加大行政监察力度   提高公共财政效率

随着我国社会主义市场经济体制的确立，财政运作在调控经济运行、优化资源配置、促进社会经济发展等方面发挥着越来越重要的作用。市场机制的强化，促进了财政功能的优化，确保公共财政在市场功能无法调整的状态下发挥职能作用，填补市场真空，切实做到既公平公正又积极高效，是行政监察工作的重要任务，也是财政体制改革及有效运行对行政监察工作提出的内在要求。

一、行政监察在财政体制改革中的重要作用。

行政监察在财政运作中具有不可替代的职能作用，主要表现在以下几个方面：

（一）行政监察有效介入可以更好地促进财政收支矛盾的解决

随着市场经济体制的不断完善，经济增长方式开始发生重大转变，计划经济时代积累的体制性和结构性矛盾逐步暴露出来，经济社会生活中的许多深层次矛盾集中地反映到财政上来，主要表现：一是财政收支矛盾，就河南来讲，各地普遍出现了欠发教师干部工资等问题，有些地方甚至连政府机构的正常运转都有困难；二是财政收入质量不高，税收收入占整个财政收入的比重较低，政府可支配财力萎缩；三是政府债务风险显现，偿债压力巨大，尤其是在一些地方政府的干预下，强迫财政支付金融机构欠款，使得金融风险转向财政风险；四是支出管理体制存在严重弊端，一支笔批资金的现象严重存在，财政资金支出的随意性较大，科学性较差。这些问题的存在，一方面是由于体制、机制、制度的不完善引起的，另一方面也是一些行政权力的失控和滥用所至。通过加大行政监察工作的力度，不但可以加大对行政权力的监控和制约，而且还可以促使财政体制的改革和创新，从根本上解决财政收支矛盾问题。比如，近些年，我省针对一些行政领导人为地干预财政，让财政为企业及金融机构提供担保，转移支付的问题，加大督查力度，严肃查处了一些违法违纪典型，从一定程度上化解了财政的债务风险。另外，近些年来，我省行政监察部门还积极介入财政支出体制改革，为财政的公开公正运转提供及时的纪律保证，例如，为了确保政府采购制度的实现，省监察厅多次会同审计、财政部门，共同研究制定了有关规定，确保政府采购工作能够实现“管办分离、权力制衡”的基本要求。

（二）行政监察可以较好地解决会计信息失真，经济秩序混乱的问题

会计信息是国民经济管理和决策的基础，但是长期以来，由于会计信息失真，导致一系列问题：一是国有企业所有者缺位，监督不力，国有资产流失严重；二是财经违法违纪现象屡禁不止，截留、坐支、挪用财政资金现象不断滋生和蔓延；三是挥霍浪费财政资金现象严重，资金的使用效益不高；四是财政资金分散于各部门，政府统一调度资金的能力削弱，客观上加剧了财政资金的供求矛盾；五是虚假会计信息干扰、甚至误导政府宏观决策和投资者的投资选择，扰乱了正常的经济秩序，产生这些问题的直接原因可以归结为会计人员的部门所有制和财政资金、支出管理制度的不完善，不从会计管理及财政资金的支出管理体制上进行变革，就不会从根本上解决会计信息失真的问题。而无论是改革现有的会计管理制度还是创新财政资金支出管理体制，都必然会触及各部门各单位的利益，遇到各种行政力量的干扰，要真正排除行政干扰，必须行政监察的强力介入，促使部门行政权力和会计行为的分离，确保会计委派、政府集中采购等一系列改革的顺利实施。

（三）行政监察可以推动财政支出管理手段的进步，提高财政效率

现行的财政管理模式，是在计划经济条件下形成并与之相适应的，与发展社会主义市场经济、建立公共财政基本框架的客观要求有较大的差距：一是预算编制过粗，预算编制与预算执行“两张皮”，“基数加增长”的预算方法导致了单位间苦乐不均，也使政府财力的配置缺乏效率。二是财政资金分散甚至沉淀于各个部门，不便于政府统一调度和管理，资金拨付环节过多，跑冒滴漏现象严重。三是相当一些地方财政极度困难，同时公务采购中“暗箱操作”现象普遍，资金缺乏与浪费并存。四是财政支出范围过宽，农业、教育、科技等重点支出和社会保险等政策性支出得不到有效保证。五是财政资金管理粗放，内部监控制度“缺位”，财政资金的安全性缺乏有效的制度保证，隐含着巨大的资金风险。六是财政内部管理松驰，缺乏严格的制约和监督，“灯下黑”的问题在财政管理部门严重存在，财政腐败案件时有发生。

财政本身的管理体制和运行机制急需改革，但这个改革，仅靠财政部门自我“革命”是远远不够的，需要解决财政管理体制的问题，必须有强有力的外部力量，其中就需要行政监察的适时介入，一方面监督财政自身，切实按照市场经济要求进行财政运作，另一方面监督其它政府部门积极配合财政进行配套改革，如该委派会计的部门不得阻碍，该实行财政集中采购的不得自行采购，该公开财政性资金收入的不但自行开设账户，隐瞒资金情况等等。通过“双向”监察，可以确保政府关于财政体制改革的一系列措施真正落到实处。

二、通过加强行政监察，提高财政效率的有效途径

行政监察可以通过以下几个方面的工作来促进财政效率的提高

（一）对财政管理政策及措施进行监察。行政监察可以从廉政建设及反腐败的角度发现财政体制中存在的问题和漏洞，并及时向政府反馈，提出改进意见，使得政府和财政部门在出台一系列财政管理政策及措施时，充分体现到廉政及公正的要求。近些年来，河南省在行政监察工作的实践中，发现了一些腐败现象的滋生蔓延，与我们的行政管理尤其是财政管理体制有极大的关系，行政监察部门一方面抓紧了对一些财政腐败问题的查处，另一方面从深层次上找原因，从体制机制和制度上来分析这些问题存在的必然性，同时，运用责任追究手段，促使财政部门针对这些体制性漏洞进行自我完善和自我改革。比如，我们在查处一些执收执罚部门的贪污及挪用公款案件中发现，罚没收入管理混乱是重要原因，因此，就会同财政部门较早地提出了要对预算外收入管理体制改革的意见，在全省一些地方首先进行了“收支两条线”试点，得到了各级政府的认可，河南成为在全国率先实行“收支两条线”管理改革的省分之一。近些年来，我省行政监察机关还和财政部门一起制定了包括预算体制改革、会计管理体制改革、政府采购体制改革等一系列重大决策，使得廉政建设和反腐防腐的要求体现在了每一项财政管理政策的制定实施之中，实现了财政管理和行政监察的统一。

（二）对每一项财政管理制度的贯彻落实进行监察。如何保证各项财政体制改革的制度真正落到实处，是行政监察工作的一项重要课题。由于每一项具体的财政管理制度大都是关于财政部门本身及与财政支出相对应的一些行政部门和单位的行为规范，因此，贯彻落实制度与否就体现了执行行政纪律的状况，如果这些制度政策得不到有效的实施，就必然有违背行政纪律的要求存在。因此贯彻落实这些制度一方面是财政部门的业务工作，另一方面也是行政监察工作的重要组成部分。正是基于这样的认识，近几年来，我省各级行政监察机关都把财政管理改革措施的实施作为维护政府决策和政令畅通的重要体现。进行周密安排和全程监控。例如，为了切实解决会计信息失真的问题，一些地方的财政部门实行了对行政事业单位委派会计的制度，这一制度的实施触犯了许多单位的部门利益，有些单位的负责人提出宁可辞职不干，也不能容忍财政给委派会计，有些领导干部甚至提出把委派会计凉在一边。针对性这些现象，财政部门感觉到无能为力，行政监察机关及时介入，明确提出，不执行会计委派的决定就是违背行政纪律，并要求这些有消极想法的单位配合财政部门工作，否则以违纪论处，使得会计委派的制度得以实施。目前，全省所有试点单位的工作都比较顺利。我省行政监察机关还对政府采购、行政事业单位银行账户的清理整顿、“收支两条线”等财政管理制度的实施进行了全方位、多层次的监控，确保制度到位、措施到位，有力地促进了财政体制的完善和创新。

（三）对财政机关及其工作人员实施监察。新的财政制度的实施在较好地解决财政效率及公平问题的同时，也还会伴生一些新的问题，一些消极腐败的东西有可能在这些制度的实施过程中变换表现形式，形成新的腐败。新腐败滋生的原因是多方面的，其中一个重要的方面就是一些财政人员在执行新制度的过程中受利益驱动，钻制度不完善的空子或者玩弄文字游戏，歪曲理解制度的本意，达到其实现个人或集团利益的目的。因此，行政监察机关有必要经常地对财政执法情况进行监督检查，及时提出弥补性意见，并通过查处违规行为，促使财政机关自我规范、公正执法。比如，前些年我省针对部门分散采购的弊端，及时提出了进行政府集中采购的建议，很快得到了认可并实施，但在集中采购过程中，仍然存在一些财政人员通过直接操作采购过程，实现个人或小集团目的的行为，为了加强它的管理，结合国家的关部委的精神，我们会同财政厅和审计厅及时下达了对政府采购活动加强监督管理的有关规定，明确提出，必须坚决执行“管办分离、权力制衡”的原则，强调管理机构和办理机构必须分开设立。目前，管办不分的现象已经引起了省政府的重视并正在得到解决。近年来，我们还对财政违规开设银行账户，替企业及个人违规担保以及吃拿卡要、暗箱操作等行为进行了治理和纠正，保证了财政活动的公开公平和廉洁。

三、在财政体制改革过程中更好地发挥行政监察作用的条件和保证

行政监察真正通过履行自身职能促使财政运作的公正和效率，必须有以下几个方面的保证。

首先，行政监察的监察行为必须得到它所属的政府的支持。行政监察机关是各级政府的组织部门，尽管它是在依照《行政监察法》来独立开展工作，但有许多情况需要政府的有力支持。这其中包括法律所规定的必须经过政府批准、认可才能实施的监察事项和必须在政府的认可下才能作出的监察结论，以及政府必须创造条件，确保行政监察机关依法开展工作不受人为干扰等内在要求。我国监察法规定，行政监察机关有检查权、调查权、建议权、行政处分权，但每一项权力的行使都有一个限定内容，即重大事项必须得到政府的同意和批准，而涉及对财政体制改革活动所进行的一系列监察事项都有可能被列为政府所认为的重大事项，因此，经政府认可是这类监察事项的必须程序，而政府如何认可，在什么样的条件下可以认可，什么样的条件下不认可完全是政府的权力，监察法没有予以明确。因此，要在财政体制改革过程中有所作为，行政监察机关必须对自己的工作重点、工作活动等进行周密的论证，从理论和实际情况两个方面证明自己决策的正确性，以此求得政府的同意和支持。

其次行政监察对财政运行中行政行为的监察必须走法制化的道路。行政监察法虽然规定了行政监察对行政行为的监督内容和方式，但在实施过程中，对具体行政行为的理解却存在一定的分歧，无论是界定行政行为还是查处违规行为都需要进行周密的辩析。在财政体制改革过程中，有一些行政行为比较明确，比如财政部门为实现某一项财政制度而实施的具体措施、开展的活动，以及与财政活动相联系的单位和个人的职务行为，对这些具体而又明确的行政行为，制度、规定等本身大多已界定了纪律要求，对这一部分行政行为实施监察只需要严格对照有关具体规定进行检查、调查和处理就可以了，如国务院“281号令”就明确规定了违反“收支两条线”管理制度的行政行为的处罚条件和程度，什么是违反“收支两条线”的行为、违反了怎么处理，都有具体规定。但同时，由于财政体制改革是新事物，在创新体制、机制和制度过程中必然会出现一些一时不太准确和明白的现象，对于在履行新制度时具体行政行为的认定和处理都有一定的难度，必须加强研究和论证，在弄清情况的基础上再制定出具体的法规规定，这样才能做到监察适时、适位、适度，而不至于出现对新制度的行政监察的真空，从而确保新制度的健康运转。例如，在政府集中采购制度的实施过程中，涉及财政管理部门的行为，中间办理机构的行为、具体措施招投标行为以及需要获得政府采购物品和服务的各个行政单位的行为，这些行为哪些是纯行政行为、哪些是行政和市场交叉的行为、哪些是纯市场行为等都需要从法律法规的角度做出具体规定，这是实施行政监察的基础，否则行政监察就会因失去对象而成为一句空话。

最后，必须赋予行政监察人员参加有关财政体制改革及各项新制度实施的权利。有效实施行政监察的一个重要条件就是监察人员要熟悉其工作的对象，财政体制改革是一项全新的事物，从每一项制度的设计到具体操作实施都将包含着许多生动的具体的内容和情况，可以想象，一个不了解每项制度的监察人员怎么能够去通过履行职能去维护这项制度。因此监察人员只有参与了财政体制改革的过程才能有对其进行监督的发言权。当然参与财政体制改革不是说要参加设计改革框架和制定具体制度，而是要通过参与达到知情、熟悉和了解的目的，这与行政监察法的有关规定是完全吻合的。在当前的新制度实施工作中，一些地方的财政部门或其它单位，为了规避监察，实现部门和个人利益，许多具体财政改革活动不向行政监察机关通报，不让监察人员参加，致使出现了不少问题，影响了改革的健康发展，必须引起高度重视，因此有必要从文件、法规的角度对监察部门的参与权和知情权加以规定，这也是确保有效监察的重要条件。