流转税管征实践与思考

现行的流转税制对商品的生产、销售以及加工修理修配劳务征收增值税，对部分消费品征收消费税，对建筑安装、交通运输、金融保险、邮电通讯、娱乐服务业等劳务征收营业税，形成增值税与营业税并立、增值税与消费税部分交叉的流转税制格局。现行流转税制在保证财政收入稳定增长、促进经济社会发展等方面发挥重要作用，但随着我国市场经济的逐步建立，经济水平和经济结构的变化，现行流转税制的弊端和缺陷已逐渐显现，亟待进一步规范。

一、主要做法与成效

近年来，各级税务机关认真落实科学发展观，坚持依法治税，全面提高流转税征管质量与效率。本文以漳浦县国税局为例，该局从增值税管理入手，认真落实总局谢旭人局长提出的“以票控税、网络比对、税源监控、综合管理”方针，有效推行流转税精细化管理，将流转税管理所有事项的目标、过程、结果等落实到每个环节、每个岗位，由岗位人员按照精确、细致的要求，既协调配合又相互制约地做好每一环节的工作，使流转税管征的整体效能得到最大程度的发挥。2006年度该局共组织流转税收入14402万元，占同期国税总收入16875万元的85.35%，同比增收3494万元，增长32%，为地方经济社会建设提供坚强的财力支持。

（一）以行业管理为着力点，提升流转税管征水平。该局针对行业增值税管征的薄弱环节，采取各具特色的行业管征措施，扎实推进流转税精细化管理。如石板材加工行业全面推行“以电控税”管理办法，部门联动从源头加强行业日常监控，全年入库增值税814万元，同比增收428万元，增长一倍多。在此基础上该局陆续推出花卉、机砖、超市、紫菜加工、加油站等行业管征办法，堵塞各种潜在管理漏洞，当年增加税款近600万元。其中，花卉行业实行“核定免税额和应税额比例”管理办法，有效防范花卉种植与收购因征免界限划分不清而导致税源流失；机砖厂窑实行“以砖窑容积控税”管理办法，有效地解决税收定额不公现象；超市及专卖店、医药零售等行业通过“税源管理巡查专业”调查摸底与电脑定额信息比对、核实后经集体研究评议等程序进行民主评定，杜绝人情税关系税等弊端；加油站实行最低控管税负指标及同路段、同规模的加油站销售收入、已交税款相互比对，以及加油站商业滞留票全面清理等方法，提升加油站征管质量；紫菜等农产品加工行业实行收购报查制度，也取得新突破。

（二）狠抓流转税收入分析和纳税评估，建立良性互动机制。该局在全县流转税源项目及税源大户全面摸底的基础上，认真做好流转税与宏观经济的关联分析、税收弹性分析、商业税收与社会商品零售总额的关联分析、出口退税及增值税调库与外贸进出口指标的关联分析，以及分行业和分税种分析，从分析数据中寻找异常信息，推出“县局监管分局、分局监管税收管理员、税收管理员监管纳税人”三级监管制度，强化流转税源头分析控管，不断提高数据分析效率和流转税收入质量。同时，认真做好流转税分析和纳税评估的良性互动，促进企业纳税申报质量明显提升。依托纳税评估系统、增值税预警系统和重点税源监控系统，该局重点抓好税负畸低的企业进行约谈评估，并通过计算机自动监控系统、设立评估台账等手段来完善税源分析评估机制，严格评估效率与质量的考核。全年共评估252户异常户，核增销项税额、进项转出和补征增值税共186万元。

（三）全面加强流转税日常管征。该局在落实好税收政策管理的基础上，重点把好增值税一般纳税人资格认定关，做好暂认定期或辅导期发票领购、进项抵扣监控和分类动态管理，建立健全监控预警机制和增值税失控发票快速反应机制，从资金、货物、单证三个流向入手管住增值税税基。通过巩固和提高增值税申报纳税“一窗式”管理质量，强化对“四小票”和税务窗口代开增值税专用发票等抵扣凭证的稽核比对和申报抵扣审核管理，确保金税工程高质量运行。依托“户籍管理信息系统”，建立三级户籍巡查制度即片区管理员正常巡查每月不少于一次，分局区域巡查每季度不少于一次，县局抽查每半年不少于一次，切实加强漏征漏管户和假停歇业户的巡查监控。对个别定额调整不到位或定额不公群众反映强烈的特殊行业或纳税人，推行夜间巡查制度。全年共对168户停业注销户进行实地核实检查，补税罚款28万元，对责任单位发出涉税整改建议书24份，对83户纳税人税收定额作出调整，调整幅度达29%。还通过健全和完善国地税协作机制，加强与工商、公安、财政、银行等部门的协调配合，促进流转税管征。

（四）提升和优化服务质量，促进企业健康发展。该局通过认真落实各项税收优惠政策，特别在鼓励出口、扶持工业经济等方面提升税收服务质量与效率，重点发挥税收在招商引资中的导向作用，充分利用现代信息手段，建立健全涉税咨询制度，做好税收政策宣传解释和辅导工作。对民政福利、资源综合利用等享受增值税退税优惠政策的企业，着力抓好三个环节的服务管理，即资格认定环节，对民政福利企业的资格认定，通过严格审核企业性质、安置四残人员比例、企业管理制度建立情况，剔除不合格民政福利企业3户；对资源综合利用企业的资格认定，重点审核申请税收优惠的产品所耗原料及比例是否符合规定标准，取消5户资源综合利用企业享受税收优惠资格；在退税审核环节，企业申请退税时由税收管理员认真调查核实有关情况，对不符合政策规定的不予办理退税；在年审环节，严格落实民政福利企业、资源综合利用企业资格年审制度，如年审中发现企业有违反管理规定的，取消其享受优惠政策的资格。同时，该局对废旧物资经营业务加强监管，督促企业严格财务会计核算，要求废旧物资按大类、品名设置有数量、单价、金额的库存商品明细账，税收管理员还对大额收购业务进行实地核实，对发票、入库单、实物及明细账进行核对。

（五）加强业务知识培训，着力提升干部管征能力。该局结合流转税工作实际，实施能级税收管理员制度，增值税一般纳税人管理员必须具备一、二级税收管理员资格，基层分局长必须具体负责三到五户重点税源企业日常管征和纳税辅导，并利用“百佳税务征收员、百佳税务管理员、百佳税务稽查员”竞赛活动，开展以流转税业务、财务知识、信息化操作技能等为主要内容的“以考促学、以学促能”岗位练兵活动，对全体员工分批进行轮训，进一步加大干部教育培训力度。重点加强对税收管理员的流转税业务培训，不断提高他们的政治业务素质，使他们既懂流转税政策，又会流转税管理。同时，该局还通过奖惩等方式促进个人自学，对业务能力较低、电脑运用水平较差的对象通过“手牵手、师带徒”等活动，帮助他们提高综合素质，有效盘活人力资源。

二、影响现行流转税制高效运行的若干问题

建立科学、规范、可操作性强的流转税制是新时期税制建设的发展方向，更是市场经济发展的客观要求，但由于出台时的客观经济条件制约，以及实际经济生活的快速变化，导致现行流转税制对经济调节功能越来越显露出其局限性、被动性。

（一）从宏观层面来看，存在如下缺陷：一是实行生产型增值税没有完全消除重复征税的弊端，造成不同行业及同一行业内不同企业之间的税收负担不同生产型增值税对纳税人购入的固定资产进项税额不得抵扣，形成实质重复征税，不利于推进技术进步，使资本有机构成不同的企业税负不平。加上东北老工业基地率先实行新增值税制度，中西部六省紧跟其后，虽然有有利于区域经济发展，却不利于全国增值税制规范统一，为企业避税提供平台。二是一般纳税人资格认定主要以销售额大小和会计核算是否健全为标准，很多经济不发达地区的纳税人很难达到认定标准，使得增值税的税款抵扣链条中断；按征收率计算代开专用发票形成下一环节计税的高征低扣，增加了生产经营活动的额外税收负担，导致一般纳税人普遍拒绝接受小规模纳税人供货，从而制约了小规模纳税人生产经营活动的正常运行。三是营业税法规与增值税法规存在交叉重叠，营业税目中的建筑安装、交通运输、金融保险、转让无形资产、销售不动产和服务业中、仓储、租赁等与生产经营关系密切，导致营业税与增值税的重复征税，如交通运输业属于营业税征税范围，其中增值税纳税人的运费既要负担增值税，又要缴纳营业税，并且在计算销项税额时不能完全抵扣。又如实践中纳税人既有营业税的应税项目，也有增值税的应税项目的情况很多，既要向国税缴纳税款，又要向地税缴纳税款，造成纳税人对缴税的抵触情绪，增加了征纳税的成本，带来征税的不经济等问题。四是现行增值税政策优惠几乎涵盖经济、社会以及政治、军事等各个方面，具有普遍优惠的特点，不仅弱化税收优惠政策的导向功能，也影响财政收入，加上优惠政策的设置不尽完善，影响优惠政策目标的效果和增值税的链条作用。如对收购农业产品按13%计算抵扣，对废旧物资发票上注明的金额按10％计算抵扣以及对从国有粮食购销企业购进的免税粮食增值税专用发票注明的税额抵扣进项税额等政策，使增值税管理效果大大降低。

（二）从微观层面来看，如下问题亟待明确：一是购进免税农业产品准予抵扣的进项税额，按照买价和13％的扣除率计算，而农业产品的适用税率是13%，只要销售的农业产品含税价格不超过13%的毛利率，企业就不需要纳税。按道理说，免税农业产品的买价并不是不含税价，而是包含了增值税税额，只不过农业生产者销售自产的农业产品时，国家免除了这部分销项税额。那么，购进免税农业产品准予抵扣的进项税额是否应调整为买价/（1-扣除率）*扣除率，值得商榷。同时，一般纳税人向小规模纳税人购进农业产品，可以按照规定依13%抵扣率抵扣进项税金。但文件中并没有规定小规模纳税人是农产品生产单位还是经营单位，购进的农业产品是免税农产品还是不免税农产品，如果购进的是个体经营者或无证贩运者开具的普通发票，即征税的农产品，是否违背了《中华人民共和国增值税暂行条例》第八条的相关规定。如果免税农产品，农场或农业生产者到税务部门开具的普通发票等，可以直接依13%扣除，如果征税农产品，按规定可以到税务部门开具4%征收率的增值税专用发票，是按13%抵扣还是按4%抵扣，以及小规模纳税人自行开具的普通发票，是按照注明金额直接依13%扣除，还是按照计算后的不含税价依13%扣除率抵扣，须进一步明确。二是《国家税务总局关于企业改制中资产评估减值发生的流动资产损失进项税额抵扣问题的批复》中规定，对于企业由于资产评估减值而发生流动资产损失，如果流动资产未丢失或损坏，只是由于市场发生变化，价格降低，价值量减少，则不属于《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》中规定的非正常损失，不作进项税额转出处理。生产经营过程中正常损耗外的损失都属于非正常损失，而由于市场发生变化，价格降低，价值量减少而发生的损失不属于非正常损失。可是，生产经营过程中的“正常损耗”却没有依据可作参考，而且对于数量未发生变化的，是否都可以不作为非正常损失，需要进一步明确。三是纳税人购进货物或者接受应税劳务，所支付或者负担的增值税额为进项税额，属《暂行条例》第十条规定的不予抵扣进项税额六种情形的购进货物或者接受应税劳务所支付或负担的进项税额不能从销项税额中抵扣。但一些不属生产用的货物能否抵扣，如纳税人用于广告费开支的广告费用、用于招待费开支的烟、酒、食品、礼品等费用的进项税金是否可以在销项税额中抵扣值得商榷。如果可以，根据《增值税专用发票使用规定》第十条规定，商业企业一般纳税人零售的烟、酒、食品、服装、鞋帽（不包括劳保专用部分）、化妆品等消费品不得开具专用发票。四是增值税一般纳税人无论是否有平销行为，因购买货物而从销售方取得的各种形式的返还资金，均应依所购货物的增值税税率计算应冲减的进项税金，并从其取得返还资金当期的进项税金中予以冲减。对商业企业向供货方收取的与商品销售量、销售额无必然联系，且商业企业向供货方提供一定劳务的收入，例如进场费、广告促销费、上架费、展示费、管理费等，不属于平销返利，不冲减当期增值税进项税金，应按营业税的适用税目税率征收营业税。但实践中商业企业向供货方收取费用，必然会与销售货物的金额相联系，如广告促销费、管理费、销售人员工资等，企业为了加强管理，都有可能将这些费用与销售额相挂钩，供货企业也容易接受。五是对实行查账征收的增值税小规模纳税人代开增值税专用发票时实行“预缴税款”制度，对部分不太正常的小规模纳税人购买的大额普通发票也实行“存所监开、预缴税款”制度，这部分纳税人在次月申报时，需要对应纳税额进行结算，将这些已预缴的税款从总的“本期应纳税额”中扣除后（同时要扣除“减免税额”），才能得出正确的“应补退税额”。虽然在增值税网上申报软件中已设置了“预缴税款”一栏，但现行的小规模纳税人的增值税申报表中，却没有“上期已预缴税款”一栏，直接到办税服务厅申报和交给事务所人员申报时，受理申报人员或申报人员要逐户查询上期已预缴税款的数额，填入申报软件中的“预缴税款”一栏，才能得出正确的数字，因此给纳税申报工作带来了不便。

（三）从管理层面来看，一是通过管住专用发票，实现对增值税进、销项税额的有效监控，提升以票管税能力，保障增值税收入。但以票管税模式必须以一般纳税人所有的销售收入均如实填开专用发票为前提，而现实中的企业销售不开票行为大量存在，最典型的是一些商业零售企业，商业零售是增值税链条的最后一环，其销售对象大部分是个人消费者，一般不需开具发票，因而其销项税金难以通过发票管好，尽管现在推行了逐笔开票，但仍属流于形式，财务处理根本不凭销售发票记销售帐簿，这就出现了大量零申报和负申报等异常现象。加上以票管税作为一种模式来强调，容易误导人们管理增值税的思想，以为管好增值税，只要管好专用发票就行了，从而放弃了对一般纳税人帐册、库存、资金、户头的全面监控，把对增值税纳税人的综合管理简化为对专用发票的单项管理，影响了增值税管理的质量。二是增值税的销售折让及销货退回政策在执行中，有的企业在业务过程中由于货物在发送途中的短少或毁损（正常损失之外的部分），会导致企业货物的增值税发票原开票数与实际数不相符合，为减除票物不符的部分，按照税法规定购货方就必须到税务部门去开具销货折让证明单，凭此作为购货方扣减进项税和销货方冲减销项税的凭据。而证明单的开具由于是既涉及到供货方又涉及销货方的行为，这样企业如果要开具一份证明单就要同时出具相关的证明材料，否则税务部门就会拒绝填开。而由于企业的业务过程是连续发生的，有时并不好断定是那一笔业务发生的折让，所以也就无法提供相关准确的资料，由此导致无法索取证明单。再加上税务部门的服务程序比较复杂，也使得企业之间有时为了图省事而不开具证明单，相互之间仅由受货方把退货和折让的部分开具正常的增值税专用发票给原销货方作为销货方付款和抵减销项税及购货方提取销项税冲减原进项税的凭证。这样事实上销货方、受货方都没有使得国家税收有所损害，而却方便了纳税人之间的业务开展，其唯一不够合法的地方就是好象没有货物的转移和购销行为，这一点从税法的角度而言似有虚开发票的嫌疑，而从实际征管效果上看并没有偷税的实际发生。这样在实际执行中如果认定企业偷税却没有偷税的具体数额，如果认定其虚开发票却又有正常的业务往来。因此这样的税收政策给实际执行带来了困难。另外,在全部实现电脑版专用发票以后,企业必须每月将取得的专用发票到国税机关进行认证,因为只有经认证的专用发票才能够抵扣税款,所以当发生以上情况时,势必会影响专用发票信息采集的准确性，增加国税部门对专用发票的控管力度，增加征税和纳税的双方成本。三是由于新开业企业在增值税一般纳税人的认定上没有销售额的比照参考。这就使得一些在税务资格年审中未达到的原一般纳税人的资格，纷纷采取注销原税务登记，然后再重新申请新的税务登记的办法，以继续取得一般纳税人的资格，从而规避一般纳税人的资格年审.相关手续符合新办一般纳税人企业的条件,国税部门就必须对其认定.否则,就是未按规定执行政策.而这样的认定结果,明显的存在问题,但它符合相关的认定政策,作为主管国税机关又不得不违心的予以认定.这是明显的绕过红灯的做法.面对这样的情况稽查部门处理起来,感觉无从下手。管理部门也很无奈。上述现象看似合乎税法的要求但又不近合理、有时看似合理但又不近合法的问题的一部分，这些问题的存在无疑会给实际的税收征管与检查带来困难，使实际的税收政策执行难免不走样。其后果将导致对税收政策的执行偏离轨道,危害国家税收的尊严，也影响国家税收的正常征收入库，使税法的严肃性受到损害。对此期望引起决策部门的注意，以利实际税收征管，保证执法活动的规范。

（四）从税务机关来看，一是对税收政策理解上有偏差。部分税收管理员对上级机关下发的流转税文件和管理规定没有认真的学习领会，没有能很透彻地理解准确的把握，导致很难很好地指导纳税人，在日常管理和纳税评估时也不能及时发现纳税人存在的问题，不能较好地反映真实情况。二是存在日常监管不到位现象。有些税收管理员整天忙于事务和中心工作，很少深入企业，对纳税人的经营场所、经营规模、经营情况不了解，管理过于粗放，对纳税人连续零申报负申报或极低税负申报没有引起重视，时间越长积累的问题越来越多，数额越来越大，直至无法收拾的地步。三是存在重专用发票轻普通发票的现象。税收管理员将更多的精力盯在增值税专用发票的管理上，不遗余力采取各种措施堵塞漏洞，特别是金税工程的推行，取得了明显成效。但却忽视了对普通发票特别是可作为抵扣依据的四小票的管理。加上发票发售环节未能严格把关，废旧物资回收经营单位及农副产品收购单位领用发票的数量及频率可以反映企业的经营规模，发票发售窗口验旧购新程序常常仅局限于检查发票数量的完整性，而对发票填写内容真实性以及开具对象的合理性等等没有做过细的审核，从而没能从源头上起到以票管税的作用。四是流转税管理职责不明确不清晰，临时工作布置缺乏统一规划，加上管理风险责任层层下压，基层一线税收管理员无力对抗而选择消极应对，也在一定程度上影响流转税制运行质量。

三、进一步规范流转税管征的若干思考

（一）宏观层面，建议树立全国流转税制一盘棋思想，将现行的生产型增值税转变为消费型增值税，将增值税征扣税链条稳步向前延伸至劳务服务领域，将征扣税范围扩大到与物质生产领域直接相关，与征扣税链条的完整性密切相连的运输业、建筑安装业、邮电通讯业、无形资产转让、仓储业及广告业等等劳务服务行业，使之覆盖第二产业和除不动产、金融业之外的全部第三产业，从横向上保持征扣税范围的相对统一性，消除增值税与营业税征收范围交叉的矛盾，避免重复征税。实行消费型增值税有利于促进投资，虽然短期内，在税率不变的情况下会造成流转税收入的减少，但从经济发展的长期来看，会带来税收收入的增长。其次，流转税优惠政策与税收收入是此消彼长的关系，社会主义新农村建设、西部大开发、振兴东北工业基地等等，需要大量的建设资金，流转税优惠政策必须保持适度。对现行流转税优惠政策进行认真梳理，尽量减少流转税优惠政策数量，规范优惠政策的实现形式，努力做到优惠政策易于掌握，优惠政策的方式易于操作，优惠政策管理成本最小，优惠政策的质量最高。流转税优惠政策既要符合国家产业政策，又要促进和谐社会的建设。三是规范商业零售增值税管理，建议在零售环节也实行价外税，印制专门用于商业零售的专用发票，以便于对零售企业增值税管理。同时要求商业零售企业必须逐笔开具，并加强监督检查，一旦发现多开或少开，作偷税论处，予以重罚。为鼓励消费者索取发票，可借鉴国外有些国家的做法，或给予适当退税，或进行抽号奖励，既有利于增强公民纳税意识，也有利于调动公民协护税积极性。四是规范废旧物资发票管理，建议进行政策上的调整，取消用废企业可凭销售发票开具金额的10%抵扣税款，改为先征后返或者其他切实可行的办法，防止不法纳税人钻空子偷逃税款。对废旧物资回收经营企业及相关用废企业的发票使用情况、纳税申报情况等进行正常的跟踪监控，对申报时出现的销售收入异常、税负异常、单份发票开具金额过大和连号开具给同一企业等情况给予及时的关注，同时利用纳税评估手段进行重点调查，从生产能力、收购能力、投入产出比例、资金流向和库存情况等方面进行横向的、纵向的比较，需要时可借助金税工程协查系统进行函调，从而及时发现问题，解决问题。五是规范农副产品收购凭证管理，建立经纪人管理制度。在实践中发现，绝大部分农副产品收购企业以往收购的农产品50%以上都是由经纪人提供的，不少农户收获的农副产品距离收购单位比较远，又受到交通工具的限制，他们也比较愿意将棉花交给经纪人，经纪人将各家各户的农副产品集中后一并销售给收购单位。建议从企业的实际出发建立经纪人制度，切实解决企业经营中存在的实际困难。同时加强内部管理，实现有效监控。对使用收购凭证抵扣部分的销售根据农产品的收购价格、收益率、产品售价等综合全行业平均值进行税负测定，在受理纳税申报时对税负低于警戒线的实行纳税评估并实时地采取发票监开、进货报验、现场核实等方法，防止虚开收购凭证抵扣税款降低税负；对突破生产能力、销售额畸高畸低的企业重点评估；对企业以前年度销售客商、销售量、资金结算等情况建立户籍档案，发现新增客商、销售量异常的查明合同、资金是否正常合理，防止无货虚开或为他人代开。

（二）微观层面，一是规范农产品收购抵扣，建议对一般纳税人直接向农业生产者购买的免税农业产品或农业生产者销售的自产农业产品，凭收购凭证注明的金额或取得农业生产者开具的普通发票金额换算成不含税金额依13%扣除率计算进项税金；对一般纳税人购进小规模纳税人（不包括自产农业产品）农业产品，凭小规模纳税人到税务部门开具的增值税专用发票注明的增值税税额抵扣。二是明确非正常损失政策界定，建议对企业发生的非正常损失，应与国家税务总局令[2005]第013号对企业非货币损失的认定一致，即“企业存货发生的损失包括有关商品、产成品、半成品、在产品以及各类材料、燃料、包装物、低值易耗品等发生的盘亏、变质、淘汰、毁损、报废、被盗等造成的净损失”。三是规范购进非生产用货物进项抵扣，建议撤销《增值税专用发票使用规定》第十条第二款规定。四是返利收入的界定问题，建议撤销国税发[2004]第136号文，并补充“对一般纳税人购买货物后确实不再需要支付的货款，或超过三年仍未支付的货款，应扣减其已抵扣的进项税金”。五是建议尽快修改目前的《增值税纳税申报表（适用于小规模纳税人）》，在“减免税额”与“应补退税额”两栏之中增加“预缴税额”一栏。

（三）精细化管理方面，一是通过纳税人申请，税务干部实地查验，实行跟踪服务的税务认定管理；二是按照规定的程序、内容和资料，结合税务检查情况，做出准确结论的税务年审管理；三是严格登记，健全档案，定期巡查，动态监控的户籍管理；四是开展纳税信用等级评定，对纳税人划分等级的分类管理；五是完善政策公告，落实优惠政策，依法办事，依率计征的税收政策管理；六是采集数据，测算指标，分析情况的税源管理；七是简化手续，畅通渠道，严格审核，注重比对的发票管理；八是安装设备，确保系统安全运行的防伪税控管理；九是加强申报审核，推广电子定税，执行滞纳征收，实施欠税公告的申报征收管理以及以计算机网络为工具，以重点税源、重点行业为突破口，以点带面开展工作的纳税评估管理；十是加大流转税业务培训力度，提升干部综合素质和高度责任感。