新[D].中共中央党校，2012（5）

对非公有制经济的政策篇6

内容提要：“非公有制经济36条”的公布，是我国至建国以来，我国政府对“非公有制经济”发展清除体制性障碍的第一声。这第一声，意味着我国自计划经济时代沿袭下来的歧视非公有制经济的政策取向成为历史。意味着非公有制经济主体可以与公有制经济主体一样，在同一起跑线上，成为我国市场经济的竞争主体了。还意味着，今后我国经济发展的“领头羊”不一定非姓“公”了。因此，“非公有制经济36条”的出台，对我国“非公有制经济”今后的发展，不仅有着前所未有的现实意义，而且有着深远的历史意义。而对我们的国家和“非公有制经济”主体来说，更加有着非同寻常的法律意义。 论文关键词：非公有制经济36条，法律意义 “非公有制经济”，这个有着所有制经济成份的关键词，在我国经济生活和社会生活中耳熟能详，人人皆知。大家都知道“非公有制经济”的含义与地位。与公有制经济相比，“非公有制经济”无非是“补充经济”或者是公有制经济的“重要组成部分”。因此，“非公有制经济”在所有制经济成份中的法律地位也居于次要地位。相应的，所从事非公有制经济活动的主体（指个体、私营企业和以私营、个体为主的股份制民营企业）也只能享有“次国民待遇”。几十年来，习惯如此。这也体现了计划经济体制下，我国以公有制为主要经济成份的特色。然而，市场经济体制下，其主体没有主次之分，“领头羊”的身份是靠经济成份主体自己挣出来的。但是，打破旧有的习惯需要勇气与机遇。2009年2月24日国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（俗称“非公有制经济36条”）。这是至建国以来，我国政府对“非公有制经济”发展清除体制性障碍的第一声。这第一声，意味着我国自计划经济时代沿袭下来的歧视非公有制经济的政策取向成为历史。意味着非公有制经济主体可以与公有制经济主体一样，在同一起跑线上，成为我国市场经济的竞争主体了。还意味着，今后我国经济发展的 “领头羊”不一定非姓“公”了。如此说来，“非公有制经济36条”的出台，对我国“非公有制经济”今后的发展，不仅有着前所未有的现实意义，而且有着深远的历史意义，同时对我们的国家和“非公有制经济”主体来说，更加有着非同寻常的法律意义。 一、36条肯定了“非公有制经济”主体的法律地位 作为一种所有制成份的存在，由国家政策法律的肯定与认可是非常重要的。如果没有国家政策的支持，任何一种所有制成份都将难以存续。我国非公有制经济的发展，是伴随着我国的经济体制改革的深入而进行的，在政策上就已经走过了一条漫长的历程。1980年8月中央转发《进一步做好城镇劳动就业工作》的文件，这是在政策上第一次对个体经济的肯定。1984年党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》中明确：“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针”，认可了“非公有制经济”为我国多种经济形式的一种形式，以后十四大、十五大、十六大和十六届三中全会对非公有制经济的地位，从政策上不断得到逐步提高。1988年4月，我国《宪法》确立了私营经济的合法地位，同年6月国务院出台了《私营企业暂行条例》。1989年，国家工商行政管理局根据宪法和《私营企业暂行条例》，开始对私营企业进行登记注册工作，当年共登记私营企业90581户。1992年邓小平“南巡”谈话，使以私营、个体合作为主的股份制民营企业，在我国沿海城市迅速发展起来。 作为一种所有制成份的存在，在由国家政策肯定的同时，法律的确认也至关重要。对我国“非公有制经济”的确认，最重要的是我国宪法的修正案。1988年，我国首次修改宪法时肯定了非公有制经济是公有制经济的“补充”。1993年，“社会主义市场经济”首次写入宪法；1999年又一次修宪时，非公有制经济由原来的“补充经济”成份被提升为社会主义市场经济的“重要组成部分”；2009年再次修宪，增加了“公民合法的私有财产不受侵犯”的内容，国家对非公有制经济的政策由“引导、监督和管理”，变为“鼓励、支持和引导”。这一步一步的变化，使我国“非公有制经济”有了充分的发展机会，并逐渐积累了巨大的能量，在国际上的政治影响也越来越大。然而，由于“非公有制经济”主体在享受国民待遇问题上，其实际操作突破不大，制约了“非公有制经济”的进一步发展，尤其是民营企业本身的可持续发展，到国际市场的拓展性发展受到了限制。尽管从1997年到2009年我国连续出台了《合伙企业法》、《个人独资企业法》和《中小企业促进法》等，这些被专家认为是涉及促进民营企 业发展的重要法律。但是，《中小企业促进法》的可操作性不强，对中小企业并没有提供更多实质性的保护性措施。这说明问题仍然是来自于国家政策上和法律上的不完善。从国家的宏观政策层面上看，虽然宪法已将非公有制经济作为我国所有制形式的重要组成部分加以确认，但至今在具体法律上仍没有明确其法律地位，因而无法得到足够的法律保护。比如民营企业在参与国际市场竞争、国内市场准入及融资方面仍面临着一些明显的体制性障碍。这些法律与政策盲区，使民营企业在法治环境、政策环境和市场环境方面都遭受不平等的待遇。 对以上情况，我国政府审时度势，就势而为，在加入WTO的大背景下，推出了“非公有制经济36条”，这是我国至建国以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。以此文件为分水岭，我国政府将推进“非公有制经济”发展的手段和举措，从分散的政策支持转为总体的制度保障。文件将非公有制经济主体的人格地位加以提升，全面放开民间投资准入领域，凡是对外商开放的行业与领域，都允许民间资本进入，凡是对外商投资的优惠政策，民间资本同样享受。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对非公有制经济主体与其他所有制主体一样，一视同仁，实行同等待遇。允许非公有资本进入原先的垄断行业和公共领域，这将使我国“非公有制经济”的发展有个“质”的飞跃。同时，意味着从此“非公有制经济”主体的法律地位得到了肯定，使他们可以与公有制经济主体一样可以参与市场经济的公平竞争而不受限制了。 总之，“在比较重视意识形态之争的中国，非公经济能够得到快速发展，与其法律地位的确定有很大的关系。”① 二、36条体现了市场经济的“三公”原则 “三公”原则，是证券市场的基本原则，也是市场经济条件下市场竞争、政府管理的基本原则。作为证券市场的“三公”原则，是指在证券发行中，发行人应及时公开与发行证券相关的信息；在证券交易中，投资者获得公平的交易机会；而在证券市场管理和证券发行中，国家管理机构和发行人应该公正地对待所有的上市申请者和股东。作为市场经济条件下市场竞争、政府管理的“三公”原则。公开原则是指政府机关管理行为的透明度。要求政府机关将自己的管理内容、管理程序以及管理行为适时公开，增强政府机关经济管理、服务的效率和水平；公平原则是指各种所有制经济成份主体在市场竞争、市场交易中的平等，包括法律地位的平等、待遇平等、获得的竞争机会平等，以及在交易中权利义务的平等；公正原则，则是指国家政府机关应公正地给与不同所有制经济成份主体以同等的政策待遇，比如，对所有市场主体制定相同的竞争规则、标准来体现公正原则。其实，说到底，市场经济条件下市场竞争、政府管理的“三公”原则所体现的价值，一是秩序，二是效率，三是公平。公平不仅是指市场主体在经济生活中的公平，还包括社会总体的公平。社会总体公平，不但要求市场主体之间的公平，也要求国家给与市场主体公平的机会，公平的政策待遇。同时，有了社会总体的公平，才能体现实质意义上的公开与公正，国家社会也才能有真正的秩序和效率。 “非公有制经济36条”的出台，是我国对市场经济体制的坚定选择。“非公有制经济36条”的规定，体现了市场经济条件下市场竞争、政府管理的“三公”原则，体现了社会总体公平原则。比如在市场准入问题上，“36条”以一个正式的国家文件形式，向全世界承诺，要对本国公民贯彻“平等准入、公平待遇”的原则，这不仅体现了“三公”原则，也体现了我国履行入世承诺的实际行动。在入世过渡的进程中，我国第一次为所有的市场主体构筑了公平竞争的市场平台，给与了所有市场主体公平竞争的机会和公平的政策待遇。不管是公有制经济主体，还是非公有制经济主体，或是外商投资主体都在同一起跑线上竞争，没有尊卑优先普通之说，这实在是一种很大的进步。另外，“36条”在完善对非公有制经济社会服务方面，也体现了公正原则，在改进政府对非公有制经济的监管方面，体现了公开原则。 三、36条将促进我国非公有制经济法律制度的完善 “36条”是国务院下发的政策性文件，具有行政法规的效用。但是，一个不可否认的事实是，限于文件的自身性质，“36条”还只是一些原则性规定，可操作性不强。因此，“36条”第一条第1款提出了明确要求，规定：“国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作。清理和修订工作要在2009年底前完成。”那么，目前涉及到限制非公有 制经济的法律法规主要有哪些呢？如果从民营企业的角度来说，现行的法律、法规和规章明确规定民营企业开业登记前，需要进行前置审查、审批或实行许可证制度的有20多部法律、60多部法规和规章，包括14个行业、149个经营项目，涉及公安、卫生、文化、旅游、房管、劳动等38个政府行政管理部门。且有些职能部门通过规章形式，自行规定实行许可证制度或擅自扩大实行许可证制度范围。因此，一些制约民营企业发展的法律法规和行政规章有待废止、修改与完善。② 有关“非公有制经济”方面的待废止的法律，如《私营企业暂行条例》、《私营企业暂行条例试行办法》等。1988年的《私营企业暂行条例》规定“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”。国务院1990年1月颁布的《关于个体和私营经济进一步健康发展的若干政策规定》中规定“国家不准个体工商户和私营企业从事金融业、对外贸易业、轻工业、房地产开发业、铁路运输业、远洋运输业等重要行业。”这些与当前的“非公有制经济36条”的规定相悖的法律法规当然应当及时废止。 有关“非公有制经济”的待修改完善的法律，是指那些与当前的“非公有制经济36条”本意相悖的，与宪法修正案内容不相适应的，或者严重不符合宪法修正案要求的法律法规要进行修订，这涉及到《公司法》、《证券法》、《破产法》、《担保法》、《土地管理法》、《城市拆迁管理条例》、《合同法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《票据法》等等。以上法律法规到底影响到“非公有制经济”发展的哪些方面？具体表现在以下方面。 1、在取得法人资格方面。以前，不同所有制经济成份主体，取得法人资格的条件也不同。国有、集体、股份合作制企业按照《国有企业法人登记管理条例》，具有一定的注册资金，就可以取得企业法人资格，核发《企业法人营业执照》；外商独资企业按《外资企业法》的规定也可以取得法人资格，而个体、私营企业，不管是独资还是合伙都不能取得法人资格，这意味着这些主体在生产经营中只能承担无限责任或无限连带责任。如果按照《公司法》的规定，非公有制主体能够取得法人资格，也必须按照《公司法》的规定，其注册资本按照拟设立的公司的不同类别（生产、商品批发、商品零售和科技咨询服务），最少不能低于50万元、50万元、 30万元、10万元。这样，对没有资金或者很少资金的非公有制经济主体来说，要取得法人资格是不限制的限制。 2、在企业融资方面。《金融法》、《证券法》等法律、法规禁止私营企业进入资本市场直接融资，不允许上市发行股票，也不允许通过银行发行企业债券，限制了上规模、有发展潜力的私营企业在同等条件下的融资能力，增加了企业资金的使用成本。民营企业向银行贷款，也受到银行贷款条件、额度及担保条件的过分限制。《公司法》、《合伙企业法》还规定，不允许公司向合伙企业投资，或者与自然人组建合伙企业，因此，个体、合伙企业融资更加困难。 3、在申报自营进出口经营权方面。根据《企业所得税暂行条例》，个人独资企业应按33%的税率缴纳企业所得税，同时根据《个人所得税法》，个人独资企业的投资人应从企业的收益中按20%的比例提取个人所得税。这种既收企业所得税又收个人所得税的双重征税制，必然增加个人独资企业的负担，限制个人投资办企业的积极性。 4、在破产保障制度方面。中国民营企业在市场经济环境中，竞争激烈，风险很大，经营亏损、倒闭破产在所难免，但中国的破产保障制度，仅有试行的国有企业《破产法》。另外，在《民事诉讼法》中有关于“企业法人破产还债”的一个程序，缺乏对民营企业的破产保障制度，导致在实践中倒闭破产的民营企业主不顾一切、一走了之的情况时有发生，不仅无法保障民营企业经营者及家庭的基本生活，影响民营企业的正常健康发展，也给社会经济发展带来不稳定因素，最终，债权人的债权难以得到保障。 四、36条将树立反垄断的旗子 一个国家是否需要反垄断法，决定于它的经济体制。如果是一个市场经济体制的国家，以市场机制作为配置资源的根本手段，当生产力发展到企业兼并浪潮风起云涌时，自然形成垄断现象，垄断组织的出现，使市场竞争中的弱势群体——中小企业，被大企业以及企业集团所排挤、掠夺。那么，这个国家为了保护竞争的市场环境，保护中小企业的利益，必然要进行反垄断，制定反垄断法，为所有企业营造一个公平、自由的竞争环境。如果一个国家是以计划机制作为配置资源的根本手段，则必然形成国家垄断，其政府部门会以行政命令式的手段限定行业垄断，对限 定的行业限制部分经营者的市场准入。当然，这种情况下，这个国家也就形不成竞争的市场氛围，就不可能进行反垄断，制定反垄断法。看来《反垄断法》是“市场经济宪法”之法。 我国现在是一个市场经济体制的国家，1993年的宪法修正案已经明确了我国的市场经济地位。改革开放以来，我国的经济迅速增长，尤其是近几年来，企业在兼并中向大型化、集团化发展，垄断现象充斥市场。近些年来，外资企业、跨国公司在进入我国市场的情况下，借助我国对其的政策优势，也助推垄断的加剧，这就需要制定反垄断法。然而，我国目前正处于经济体制的过渡期，10多年前就开始酝酿的《反垄断法》，迄今为止，仍停留在“只闻楼梯响，不见人下来”的阶段。究其根本原因，就在于各界对涉及反垄断的一些原则性和方向性问题一直争执不下。这一现象说明，我国目前还不算是十足的市场经济体制国家，其垄断的性质多为行政性垄断，而不是纯粹的自然性垄断。因此，《反垄断法》的产生也就难以突破。 “非公有制经济36条”的出台，打破了这一尴尬的僵局，允许民营和私营企业可以进入垄断行业、基础设施领域和社会公益性部门乃至国防工业。在金融、电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，非公有制经济主体将成为其中的竞争主体之一。 “36条”的规定，是对我国长期以来行政性行业垄断的突破。全国工商联的新近调查显示，民营企业主要分布在农业、采矿业、制造业、建筑业、商业等15个行业。从调研数据来看，民营企业主要集中在第二产业（79％）和商业类第三产业（20％）。③经过长期的发展，民营企业已经成长出许多在国内国际市场中颇有实力的知名大企业，在新一轮的经济增长中，不少民营企业准备进入，或者已经进入钢铁、汽车、微电子等技术和资金密集型行业，这说明民营企业有调整产业结构、实现产业升级方面的要求。但这方面的进入通道仍然不通畅，很多行业的准入门槛过高，行业限制仍然很大，特别是在铁路、电力、石油、电信、民航等国有垄断行业。众所周知，我国很多所谓的垄断行业，如民航、石油等实际上并不属于自然垄断，而是通过行政命令形成的。一些行业之所以长期对民营企业紧闭大门，主要是因为许多政府部门职能错位，直接参与到某些行业的经营当中，由此导致对这些行业的垄断以维持高额的利税来源。垄断导致进入不充分，有效供应不足，价格向上走，也使一些垄断行业成为经济发展瓶颈，如水、电、收费公路、地铁等行业。显然，这是一种带有浓重行政干预色彩的垄断。而“36条”鼓励和支持民营企业进入垄断行业，也就必然意味着对行政性垄断的突破，为我国的反垄断树起了一面旗子。 五、36条明确了对私人财产的保护 “36条”规定，任何单位和个人不得侵犯非公有制企业的合法财产，不得非法改变非公有制企业财产的权属关系。这一规定明确了对私人财产的保护问题，也结束了私营企业、个体挂靠国有企业、集体企业因财产归宿而发生纠纷的历史。在此之前，尽管宪法已经明确宣示，国家保护公民合法财产的所有权，但由于宪法对保护公共财产的宣示要强烈得多（宪法第一章第十二条规定，社会主义公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产），这种区别性的宣示可能被理解为区别性的政策，所以仍然有必要在法律和相关文件中进一步强调对私人财产的保护。旧话说，大河有水小河满，大河无水小河干。这种观念是说，国家富有了，人民才有饭吃，所以保护公有财产是每个公民的神圣职责。其实这种观念现在应该倒过来理解，小河有水大河满，小河无水大河干。因为，溪流成河，百川归海。人民富裕了，国家就更加强大了，如果一个国家没有民间的财富积累，再怎么富也富不起来。因此，保护私有财产的政策是英明之举。“36条”在我国社会长期对财产保护观念不清的情况下，明前了对私有财产的保护问题，这不但是财产明晰的一大进步，而且是对“非公有制经济”存续、发展的实质意义上的保护。 以上是笔者对“非公有制经济36条”法律意义的解读，有不妥之处，敬请指正。 注： ①人大财经委经济室主任李鲁阳在“全球财经观察”网上对36条出台的评说 ②中国网 ③《中国民营企业发展报告》蓝皮书。河南日报2005/7/1 第4版 河南财经学院法学系·任兰英   ;

对非公有制经济的政策篇7

关键词：宪法；非公有制经济；政府举措]

1宪法中关于非公有制经济的约定

非公有制经济是指国有经济和集体经济之外的其他经济成分，包括个体经济、私营经济和外资经济等，是通过宪法规范来确立的中国所有制结构的重要组成部分。非公有制经济在宪法中的地位经历了一系列变迁，自1982年以来有三次宪法修正案涉及“个体经济”“私营经济”等非公有制经济问题。经过宪法修正案对于非公有制经济问题规定的3次修订，从对“私营经济”的“指导、帮助和监督”，转变为对“非公有制经济”的“鼓励、支持和引导”及“依法实行监督和管理”，确立了对待非公有制经济的基本法律制度与原则导向。由此可见，个体经济、私营经济在经济发展中发挥着日益重要的作用，得到了宪法的认可与保护，并将其作为市场经济的重要组成部分，从而确立了个体经济、私营经济等非公有制经济的法律地位。党的十六大提出“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。党的十八大进一步提出“毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。党的把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，作为党和国家一项大政方针进一步确定下来。改革开放40年来，我国逐步形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，非公有制经济获得了持续快速发展，在我国的经济发展中发挥了越来越重要的作用，是我国市场经济的重要组成部分，我国仍将毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。

2政府落实宪法非公有制经济规定的举措

为落实宪法非公有制经济的规定，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，解决目前个体民营、“三资”企业所面临的“三座大山”，党中央、国务院部署出台了一系列有针对性的政策措施：

第一，坚决破除各种不合理门槛和限制，营造公平竞争市场环境。发展改革委、商务部牵头修订并全面实施了新版市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实。中国持续放宽市场准入，进一步精简外商投资准入负面清单，减少投资限制，全面清理取消在外商投资准入负面清单以外领域针对外资设置的准入限制，实现市场准入内外资标准一致，落实以在线备案为主的外商投资管理制度，并组织对外资企业在政府采购、资金补助、资质许可等方面是否享有公平待遇进行专项督查，切实保障外商投资企业公平待遇，持续推进服务业开放，深化农业、采矿业、制造业开放，加快电信、教育、医疗、文化等领域开放进程，特别是外国投资者关注、国内市场缺口较大的教育、医疗等领域也将放宽外资股比限制。

第二，推动缓解中小微企业融资难融资贵问题。人民银行牵头会同国务院有关部门疏通货币信贷政策传导机制，综合运用多种工具，细化监管措施，强化政策协调，提高政策精准度，稳定市场预期，落实抓好支小再贷款、中小企业高收益债券、小微企业金融债券、知识产权质押融资等相关政策。银保监会鼓励银行业金融机构对民营企业加大信贷支持力度，建立金融机构绩效考核与小微信贷投放挂钩的激励机制，积极推进“银税互动”，鼓励商业银行依托纳税信用信息创新信贷产品，推动税务、银行信息互联互通，缓解小微企业融资难题。

第三，持续提升审批服务质量，提高办事效率。发展改革委牵头优化投资项目审批流程，公布投资审批事项统一名称和申请材料，实现各类投资审批在线并联办理。国务院审改办、市场监管总局会同有关部门按时在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项开展“证照分离”改革，逐一制定出台直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺或优化准入服务的具体办法和加強事中事后监管的措施。

第四，加强和规范事中事后监管，维护良好市场秩序。国务院办公厅、市场监管总局会同有关部门制定加强和规范事中事后监管的指导意见，落实放管结合、并重的要求，在持续深化简政放权的同时，进一步强化事中事后监管，建立健全适合我国高质量发展要求、全覆盖、保障安全的事中事后监管制度，夯实监管责任，健全监管体系，创新监管方式，完善配套政策，寓监管于服务之中，不断提高事中事后监管的针对性和有效性，规范市场秩序，进一步激发市场活力。

3政府落实宪法非公有制经济规定举措的分析建议

总体而言，政府的举措都具有很强的针对性和问题解决性，并且将任务落实到了各省、自治州、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构。但同时政府的落实举措也存在着一些问题，如部分政策制定不科学、政策的执行方式仍需要完善等情况。政策的出发点都是好的，但是有些政策制定过程中前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期，有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，导致结果适得其反。对此我们需要认识到，任何一项政策的出台，不管初衷多么好，都要考虑可能产生的负面影响，考虑实际执行同政策初衷的差别，考虑同其他政策是不是有叠加效应，不断提高政策水平。各地区各部门要从实际出发，提高工作艺术和管理水平，加强政策协调性，细化、量化政策措施，制定相关配套举措，推动各项政策落地、落细、落实，让民营企业从政策中增强获得感。要提高政府部门履职水平，按照国家宏观调控方向，在安监、环保等领域微观执法过程中避免简单化，坚持实事求是，一切从实际出发，执行政策不能搞“一刀切”。

对非公有制经济的政策篇8

随着我国市场经济的迅猛发展，个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，对于解决我国现存的经济和社会问题，发挥了重要的作用。但是，同公有制经济相比，非公有制经济的发展还存在着许多制度障碍，为此，国务院专门下发了旨在推进“非公经济”发展的《若干意见》，该《意见》涉及到多个法律领域的问题，其中尤其涉及到大量的经济法问题，因而有必要从经济法的角度略为解读。 一、发展“非公经济”与经济法的基本假设 国家为什么要大力推进“非公经济” 的发展？这可以从经济法的基本假设的角度来进行分析。在经济法的理论和制度层面，存在着多个“二元结构”，其中，“公私二元结构”是非常重要的，它是经济法的理论和制度赖以展开的一个基本假设。借助于公共物品与私人物品、公共经济与私人经济、公益与私益、公权力与私权利、公法与私法、国家与国民等多重“公私二元结构”，可以对经济、社会和法律发展中的许多问题作出有效的分析。 例如，从上述并未穷尽的多重“公私二元结构”来看，公有制经济与私有制经济之差异，主要在于所有制或投资主体之不同。事实上，两类经济都是市场经济的重要组成部分，所提供的都是私人物品，因而都是以营利为目的的私人经济；两类经济的主体，都有自己独立的利益追求，都会通过其私权利的行使来维护自己的私益，因而都是市场主体，在进行市场竞争方面，都应当有公平竞争机会。 可见，从“公私二元结构”来看，两类经济其实都属于市场经济或称私人经济，只是由于投资主体的不同，才产生了所有制上的差异。但在市场经济活动中，投资主体的差异，不应当构成市场竞争的阻碍因素。同时，公有制经济不是公共经济，提供公共物品是政府的职能，而并不是公有制经济的职能，因此，不应当把公有制经济的主体等同于或类比于政府，并以此将其同“非公经济”相区别，否则，与现实情况亦不相符。 从上述“公私二元结构” 的基本假设来看，既然两类经济都是市场经济的重要组成部分，两类经济的主体都是平等的市场主体，则其在市场行为方面的基本法律待遇，就应当是无差别的，这也是私法上的“主体无差别”假设的一个基本体现。而现实中的各类制度差异所造成的两类经济主体在法律地位、法律待遇、经济能力上的差异，是私法本身无法解决的，它恰恰需要包括经济法在内的各类公法来予以调整。因此，解决现实中存在的主体差异性问题以及由此带来的实质上的不平等、不公平等问题，正是经济法调整的重要目标。 基于“公私二元结构”假设，有助于认识到：两类经济实际上都是营利性经济，两类经济的主体都有自己独立的经济利益或相关利益，两类经济作为私人经济，都应当遵循市场经济的一般原理，平等地展开竞争，因此，当某类经济在实质上处于不平等的地位时，就应当通过国家的推进，通过经济法等法律的调整，来使其实现基本的法律待遇或法律地位上的平等。上述认识，有助于从经济、法律的角度，转变发展非公经济的观念。 此外，借助于上述的“二元结构”的分析方法，可以进一步认为，在我国的市场经济领域，也存在着一个二元结构，即公有制经济与非公有制经济所构成的“二元结构”。但像其他的各类“二元结构”一样，两类经济的发展是不均衡的，并由此影响了整个市场经济的发展。为此，对于发展受到限制的“一元”，就需要通过鼓励、支持、引导，来促进其发展，确保在整体发展上的实质公平。而积极的鼓励、支持、引导，正是经济法的规制性特征的体现。对此可以从制度特征的角度做进一步分析。 二、发展非公经济的制度特征分析 推进非公经济发展的许多制度，都具有突出的经济性与规制性。而这两大特征也正是经济法的基本特征。这说明在发展非公经济的制度体系中，需要和存在着大量的经济法制度，因而可以从经济法的两大特征的角度，去认识发展非公经济的相关制度的特殊性。 为什么发展非公经济的制度要有突出的经济性和规制性？这是由解决问题的需要决定的。从经济性的角度来看，各类推进非公经济发展的具体制度，由于旨在解决非公经济的发展问题，特别是其参与市场经济活动的法律待遇问题，因而制度的内容必然要围绕“经济”来展开；同时，要有效解决公有制经济与非公经济在法律待遇上的实质不平等的问题，以及由此产生的各类经济主体之间的交易成本过大、市场失灵等问题，就必须从“节约”整个社会成本的角度，通过有效的制度安排，来赋予其从事相关经济活动的权利，从而有效地推进非公经济地位的改善，以使整个社会的经济运行更加“经济”。这些都会使发 展非公经济的制度具有突出的经济性。 其实，从这个社会经济运行更加“经济”的角度来看，基于相关的经济规律，基于经济发展的互赖与互动，基于各类经济的“比较优势”，一个国家既不能单纯地只发展公有制经济，也不能单纯地只发展非公经济，而必须考虑两类经济的适当比例、规模和效率，为此，就必须有效地运用相关的经济政策和经济手段，以及相应的经济法律制度，来进行有效的平衡、协调，促进两类经济的良性运行和协调发展，以在整体上取得更大的经济效益和社会效益。而在体现经济规律，反映经济政策、经济手段的过程中，相应的推进非公经济发展的制度，就必然会体现出突出的经济性，从而使这些制度不可避免地带有突出的经济性的特征。 此外，为了实现发展非公经济的目的，各类推进非公经济发展的制度在具有上述的经济性的同时，还会具有突出的规制性，即把积极的鼓励促进和消极的限制禁止相结合的特性，这也是发展非公经济制度的突出特征。我国《宪法》第11条规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，这一规定本身就体现了对非公经济发展的积极与消极的两个方面的规制，从而也使得各类具体的推进非公经济发展的制度，具有了突出的规制性。如前所述，这种规制性在《意见》的标题上所表达的“鼓励、支持和引导”这“六字真言” 上，已经体现得淋漓尽致。 与经济法的经济性、规制性的两大特征一样，发展非公经济的具体制度所体现出的经济性，反映了此类制度所需解决的经济问题、所依据的经济基础、所确立的经济目标，以及所运用的经济手段，而这些经济内容因其已被“法律化”，从而成为此类制度内在的组成部分。此外，在上述制度中所体现出的规制性，则主要映射出针对非公经济领域的特殊问题所运用的特殊调整手段——基于推进发展的需要，这些规制性的手段更主要地是积极的鼓励、促进，即如宪法条文和意见标题上所表达的“鼓励、支持和引导”，而监督和管理则是辅助性的，是为推进非公经济的发展服务的，这同一些传统法律制度惯用的消极的限制和禁止的调整手段是不同的。 事实上，在《意见》规定中流露出的经济性与规制性的特征是较为鲜明的。例如，在放宽市场准人条件和加大财税金融支持力度这两个最主要的方面，国家在新时期对经济规律的认识以及由此所确立的新的经济政策，都已经有所体现。其中，放宽市场准人条件，体现了新的竞争政策，这样的竞争政策不仅有助于非公经济获取平等的、公平的竞争机会，而且对于激活公有制经济的发展潜能，对于在竞争中实现各类经济的良性竞争和共同发展，都是非常重要的。同样，加大财税金融支持力度，也体现了财税政策和金融政策在非公经济领域的新发展，相关的财税优惠和金融扶持措施，在那些具有经济法性质的“促进法”制度中是经常被采用的。从我国和其他一些国家的具体规定来看，各类“促进法” 的核心，实际上是对“弱势”一方予以特别的激励，以实现实质上的公平。可见，诸如《意见》之类的各类发展非公经济的“促进性”规定，都有着较为突出的经济性和规制性。 上述的经济性和规制性，在发展非公经济的各类具体制度中，还会进一步体现为政策性，其中，最重要的是各类经济政策和社会政策；相应地，各类政策的协调也非常重要。这种协调在《意见》中也有体现。而之所以会有突出的政策性，还是与两类经济的差异直接相关。 “没有区别就没有政策”，没有现实的经济能力、法律待遇等方面的差异，也就不可能有对非公经济的单方面的促进，也就不可能体现出制度上的“政策性”。同时，正由于发展非公经济的制度是各类相关政策的“制度化”或“法律化”，因此，应当像注意相关的政策协调一样，做好各类具体的制度的协调。这样才能更好地发挥制度的整体功用，才能更有效地实现其制度目标。 三、发展非公经济的制度目标与经济法的宗旨 发展非公经济的各类制度的总体目标，都是通过直接促进非公经济的发展，来促进各类经济的整体发展，进而实现经济与社会的良性运行和协调发展。应当说，发展是核心目标，通过发展来解决发展中的问题，特别是各类不均衡的问题，是促进非公经济发展的各类制度的基本任务。这些目标与任务，同经济法的宗旨有着内在的一致性。 从前述的经济法的基本假设来看，为了满足公共欲望与私人欲望，需要公共经济与私人经济的全面、协调发展，同时，也需要在私人经济领域里，实现公有制经济和非公经济的全面、协调发展。为了实现各类经济的发展， 就需要通过一类具有经济性和规制性制度，来审时度势，适度调制，进行经济性的规制，从而确保实质上的均衡，实现包括非公经济在内的各类经济的协调发展，以及经济与社会的协调发展。由于上述具有经济法特征的制度，在促进非公经济发展的制度中居于最重要的地位，因此，发展非公经济的总体制度目标，同经济法的宗旨自然会具有内在的一致性，当然可以透过经济法的宗旨去认识其制度目标。 与前述的“公私二元结构假设”相一致，经济法上的基本矛盾，是个体营利性和社会公益性的矛盾，以及由此衍生的效率与公平的矛盾，这些矛盾产生了市场失灵的问题，而这些问题正是经济法所需要着力解决的。经济法的宗旨，就是通过其对宏观调控关系和市场规制关系的调整，来不断地解决市场失灵问题，以促进经济的稳定增长，保障社会公益和基本人权，进而促进经济与社会的良性运行和协调发展。从促进非公经济发展的制度来看，非公经济所面临的法律地位或法律待遇问题，特别是市场进入壁垒过高、交易成本过巨，财税金融等领域的政策性歧视等问题，是单靠市场机制本身所无法解决的，因而是典型的市场失灵问题，对于这些问题，必须由新型的制度去解决，必须由政府通过其特别的制度安排，来推进各个方面的协调发展。因此，从所面对的基本矛盾、基本问题以及调整的基本目标来看，经济法与发展非公经济的许多制度是一致的，从而使这些具有一致性的制度，可以归入经济法制度之中，成为其重要组成部分。 从经济法的角度来看，要实现其宗旨，需要两类最重要的制度，即宏观调控法律制度和市场规制法律制度，从而形成了经济法体系上的“二元结构”。而这样的“二元结构”，在发展非公经济的制度中也存在。如前述《意见》中涉及到的加大财税金融支持力度的制度，以及放宽市场准入条件的制度，就分别对应于经济法上的宏观调控法制度和市场规制法制度。之所以要在《意见》中着重确立这些制度，是因为要实现前述的发展非公经济的目标，就必须要有这些制度。 事实上，为了实现发展非公经济的目标，国家确立了鼓励、支持和引导的制度调整手段，而这些手段，需要具体体现为法律化的财政政策、税收政策、金融政策、产业政策、竞争政策等诸多政策及其手段，在《意见》中所列举的36条“意见”，大都是从经济法的角度作出的制度安排，其基本目标，同经济法的总体宗旨都是暗合的。因此，对于促进非公经济发展的相关制度的立法和执法等，可以从经济法宗旨的角度去检查和检验，这对于提高此类制度的立法质量和执法水平，均有裨益。 四、非公经济主体权利实现的经济法保障 非公经济主体享有多方面的法律权利，其中有许多都属于经济法上的权利；这些权利的实现，都需要经济法的保障，例如，非公经济主体作为市场主体，享有经济法上的公平竞争权、财税优惠权、金融扶持权，以及对国家宏观调控的对策权等。这些权利，在《意见》中也都程度不同地有所体现，它们都需要经济法的制度保障，需要同相关的经济法制度配套，惟此才能得到有效实现。 例如，《意见》对市场准入条件的放宽，实际上主要是一种类似于反垄断的制度安排，它使得非公经济主体同公有制经济主体能够在各主要领域里有平等的竞争机会，从而使其公平竞争权能够得到承认和保障，这与经济法上的市场规制法的基本精神也相符。应当说，对于非公经济主体在市场准入条件上的放宽，是史无前例的。例如，在资金投向上，过去一般不可能涉足的领域，如军工，以及金融等重要的经济领域或社会事业领域等，非公经济主体都可以像公有制经济主体一样参与竞争，这体现了对非公经济在市场竞争方面的实质公平的一种考虑。但是，仅有《意见》中的“意见”还是不够的，还必须进一步把它同具体的经济法制度结合起来，这样才能使“意见”得到尊重和落实。 此外，在加大财税金融支持力度方面也是如此。虽然从促进发展的角度来看，非公经济主体可以享有财税优惠权、金融扶持权，但无论是预算专项资金或者相关基金的设立，还是具体的税收优惠的安排；也无论是在信贷、融资等方面的金融支持，还是金融服务创新等方面的推动，都不是仅靠《意见》的“号召”或“要求”就能实现的，在调制法定原则的要求之下，在部门、行业和具体单位都有其独立利益的情况下，还尤其需要有经济法的具体制度的保障和支撑。 另外，对于非公经济的发展，国家除了鼓励、支持以外，还要予以有效的引导，使非公经济主体不断提高素质，同时，还要对相关主体加强监管。根据规定，非公有制企业要贯彻执行国家法律法规，依法经营，依法纳税，服从国家的宏观调控。 这些都涉及到经济法上的问题。与此同时，尤其应当注意保护国民的基本财产权，因此，诸如非公经济主体的拒绝乱收费或拒绝摊派之类的拒绝权，[12]也是应予确立和保障的。 除了在经济法的具体制度上要作出相应的配套性规定，以更好地定分止争以外，还应注意在具体实施相关规定的过程中可能产生的“失灵”问题。如前所述，确立发展非公经济的制度，意在解决市场失灵的问题，因为非公经济的发展涉及到制度约束或制度限制问题，单靠非公经济主体自身的力量有时是无法实现的。因此，政府的推动和促进，在现实的市场经济体制之下，就显得非常重要。但在政府推定的过程中，政府失灵的问题同样可能发生。因此，《意见》的实施，不仅需要经济法具体制度上的配套，也需要政府在执行上的有效落实，即要有一套好的实现机制，以免在诸多的博弈中减损制度的实效。 五、简短的结论 对于在发展非公经济的《意见》中所包含的大量经济法内容，可以从多个角度，进行经济法解读。本文所选取的几个解读的侧面，涉及到如下考虑：基于经济法的基本假设，有助于转变发展非公经济的观念；基于经济法的特征，有助于理解发展非公经济的制度特征，尤其有助于理解为什么要运用鼓励、支持、引导等具有经济性、规制性的手段；基于经济法的宗旨，有助于理解发展非公经济制度的具体目标，以及为实现目标所应当进行的制度协调；基于经济法上的权利结构，有助于理解为什么非公经济主体的权利实现，需要经济法制度的配套保障，需要政府的有效执行。 全面地理解上述密切相关的各类问题，有助于旨在推进非公经济发展的竞争法、财税法、金融法、计划法等制度措施的有效执行，同时，也有助于相关的社会保障措施或者其他制度措施的配套，从而有助于推进各类经济的协调发展。 「注释 即国务院于2009年2月24日下发的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。 可参见拙文《经济法学的基本假设》，载《现代法学》2001年第6期。 无论是公有制企业还是私有制企业，都存在着一些经济实质的共通性，也存在着一些法律形式上的差异。对于此类问题，经济学领域有一些具体的研究，可参见周其仁：《公有制企业的性质》，载《经济研究》2000年第l1期。 经济法的规制性的特征，体现为经济法的调整把积极的鼓励促进和消极的限制禁止相结合。其中，积极的鼓励促进是许多传统法所缺少的。 国务院的36条意见共涉及七个方面，放宽市场准入条件和加大财税金融支持力度这两个方面，就占了19条，且放在最前面，足见其重要。 如我国的《中小企业促进法》、《农业机械化促进法》等，以及菲律宾的《出口促进法》，日本的《中小企业现代化促进法》、《农业机械化促进法》，泰国的《投资促进法》、《农业机械化促进法》等等，都要体现政府在财税金融等方面的支持和促进。 可参见《意见》的第七大方面，第三十四至三十六条。 政策性本身就是现代性的体现，是现代国家解决经济和社会问题的职能在相关制度上的重要反映。参见拙文：《论经济法的现代性》，载《中国法学》2000年第5期。 参见拙文《略论经济法的宗旨》，载《中外法学》1994年第1期。 参见《意见》第九至十三条。在财税、金融领域法定原则非常重要，因而有些方面，可能还涉及到相关法律规范的存废兴替，因此，并非提出《意见》就能解决问题。 可参见《意见》第二十五、二十六条。这些方面，主要应防止非公经济发展中的消极方面，以更有效地、更全面地进行规制。 [12]参见《意见》第三十三条。该条尤其强调各级人民政府要加强对各类收费的监督检查，严肃查处乱收费、乱罚款及各种摊派行为。 张守文

对非公有制经济的政策篇9

一．非公有制经济宪法地位的规范变迁

自现行宪法颁布以来，规定非公有制经济宪法地位的条款经历了三次修改，成为宪法规范体系中变化最多的条款。透过非公有制经济宪法规范的变化过程，我们可以了解国家对非公有制经济的理念与政策的变化，可以分析社会变革中宪法与社会经济结构之间的内在关系。

1982年宪法第11条规定："在规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益"。这是建国后我国宪法上第一次出现的个体经济合法性的表述，使长期以来飘摇不定的个体经济获得了宪法地位。但是，当时的宪法条款对个体经济的保护是不全面的，仍保留着封闭和不确定的规范，如与公有制相对应的非公有制经济范围只限于个体经济，其宪法上的地位是"补充"，仍处于公有制经济的从属地位。第2款规定"国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济"，为个体经济的发展限定了严格的范围，保留着浓厚的行政管理色彩。

1988年4月修改宪法时，根据国家经济发展的需要，在原有条款的基础上增加了第3款，规定：国家允许私营经济在法律规定范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理"。这一规定成了宪法修正案第1条，从宪法规范角度扩大了宪法保护的非公有制经济范围，从个体经济发展到规模较大的私营经济，使私营经济的存在正式获得宪法的认可。修宪以前，社会生活中私营经济只能以隐蔽的形式存在，特别是1984年以后出现的乡镇企业，客观上造成了宪法规范与经济生活之间的冲突。根据中共中央书记处政策组的调查，1984年参加新经济联合体的农户占3。2%，专业户占3。5%，个体商业户占4。4%。其中，雇工经营的新经济联合体占联合体总数的51%，每个联合体平均雇工7。9%。[2]到了1987年底，全国私营企业22。5万户，雇工360。7万人。同年的6月15日，国务院公布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，进一步明确了私营经济在社会生活中的地位，确认了私营企业主从阶层中分化的客观事实。但这次修宪仍没有完成有关私营经济宪法规范的开放性与调整性任务，只是完成了部分政策调整的任务，在宪法规范层面仍保留着一定的封闭性因素，如国家对私营经济合法性的认定是以"允许"的方式进行的，管理方式是"引导、监督和管理"，缺乏主动性与自律性管理理念，发展非公有制经济的动力机制呈现出单向性。

1999年通过的宪法修正案第16条对原宪法条款第11条又进行了修改，在原条文第1款规定"个体经济"后增加规定"私营经济等非公有制"的形式，把"个体经济是社会主义公有制的补充"修改为"在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分"，并规定"国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益"，进一步简化了宪法条文的文字表述。但从宪法规范角度看，对非公有制经济的宪法地位与国家保护的非公有制经济范围并不一致，规范表述上只有个体经济、私营经济成为国家保护的对象，而非公有制经济体系中属于"等"字范围的部分并没有得到规范的明确确认。如按照宪法修正案第16条，外资企业虽成为非公有制经济的重要组成部分，但不属于国家明确保护的范围，使其宪法地位处于不确定状态。这一规范上的缺陷通过2004年通过的宪法修正案第21条得到了完善。

2004年宪法修正案对宪法第11条又进行了第三次修改，将宪法11条第2款修改为："国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理"，形成了宪法修正案第21条。[3]通过对同一条款的三次修改，非公有制经济的宪法地位最终得到了比较完整的确认，并为其他法律、法规进一步把非公有制经济宪法地位具体化提供了统一的基础。

二．非公有制经济宪法规范的构成

在我国，非公有制经济宪法规范条款包括：1999年修改宪法后形成的宪法修正案第16条；2004年宪法修改后形成的宪法修正案第21条；宪法第33条规定的平等原则；宪法修正案第22条规定的"公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权"等条款。这些非公有制经济地位的宪法规范，是国家制定有关非公有制经济发展的法律或政策的基本依据。国务院颁布的《意见》，作为国家指导性政策和指导性目录，是宪法修正案第16条和第21条精神的具体化。这里主要以修正案第16条和第21条的规范结构为例说明非公有制经济宪法规范的构成。

在非公有制经济性质上，宪法修正案第16条以宪法规范的形式明确了非公有制经济的性质，即"法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分"，从规范的层面规定了非公有制经济在国家基本经济制度中的地位。作为社会主义市场经济重要组成部分的非公有制经济已不是处于"补充"地位的附属性经济形态，在法律上同公有制经济处于平等地位，平等参与市场经济的发展。与这种地位相适应，从事非公有制经济的人员，包括民营企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主中介组织的从业人员等社会阶层，成为特色社会主义事业的建设者，同时获得上的地位和法律上的合法地位。宪法对非公有制经济身份的"正名"反映了宪法作为国家行动纲领的功能，同时体现了宪法对经济制度价值判断标准的变化。

在非公有制经济主体范围上，修正案第21条把原来条文中的"个体经济、私营经济"修改为"个体经济、私营经济等非公有制经济"，以"等"字表示非公有制经济不仅仅限于个体经济和私营经济，还包括外商投资企业等经济形式，既规定非公有制经济的主体部分，同时为通过宪法解释进一步扩大非公有制经济的范围，赋予未来可能出现的新的经济主体获得宪法地位留下了必要空间。在我国的宪法文本中"等"字一般用于表示列举未尽事项，为宪法规范适应社会发展提供了灵活的规范基础。"等"字的用法比较集中的条文是宪法序言第6段、宪法修正案第15条、宪法第8条第2款、宪法第9条第2款、宪法第46条第2款、宪法第48条、宪法第89条（8项）、宪法第107条第1款、宪法第111条第2款、宪法第122条第1款、宪法第124条第1款、宪法第130条第1款等。凡是用等字的规范主要分未来指向性条款和难以详细列举的条款。在宪法修正案第21条中，除个体经济和私营经济外，非公有制经济还包括哪些内容，仍是需要从宪法规范层面解决的。当出现新的非公有制经济类型并需要给予宪法保护时，应通过立法或宪法解释等形式赋予其明确的宪法基础，扩大宪法保护非公有制经济的范围。

在非公有制经济宪法保护主体上，宪法修正案第21条中明确了对非公有制经济的保护义务的主体是国家。在我国的宪法文本中"国家"是出现频率最高的词汇之一[4]，在不同的宪法条文中具有不同的内涵，需要从具体宪法条文的特点出发确定国家的具体内涵。本条中的国家首先表现为负有保护非公有制经济义务的国家机关，即国家立法机关、行政机关、审判机关和检察机关在职权的行使过程中保护非公有制经济的合法的权利和利益。根据宪法规定，国家机关依法保护非公有制经济是一种法律义务，体现了维护国家基本经济制度的要求。如行使立法权时，不得制定公有制经济与非公有制经济处于不平等地位的法律或规范；行政机关进行行政行为时不得侵犯非公有制经济合法的权利与利益；审判机关必须贯彻平等原则，平等保护公有制与非公有制经济，不得歧视非公有制经济等。从保护主体看，国务院公布的"意见"是最高国家行政机关积极落实宪法规范和精神的具体表现。应从宪法文本中规定的国家概念来理解非公有制经济的保护主体，不能把国家承担的义务通过具体部门或地方政府层层"承包"，国家政策的统一性与权威性。

在非公有制经济的保护方式上，随着宪法对非公有制经济理念的变化，国家保护政策上也有了变化。根据宪法修正案第21条的规定，国家对非公有制经济发展采取鼓励、支持和引导的政策。宪法规范上出现的不同表述反映了国家对非公有制经济发展的理念与政策的变化。如引导是指为社会主义公有制经济发展服务的方向发展；监督是指国家要求非公有制经济在法律规定范围内活动，保护范围仅限于合法的权利；管理是指国家工商行政管理部门依法对非公有制经济的生产和具体的经营活动提供服务。在非公有制经济发展政策上，引导、鼓励和支持是一种更积极、主动的规范表述，有助于发展基本经济制度。

三．非公有制经济宪法规范的实现方式与"意见"的意义

宪法规范对非公有制经济地位的规定是具有法律效力的独立的规范体系，本身具有直接的效力。国家机关的活动和规范性文件不得同宪法规范的要求相抵触。由于宪法规范具有高度的概括性与原则性，其效力的发挥往往通过下位规范或政策性规定来体现。

从性质上看，笔者认为，"非公36条"作为国务院颁布的"意见"，并不属于法律规范体系，因为根据《行政法规制定程序条例》，行政法规的名称一般称"条例"、"规定"与"办法"等，根据授权制定的行政法规一般称为暂行条例或者暂行规定。同时，行政法规的制定具有严格的程序，需要遵循立法法确定的立法原则，符合宪法和法律。但作为"意见"，规范层面的效力是不确定的，不具有法律效力，不宜直接以宪法规定为基础，而以相关的法律、法规的规定为基础。因为，根据法治原则，国务院的所有规范性文件，不得同法律、法规相抵触。因此，以"意见"的形式直接把宪法规范内容进行具体化并不是规范化的表现形式。

从内容上看，"意见"列举了国务院支持和引导非公有制经济发展的36条措施，其核心的内容是：消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争；改进和加强政府监督管理和服务。为了实现宪法确立的公有制与非公有制法律上的平等地位，"意见"要求贯彻平等市场准入，实现公平待遇原则，明确要求"允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域"。为了消除规范层面出现的不平等现象，"意见"要求国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作等。另外，"意见"以"允许"的方式规定非公有制经济可以进入垄断行业、公用事业、社会事务领域、进入服务业与国防科技建设领域等。对非公有制经济参与国有经济结构和国有企业重组、参与西部大开发等方面"意见"以鼓励的方式作出了具体规定。[5]

从效力上看，国务院以"意见"的形式公布的规范只是一种政策的宣示，在实践中起到政策性调整作用，不发生严格的法律效力。从宪法与法律、法规之间的效力等级看，除法律外的其他规范性文件一般不得直接以宪法为基础，履行将宪法内容具体化的义务，否则会导致合法性与合宪性之间界限的混乱，使合宪性审查处于不确定状态。因此，如何将宪法规范上的非公有制经济地位"具体化"是涉及宪法效力的重要问题。这里讲的"具体化"应符合宪法规范实现的基本要求与形式，是一种宪法规范实现的方式。国务院作为行使最高行政管理权的机关，可以具有普遍约束力其他行政规范性文件，其具体的名称由《国家行政机关公文处理办法》作出具体规定。根据《处理办法》第2条的规定，行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书；第3条列举的公文种类12项都有明确的解释，但"意见"并没有包括在12项之中。在12项中与"意见"形式相类似的公文形式是"指示"，即适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。至于行政机关的行政公文是否都具有"法定效力"是值得进一步探讨的问题。首先需要明确"法定效力"的性质与范围，并确定每一种公文形式表现"法定效力"形式与特点，不能笼统地规定行政机关的公文具有"法定效力"。另外，即使有"法定效力"，也不能由国务院办公厅作出规定。如把"意见"和"指示"作为具有等同性质的国务院公文，"意见"对非公有制经济发展提出的措施可以解释为"对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则"，约束一切国家行政机关的活动。但这种"约束"并不具有严格的法律效力，并且约束的对象仅限于行政机关系统，不能约束立法机关、审判机关与检察机关活动。从法律规范的效力等级看，包括"意见"在内的其他行政规范性文件效力低于宪法、法律、法规和规章。

从非公有制经济宪法规范具体化的过程看，通过"意见"把对非公有制经济的保护具体化存在着效力和调整方式不确定性问题。"意见"在发展非公有制经济方面的积极功能在于，以"允许"、"鼓励"、"支持"等形式提出了发展非公有制经济的36条政策，并提出了具体的实现方式。但与宪法规范的关系上，"意见"规定的某些内容也存在着不协调之处。主要有：（1）非公有制经济已成为明确的宪法规范的内容，国家行政机关没有必要也不应该把宪法上明确规定的内容重新确认。"意见"中的"我国个体、私营经济等非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量"的表述似有重新确立非公有制经济地位之嫌；（2）"意见"以"鼓励、支持和引导非公有制经济发展------"作为发展非公有制经济发展的政策目标也与宪法规范的效力不协调。如前所述，"鼓励"、"引导"和"支持"在宪法文本上已不是政策性规范，已成为宪法规范的一部分，无须把宪法规范重新表述为一种政策性语言；（3）"意见"以"允许"的方式，规定了许多放宽非公有制经济市场准入的内容，有些内容明显是需要由法律规范规定的，有些是通过法律修改来规定的，也有一些内容涉及到其他国家机关权限范围的问题。比如，非公有资本进入垄断行业和领域的问题，涉及到一系列复杂的法律调整问题；又如非公有资本进入国防科技工业建设领域与国有企业重组等问题更是具有重大政策调整和法律修改问题。仅仅以具有非规范性文件性质的"意见"的形式对涉及到重大法律修改或政策调整问题作出规定有可能引发不同规范之间的冲突。

四．保护非公有制经济发展与宪法解释功能

保护非公有制经济是宪法规定的国家基本经济制度，具有明确的宪法规范基础。因此，今后建立保护非公有制经济的法律体系或制定政策时必须以宪法规范为基础，并积极运用宪法解释制度完成具体化的任务。

首先，要完整地理解非公有制经济宪法规范的体系。有关非公有制经济的宪法规范是统一的，应从目的论的角度认识和运用宪法规范。经过三次修改，有关非公有制经济的宪法规范相对完善，为法律体系的建立提供了统一的基础。如前所述，非公有制经济宪法规范是统一的整体，并不仅仅指21条修正案，还包括市场经济地位的确立、以公有制为主体，多种所有制并存的基本经济制度的形成、宪法对私人财产权的保护等因素。

其次，以宪法规范为基础，建立保护非公有制经济的完整的法律体系。，急需的工作是清理和修订与宪法规范相抵触的法律、法规，消除体制性障碍。根据宪法规范效力最高性原则，凡与宪法相抵触的法律、法规和其他规范性文件是无效的，如继续适用可能违宪的法律、法规会对当事人的权利造成侵害，同时破坏法律体系的统一性。如法律、法规的修改工作跟不上，就无法改变现实中存在的限制非公有制经济的体制性问题，宪法规定的公有制经济与非公有制经济平等的原则得不到有效实现，不利于发展非公有制经济。如目前非公有制经济在市场准入和投资等方面存在着许多体制性限制，靠政策的调整或以"意见"的形式难于解决体制的障碍问题。这种体制问题中既存在程序性的规范问题，也存在实体性规范问题，有些内容是靠行政管理权无法解决的。因此，应根据宪法的规定，抓紧清理和修订有关法律、法规，完善非公有制经济在主体、产权、交易、税收、交易、就业等方面的法律法规，推动非公有制经济的发展。

第三，非公有制经济的健康发展依赖于宪法体制的发展与完善。有关非公有制经济宪法规范的形成只是发展非公有制经济的基础，并不能自动地得到实现。只有在宪法实施的过程与环境中，非公有制经济才能获得正常发展的依据与基础。从发展非公有制经济的基本要求看，现行的宪法规范体系也存在不完善的地方，如私人财产权的保护是发展非公有制经济的重要权利基础，没有财产权的有效宪法保护就不可能发展非公有制经济。经过2004年修宪，私人财产权保护有了更明确的宪法依据，但私人财产权仍没有明确规定为公民基本权利，缺乏基本权利属性。

第四，非公有制经济的发展过程中，应注意把握保护与限制的界限，依法对非公有制经济实行监督和管理。尽管宪法规范对非公有制经济发展表现出日益开放的功能，但对其管理和监督也是宪法规范本身发展的要求。如果只讲保护，不讲必要的限制，实际上是割裂了宪法规范的完整性。宪法保护非公有制经济的合法的权利和利益，鼓励和支持合法经营，为他们提供公开、公平和公正的发展市场经济的环境。宪法文本中的合法利益的保护和依法管理是国家对非公有制经济发展的基本政策和态度，不能片面理解为只保护，不限制。由于非公有制经济本身的性质，国家需要引导和管理，需要把人权保护的原则和精神贯彻到非公有制经济活动之中。我们必须承认，非公有制企业市场行为不规范的现象是比较严重的，在非公有制企业经营活动中，侵犯劳动者基本权利的问题值得引起关注，如不签劳动合同、不按规定交纳退休养老金，劳动时间长，待遇低，拖欠工资等涉及劳动者法律权利的问题是比较多的。

第五，在非公有制经济宪法规范的实现过程中，应注意保持规范之间的统一性与协调性，建立宪法规范---法律规范---政策规范相统一的体系，政策规范只是实施法律规范的具体化，不能直接以宪法规范为基础制定政策性规范，以形成严格的法律保护体制，避免因法律规范空缺而产生的规范体系的相互矛盾。[6]当宪法规范中对非公有制经济做出相应的规定后，应尽快通过法律规范完成具体化的任务，然后再用行政法规和行政规章等规范性文件进一步具体化，尽可能避免直接以政策性文件来规定。[7]在宪法规范具体化的过程中，应重视宪法解释功能，对涉及到非公有制经济宪法规范的条款进行必要的解释，以扩大非公有制经济范围，统一人们对宪法规范的认识。由于非公有制经济条款经过了几次修改，在原条文与修正案之间，不同时期做出的修正案之间也会出现不同的理解。如个体经济和私营经济作为非公有制经济的地位是比较明确的，但’等"字可能包含的非公有制经济新的类型的认定不能由下位规范或政策随意确定，必须通过宪法解释或授权的规范来规定。又如个体经济和私营经济本身的含义发生歧义时，有效的方式仍然是通过宪法解释，目前对个体经济和私营经济的解释只是学理解释或非规范性文件的解释，不能反映权威性说明，甚至宪法文本中出现的"依法"中的"法"字也需要解释的等。因此，在宪法实施过程中应积极发挥宪法解释制度的功能，通过宪法解释解决非公有制经济发展中出现的各种疑义或争议，建立以宪法解释、宪法修改与宪法惯例并用的宪法运行机制。

[1] 人民大学法学院教授、法学博士

[2] 《中国典型调查》，中国社会出版社1987年版，第91页。

[3] 宪法修正案是否具有独立规范价值是学术界有争议的。从宪法解释学意义上讲，对某一宪法条文进行修改后产生的宪法修正案可以成为独立的条款，可以单独适用。现行宪法颁布实施以来，以宪法修正案的方式进行了四次修改。对宪法修正案的认识与具体运用并不十分规范，需要在实践中不断完善。如现有的31条宪法修正案之间也存在相互矛盾的地方，不能很好地加以引用，应当明确宪法修正案自身条文相互之间的关系；除了对原来的宪法条文进行修改之外，根据需要，宪法修正案可以作为独立的宪法条文等。基于这种，宪法修正案第16条、第21条是有关非公有制经济地位的统一的根据，其效力已代替原宪法条文第11条。

[4] 在我国宪法文本中"国家"一词出现了151次。

[5] 2005年 4月17日国务院颁布的"国务院关于2005年深化经济体制改革的意见"中重点提到了"提高对非公有制的贷款比重，规范中小企业信用担保体系问题，并为非公有制经济提供公共服务提出了明确的要求。

对非公有制经济的政策篇10

通过与会同志们的共同努力，已圆满完成了会议的各项议程。这次会议尽管时间短，但内容丰富，议题集中，达到了预期的目的，会议开得很成功，收获也很多。一是提高了认识，统一了思想；二是振奋了精神，坚定了信心；三是理清了思路，明确了任务。今天上午，州委书记*同志和州委副书记、州政府州长*同志分别作了重要讲话，两位领导的讲话，围绕解放思想、更新观念，营造良好环境，落实优惠政策，从不同角度、不同方面对我州发展非公有制经济工作作了全面地阐述，提出了具体的要求，完全符合果洛经济社会发展的实际，具有很强的可操作性，是指导我州当前和今后一个时期发展非公有制经济工作的一个重要文件。同时，与会同志对提交本次会议的《中共*委、*人民政府关于大力发展非公有制经济的若干意见（讨论稿）》也进行了热烈的讨论，大家以高度负责的态度畅所欲言，献计献策，这充分体现了同志们对全州非公有制经济发展的关心和支持，对在讨论中所提出的宝贵意见和建议，州委、州政府将认真对待，进行认真修改充实，以使《若干意见》更加符合果洛实际，更具操作性。

关于本次会议精神的贯彻落实情况，我再强调以下几点：

第一，认真传达会议精神，促进全州非公有制经济不断发展。今天召开的全州非公有制经济工作会议，研究探讨了我州发展非公有制经济的政策方针，即将出台鼓励发展非公有制经济的优惠措施。这是我州认真学习十六届五中全会和贯彻落实国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》以及省人民政府《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济加快发展的若干政策措施》精神的重要举措。也是我州构建和谐社会，打造平安果洛的具体体现。州委书记蔡德贵同志的讲话对进一步做好全州非公有制经济工作做了重要指示，州政府州长南杰同志的讲话，对全州非公有制经济工作做了总体的部署和安排。希望同志们回去以后，要迅速将会议精神传达贯彻下去，认真落实政策措施，使会议精神成为促进全州非公有制经济发展的强大精神动力，动员全社会各方面力量，关心、支持全州非公有制经济发展，为全州非公有制经济发展努力营造良好的发展氛围。

第二，进一步提高对发展非公有制经济重要性的再认识。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，非公有制经济在我州国民经济发展中的地位和作用越来越重要。为巩固成果，州委、州政府在广泛调查研究的基础上，结合全州实际，提出了发展非公有制经济的优惠政策。为此，各级党委、政府及有关职能部门一定要站在全局的高度，按照*重要思想，全面落实科学发展观，努力构建和谐果洛，打造平安果洛的要求，去认识鼓励支持和引导发展非公有制经济的重要意义。结合我州发展非公有制经济工作的实践，我们要从以下四个方面来深刻理解其重要意义：首先，大力发展非公有制经济是全州经济持续、快速、健康发展的需要；其次，加快非公有制经济发展是弥补我州建设资金的不足，是激活社会投资的需要；再次，大力发展非公有制经济是加快我州经济结构调整步伐，扩大社会就业、改善人民生活的需要；复次，大力发展非公有制经济是实施好三江源生态保护，完成退牧还草生态移民工程的需要。

第三，统一思想，明确目标，增强发展非公有制经济的责任感和紧迫感。国家实施三江源生态保护战略，为我州经济发展带来了前所未有的历史性机遇。当前，全州上下的共同任务，就是要抓住机遇，加快发展。但我们要看到，机遇面前，人人平等，谁主动谁就能抓住机遇。如果能抓住这个机遇，我州经济会有一个大的发展，如果丧失了机遇，我们同其他州地的差距就会进一步拉大。根据这样一个形势，州委、州政府制定了《关于大力发展非公有制经济的若干意见》，这无疑成为我州当前和今后一个时期发展非公有制经济的纲领性文件。对此，大家一定要统一思想、统一认识，竭尽全力学习好、贯彻好、落实好。当务之急，要抓好以下三点：一是要振奋精神，增强信心，抢抓机遇，加快发展；二是要进一步增强工作责任感和紧迫感，切实采取有效措施，加大鼓励支持和引导力度，促进全州非公有制经济上规模、上档次、上水平；三是要实事求是，从果洛的实际出发，在实践中探索解决好制约全州非公有制经济发展的突出问题，为全州非公有制经济加快发展创造一个良好环境。我认为，只要把这些工作都做好了，我州的非公有制才会实现大的发展和飞跃。