小微企业预算管理办法范文

导语：如何才能写好一篇小微企业预算管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：管理 体质改革

一、积极采取应对措施，实现财政收支平衡

2014年受宏观经济下滑的大环境影响，我县经济增长乏力，主体税源严重短收，财政收入出现多年未见的负增长，全县完成公共财政预算收入21.5亿元，同比下降14.4%；同时上级各项增支政策不断出台，给财政带来了巨大的支出压力。面对不利局面，财政部门和各收入征收部门密切配合，加强收入调度，强化收入征管，努力实现应收尽收。密切关注国际国内经济发展变化，合理研判宏观经济形势走向，准确预测当年收入下滑对财政支出带来的不利影响，采取系列措施，实现了当年收支平衡。及时建议县委县政府调整我县的招商引资等重大财政政策，保证了民生支出对资金的需求，财政用于民生支出占财政支出比重达80%以上；通过优化支出结构，压缩一般性支出，当年三公经费同比下降32%；积极压缩各类结余结转资金，盘活财政存量，不断加大财政资金统筹整合力度，多方筹资支持县域经济发展；在年度预算执行中，做好国库资金调度，按照先重点、后一般的原则拨付资金，确保了工资按时足额发放和机关的正常运转，维护了社会大局稳定。实现了全县财政收支平衡。

二、坚持稳增长调结构，保障经济平稳发展

落实好国家和省市出台的各项支持经济发展政策措施，全面落实国家减免税费、降低小微企业增值税和营业税起征点、扩大营改增试点范围等政策；取消和免征一批行政事业性收费，积极筹措资金支持铁选企业发展生产，支持企业创新平台建设及新技术研发；进一步实施降低矿产品保证金政策，为企业让利1.2亿元，激发企业生产积极性，同时促进金融业发展各项举措，及时兑现对金融机构的奖励及补贴资金，激励金融机构扩大对中小微企业扶持力度，促进地方经济社会发展。

三、深化财政管理改革，提高科学管理水平

全县财政系统认真落实国家新出台的各项财政改革政策，结合实际制定实施方案。一是深入推进预算管理制度改革。认真落实县人大对预算编制提出的审查意见和建议，提高了财政预算编制的水平；全面推行部门预算管理，完善了部门预算编制工作；规范支出审批程序，严格控制预算追加；加强预算信息公开推进预算公开透明，2014年县本级70余家预算单位的上年部门决算、本年部门预算，全部在政府网站公开。二是国库管理更加规范。继续深化国库集中支付制度改革，国库直接支付范围不断扩大；严格规范预算单位账户，加强财政专户管理；提高公务消费支出透明度，公务卡结算制度改革取得新进展。三是加强财政资金监管。全面清理国库暂存、暂付款项，加大对结余结转资金的管理力度，压缩结余结转资金规模；加大财政监督检查力度，财政资金规范化管理水平不断提高；完善财政投资评审制度，确保工程质量和投资效益；完善政府采购办法，扩大采购范围，节约采购成本。四是完善国有资产管理，严格执行《建平县行政事业单位国有资产管理办法》，提高行政事业单位国有资产使用效益；加强对会计人员业务和从业资格培训，推动各单位会计人员规范执业。当前在新常态下财政运行也体现出新的特征：财政收入进入中低速增长期，民生等重点刚性支出不断加大，财政收支矛盾十分突出，新预算法的贯彻实施对依法理财、强化管理提出更加严格的要求，财政体制机制弊端进一步凸显，财税改革进入攻坚阶段。我们将按照新预算法和国家的顶层设计以及今年年初市政府出台的《深化预算管理制度改革实施方案》，在已有成果的基础上，继续深化各项财税改革。一是推进预决算信息公开。按照新预算法的要求，财政部门要将经县人代会或人大常委会批准的政府预决算等信息，在批准后20日内向社会公开，除信息外，将政府预决算全部公开列到支出功能分类的项级，对政府预决算涉及的重要事项要做出备注解释；县直各部门要将财政批复的部门预决算和“三公”经费预决算等信息，在批复后20日内向社会公开，并对相关重要事项做出说明。二是完善政府预算体系。认真落实国务院批准的完善政府预算体系方案，统筹一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算，对财政性资金加强全口径预算编制管理，增强预算编制的完整性、科学性和有效性。加大政府性基金预算与一般公共预算统筹力度，并进一步细化社会保险基金预算编制，将社会保险基金预算编制至支出功能分类的项级科目，达到基金结余保值增值，实现社会保险基金预算可持续运行。三是改进预算管理和控制方式，建立跨年度平衡机制。推进中期财政规划管理，编制三年滚动财政规划。中期规划涵盖政府四本预算，规划内容包括收支政策及测算数据、问题分析、改革方案及改革后的收支测算等。从2016年开始，县财政将会同各部门研究编制三年滚动财政规划，该规划对年度预算起约束作用，年度预算必须在财政中期规划框架下进行。中期规划要与国民经济和社会生产力发展、主体功能区规划等相衔接。制定的政策要统筹考虑，不得一年一定。改进预算管理和控制方式。一般公共预算审核的重点，由以前的平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。编制的政府预算，主要看是否符合现行社会的政策需要，按照预算法要求，先有预算，后有支出，各项支出都要在预算批准前提出并经法定程序通过后方可执行。建立跨年度平衡机制。根据目前经济形势的发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立符合自己实际情况的跨年度平衡机制。预算超收，主要用于化解债务或补充预算稳定调节基金；预算短收，通过调预算稳定调节基金消减支出的方法实现平衡。

篇2

邵丽萍，新加坡国立大学硕士（MBA）、北京大学后EMBA、南开大学经济学学士。英国注册财务会计师、香港注册财务策划师、全国企业经营管理人才库资格（高级国际财务策划师）、澳大利亚会计师协会会员、剑桥CFO国际职业资格。历任农业银行天津分行国际业务市场部总经理、新加坡PAP资产公司执行总裁、平安银行财务会计部总经理（CFO）。2008年7月加入杭州银行，任财务总监、财务负责人、首席财务官，分管计划、财务、会计、运营。

2008年7月，邵丽萍加入杭州银行（以下简称“杭银”），先后担任财务总监、财务负责人、首席财务官。五年来，作为中小城市商业银行，杭银的发展道路，机遇与挑战并存，光荣与梦想同在。身在其中，肩负财务专家、管理者、决策者三职，邵丽萍努力用重墨书写新篇章，用理想引领新未来。

会计，以货币为计量；首席财务官，以价值为计量。邵丽萍一直以会计科目的“无形资产”要求自己，以“知”和“智”为本行创造最大价值。全行各项财务指标稳中有进，实现了一年一台阶，五年一跨越。2012年，杭州银行荣列英国《银行家》杂志“全球银行1000强”第339位；在城商行中综合竞争力位居第二，荣获“年度最具成长性城商行”。

“举一纲而万目张，解一卷而众篇明。”邵丽萍认为，企业这台机器，要高效运作，各个部件都要到位。而纲举方能目张，只有找到杠杆点，以其为核心，下重力谋改进，才能高效推动全局发展，收获最大效益。

一、全局谋略，引领发展新征途

企业以人、财、物为代表的各种资源配置都是以战略为基础的。因此，这个能撬动全行发展的杠杆点，从大的角度来看，就是战略。《萨班斯法案》对首席财务官的职能进行了准确定位：财务监督与战略支持并重。近一年来，市场变化剧烈、金融改革深入，作为首席财务官的邵丽萍深刻地体会到：必须充分利用专业优势，对业务有判断、对发展有掌控。由此，秉持“稳发展促效益”的理念，深入主动地参与战略的制订和决策，把握杭银发展方向。

（一）“战术”转向“战略”，理念行动双管齐下

登高需望远。战略是企业发展的灵魂。作为首席财务官，最大的特点是管理视觉由“战术”转向“战略”，宽范围审视杭银的资源状况，高层次考虑杭银的长远发展，同时有效管理风险，促进、确保成为价值领先银行的杭银愿景逐步实现。

2013年是杭银《中长期发展纲要》的开局之年，战略转型是题中之义。邵丽萍积极参与到全行发展纲要及三年战略的制订中，就应对经营变化的假定和理由反复考证；就重大提案提供专家意见；制定财务衡量标准，建立战略分解落实的监督系统，确保战略的前瞻性和有效性。

新形势下，杭银增长水平、发展方式和内部结构面临新挑战，对于如何实现战略转型，邵丽萍与管理层达成共识，坚持“稳发展促效益”的理念：注重发展的质量和效益，积极谋求细分市场和特定领域的差异化竞争优势，持续提升核心能力，引导全行战略转型。

举措上，注重客户导向、市场导向、“往下沉”、“网上走”。一方面打造特色业务，坚持差异化经营；另一方面，有效配置资源，加大对零售业务、公司业务等战略业务及科技金融、小微金融的支持力度。其中，重点建立以平衡记分卡为核心的考核体系，将近期目标与中长期发展结合，将考核与经营战略结合，平衡财务、客户、运营、人才关键要素，推动全行树立“不仅关注近期，还要关注长远；不只看到眼前，还要看到未来”的理念。此外，推动财务管理由操作型转向战略型，引导全行不仅关注预算、科目、财务、经营分析这些操作性内容，更应明确战略定位，将战略落到实处。

（二）审时兼顾度势，参与决策做好参谋

规划需统筹。几年来，围绕战略要求，邵丽萍积极致力于整合各类资源，审时度势探索最佳组合方式，实现有限资源的最优配置。

紧跟形势，参与重大投融资项目决策。2011年，参与发起设立杭银首家村镇银行――浙江缙云杭银村镇银行；与澳洲联邦银行共同投资设立澳洲联邦银行济源村镇银行，坚持“往下沉”的战略举措，开拓村镇银行这片“蓝海”，吸收国外先进经验。2012年，与石嘴山银行签署《战略合作备忘录》，探索新的跨区域发展模式。2013年，参与指导筹建消费金融公司，参股城商行清算中心股份制改制，开拓创新，挖掘新的业务增长点。

与时俱进，加强资本运作，提高经济效益。由于多种原因，杭银上市始终未能尘埃落地，业务发展受资本约束。2009年，邵丽萍牵头完成内部增资扩股，以较高溢价融入资本金。2012年，推动杭银在城商行中率先发行小微企业专项金融债券；牵头发行中小企业集合票据，募集资本金。2013年，及时推进二级资本债发行，完成申报准备，力争尽快发行成功。以此，有效补充资本，增强了杭银的营运实力和抗风险能力。

战略，是目标和策略的组合。战略落地，需要选择具体的策略和举措，配置资源有效落实。邵丽萍与管理层达成共识，认为经济结构转型、利率市场化、金融脱媒、信息技术发展将对银行发展模式产生深远影响。由此，邵丽萍认为杭银发展应该以战略为导向，有针对性撬动几个具体的工作杠杆点：资产负债管理、预算考核管理、成本管理、信息系统建设和团队建设，支撑全行战略发展。

二、财务管理，力促战略落实地

财务管理是首席财务官的基本职能，先进的财务管理包罗万象。而战略的准备阶段、实施阶段、评价阶段均与财务管理息息相关。几年来，邵丽萍力主推动财务精细化管理，在管理上既注重“举重若轻”，也强调“举轻若重”，保障战略的前瞻性、可行性、有效性。

（一）资产负债管理

资产负债管理，是当今国际银行业先进主流的经营管理办法，是银行创造竞争优势的有效手段。由此，邵丽萍将其作为重点改革的模块，在利率市场化趋势越来越强的这几年，坚持资产与负债并重，构建和完善杭银的资产负债管理体系。

2012年，邵丽萍提出杭银资本管理的三年规划，细化全行资本管理，实施差异化的资本约束要求，合理安排全行资本配置，充分发挥资本效益，有效推动战略业务和特色业务的发展。2013年，在计划财务部下设立资产负债管理二级部室，明确职能和框架，提拔和引进人才构建专业团队。同时，筹划单独成立资产负债管理一级部室，发挥资产负债管理在银行未来发展中的重要作用。

在管理理念上，邵丽萍坚持“战略立足于未来”的理念，由“回顾”转向“前瞻”，要求资产负债管理充分发挥其前瞻性、指向性和灵活性。在管理举措上，一方面，坚持专业化管理，引导全行调整业务结构；主动运用贴现业务、主动负债、资金业务的调节作用，在保证流动性的前提下最大化提高效益；适时调整内部资金转移价格、贷款定价目标、风险资产权重系数，加大对战略业务的支持。另一方面，强化业务条线及分支机构的资产负债主体责任，实现信贷规模管理由条线向机构转变，“条”“块”有效结合提升全行资产负债管理能力。

（二）预算考核管理

全面预算管理是改善财务管理的首要任务。上任伊始，邵丽萍就高效推动完成全面预算管理的体系建设，取得良好效果。

开拓创新永无止境。在全行战略转型、精细化管理的趋势下，考核理念和办法也需要创新。邵丽萍努力推行“以资本为约束、以效益为中心”的预算考核理念，对绩效考核体系和工具进行创新，初步建立以平衡计分卡为核心的绩效考核体系。指标形式上增强了“条”“块”结合，指标内容上以效益指标为基础，加大了全行战略指标和管理指标的考核力度，加强考核体系的全面性；有效统一分支机构、总行部室绩效评价体系，发挥各考核主体的积极性和协调发展的意愿。

此外，预算与考核有机结合、互相促进，根据业务经营的发展变化及时分析、总结，强化预算引导作用，提高盈利能力。

（三）成本管理

财务管理，重在精打细算。成本管理、税务统筹是重要关注点。

几年来，邵丽萍努力改变业务部门自行采购的状况，规范采购流程与监督机制，主持下发大额采购办法、成立招标委员会、清理大额项目采购单位，设立造价师审核制度。2013年，重点筹划成立采购办公室，实现“预算审批采购招标入库管理使用出库”有效分离；坚持成本精细化管理理念，规范财务支出和费用管理，《降本增效管理意见》，引导全行厉行节俭、持续发展。

着力推动本行税务风险内控机制的建立，通过三年努力，成为与浙江省税务局签订《税务遵从协议》的首家单位。首次提出税务风险管理目标为税务职能运行和企业管理构成有机运动主体，形成完整税务风险管理周期，确立税务风险内控机制，实现税务风险流程管理，加强税企合作、降低税收成本、防控税务风险。

三、团队系统，支撑全行大发展

有人说，CFO与CEO的区别是F少了E下的一横，缺少根基。邵丽萍认为，首席财务官的根基，是系统建设和团队建设，职能发挥的是否充分，全在系统和团队的支持。

（一）系统建设

数据信息系统犹如神经系统，银行需要它将各方信息整合、归纳、分析，进而传达到大脑（管理层），实现信息的高效传递和有效利用。

几年来，邵丽萍大力协助杭银科技部自主研发新一代核心业务系统，实现核心技术的自主可控。力促其功能上实现一体化、参数化和集约化，以大力提升内部管理能力和金融服务能力。最终荣获“2013年度区域性银行最佳金融信息化案例”。

先进的管理会计系统是管理现代化的重要工具。一直以来，非常注重大管理会计平台的搭建，努力以系统建设为全行发展提供支撑。2013年，连续完成数据仓库建设、经济资本管理系统上线、资产负债管理系统项目启动。力图多维度提供全行条线、机构、产品、客户数据，引导全行关注业务发展的资金成本、资本成本、财务成本，提供强大、灵活的管理方式，支持全行可持续发展。

（二）团队建设

邵丽萍认为，无论是战略还是举措的底层基石，都是专业团队的建设。作为首席财务官的下属团队，尤其需要配备前瞻性、灵活性的专业型人才。

几年来，邵丽萍一直坚持优秀的人才队伍是发展之本，努力贯彻“管好人才、用好人才、培养人才、造就人才”的基本用人思路，加大人才储备与培养。在引进人才的同时，将重点放在内部人才能力和素质的提升上，提倡“人尽其才、材尽其用，给予空间、把握风险”。

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商业银行经营转型的基本立足点

银行经营转型的基本立足点，就是要不断适应经济形势、金融环境、客户需求和技术条件的变化，契合行业发展规律和自身资源禀赋、服务宗旨、经营特色，对经营模式和管理方式进行系统的调整重塑。

必须遵循银行业转型发展的市场趋向。在经济金融全球一体化与国际金融监管合作日益深化的背景下，各国银行业面临的市场环境、客户需求、技术条件、监管规则趋于同质化。我国银行业在融入国际市场的过程中，也将逐步与现代商业银行的主流经营模式接轨。新资本协议广泛实施，世界经济深度调整，促使银行向低资本占用、抗周期性强的零售业务回归；金融脱媒和利率市场化加剧，银行中介功能逐步由传统的信用中介向强化资产管理中介和融资顾问中介的方向转变；互联网技术、社交网络与金融服务深度融合，银行服务模式向开放式平台、网络化渠道、交互式营销、移动式服务的方向推进，新型网络金融深刻改变着银行的经营业态。商业银行转型发展必须遵循这些市场趋势性的变化。

必须体现服务实体经济的本质要求。百业兴则金融兴，百业稳则金融稳，金融服务和创新不可能脱离实体经济而存在，这是全球金融危机带给我们的深刻教训。金融危机以后，欧美主要国家都开始重新审视银行业的功能和作用，从监管上严厉限制银行过度杠杆化、多元化、虚拟化的经营行为，引导银行业逐步回归核心主业、回归实体经济。国内商业银行也应从中汲取教训，始终坚持服务实体经济的价值取向，坚定不移地深化对实体经济的金融服务。就当前来看，重点是紧紧围绕转方式、调结构、保增长、惠民生的重点领域，持续推动金融产品和服务方式的创新，使银行业经营转型与国家经济结构转型升级方向契合、互促共进。

必须体现商业银行自身的经营特色。由同质化竞争走向差异化竞争、专业化经营，是银行业格局演变的必然趋势。富国银行的社区银行模式、纽约梅隆银行的托管银行模式，都是差异化竞争策略的典范。因此，在体现共性要求的同时，我国商业银行的经营转型还应该体现出个性特色，确定与自身资源禀赋相匹配的市场定位和发展战略，并一以贯之地付诸实施，建立不可复制的差异化竞争优势，这是银行基业长青的根本所在。近年来，农业银行根据所处发展阶段，综合分析内外部环境和自身优劣势，明确提出建设“面向‘三农’、城乡联动、融入国际、服务多元的一流现代商业银行”，这将是农业银行未来一个时期转型发展的目标和方向。

面向“三农”是农业银行历史传承和经营特色所在。近年来，农业银行在服务“三农”方面投入了大量资源。当前，农业银行“三农”县域贷款已突破2万亿元，“三农”贷款增速持续高于全行平均水平。“三农”县域业务对全行的业绩贡献也在稳步提升。

城乡联动是农业银行最大的竞争优势。农业银行立足经营网络和业务布局覆盖城乡的优势，实施城市业务和“三农”业务“双轮驱动”，推动重点城市行优先发展，并为跨城乡产业转移、产业链双向延伸和城乡一体化基础设施领域的客户提供全方位金融服务，积极打造跨城乡经营客户的“首选银行”。

融入国际是服务对外开放和客户“走出去”的客观需要。农业银行将稳步扩展境外布局，积极推进境内外机构联动，不断提升跨境服务能力。目前，已在10个国家和地区设立了10多家境外机构，覆盖全球主要的国际金融中心以及与中国双边经贸关系紧密的国家和地区。

服务多元是提升客户服务能力的必要手段。以商业银行业务为核心，稳步推进综合化经营，农业银行已经初步搭建了包括基金、保险、租赁、证券经纪、私募股权、村镇银行在内的综合化服务平台。不仅能够在融资融信、现金管理、投资银行、融资租赁、理财保险、资产管理等方面，为近300万公司银行客户提供“全产品线”的金融服务，而且还具备了为1600万个人贵宾客户和私人银行客户提供全球财富管理、私募股权投资、贵金属交易、艺术品收藏等高端投资理财服务的能力。

商业银行经营转型的内在要求

银行经营转型的核心内涵和本质要求，就是着力转变与科学发展不相适应的经营理念、发展方式和管理模式，努力做到服务佳、质量好、效益高、发展可持续。

首先是经营理念的转型。就是要摒弃传统的“规模冲动”和“速度情结”，更加注重发展速度、质量、效益的协调统一，树立以价值创造和持续发展为核心的现代商业银行经营理念。

一是“资本约束”理念。银行的发展离不开资本，尤其是2013年我国开始实施新资本管理办法之后，银行业面临的资本监管更为严格。而且，按照央行差别准备金监管政策，商业银行资本充足率水平的高低决定了年度信贷规模的多少。一家商业银行信贷规模越多，在生息资产中占比就越高，意味着其在同业竞争中主动把握发展速度和价值回报的能力就越强。这要求商业银行必须强化资本约束的经营导向，坚持发展能力与资本规模相协调、资本占用与补充相平衡，逐步扭转高资本消耗的经营模式，走资本节约型的发展路径。

二是“财务约束”理念。实践证明，为了追求单纯的市场份额和“面子工程”，不计成本地粗放发展，即使经营业绩一时上去了，但最终还是要掉下来的。为此，要着力将财务硬约束的理念和要求贯穿到银行经营管理的各领域、各层面、各环节。严格控制利差倒挂的高成本存款；严格控制非生产性财务资源占用，厉行节约、勤俭办行，不断提高财务开支效益。

三是“风险约束”理念。银行是经营风险的行业，风险管理能力越强，就能涉足风险更高的创新领域，获取更高的超额回报。银行业竞争的焦点将逐步由比拼发展速度转移到比拼风险管理上来。银行的业务战略和风险偏好要与自身风险管理能力相协调，资本、风险和收益要相匹配，有多少资本就承担多大风险。

其次是发展方式的转型。就是要切实改变资产扩张型的外延增长方式，真正构建质量效益型的内涵发展方式。这主要体现在：

一是要追求均衡的发展。不搞盲目的规模攀比，不搞“冲时点”等短期行为，将业务发展的着眼点放在增长的均衡协调性上，放在经营规模、管理素质、核心竞争力、市场美誉度的全面提升上。

二是要追求集约的发展。逐步扭转重资源投入、轻产出效益的业务拓展和客户服务模式，走以经济增加值、经济资本回报为核心的低消耗、高产出的集约型发展方式，更多依赖技术进步、业务创新、智力积累推动业务增长，大力发展资本节约型、智力密集型的业务，创新推广高科技含量、低运营成本的服务模式。力争以最少的资源投入，争取最大的价值回报。2012年前三个季度，农业银行加权风险资产增速首次低于总资产增速，且取得了19%的净利润增长。

三是要追求稳健的发展。发展必须经得起完整经济周期的考验，经得起时间的检验。不能为追求考核套利和短期利益，盲目介入高杠杆、高风险的业务，埋下长期发展的隐患。任何时候都应“稳”字当头，根据自身实际，确定合理的发展目标，尽力而为，量力而行，使经营更加健康，发展更加可持续。

再次是管理模式的转型。就是要适应业务发展方式转型的要求，按照有利于服务客户、创造价值、提高效率、防范风险的原则，推动组织、流程、资源、机制等管理要素的重新优化组合。

一是创新以客户为中心的组织流程。协调好条线管理与板块管理之间的关系，形成客户部门和产品部门相互支持的矩阵式组织架构，增强战略协同、营销联动与资源共享。着眼于改善客户体验，精简相对繁琐的业务操作和内部管理环节，全面提升经营管理流程的效率。

二是优化以价值为核心的资源配置。处理好“投入与产出、刚性需求与合规管理、转型发展与项目建设、精细化与透明度、预算内与预算外”五个方面的关系。通过完善财务预算管理和成本收入比管理，严格以收定支，坚持有保有压，实现公开透明，努力提高财务资源使用效益。

三是强化以战略为导向的考评激励。平衡好局部与整体、过程与结果、短期与长期的关系，突出服务战略的导向，完善绩效考评和激励约束机制。以此来引导分支机构的经营行为，使全行发展充分体现内涵增长、价值先导、协调可持续的转型要求。

商业银行经营转型的着力点

当前银行经营转型应把着力点主要放在三个方面：在服务国家经济结构战略性调整的过程中，积极优化客户结构；在把握银行业务主要“潜力点”和“创新点”的过程中，努力培育差异化竞争优势；在全面推进精细化管理的过程中，大力强化对业务经营转型的管理支撑。

首先，积极服务国家经济结构的战略性调整。党的十明确提出，要加快转变经济发展方式，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。对于商业银行而言，也要积极调整优化自身的经营结构，更好地服务国家经济结构的战略性调整。

一是服务国家区域发展总体战略，调整优化业务发展的区域结构。适应经济梯次发展与产业梯度转移的最新趋势，合理摆布经营资源，在继续支持东部沿海地区率先发展的同时，加大对中西部、东北部等欠发达地区发展的金融支持力度。同时，积极对接国家新兴区域规划，提供开发性、基础性相结合的特色金融服务，增强对国民经济“新兴增长极”的金融服务能力。近年来，农业银行一直在加大对中西部、东北部地区的信贷资源配置力度，2012年中西部及东北部地区贷款增速高于全行平均水平2个多百分点。

二是服务国家产业结构的升级，调整优化信贷资源配置的行业结构。加强信贷政策与国家产业政策的协调配合，落实国家改造提升传统制造业，培育发展战略性新兴产业、高端制造业、现代服务业的战略导向。合理把握信贷投向，引导资金更多向符合国家政策的产行业、客户和项目流动。目前，农业银行服务的战略性新兴产业项目已超过600个。

三是服务国家宏观调控，调整优化新增贷款的投向结构。坚持区别对待，有保有压，对政府融资平台、房地产、“两高一剩”行业等国家重点调控领域的信贷投放实施限额控制。农业银行2012年政府平台、房地产贷款分别压缩了20多亿元和190多亿元，“两高一剩”行业贷款占比也较年初下降0.6个百分点。

其次，努力培育差异化竞争优势。深入挖掘县域“三农”、小微企业、节能环保、消费升级等我国未来经济发展和银行业务增长的主要潜力点，积极创新金融服务，改变扎堆城市、“垒大户”的同质化竞争模式，塑造差异化的竞争优势。

一是积极服务城乡一体化发展。十提出加快“四化同步”和城乡发展一体化的战略方针，“三农”和县域经济发展将迎来新一轮的重大机遇，城镇化将成为扩大内需的最大潜力。县域市场日益成为各家银行竞争的“新焦点”。目前，农业银行正围绕“强农、富农、惠农”的要求，不断强化对“三农”和县域经济发展的金融服务。农业银行支持的农业产业化龙头企业已近4000家，对国家级和省级农业产业化龙头企业的服务覆盖率分别达到73%和52%；农村城镇化和农村基础设施贷款余额达到3000多亿元；累计发放惠农卡近1.3亿张，惠及3亿多农民。

二是建立小微企业特色服务模式。在大企业市场化融资深入发展的背景下，小微企业业务日益成为商业银行应对金融脱媒和利率市场化挑战、提高价值回报的新兴业务增长点。农业银行始终把发展小微企业业务作为战略重点，积极推进小微企业金融服务专营机构建设和专属金融产品创新，不断完善小微企业服务模式。目前，共为270多万户小微企业提供金融服务，为4万多家小微企业提供信贷支持。2012年小微企业贷款增速高于全行各项贷款平均增幅12个多百分点。

三是推进绿色环保领域的金融服务创新。即积极发展“低碳金融”、“绿色金融”，大力支持“美丽中国”的建设。近年来，农业银行严格执行绿色信贷指引，不断加强对循环经济、节能改造、环境保护领域的金融支持。同时，还积极推动节能环保特色金融产品的创新，发行了环保主题的银行卡，推出了CDM（清洁发展机制）顾问业务。

四是大力发展消费金融和财富管理。抓住居民收入水平提高和消费需求释放的契机，扩大对住房、汽车、旅游等消费领域的信贷投放。同时，围绕居民投资理财需求的升级，加快财富管理和私人银行业务的发展。农业银行始终把发展零售业务作为重要的战略基点，以网点转型为突破口，全面推进零售业务转型，不断巩固和扩大优质个人客户基础，大力发展消费信贷和理财业务。当前，个贷增量已经占到全行贷款增量的35%以上。

其三，全面推进精细化管理。把精细化管理作为推动经营转型、提升核心竞争力的重要举措，向精细要效益，向管理要红利。通过管理创新，释放业务转型的活力，凝聚业务转型的动力，深挖业务转型的潜力。

一是实施精细化的资本管理。更好地贯彻落实银监会新的资本管理办法，加快完善资本管理机制。重点是强化各类资本总量的刚性约束，构建条块结合的资本配置方式，加大资本配置与结构优化、价值创造挂钩的力度，促进业务结构的优化调整和资本的节约使用。2012年，农业银行开发推广了“经济资本配置优化应用平台”，推动经济资本在产品、区域和客户间的优化配置。全年信贷类经济资本增幅低于同期贷款增幅8个多百分点，贷款经济资本占用系数持续下降，边际资本消耗比上年下降了31%。

二是实行精细化的定价策略。对存贷款实行精细化的定价管理，强化负债成本控制，提高资产定价水平，把科学发展的成果体现在净利差（NIS）、净息差（NIM）和资本回报率（ROE）等核心指标的提升上。

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（一）加强收入工作统筹。市局成立主要负责人任组长的组织收入领导小组，建立组织收入协调机制，每月召开分析例会，加强对组织收入工作的统筹领导。组建经济税收分析团队，按月开展税收分析。开展汽车产业税收等专项分析，向市委政府报送高质量的税收分析报告。总局、省、市、县区局“四级”重点税源监控90%以上，对税收下滑企业进行预警。

（二）强化组织收入措施。积极开展财政性资金专项清理、东风实业版块企业稽查、企业所得税年度汇算清缴核查、研发费加计扣除专项检查、招商引资重点项目摸底调查、水泥行业纳税评估、网络发票稽核比对、“营改增”主辅分离、增值税减免清算、农产品收购发票清理“十项”重点组织收入措施。

（三）推行收入无计划管理。全面推行收入无计划管理，对全市12个征管单位全口径收入全面实行无计划管理，只下达市直地方公共财政预算收入任务。建立健全以推进依法治税和提高征管质量为核心的收入管理体系，制定全市组织收入工作考核办法。各单位纳税50万元以上重点税源企业收入增幅不低于13%。完善城区税收收入及专项业务与增量经费挂钩考核办法，坚持“收入流动红旗”和“收入排行榜”制度。

二、抓法治促规范，推进依法行政

（四）狠抓普法宣传工作。精心组织全国第24个税收宣传月、12.4国家宪法日、“六五”普法教育活动，争创全省“六五”普法先进单位。运用“六五”普法学法用法系统，组织全员普法考试。建立党组中心组学法、周四集中辅导、网络视频培训、庭审现场观摩、以案说法讲座等法律培训体系。继续编印《国税政策速递专刊》，整理、编发《国税办税便民手册》，利用纳税人学校举办“税法大讲堂”。依托QQ、微博、微信等新媒体开展税法宣传，持续开展税法“六进”活动。

（五）推行执法权力清单。认真落实税收执法权力清单制度的指导意见和工作方案，以规范税收行政处罚权为突破口，分期分批推出税收执法权力清单。进一步深化行政审批制度改革，坚持放管结合，加强后续管理工作。

（六）切实抓好执法规范。加强税收规范性文件制定管理，做好合法性审核、备案审查工作。建立税收执法案卷管理制度，制作分类案卷模板，组织开展税收执法案卷评查。推行说理式执法文书和执法证据目录的制作落实。坚持重大税务案件集中审理，推动各类税收执法案件提档提质。

（七）强化执法责任监督。坚持执法责任、执法过错责任追究“两制”，运用税收执法信息系统，加强执法监督考核，建立执法全过程监控机制，实现税收执法“零过错”。建立税务重大事项决策和重要执法行为终身责任追究制度和责任倒查机制，加强执法监督管理。

（八）有效开展税务稽查。开展行业税收专项检查和区域税收专项整治，严厉打击发票违法犯罪行为。切实加大要案管理。改进税务稽查方式，提高稽查工作质量和效率。

（九）落实纳税信用管理。科学客观开展纳税信用级别评价，进一步完善纳税信用评价操作办法和信息登记。每年4月向社会公开A级和“黑名单”纳税人。

三、抓深化促提档，加强税收征管

（十）深入推进征管改革。做好征管规范1.0版落地工作。按税源分类分级管理，规范城区局税源机构设置，积极探索建立汽车、水电、矿产等行业税源专业化管理分局。梳理非即办工作事项，将非即办事项纳入全市同城通办范畴。积极协助财政做好全市社会综合治税平台建设，固化外部涉税信息交换标准，按季与工商、地税、电力等部门交换涉税信息。修订工作事项清单，规范税收管理员岗位职责、工作流程。围绕履职履责、征管效能、规范执法等工作事项，明确税收管理员工作标准和考核指标。

（十一）扎实开展风险管理。按照“数据分析精细化、风险应对差异化、纳税评估标准化、管评查互动一体化”的“四化”管理要求，对省局推送的风险应对任务要开展“二次”分析，统筹抓好两级评估团队风险应对工作；对三、四级风险纳税人，分层级开展“三单式”提示提醒应对，并进行跟踪问效。对重点行业、高风险企业开展行业评估、交叉评估。积极开展评估模型建设，探索推行以评估模型、案例分析指导评估工作实践。采取岗位练兵、委托培训、实战演练等方式，持续加强纳税评估专业人才培训培养。

（十二）持续夯实征管基础。做好ctais等系统信息数据采集、录入及维护,在全市组织一次信息数据“大清理、大维护”。按照公平、公正、公开“三公”原则，在办税服务厅、集贸市场、纳税人集中路段以及新闻媒体，公开个体定税流程、核定税额。严格代开票纳税人资格、资料审核工作，规避代开发票执法风险。分层级建立定期征管状况分析机制，市局半年召开一次征管状况分析专题会议，各基层单位定期召开税源分析例会和征管状况分析会，重点分析收入变动、发票开具、非正常户等异常信息，研究有针对性的管理措施。

四、抓政策促落实，强化各税管理

（十三）落实好“营改增”政策。做好建筑业和房地产业、金融保险业、生活服务业“营改增”扩围工作。加强前期已试点行业后续管理。大力引导和支持“营改增”企业“主辅分离”。开展部分行业的专项清理，强化各项政策的执行力度，对重点工作进行督导督办。

（十四）抓好货物和劳务税管理。加强增值税一般纳税人管理，落实增值税优惠政策。抓好农产品进项税额核定扣除管理，白酒生产企业、金银首饰零售行业消费税管理，平稳实施成品油消费税调整工作。推行增值税发票系统升级版工作，推进车购税征管方式改革。

（十五）加强企业所得税管理。完善企业所得税“电子台账”管理系统，落实好小微企业所得税优惠政策和固定资产加速折旧政策，做好工会经费代征和化事业建设费代收工作。开展年度申报资料逻辑性审核、亏损企业数据清理和评估工作。加强重大事项、高风险事项的跟踪监控，开展汇算清缴后续审核工作。

（十六）加强大企业和国际税收管理。建立大企业税收管理团队化和工作项目化的运作机制，探索大企业税收专业化管理，大力推行总局“三新五一”个性化服务，形成大企业个性化服务新常态。开展国际税收经济分析，准确把握跨境经济活动对国际税收收入和管理的影响。

（十七）加强出口退税管理。抓好《全国税务机关出口退税管理工作规范》1.0版落实，完善出口退税企业分类管理，加大“网上申报系统”和“外贸企业信息预报系统”推行力度，加快退税进度，优化退税服务。

五、抓规范促统一，优化税收服务

（十八）推进服务规范落地。抓好张湾、丹江两个样板单位建设，争创全省国税系统《纳税服务规范2.0版》样板单位，推进《纳税服务规范2.0版》落地。组织全市纳税服务规范落实情况“大检查”、“大评比”，评选表彰“纳税服务规范先进单位”、“纳税服务标兵”。

（十九）优化税收服务举措。进一步整合网上办税，拓展“网报”功能，加强运行维护和跟踪服务工作，力争网上申报企业纳税人达100%，个体纳税人达60%以上。运用好省局开发的APP手机办税软件，实现“居家办税”向“无地域办税”转变。持续深化集中审批、阳光审批，升级阳光审批查询系统，探索网上预约办税，开展纳税人网上领票、邮寄送票等服务，在城区繁华地段增设1-2个实体办税厅。

（二十）提升办税服务水平。继续开展“便民办税春风行动”，严格落实领导值班、首问责任、咨询导税等制度，用好视频服务系统，规范办税服务行为。进一步拓展深化“全市通办”工作。大力推广“刘磊式服务”模式，提供纳税服务的质量和水平。

（二十一）切实加强权益保护。加强热线服务平台建设，建立投诉转办件定期通报机制。巩固和深化权益保护中心建设成果，组建税收咨询专家团队，税收法律援助团队，搭建以征纳互动为主要形式的第三方维权平台，扎实开展维权活动。

六、抓考核保运转，严格绩效管理

（二十二）完善绩效指标体系。对接总局3.0指标，全面承接省局绩效考评指标，做好指标责任分解。结合基层实际，合理增减市局对下考评指标，临时工作任务指标按季实行动态管理，市局年度重点工作事项纳入绩效考评指标体系。

（二十三）强化绩效管理运行。降低绩效管理加分难度，增加加分项目，降低加分项目难度系数，探索推行双倍加分扣分机制和“扣分加罚”机制。各单位必须获得一项以上省局奖励加分。简并归口，所有考核事项全部归并绩效考核，提高绩效运转效率，减轻基层负担。

（二十四）推行个人绩效管理。落实总局即将出台的《关于加强平时考核、推行数据化管理、促进税务干部全面发展的意见》，坚持正激励与反激励相结合的原则，奖励与惩处并重，探索建立体现特色的个人绩效考评体系。个人绩效成绩作为个人评先表优的首要依据。

七、抓激励增活力，加强队伍建设

（二十五）加强干部队伍建设。完善干部交流轮岗制度，规范干部任职地域与期限。继续抓好干部职数清理检查，严禁超职数配备干部。建立干部轮岗交流、机关遴选及干部奖励等常态化机制，优化人力资源配置。做好后备干部选拔、培养和使用工作，配合省局做好完成市县局领导班子后备干部选拔工作。继续评选“五好班子”和“优秀局长”。认真做好离退休干部工作，落实离退休干部的政治和生活待遇。进一步做好人事，干部人事档案审核工作。积极稳妥推进2015年第二步规范津补贴工作。

（二十六）狠抓干部教育培训。制定《市国税局教育培训管理办法》，着力推进“一班一档”建设，落实好市局批准立项的62个培训项目。深入推进“155”梯队人才建设，制定出台专家型、复合型人才培养选拔使用管理办法、人才奖励办法，精心组织会计从业资格考试、骨干人才选拔、注册类“四师”和硕博考试，继续开展各类能手竞赛活动，着力培养岗位骨干。建立青年干部培养机制、关爱机制、考核机制，加强35岁以下青年干部培训培养，打造岗位新人才。

（二十七）推进税务文化建设。广泛宣传、深入学习社会主义核心价值观，总结国税精神，提炼国税核心价值理念。继续推进“六个一”文化设施建设，组织开展“六个一”文化活动，继续传唱《国税之歌》，拍摄国税机关“服务人民，奉献社会”税收微型剧，举办乒乓球、羽毛球等系列体育竞赛，开展“书香国税”文化系列比赛，成立《税苑》文学社，组织1-2次重点组稿。

（二十八）抓好文明创建工作。支持房县局、经济开发区局创建国家级文明单位。抓好文明单位、青年文明号、巾帼文明示范岗。深化完善“一诺三评创十星”活动和“党员亮相，服务创优”活动。开展“敬业奉献模范”事迹宣讲活动。深入开展“蓝荧之光”学雷锋志愿服务活动。

八、抓教育严惩处，深化廉洁从税

（二十九）落实“两个责任”。建立一岗双责明责、一述双评讲责、一事双联督责、一案双查追责“四责一体”党风廉政建设责任机制，制定责任清单，编制任务书、时间表、路线图，定期开展“两个责任”落实情况检查。

（三十）深化内控监管。加快推进内控机制升级版建设，运用内控信息平台，加强重点岗位、关键环节的廉政风险防控。推行“一案一分析、一案一通报、一案一教育”制度。深化税检合作，推进“依法履职免责”工作开展。

（三十一）抓好作风建设。持续开展作风纪律抽查检查。认真开展“一案双查”。扎实开展作风建设“巩固、深化、拓展”主题活动。加大案件查办力度，严肃查处违反中央八项规定、五项纪律、“”，以及侵害纳税人利益的违纪违法行为。

（三十二）推进文化倡廉。开展上党课讲廉、知识竞赛学廉、家庭助廉等廉政宣传活动。组织廉政文化进基层、进机关、进家庭“三进”活动。借助档案升级，因地制宜建成一批廉政文化室、走廊。争创全省廉政宣教室先进单位，鼓励基层单位积极推进廉政文化示范点建设。

九、抓保障强执行，提升管理效能

（三十三）狠抓税收宣传。选精配强税收宣传骨干，市局2至3人、县局1至2人专职从事税收宣传工作。建立兼职通讯员队伍，每个科室有1名兼职通讯员。成立重要材料写作、重点项目宣传、重大舆情应对专门小组，组建特约通讯员、税收评论员、新媒体联络员团队。加强新闻媒体、上级部门沟通联络，组织1-2次集中组稿。修订完善宣传激励办法，按年评选“模范通讯员”、“税收好新闻”、“税收宣传工作先进单位”。

（三十四）加强舆情管理。健全、舆情、应急管理“三位一体”工作机制，落实、舆情、应急管理工作规定和联席会议制度。增强舆情管理意识，最大限度防止发生负面舆情。配备一名专人实时监测舆情并及时报告。切实加强舆情应对，抓好突发事件处置。

（三十五）坚持阳光理财。落实财务公开，规范预算管理，落实大额资金支出审批公示制度，严格现金管理，规范报账手续，加强财务日常审计。严控“三公”经费支出，严格基本建设管理，杜绝“三超”项目。积极稳妥推进津补贴改革和公务用车改革，积极争取地方财政支持。

（三十六）保障信息安全。加大技术服务力度，提升服务水平；抓好运维平台管理，做精系统运维；加强主机、网络、系统安全管理，筑牢技术支撑。健全监控制度，落实专人监控；强化日常监控，杜绝违规外联；落实人防技防，严控信息安全。

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关键词：地方债务置换 效应 政府 商业银行 影响

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）11-020-03

一、地方债务置换的历史背景

地方债务是指地方政府相关部门以政府信用为基础，通过一定的方法向社会各界筹集资金所形成的债务债权关系。从我国地方债务的发展来看，我国中央和地方政府一直以来始终推崇既无外债又无内债的财政政策。

从1997年起，由于受到亚洲金融危机，我国地方政府才开始建立融资平台为城市建设等融资。自2009年起，地方融资平台处于数量激增，融资额迅速增长的状态，但同时由于融资平台管理不规范、市场化程度低，普遍存在项目效益差，不足以弥补贷款利息高、期限错配、到期贷款集中等问题。为此，引起了中央相关部门的高度关注。从2010年开始，就连续出台针对融资平台的管理办法，在一定程度上规范了融资平台的运行模式，但同时也使得融资平台的融资工作停滞，许多项目因缺乏后续资金而面临困难，个别公司甚至出现了违约现象。

2014年以来，我国进入了经济发展新常态，经济增速明显放缓，国家在2014年底与2015年初先后出台了《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》、《国务院关于加强地方债务置换效应及其对商业银行影响地方政府性债务管理的意见》、《关于妥善解决地方债务置换效应及其对商业银行影响，地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，提出对目前地方存量债务进行清理和调整，支持融资平台公司在建项目的存量融资的要求，并推行债务置换和PPP模式等支持性措施。

地方债务置换，即是把原来地方政府融资平台上利率高、期限短的债务置换成利率低、期限长的债券。这种方法的实质是借新还旧的方式，但同时优化了地方债务结构，降低了一定时期内的偿债压力，将时间推移，并总体降低利息支出，也保障了在建项目融资的资金链不会发生问题，保持了财政扩张政策的连续性。另外，从《全国地方政府性债务审计结果》（2013）来看，截至2013年6月，地方债务已经增加到了17.9万亿元，其中，需要政府在2014年、2015年两年内负责还债的分别为21.89%和17.06%。2014年地方债务偿还规模高达3.56万亿元，2015年地方债务偿还规模为1.86万亿元。其中，光是利息负担在2014年至2016年一项就为1.5万亿元，是上世纪90年代以来最重的负担。

中央推出的地方债务置换，犹如一场“及时雨”。前后分3批在2015年进行的地方债务置换额度已接近3.2万亿元，每个省的地方债务置换都已超过了在本年度需要偿还的本金，非常及时有效地解决了直接影响影响地方政府可能由于需要最大限度地还钱而引发的债务危机。正可谓：“化险为夷，转危为安”。因此，2016年债务置换工作还将继续推进。

二、地方债务置换的意义与即时效应

1.地方债务置换能够帮助地方政府释放债务集中还款的压力。我国地方债务已经由来已久，据有关数据显示，2014―2016年间为我国地方债务偿还高峰时期。尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题，但工作成效十分明显。各省在分配额度范围内，自主发行地方政府置换债券，将高息债务置换成为低息债务，将到期债务展期为未来债务，将以地方各级政府信用为担保上收为以省级政府信用为背书。到2015年12月11日为止，全国共完成下达置换额度的99%，实现了2015年到期债务置换债券额度的全覆盖，平均置换存量债务成本由原来的10%降到了3.5%，每年可以为地方节省2000多亿元的利息。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时，必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合、短线延展与长效机制相结合的原则，发挥置换债券政策的最大效用。

2.地方债务置换的即时效应。地方债置换有助于建立规范的地方政府融资机制和财政资金运作机制。一方面，地方债务置换为建立市场化的地方政府融资机制夯实了坚实的基础。从当时设计政府融资平台的初衷来看，这一平台是由政府发起、按照市场化机制运作的。但是事与愿违，在具体实践中大都是由地方政府提供了或明或暗的担保，根本没有按照市场化、商业化的方式去运作，因此为日后的发展带来许多不确定因素，也带来了难以预见的风险。采取地方债务置换后，政府不能再为融资平台提供任何担保抑或是兜底，这就从本质上理清了银行、融资平台企业与政府之间“剪不断理还乱”的关系，使市场在资源配置中发挥真正的作用。

另一方面，地方债置换能够促使地方政府建立健全透明、规范的地方财政资金运作机制，进一步管控风险。当前，许多地方的融资平台还欠缺有效的监管，往往是各自为战，多头管理，有好处时一哄而上，有责任时作鸟兽散。从2013年审计署大张旗鼓地对地方债务进行审计后，究竟地方债务新增了多少？始终没有一个权威的、公开的、准确的数据。如果仍然按照这种模式运作下去，地方债务大量积累，极有可能引发财政风险，并且蔓延到金融、保险等其他领域，严重地影响社会稳定。因此，必须对此引起足够的重视，开展地方债务置换工作，必须要求各级地方政府积极开展对辖区政府债务的核查、清理、审议、甄别以及确认工作，做细做小做实，来不得半点马虎。要将各层级政府债务统一收到省级政府，纳入财政预算管理，切实加强对政府债务的全面、统一、集中管理。

三、地方债务置换中存在的问题与置换的基本原则

1.政策实施需多方协商一致，工作推进存在一定难度。置换债券政策实施，需要地方财政部门、存量债权人、债务人、有关主管部门等各方面在协商一致的基础上共同签订协议才能完成，存在一定的协调成本。一方面，由于置换债券利率较低，对当年到期债务，债权人缺乏置换动力。例如，有的银行行动迟缓，地方政府与其当地分支机构协商时，始终得不到总行批复；有的银行直接出台债务展期政策，即将2015年到期政府债务展期10～20年，利率下调但仍高于地方政府同期置换债券利率，希望以较长年限吸引地方政府采纳展期高息政策，维持其贷款规模。另一方面，对当年未到期债务，地方政府亦不能“一厢情愿”地强迫债权人置换。

2.置换债券额度超当年到期债务，超额置换较难推进。2015年，财政部先后分3批向全国各地方政府下拨了3.2万亿元的置换债券额度。为防止债券资金在国库沉淀，要求地方政府在置换完2015年到期债务本金后，必须继续置换2015年底逾期债务本金或2016年及以后年度到期本金。实际上，2015年底逾期债务中，不少是因施工进度延迟导致无法按原约定时间支付工程款，而造成的“名义逾期”，此类账面逾期既不会罚息，也不会造成政府信用危机。2016年及以后年度到期债务利息较高，置换低息债券很难吸引债权人，只要地方政府财力较好、违约风险不大，债权人一般不愿意提前置换。

3.置换债券分配基于历史静态数据测算，无法据实及时调整。2014年末地方政府存量债务清理甄别后，债权债务关系的改变或债务性质的变化，都会导致存量债务体量变化。然而，2015年置换债券分配额度是依据甄别、清理后上年度末地方政府存量债务将在2015年到期债务本金进行计算，测算数和实际数存在差异。如果硬性要求利用3～5年时间完成全部存量债务置换工作，不符合实际情况。

4.置换债券分类发行使用管理与债务统计存在差异。根据地方政府置换债券发行管理的要求，置换债券分为专项置换债券与一般置换债券，前者主要是偿还专项债务，后者通过发行所募得的资金必须用于偿还清理甄别后的一般债务。但是在实际工作中，一些债务往往存在着由于偿债来源发生了变化导致转换了类型，从而造成“两难”处境：如果选择如实使用，就出现了混用置换资金的问题，会引来审计风险；如果弃之不用，则会使这部分本来就很稀缺的资金由于无法按规定支出导致长期留在账上，成为“沉淀资金”，非常无奈。

5.由于置换债券存在着一定的不可知因素，同时也可能发生一些无法预防的风险，因此，需要开展有效的评估。置换债券的前提条件是地方财政与中央财政在未来一定的时间能有比较大的增长，从而有能力和财力偿还展期债务。以2015年所发行的置换债券为例，其中最长期限为10年，这种以银行贷款形式置换的政府债券，要到2025年才能逐渐还完，债务本金总额仍然很大。同时，由于目前“三期”叠加，经济下行压力不断增大，今后年度财力增长能否满足置换债券到期还款要求仍是未知，因为缺乏对未来年度偿债结构、期限和规模情况的有效评估和预警，很难对今后置换债券的前景做出准确的判断。

四、地方债务置换对银行的影响

1.能够改善银行资金的流动性，进一步盘活信贷资源。地方债务是在特定的历史条件下产生的，一定程度上“绑架”了银行，形成了大量的高风险贷款。银行虽然采取展期的方式进行应对，但是由于条件、制度约束等原因，很难能较好地解脱这一“绑架”；同时，更多地采取展期将会给银行的负债来源稳定性带来影响。因此，利用地方债务置换银行贷款，不但能够在一定程度上使银行风险资产得以解脱，而且更重要的是可以缓解地方债务的本息偿付，增加信贷资本，充分改善银行的流动性。通过地方债务置换，还可以将长期“死”在银行账户上的“沉淀债务僵尸”置换为能让市场定价、进入流通渠道的“长期生息资产”，此为一举两得之事，何乐而不为？另外，银行还可以通过央行将置换债券进行抵押获得再贷款，然后再次以信贷的方式进入市场，这就又使银行增加了货币的流动性。

2.能够缓解地方债务的传递，减轻不良率上升的压力，进一步提升信贷资产的安全性。地方债务置换一方面可以更加规范政府融资行为，避免银行信贷危机的发生；另一方面，也可以吸引更多的投资者购买地方债券，从而分摊银行的一部分成本，虽然资产收益有所下降，只是高息短期贷款转换成了长期低息市政债，但是可以消化银行的坏账，提升资产安全性，延缓信贷风险以及不良贷款的生成速度。另外，要看到债务置换后面的衍生效应。当前我国正处于“三期”叠加时期，经济下行，结构调整，企业面临着极大的困境，与企业站在同一条跑道上的银行同样也感到了前所未有的压力。7～10年的展期无疑给银行带来的足够的缓冲空间用以寻找新的经济增长点，避免由于经济下行所带来的金融风险。

3.在减少息差收入的同时，也有正面效应提升银行资产收益。地方债券的具体体现就是帮助银行一方面买入低息的同质资产，一方面卖掉高息资产。两项相加，表面看似银行做出了牺牲，实则不然。因为对于银行来说，虽然减少了息差收入，但是增强了放贷能力，置换出来的资金可以投入到供给侧改革后新涌现的高科技产业、现代服务业以及可持续发展产业中，从而既能减少放贷风险又能获得新的经济增长点；同时，还可以降低监管成本以及达标成本等，并且节约资本占用。

4.地方债务置换将使银行面临重构业务模式的状况。一是将面临收入结构的变化。包括收入结构，如地方政府债券的承销与发行，将会影响银行的贷款、中间业务销售等，从而使银行的风险、收益以及发展模式等都会发生变化。二是将面临客户结构发生变化。随着经济结构的调整以及地方债券的增多，银行的客户结构会因此而发生变化，特别是会失去一直被银行作为“大客户”的政府。

5.银行要做好调查研究，充分考虑好置换出来的资金走向。如果通过债务置换就可以解决一切问题，仅仅是银行的贷款“搬家”而已，当然是好事；但是在现实中，往往不那么简单，不管是银行的贷款抑或是置换后的债券，如果一旦项目发生了问题，或是资金链发生了断链，最后付出代价的最终还是银行。因此，银行要深入调查研究，做好顶层设计，充分考虑好置换出来的资金走向，选择好新型产业特别是能够紧跟时代脉搏，敢为人先，开拓创新，转型升级并有独到之处的中小企业，为他们在创新、进取的前进路上提供动力。

五、对策建议

地方债务置换在在一定程度上化解了财政风险并解决政府过多的债务负担，是有效地化解财政风险与缓解政府债务负担压力的重大决策。商业银行要勇于担当，以高度的社会责任、政治责任积极参与其中，同时，也要将地方债务置换工作做细、做实、做好，尽可能地降低其对商业银行收益与流动性的影响。

1.夯实管理基础，确保落到实处。在置换债务的过程中，首先，要旗帜鲜明地反对“”，杜绝一切腐败行为。所置换的债务必须是优质资产，决不能鱼龙混杂，偷梁换柱。严格禁止有问题隐患抑或是不良资产形成的债务进入预选流程。加强事前、事中、事后风险防控，将关口前移，预防将债务危机转嫁给银行。其次，要保证置换资金的专款专用，地方政府要严格按照相关规定进行置换，不得挪作他用，从而避免新的一轮盲目扩大投资，形成新的危机。第三，要由纪检、审计、稽核等部门组成监督机构，切实加大对置换债券全过程的有效监督，划定红线，严格按照分配规模逐一落实。第四，把握置换方式的度，如何使用、使用多少、使用时间与方向等，都要认真调研后再付之行动。

2.完善制度与办法。自从开展地方债券置换工作以来，国务院及有关部门只是在下达置换额度时提出具体要求，没有对置换债券的政策范围、资金管理、组织保障、监督追责机制、实施期限等进行系统梳理、规范布置。目前，财政部已下达2016年置换债券额度上限规模，置换债券政策还将继续实施，完善置换债券相关制度和办法是当务之急，必须明确要求、规范管理、压实责任，确保置换顺利开展。

3.改进置换的制度流程。

（1）要建立全新的地方债务置换发行机制。采取透明的、科学的“总对总”工作模式，避免目前运行的各地自行其是，没有一套严格、规范的工作机制与运行模式的状况。为此，笔者建议，国家相关部门要做好调查研究，可以采取股改上市之前所用的剥离不良资产的方法，即通过各省政府向相关金融机构提供确定的客户名单与债务置换发行进度工作进程安排明细。这样做的目的，其一是可以统一部署，行动一致，既避免发生新的风险，也符合国家政策；其二是为银行提供相应的时间窗口配置贷款资源，并充实项目储备。

（2）要建立起能够促进地方债务置换真正自由竞价的运行机制。一是必须改变过去那种“行政摊派”地方债的发行方式，建立起真正的自由竞价的运行机制。二是不能“拉郎配”，杜绝将银行认购地方债与财政存款抑或是其他财政类型的业务“混搭”。

（3）要打通其他地方债券与置换债之间进行衔接的市场，推动地方置换债的流通与流转。这一举措可以先试点，在银行间市场推开，，之后有了一定的经验后，逐步扩大，推广到机构投资者乃至个人投资者。

（4）为了满足银行存款紧张时对资产与负债平衡方面的需求，应该允许其以置换债作为抵押向央行申请低息无息再贷款，营造一个较为宽松的环境。

4.规范市场化运作，注重协调推进。注重协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门，不能单打独斗，必须形成合力，特别是牵头的财政部、中国人民银行、银监会等部门，要充分利用大数据信息平台，互通信息，及时通报，激发活力，全力推进，积极指导地方政府财务部门与相关各方，转职能、提效能，激发社会各方的活力与创造力，解决政策落地的“最后一公里”问题，重点化解银行与其他金融机构承担的信用风险，尽可能地推出多种解决地方债务的全新举措，以多种方式共同为地方债务减负。

5.寻找新的经济增长点，提升银行创新能力。随着形势和政策的变化，直接融资工具将在今后地方融资变革中进一步发挥作用，债券占比将在银行资产所占的比例大为提升。因此，银行要认真做好调研，密切关注形势的变化，积极开展各种全新模式的尝试与创新。同时，要建立与新形势紧密衔接的业务模式，大力开拓债券投资、债券咨询以及债券承销等；另外，要开辟绿色通道，尽可能满足小微企业对资金的需求。

六、结语

“任重而道远，仁以为己任。”目前我国已经入经济结构调整时期，在新形势下，尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题，但工作成效十分明显。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时，必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合等，充分发挥置换债券的最大效用。必须明确要求、规范管理、压实责任，严格防范一切风险。要注重形成合力，协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门，不能单打独斗，必须形成合力，团结奋斗，协调推进。

总之，地方债务置换对商业银行来说，一方面可以提高银行的资产质量，提高资产周转率；另一方面能够将损失降到尽可能低的程度，对地方政府、银行、企业都是“利好”。笔者相信，只要我们共同努力，坚持以五大发展理念为引领，高起点规划、高标准要求、高水平管理，就一定能够下好、下活地方债务置换这盘棋；努力将“压力”转换为“动力”，就一定能够实现地方政府缓解地方债务集中还款的压力，优化商业银行配置贷款效应，增强防范风险管理能力的目标。

参考文献：

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[2] 韩晓峰；黄栋栋.刍议地方债置换.中国经济报告，2016（3）

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[4] 王庆.地方债券发行的效应分析.经济界，2016（1）

[5] 杜金.债务置换：银行态度成关键[N].金融时报，2015（6）

[6] 曾刚.地方债务置换增加银行转型压力[N].中国证券报，2015（4）