石油天然气资源开发情况调研报告

××是一个典型的资源大市，坚持开发与保护并重，正确处理人口、资源、环境协调可持续发展的关系，建立资源节约型、环境友好型社会，是值得研究的一个课题。近日，市政协环资委组织部分政协委员，会同市石化、环保等部门的同志，在乔万荣、赵建国副主席的带领下，深入延长石油工业集团公司横山采油厂、靖边采油厂、定边采油厂和中国石油长庆油田分公司第四采油厂、采气一厂就石油、天然气开发利用情况进行了专题视察调研。通过深入生产现场、查阅资料、听取汇报，较为详细的了解了我市油、气资源开发利用情况，现将有关情况报告如下：

一、油、气资源开发状况

我市境内石油天然气储量丰富，是陕甘宁油气田和鄂尔多斯气田的主储区。石油预测储量6亿吨，探明储量3亿吨，含油面积2300平方公里，主要分布在定边、靖边、横山和子洲四县。天然气预测储量4.18万亿立方米，探明储量7474亿立方米，主要分布在靖边、横山、榆阳、子洲、米脂、绥德等地，是迄今我国陆上探明的最大整装气田。石油、天然气资源分别占全省总量的43.4%、99.9%。

我市油、气工业发展起步较晚。上世纪90年代初，我市学习借鉴延安的经验和作法，与区外投资者合作，开始了自主开发石油的尝试。1999年，按照国家有关法规和《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》(国办发〔1999〕38号，以下简称:国办发38号文件)精神，我市对石油行业进行了清理整顿，由各县钻采公司为主体，对招商引资引进的联营开采单位进行了整合重组，出资近13亿元有偿回收了2405口油井，规范了石油生产经营秩序。2003年，各县钻采公司相继并入延长油矿管理局，取得合法开采主体地位，2005年石油企业的省内重组工作完成，由陕西省延长石油工业集团公司实行紧密型管理。目前在我市从事油气资源开采的中油股份公司长庆油田分公司、中石化和延长石油工业集团公司，境内石油、天然气资源探、采矿权绝大部分被中石油所登记，中石化、延长石油工业集团公司只占很少一部分。

截至2005年底，我市境内大约有油井5500～6000口，原油年生产能力为600万吨，其中：延长石油工业集团公司有油井3464口（横山326口、靖边1917口、定边867口、子洲354口），原油年生产能力为100万吨（横山10万吨、靖边40万吨、定边45万吨、子洲5万吨）。长庆油田公司到底有多少油井，调查组不清楚，要求长庆油田公司提供准确数字时，该公司以商业机密为由，拒绝提供，原油年生产能力为500万吨；打注水井708口，铺设输油管道约3800公里。建成年加工原油150万吨的××炼油厂一处。据不完全统计，境内有气井195口，天然气年生产能力为75亿立方米，均属长庆油田公司，建成天然气集气站34处，净化厂2处，年净化天然气40亿立方米，建成并开通了“靖—西”、“陕—京”、“长—宁”、“长—呼”和“西气东输”五条天然气外输干线和市内支线，铺设输气管道3500余公里。目前建成的以天然气为原料的转化企业有××天然气化工有限责任公司和长庆甲醇厂,甲醇年生产能力分别为43万吨和10万吨，年用气5.2亿立方米。境内城市气化用气0.8亿立方米,年就地转化利用天然气仅占年生产能力的7%。大规模的油、气资源的开发，推进了××由资源大市向经济强市目标快速迈进。2005年，全市年生产总值达到335亿元，人均1180美元，财政收入达到67亿元，其中：石油生产、加工转化和销售实现税收18.2亿元,占财政总收入的27.2%；天然气实现税收5.3亿元，占财政总收入的8%。石油工业已成为我市经济发展的支柱产业和财政收入的主要来源，较有力地带动了相关产业的发展，促进了城乡基础设施建设，增强了工业反哺农业的能力，为城乡劳动力提供了大量就业机会，为退耕还林还草，实现山川秀美提供了物质保证，为我市社会稳定和加快脱贫致富步伐发挥了积极的作用。

二、存在的问题

1、后备资源馈乏，地方石油开发缺乏后劲。

一是根据1994年4月13日，陕西省人民政府同原中国石油天然气总公司签订了《关于开发陕北石油资源的协议》（简称4.13协议），委托定边、靖边各100平方公里的石油开采区块已经全部利用，基本没有开发空间。

二是根据《陕北石油开采秩序整顿汇报会会议纪要》（国土资源发［2000］205号）文件精神，本着尊重历史，照顾现实，互谅互让，共同发展的原则，协商解决开采区域和界限方面的矛盾问题，按照国家经贸委、国土资源部《印发“关于陕北地区石油开采秩序情况调查的报告”的通知》(国经贸石化［1999］1239号)规定，划清各自的勘查、开采范围后，依法办理变更登记手续。但是到目前为止，安塞平桥以北、靖边县城以南3500平方公里的合作开采区，长庆油田公司与延长石油工业集团公司的勘探、开采范围尚未划定，双方为争夺开采区块经常发生冲突。如果区块界线问题再不解决，地方石油工业的发展必将走上末路。

近几年，长庆油田公司与地方发生大小集体械斗事件不下百余次，经常组织“棒棒队”阻断交通、殴打人员、破坏设施，严重影响到当地群众的安危和社会的稳定。2006年3月18日，长庆油田公司与延长石油工业集团公司靖边采油厂发生大规模的械斗事件，长庆油田公司组织人员700多人，出动车辆百余辆，打伤靖边采油厂员工8人，砸毁车辆52辆，造成直接经济损失700余万元，在社会上形成了恶劣影响。

2、资源开发国家缺乏综合规划，各种资源难以有序开发。

我市丰富的地下资源集中到北部，并且多种资源相互重叠，各种资源矿权审批相互牵制。长庆油田公司登记了我市境内几乎所有区域的油、气探、采矿权。近年来，长庆油田公司油田开采的进度很快，油气井和输油气管网到处密布，造成了我市在该区域内的煤炭和岩盐等资源开采等到其开采结束方可进行；即使在长庆油田公司未开采的区域，我市要取得煤炭和岩盐的探、采矿权，也必须征得其同意，这严重制约着我市煤炭和岩盐的开发。

3、中、省和地方利益分配不公，地方收益太少。

一是管道营业税分配不合理。

按照国际惯例，天然气的管道营业税在出口征收，资源产地和销售地各得一半，但是，我市输送到了xx、xx和银川等地天然气的管道营业税，均由对方收取。我市每年大约外输天然气70亿立方米，按照每方收取管道营业税0.01元计算，仅此一项我市财政损失7000万元。

二是税费起征标准和分配不合理。

长庆油田公司在我市从事石油开发，只有增值税和资源税参与中央与地方分配，其他规费一律上缴中、省。在原油增值税征收时，国家允许与固定资产投资抵扣，实际征收的增值税仅为6%左右。而且两税由长庆油田公司统一在西安交纳，按照中央与地方75%和25%的比例分配，地方收益部分西北五省再分配，我市每吨原油收益大约45元左右，与延长石油工业集团公司上缴我市的税费相比，每吨原油我市少收入550多元。按照长庆油田公司年产500万吨原油规模计算，我市财政年少收27.75亿元。三是我市在延长石油工业集团中所占的股份不合理。根据陕发［2005］28号文件精神，全省石油企业重组完成后，我市在延长石油工业集团公司只有5%股份，这与我市近年的投入相比极不公平，仅××炼油厂我市通过直接投资和税金返还累计注入资金达15亿元，也不止5%股份，这直接关系到今后我市石油生产的收益。四是原油价格不合理。今年以来，原油价格持续上扬，截至3月底，中石油确定的中质2号原油中准价前期含税同口径剔除运费和统管费后达到4083元，延安炼油厂为3300元，而××炼油厂仅为2920元，较中石油低1163元，较延安炼油厂低380元，价格差距直接影响着我市地方财政的收入，按照我市年产100万吨原油的规模，每吨平均按少收利税300元计算，年少收3亿元。

4、输油气管道用地补偿不到位，加重了地方负担。

据不完全统计，我市境内埋设输油管道3800公里，天然气输气管线3500余公里，埋设管道占地大约22万亩（含管道两侧限制区用地）。一是埋设管道时以临时占地仅补偿一年的土地收益，但是，一旦埋设了管道，主管道两侧15米、支管道两侧5米的地面内不得有永久性建筑物及道路、桥梁等基础设施建设，不得开挖、采石、放炮等作业，这样就限制了这些土地的使用权和收益权，影响了我市土地利用的整体规划。二是油气管道安全责任属地管理，国家没有安排专项经费，客观上加重了地方负担。三是油气属于易燃易爆物，给当地安全带来隐患。

5、生态破坏和环境污染严重，突发性环境污染应急预案机制尚未建立。

随着大规模的石油、天然气的开发，使我市本来脆弱的植被受到破坏、有限的耕地进一步减少、地下水位的不断下降，整个生态环境受到严重影响。我市境内的靖边、横山等县长庆油田公司的天然气管线已经蜘蛛网状，给当地群众正常的生产生活带来不便。仅靖边县由于油气开发破坏植被7万多亩，弃土覆盖植被3万余亩；长期占用土地27400亩，其中耕地17200亩；长庆采油三厂钻井时打穿裂隙，地下水渗漏，造成新城乡黑龙村石场组出现山体裂缝；大理河、周河和芦河上游均受到含油废水的污染，大理河油类超标1004倍，周河超标9倍，芦河超标54倍。小河乡群众人畜饮水水源受到含油废水、岩屑等的污染，已经不能饮用，6000多村民需要到数里外买水吃，目前已经引起了国家环保总局的高度重视。就目前我市处理突发环境污染事件的能力来看，无论人员素质、装备配置、监测技术、防护手段都不具备处理突发应急事件的能力。一旦发生原油和天然气泄漏等较大突发污染事故，将束手无策。

6、城市气化和工业用气指标审批难度大，制约着我市能源化工基地建设进程。我市是天然气的重要产地，年外输量达到近70亿立方米，但是，目前我市榆阳、神木、横山、靖边、定边和子洲等县区城市气化用气指标正式得到国家批准的只有××市区和靖边县，年用气量仅为2110万立方米，其他县均未得到正式批准，而呼和浩特、银川和天然气管道沿途一些城市等早在几年前已经实现城市气化，出现了“灯下黑”的现象。××天然气化工有限责任公司是国家试气而批准立项建设的天然气化工厂，现年用气量为5.2亿立方米，技改工程用气4亿立方米的指标得不到批准，无法开工建设。

7、地方监管出现盲区，造成有些税费流失。首先是国家对一些中省企业在一定意义上赋予了制定行业规划和代表国家理财的双重职能，致使这些企业游离于地方管理之外，形成了一个“小社会”，地方对其生产经营情况没有知情权。其次是地方一些职能部门上下级之间责任划分不明确，部门之间职能交叉，形成谁也不过问的“空白区”，最终导致一些本应该在我市缴纳的税费流失。

出现上述问题的主要原因：一是国家对矿产资源配置实行无偿划拨或变相无偿划拨，未实现市场化，缺乏竞争机制，行政干预企业的微观经济，这是资源开发中出现各种矛盾和问题的根源，也是产生腐败和商业贿赂的温床；二是国家登记矿权时，仅进行行政审批，对不同矿产资源矿权重叠的区块，未从综合开发矿产资源的角度考虑，制定整体规划，导致现在油气资源的开采制约了其他资源的开发；三是国家矿产资源立法注重普遍性，忽视特殊性，实行一刀切，无地方性法规，地方在执行法律时困难；四是中央和地方利益分配不公，中央财政、中央企业利益至高无上，忽视了资源产地及当地群众利益，引发了各类矛盾凸现，影响了构建和谐社会的进程；五是地方发展中急功近利，科学的发展观贯彻落实不够。

三、对策及建议

如何破解我市资源开发中诸多矛盾和问题，进一步加快地方经济发展步伐，走可持续发展之路，特提出以下几点对策和建议：

1、进一步明确资源开发的指导思想。一要树立科学的发展观，确定合理适度的开发规模，却不可无限制的过度开发，应通过法律和制度来制止掠夺性开采；二要树立正确的政绩观，在考核经济发展指标时，不能单纯追求gdp和财政收入的增长，应把经济增长速度同资源消耗、环境污染等一并考核；三是要加快经济结构调整，切实转变资源开发中产业结构单一、“一业独大”的状况，培育新的经济增长点，未雨绸缪，避免重蹈甘肃白银、辽宁阜新和我省铜川“矿竭城衰”的覆辙。

2、处理好油气资源各开采主体之间的关系。一是根据国土资发［2000］205号文件精神，本着尊重历史，照顾现实，互谅互让，共同发展的原则，协商划定区块界线，巩固和稳定已开采区块；二是鉴于长庆方面区块面积过大，只登记不开采的现状，以国家统一规划为前提，在评估资源开采区块价值的基础上，引入竞争机制，采取招标、拍卖等形式，实现资源开采权的合理流转，有效配置资源，达到国家和资源产地互利共赢的目标，同时也有利于解决资源区块争端，做大做强石油工业。

3、处理好中省企业利益与地方利益之间的关系。一是在资源税费方面，尽可能向资源富集的贫困地区倾斜，促进贫困地区经济发展，加快脱贫致富步伐。建议取消对长庆油田允许固定资产抵扣营业额的照顾性政策，并要与延长石油工业集团公司一样，除向中央交纳资源税和增值税外，还应向地方交纳地方性税费。在争取上述各项税费政策的同时，对资源输出型和高耗能企业还应积极争取提高各类政策性收费标准和与中、省部门的分成比例，不断壮大地方财力。二是延长石油工业集团公司应实行原油价格市场化，实现和国内原油价格接轨，避免地方税费流失。三是应借鉴新疆库尔勒鄯善县的办法，将“靖-京”、“靖-宁”、“靖-沪”等管道营业税按50%返还我市。四是提高石油和天然气资源税的单位税额，执行石油为8-30元／吨，天然气为2-15元／千立方米的上限标准。五是资源开采造成采空和塌陷等地质灾害，其治理所需费用巨大，因此应积极向中、省争取开征城镇土地使用税和生态环境补偿费。六是在天然气管道建设和保护方面，赋予了地方政府对本行政区域内管道设施的保护义务，但天然气开采企业却没有相应的保护经费投入，义务和利益极不对等，钱让长庆方面赚了，但责任却留给地方，建议积极与长庆方面协商争取天然气管道保护费和增加管道占地补偿费。

4、加强监管，切实保障资源的有序开发。一是严格审核审批。长庆方面委托或雇用其他公司和个人从事开采或辅助开采作业的，应委托市一级建设、工商、石化、水务、土地、环保、税务等职能部门要对这些开采单位进行相关资质审核，并纳入行业管理之中；二是统计部门依据《统计法》有关规定，把长庆方面的投资建设纳入国家规定的基本建设管理程序，并对其固定资产投入、生产经营和完成地区生产总值按属地管理进行统计，以便为地方政府决策提供可靠的参考依据。三是据长庆方面讲，目前内蒙古自治区政府已停止审批井位，他们在内蒙古的天然气开采已全部停了下来，内蒙以此与长庆据理力争，着力维护地方和广大群众利益，我市也应采取相应措施，严格把关，提高准入条件。

5、加大环保投入，加强环境保护。一是要增加环保投入，设立环保基金，成立环保基金会，加大对市内重点开采区的污染防治力度，大力发展循环经济和清洁生产，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的资源节约型和环境友好型社会。二是严格环境保护执法，树立节约资源和保护环境也是发展的理念，积极推行并严格执行环境影响评价、污染物排放总量控制、环境目标考核和责任追究制度，从事后治理向事前保护转变，切实改变先污染、后治理，边污染、边治理的状况。三是以环境的承载能力划定重点开发区、限制开发区和禁止开发区等功能区。

6、统筹考虑资源拥有量，合理安排建设项目。我市虽然资源富集，但真正地方政府能控制和利用的资源量十分有限，这在天然气方面表现尤为突出。“十一五”期间，要根据地方煤炭、石油、天然气、盐及水资源等的拥有量和环境承载能力，安排大型化工项目，不可盲目上马，避免重复建设。市上及定边、靖边、横山、子洲等县“十一五”规划都有天然气发电、液化、气制甲醇等转化项目，但现在受制于长庆，在民用气指标申请上都有困难，何况工业用气。现在我市供气的xx、xx、西安等地天然气频频告急，而天然气已达最大产能，所以这些项目应充分调研论证，慎重上马，以防无米下锅。同时，各地大上甲醇项目，究竟市场前景如何，也有待深入调研论证。

7、综合开发，综合利用。我市各类资源富集，煤、油、气、盐等各种矿产资源区块相互重叠，究竟如何合理有序、有效开发，应尽快制定开发详规，确保资源综合有效利用，最大限度降低对环境的破坏和影响，减少开发过程中的各种矛盾冲突，如横山樊河煤矿井田的天然气开采就极大地影响了煤炭开采，随着资源开发的推进，引发的此类矛盾必然更大、更多。