振兴老工业基地调研报告

党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、思想和邓小平理论一道，确立为党必须长期坚持的指导思想，实现了我们党指导思想的又一次与时俱进。“三个代表”重要思想是认识与实践的统一，学习贯彻“三个代表”重要思想不仅要掌握科学体系，更要身体力行。当前，摆在全省人民面前的中心任务，就是以“三个代表”重要思想为指导，全面振兴辽宁老工业基地。9月29日，中央政治局常委会议专题研究了振兴东北老工业基地问题，这是党中央做出的又一个重大决策，更是辽宁的历史性机遇。我感到，当前对民政工作的根本要求就是要以只争朝夕的精神，如饥似渴地抢抓机遇，一心一意谋求发展，不断理清新思路、研究新举措、实现新突破，开创全省民政工作的新局面，为全面振兴辽宁老工业基地出计、献力、做贡献。

民政工作涉及千家万户、关系人民群众的切身利益，工作领域延伸到物质文明、政治文明、精神文明建设各方面，是落实“三个代表”重要思想的重要实践活动，在全面振兴老工业基地中大有可为，同时也面临着繁重的任务和严峻的挑战：一是全省尚有350万城乡贫困群众需要救助，保障他们的基本生事关改革、发展、稳定的大局，事关辽宁老工业基地的振兴；二是随着国有企业改革的深化和城市基层管理体制改革的推进，原来以条条为主线、以单位为主体的社会保障、社会救助、社会福利等工作将转变为民政牵头、块块为主、社区承办，民政部门的工作领域扩大，社会管理和服务任务加重；三是辽宁计划经济比重大，社会组织结构比较单一，需要培育一大批真正按照市场规则建立、在市场中发挥桥梁纽带作用和提供社会服务的民间组织，以完善市场经济体系，适应入世的需要。因此，从大有可为的客观要求，实现大有作为的现实目的，需要民政部门全体干部职工有想发展、敢发展、谋求快发展的气魄和胆识；有勇于开拓、改革创新的新思维、新观念；有立足当前、放眼未来，适应形势发展需要、符合民政事业实际的新思路、新举措；有奋发向上、齐心协力，吃苦耐劳、狠抓落实的精神面貌和工作作风。

民政工作的特点是雪中送炭，而不是锦上添花，关系到困难群众的吃穿用度、材米油盐。群众利益无小事，困难群众的事再小也是大事。因此，我们做民政工作在指导思想上，要忠实实践“三个代表”重要思想，时时不忘执政为民的本质要求，情为民所系、利为民所谋、权为民所用，将困难群众的需要作为工作的第一信号，从细微处入手，从点滴做起，老老实实、实实在在地为困难群众办点事，办成一件是一件，解决一批是一批，尽我们所能，脚踏实地，一项一项坚持不懈地办下去。在工作摆布上，要紧紧围绕振兴老工业基地这个中心任务，服务大局，重点做好以下4项工作：

第一，积极探索建立具有辽宁自身特点的社会救助体系，全力保障城乡困难群众的基本生活

建立健全具有辽宁特色的社会救助体系，保障城乡困难群众的基本生活是产业结构调整、企业深化改革、保持社会稳定的重要前提，也是民政部门的重要职责和当前的中心任务。在思路上，我们要立足辽宁的实际，以保障城乡贫困群众的基本生活为目标，实现社会救助工作由特定对象向覆盖城乡居民、由部门行为向政府行为、由单一手段向多渠道多形式综合运用的跨越，建立解决重点对象重点问题与普遍救助相结合、制度保障与社会互助相配套、灾害救济与经常性扶助相衔接的社会救助体系。在制度体系的设计上就是用制度保障兜底；靠政府对扶贫帮困的投入解决重点人的重点困难（比如“三老”、贫困户建房，集中性临时救济等）；靠救灾工作解决灾民贫困户的突发性困难；靠集中捐赠、经常性捐赠和包户扶持等措施使城乡贫困群众的生活普遍得到改善。在工作推进上要抓住4个关键环节：

一要进一步完善城市低保制度。城市居民最低保障制度从1994开始建立以来，特别是2002年国务院在辽宁开展社保试点以来，得到了较快的发展，制度框架基本建立，国务院有条例、省政府有实施办法和操作规范、各市有配套政策，形成了比较完整的政策法规体系；建立了延伸到社区的组织体系；低保对象由1994年的3万多人，增加到2002年底的150多万人，绝大多数符合低保条件的城市困难居民纳入了保障范围，基本实现了应保尽保。尽管如此，城市低保制度仍需进一步健全完善，主要表现在3个方面：一个是特殊困难群体保障压力仍很大。由于我省城市困难群体尚未度过最困难的时期，同时还有新的下岗失业人员，加上并轨人员领取一次性补偿金三年期满后，相当一部分人生活仍然困难，保障压力依然比较大。一个是低保对象的最底生活得到了保障，但特殊生活困难仍未解决。由于种种原因，目前我省的月人均救助额普遍偏低。据测算，按现行的低保政策，全省月人均救助额大体应在70元左右。但目前只有60多元，有的市只有50元左右。同时，低保对象得到的只是最底的生存救助，而不是温饱救助，其看病难、子女上大学难、住房难的问题仍很突出。一个是管理规范基本健全，但落实有差距。在试点中，我省在全国率先制定了《城市低保工作操作规范》，还制定下发了《城市低保规范化管理达标竞赛实施方案》，城市低保的管理制度基本健全，程序基本规范。但由于基层人员少、任务重、手段弱等原因，管理粗放、运行程序不规范等问题仍然存在。针对存在的问题，我们总的想法是：2003年底前，全面完成试点任务，初步完善城市低保制度，实现动态管理下的应保尽保，全省月人均救助额达到70元左右；2004年至2005年，进一步强化管理，夯实基础，提升低保工作的管理水平，初步建立起城市社会救助体系，月人均救助水平达到85元左右；2006年至2007年，以建立完善的城市社会救助体系、提高保障水平为重点，使城市低保由生存救助向温饱救助过渡，月人均救助额达到100元左右。在具体操作上，要实现四个转变：一是救助指导思想上，要由消极保障想积极保障转变，加大对就业的扶持力度，在保障和恢复生产上发挥作用。对于有劳动能力、有扶持价值的对象，采取“透支低保”的办法，为其购买公益性就业岗位，扶持其就业；对那些刚刚就业、立足未稳的低保对象，采取“救助渐退”的办法，在其收入不超过最低工资标准、家庭收入刚刚超过低保标准的情况下，可不立即取消低保待遇，在一定时期内，逐渐减少低保补助额，直至最后取消。这样，有利于鼓励就业，防止躺在国家的怀抱里吃救济。二是救助层次上，由生存救助向温饱救助转变。现行的城市低保制度实际上是最低的生存救助，只能保障对象不冻死、不饿死。从我省的实际情况看，经济度过最困难时期后，应逐步提升低保救助层次，2年后，实现城市低保由低标准、广覆盖的生存救助向温饱型救助转变，使城市低保与全面建设小康社会的目标相适应。三是救助模式上，由重保障数量向数量与质量并重转变。贫困是相对的，无论是发达国家还是不发达国家，由于其自身贫困标准不同，贫困面相对差不多，一般在5%左右。近两年来，由于我省处于经济结构调整、企业深化改革时期，下岗失业人员比较多，纳入低保的人员比较多，是城市低保保障的高峰期。随着重组改制工作的逐步完成，经济形势的逐步好转，保障人数将逐步下降。我们把保障人数的变化趋势称之为“灯笼模式”。1994年是灯笼底，保障人数为3万人左右，保障面我0.2%；2003年为灯笼肚，保障人数将达到160万左右，保障面8%左右（阜新市达到20%多），平均每年增加0.78个百分点；从2004年起全省保障人数将逐年下降，到2007年人数将下降到110万人左右，保障面下降到5%以下，平均每年下降0.75个百分点。由于保障人数逐步减少，保障重点从扩面为主，转向提高救助水平为主，逐步提高月人均救助额，争取从2003年到2007年，全省月人均救助额每年提高8元左右，2003年达到70元左右，2007年达到100元左右。四是救助方法上，由单存依靠低保向“七位一体”转变。城市低保制度是城市反贫困的最后一道防线，它解决的是城市困难居民的最低生活困难问题。为了弥补低保制度的缺陷，应从反贫困的高度，以城市低保制度为核心，整合城市社会救助工作，建立以城市低保为主，以临时救济、社会互助、大病救助、子女就学援助、廉租房、就业援助制度为补充的“七位一体”的城市社会救助体系，有效地解决城市居民的生活困难。

二要积极推进农村低保制度。目前，由于城乡差别比较大，企业又处于改革的关键时期，城市困难对象的生活矛盾比较突出，先在城市建立最低生活保障制度是必要的，也是必须的。但是，随着工业化进程的加快，农村剩余劳动力向城市转移，加之户籍改革势在必行，打破最低生活保障城乡分割的局面将势在必行。党的十六大报告中明确提出，有条件的地区要探索建立农村最低生活保障制度。有的省市已经实现城乡低保一体化，我省的农村低保工作也有了很好的基础，应该说实现低保工作城乡联动的时机和条件已经逐步成熟。因此，我们要在完善城市低保制度的基础上，超前思考，深入研究，提出可行性方案，在城乡有别的原则下，统一设计，分别实施，加快农村低保的政策法规、制度体系和工作体系建设，逐步建立起覆盖全省城乡居民的最低生活保障制度。

三要争取使扶贫帮困的一些主要措施经常化、制度化。扶贫帮困是辽宁的特色，“社会保障、就业再就业、扶贫帮困扶三位一体”已经成为省委、省政府促进经济发展、维护社会稳定的重要的战略性举措。扶贫帮困中一些行之有效的措施，比如政府重点投入资金解决重点人群的重点困难、集中捐赠、包户扶持等应长期坚持下去，力争形成制度，这样社会救助工作才能有高度、有重点，才能取得更大的成效。

四要建立健全自然灾害应急救援机制。非典疫情为我们敲响了警钟，我们要抓紧建立健全各级抗灾救灾工作预案，组织救灾演练，完善救灾物资储备体系，探索建立紧急情况下救灾物资调度机制，提升救灾工作的综合水平。积极筹集救灾资金和物资，做好安排灾民生活的各项准备工作，确保受灾群众的基本生活灾后能够得到及时保障。救完善灾情管理系统，及时、准确、全面地做好灾情信息的统计、核查、评估和报送工作。认真落实救灾资金专户存储、专帐管理、实体拨付制度，切实做好救灾款款物的发放、管理。

总之，健全完善社会救助体系的问题，不但势在必行，而且现在时机好、机遇好、条件也好，我们要积极推进。这件事办好了，民政工作就抓住了落实执政为民的本质要求和服务中心任务的结合点，也就找到了民政部门在振兴辽宁老工业基地中的根本定位。

二、加强社区建设，提高城市基层管理和服务水平

计划经济时代，我国实行的是党委、政府领导单位，单位管理个人的单一管理体制，城市居民的各个方面都由单位包下来，个人作为“单位人”都处在整个管理网络的一个链条上。社区对于居民来说，主要的意义是居住地。社会主义市场经济体制建立后，随着所有制形式的多样化、利益主题的多元化，随着单位办社会职能的逐步弱化，随着社会行政管理体制由纵向的条条为主向横向的块块转变、并向基层延伸，对于居民来说，社区的意义已不再是简单的居住地，而是与社会管理和服务联接的重要平台；社区成员之间的社会互动明显增加，联系日益紧密；社区工作内容越来越丰富，领域不断拓宽。3年来，全省社区安置和介绍安置就业151.56万人；承担了150.1万城市低保对象的调查、登记、初审和日常管理工作；接收了217万企业退休人员和大部分的登记失业人员；社区还在社会治安综合治理、环境卫生、计划生育、基层卫生服务等方面发挥了重要作用，并组织了丰富多彩的社区文体活动，丰富了居民的生活。特别是在抗击非典的斗争中，全省10余万社区工作者、自愿者不辞辛苦、不避风险，战斗在第一线，开展排查和预防工作两个多月，最多时监控、观察近12万人，并为居家隔离人员提供了日常服务，为夺取全省抗击非典斗争的胜利做出了重要贡献。我省的社区建设工作虽然取得了很大的成绩，但由于发展时间短，各地认识程度、工作力度和客观条件不同，这项工作还存在着地区之间发展不够平衡、社区建设整体水平不高、社区功能发挥不够充分等现实问题。主要表现在一是任务与条件不适应。年初我们作过统计，现在社区多的有六十几项具体任务，少的也有四十几项，纷繁复杂。但有相当一部分社区的工作条件却得不到基本的保证。全省有1077个社区办公用房不足50平方米，有166个社区还没有办公用房，有些社区连一部电话都没有。大多数社区每个月的办公经费只有200元左右，有的社区根本就没有，只能靠化缘维持。二是贡献与报酬不适应。社区工作既具体、又辛苦，上面一有紧急任务就要利用休息时间，楼上楼下，走东家、奔西家，个别群众不理解，还有受气挨骂。但社区工作者待遇却很低，人均月补贴只有二、三百元，有的只有一百多元。这样的收入水平难以留住人才，难以调动社区工作者的积极性。社区建设工作已经引起了省委、省政府的高度重视，9月上旬，省委、省政府专门召开了社区建设工作会议，对这项工作做出了全面部署。民政部门要充分发挥指导社区建设工作的职能，认真贯彻落实省委、省政府的各项要求，下大力量抓好社区建设。要加强社区组织建设，努力建设一支高素质的专职社区工作者队伍，保证社区各项工作的有效开展；要加大投入，改善社区基础设施建设，争取每个区都要建立一个社区服务中心，社区办公用房要达到50平方米以上，争取配齐一站四室（服务站、办公室、警务室、活动室、医疗室），并达到省规定的标准；建立社区干部补贴标准逐年提高的自然增长机制，补贴标准争取在1—2年内达到社会平均工资水平；要逐步提高社区办公经费标准，满足社区工作需要，今年争取社区办公经费每月达到400元以上。使社区有人办事、有钱办事、有地方办事、有能力办事，搭建好社区这个城市基层管理服务的基础性平台。

三、大力推进社会福利社会化，积极应对日益紧迫的人口老龄化问题

我省已经提前进入老龄社会，而且是在经济不发达的情况下进入老龄社会的。发达国家人口结构由年轻型进入老年型经历了50—100年的时间，我国只用了二、三十年；欧美一些发达国家进入老龄化社会时，人均GDP在1—3万美元，而我国只有900美元左右。老龄问题已经成为一个日益严峻的社会问题。辽宁的国企之所以困难，离退休人员多、包袱重，是很重要的一个原因。老龄问题的核心是养老问题，就是提供优质的社场面福利服务。在现有条件下，我们的总体思路是走社会福利社会化的路子，就是逐步建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构自主经营的社会福利事业发展机制，形成投资渠道多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化与志愿者队伍相结合的社会福利事业发展新路子。我们要紧密结合辽宁城市化水平高、老龄人口多、国办福利机构基础较好、中底档次养老市场需求比较大的实际，在结构布局层面上重点研究国办福利机构示范、民办福利机构合理分布、社区福利设施普遍发展的总体规划，形成结构布局合理、满足不同层次养老需求的服务体系；在政策层面上重点研究民办公助的措施和扶持保护政策，吸引国内外、省内外资金投入辽宁的养老事业；在管理层面上要重点研究行业规范、行业标准，建立行业自律组织，使投资人和服务对象的权益都得到很好地保护；在操作层面上，要重点研究规范、高效的管理体制和工作程序，提高民政部门的服务水平和服务效率，为福利事业的发展创造良好的软环境。通过社会福利事业的发展，努力解决老龄化问题，为全省的经济和社会发展服务。

第四，培育发展行业中介组织，促进经济发展。市场经济的发展和入世后的新形势，以及辽宁的实际需要，都要求重点培育一批真正按照市场经济规则建立起来的行业中介组织和社会公益、服务性民间组织，及时填补入世后政府不便出面、企业和个人不能出面参与国际市场带来的真空。作为社团登记管理机关，我们要深入调研，制定切实可行的政策措施，在落实双重管理体制的前提下，既要管好、又要放活，既要积极发挥作用、又要依法开展活动，引导、规范民间组织在市场经济中充分发挥桥梁、纽带、自律、服务、对外交往、学术交流等方面的作用，为促进经济发展、提高群众生活质量作出贡献。