城市化进程中保障失地农民权益的现状和对策研究

农业、农村和农民问题，始终是关系党和国家全局的根本问题。党中央对农业增效、农民增收高度重视，十分关注。在党的方针政策指引下，当前“三农”工作总体上呈现出良好局面。但随着工业化、城市化的快速推进，被征地农民群体迅速扩大，已经成为当前经济社会生活中的一个突出问题。就苏州而言，户籍人口的城市化率正处于加速发展阶段，从1999年的35.8%提高到2003年48.5%，年均增长4个百分点，并且随着政府一系列政策措施的强劲推动，今后五年年均上升幅度有可能超过2个百分点。专家预计，到2007年苏州城镇人口比重将达到60%左右。从近邻的浙江看，城市化也在加速推进，近年来全省被征地农民就达到205万人左右。就全国而言，据不完全统计，约有2400多万农民成为失地农民。失地农民正以一支庞大的队伍出现在全国各地。

在工业化、城市化快速推进的过程中，农村人口向城镇集中，土地等生产要素向工业集聚，经济文化活动以城镇为中心展开，这是不可阻挡的历史潮流，必然带来城乡经济社会的深刻变化。但是在体制转轨、社会转型、利益调整的过程中，如果不能保障好农民利益，特别是不能正确处理好被征地农民利益，就会使工业化难化，城市化难成，社会稳定难保，党群关系紧张。因此，妥善解决失地农民的长远生计和发展问题，在就业和劳动社会保障等方面作出制度性安排成为当前经济社会发展和各级政府施政的重大课题。苏州在这方面作了许多有益的探索，但仍然存在一些急需加强的问题。笔者想从以下几个方面对这个问题作些初步探索。

一、苏州在安置失地农民方面的探索和实践

近年来，苏州市在保障城市化进程中失地农民权益的问题上，指导思想比较明确，对征地农民普遍关注的土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地劳动力就业安置、村级集体资产处置等方面，制定了一些相关政策、法规和制度，走在了东部沿海发达地区的前面。

（一）关于土地的征用补偿

土地是农民最基本的生产资料，是农民生活保障的基础和财产权利。保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。征用、使用农村土地，必须严格依法及时给农民合理补偿。苏州市各地对失地农民的补偿，在上世纪90年代一般都采取一次性“买断”方式，结果是“钞票用光，集体上访”的事屡屡发生。为使农民在土地被征用后长期得益，昆山的做法值得借鉴，具体是：除地面建筑物、附着物和青苗费一次性兑付给农民外，根据农户被征用的土地数量，按“三、六、九”政策进行补贴：即每年每亩责任田补300元，自留地补600元，口粮田补900元，补贴标准每五年调高一次。昆山在苏州开了由“一次性补偿”为“常年补偿”的先河。尽管这一补偿标准是很低的，但毕竟农民可以年年从土地上得益。苏州市政府为了保护农民利益，规范征地补偿标准，在总结各地经验的基础上，于2000年7月出台了《苏州市征用土地暂行办法》，对征地安置补偿定了“三个统一”：一是提高征地补偿水平，统一综合补偿标准。市区平均每亩补5万元左右，最高6万元，县区每亩3万元左右，最高3.6万元。二是对安置的农业人口统一按三个年龄段划分为不同对象，分别给予补偿：(1)女16—35周岁、男16—45周岁为剩余劳动力，市区每人补13000元加5000元医疗门诊费，县区每人补10000元加5000元医疗门诊费。(2)16周岁以下为被抚养人，市区每人补6500元，县区每人补5000元。剩余劳动力和被抚养人的补偿费，在征地时一次性兑付给农户。(3)男45周岁以上、女35周岁以上为保养人员，人均保养费不超过35000元(含5000元医保费)。保养费在征地时统一纳入社保机构，实行社会养老保险。保养人员长期受益，每月可领取保养费，市区每人每月170元(全年2040元)、县区每人每月160元(全年1920元)。三是统一土地补偿费的标准和用途。征地时对农村集体经济组织支付土地补偿费：市区每亩20000元，县区每亩12000元。规定村集体所得的这笔土地补偿费，用于发展生产和安置农民生活。这是对保障农民合法权益的一个推动，较之过去，农民增加了得益。调查表明，苏州多数开发区贯彻落实得比较好，但也有不少地方还没有认真贯彻落实。

（二）关于农房拆迁的安置补偿

在成片开发征用土地的同时，农房拆迁安置补偿，是能否保障农民合法权益的又一重点，也是农民关切的一个重要政策问题。现在被拆的农房，多半是上世纪90年代所建的楼房，不少是别墅式农居，有许多还兼有家庭手工业工场和出租房功能，是农民私有财产重要的组成部分。所以，拆迁不仅带来农民居所的变化，还会直接减少农民的收入。目前，苏州各级对农房拆迁的安置补偿也是比较重视的。2001年苏州市政府以16号令颁发了苏州高新区《房屋拆迁管理暂行办法》，对拆迁程序、拆迁安置和补偿标准都作了具体规定，政策公开透明，规范操作，减少了很多弊端和矛盾。具体做法是：农户动迁前，经独立评估机构评定旧房补偿价格；动迁时，将农户统一安置到动迁小区多层住宅房内；安置房面积以人口为依据，基准面积每人30平方米。以一个三口之家为例，安置基准面积为90平方米，如独生子女可以照顾30平方米，一家即可住120平方米。基准房价每平方米480元，购房总价为57600元。如果农户要求再增大面积，允许按商品房成本价每平方米1500元左右限购30平方米，计39000元。这样，一户农民安置达到150平方米，一般可得到60、90平方米的两套适用住房。拆房户经济上也能算得来，旧房补贴抵购安置房后，尚可余几万元，用作新房简单装修。高新区农房拆迁安置补偿基本上得到了农户的认可，因此拆迁工作进展比较顺利，为加快开发建设创造了条件。但就全市农房拆迁安置补偿总体情况看，不平衡性较大，有些地方片面考虑降低开发成本，农房拆迁补偿标准过低，农民蒙受的损失较大，不利于社会安定。

（三）关于失地农民的就业

从理论上讲，由农民到市民这一身份的转变，也为农民从务农型转向务工经商型的职业创造了条件，开辟了新途。但从现实情况看，许多农民为实现这一目标还需跨越一个艰难的“阵痛期”。我们看到的情况是，在成建制失地、拆迁以后，不仅农业劳动者无地可种，有待进城进镇就业，也使在被拆迁的乡镇企业就业的农民加入了无业者队伍。对此，苏州各级政府还是比较重视的，并己采取了一些具体措施：首先，各级都制定了每年安排剩余劳动力就业的指标，分解到责任单位，并将完成指标情况列入市政府对县(区)市政府政绩考核的一项重要内容。其次，建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给《就业登记证》，进入城镇劳动力市场求职。城镇劳动力市场全面对本地农民开放，实行城乡劳动力同等就业、同工同酬。第三，政府出资，兴办面向失地、失房、失业农民就业的免费专业技术培训，并采取一定的优惠政策，安排拆迁劳动力到企业和从事保洁、保绿、保养、保安等公益性服务行业就业。例如，昆山市张浦镇在发展民营经济中，强调优先吸纳本地农村富余劳动力，凡达到一定比例的，在厂房租金等政策上给予一定优惠，到目前为止，全镇农村富余劳动力的就业率达到97％。又如，工业园区娄葑镇近两年内动迁1.1万多户，需安置劳力1.8万个，己安置8300多人，占46%，尚有9600多人需要安置就业，园区下达该镇今年年底前必须完成3200个安置就业任务。但据他们反映：安排就业比动员拆迁还难。就土地征用补偿、农房拆迁安置、劳动力就业安排这三件大事而言，难度最大、进展不快、更须花大力气予以推动、落实的，便是劳动力的就业安置问题。

（四）关于农村集体资产的保值和增值

正确处置原村(组)集体资产，并使之保值增值，这是关系农民切身利益的一件大事。据有关部门调查，2003年苏州全市村级集体所有的净资产为110亿元，当年村级集体可支配收入为21.14亿元，村均净资产465万元，村均可支配收入90.5万元。一些纳入城区、镇区以及各类园区规划范围的村和原来工业基础较好的村，近几年来出现了集体经济、个私经济和外资经济共存共荣、快速发展的局面，村级集体可支配收入每年增长一般都在20%以上。然而在推进城市化进程中，这些村将全部撤村建居，村落形态也将彻底改变。那末，他们原有的集体资产又怎样得以保护而不致流失呢?对此，苏州市委、市政府多次在会议上强调，在镇村合并、撤村建居过程中，这些资产必须坚持仍归原村(组)农民集体“占有、使用、收益和处置”的规定，理顺镇(街道)、村和村民之间的经济利益关系，不得平调村级集体资产，损害农民利益，并要求村级净资产200万元以上的村，抓紧将集体净资产量化到人到户，创办社区股份合作社，让农民“持股进城，按股分红”。苏州市委办公室还以文件形式下发了社区股份合作社示范章程。吴中区是苏州市社区股份合作社的首创者，自2001年该区在木渎镇金星村试验成功，正式诞生了苏州市第一家社区股份合作社以来，目前已有20个村效仿跟上，总计有近3万农民成为股份合作社股民，预计到今年年底全区约有45%的农民成为社区股份合作社、土地股份合作社的“股民”，为镇村合并、撤村建居中原属集体所有资产的安全和保值增值提供了可靠的组织制度保障。在城市化进程中，农民在变为市民之后，若能“持股”成为“股民”，以此将集体资产的所有权明晰量化，回归到农民，再开辟一条财源，这真是一件保障农民权益的大事。

二、苏州城郊结合部失地农民安置问题的集中反映

苏州在失地农民的社会保障方面进行了不少有益的探索，但各地发展不够平衡，特别在城郊结合部，由于城市化速度加快推进，村级固定资产和农房大量拆迁，许多农民对征地一时难以接受。由于笔者所在单位正是城郊结合部的街道，亲眼目睹了被征地农民的屡次上访，深刻感受到反映征地中各种矛盾的严重性和紧迫性。下面试以友新地区征地农民为例进行分析。

友新街道地处苏州城郊结合部，是苏州推进城市化和副中心城市建设的重要区域，占地面积7.6平方公里，下辖6个行政村，常住人口6万余人，农村人口7731人，其中：农业人口2611人，大集体人员488人，耕地面积1898.561亩。

该街道与苏州市平江区的城北街道、金阊区的虎丘街道非常相似，都是未来3至5年内苏州副中心城市建设的主要区域。近年来，随着苏州大交通网的建设，这些地区征地拆迁速度日趋加快，上述六村已有2万多农村人口转向了城市。据调查，目前该地区纯农业人员和失地农民的生活来源主要来自以下几个方面：一是房屋出租收入。以新郭村为例，在900余户农民家庭中每年的房租收入就达到2000多万元，每户年均房租收入2万元左右，这是城郊农民家庭的主要经济来源；二是承包农田和蔬菜地种植收入，这方面的比重逐年下降；三是征地人员男年满45周岁、女满35周岁每月领取的170元(含25元门诊费)的生活费；四是部分村、居民(主要是年轻农民)在企业打工谋生收入。

笔者通过对本地60余户征地农民发放的调查问卷以及对周边地区考察的情况综合分析，城郊结合部失地农民对征地安置问题最为集中的反映在以下五个方面：

(一)征地补偿标准前后不够统一，差距较大

尽管苏州市出台了统一征地规定，但少数地方执行得不够好，比如，公共事业征地劳动力安置补偿标准低于非公共事业征地补偿标准。公共事业征地(市政建设征地拆迁)劳动力安置费最高2万元，非公共事业征地(开发建设征地拆迁)劳动力安置费最高4万元。征地政策变化导致安置补偿差异过大，比如，同为友新高架路工程，因去年7月份苏州调整区位价，同样面积的农房前后相差近30万元，农民意见很大。同时，农民对“劳动力安置费划分阶段”反响强烈，普遍认为：一是被征地农民年龄划分档次安置偏低：16周岁以下人员没有保养费，只是一次性发放补助费；男女劳动力安置标准存在地区差异，市区男女劳动力每人13000元，县市男女劳动力每人10000元；男45周岁、女35周岁人员以上进入保养，每人每月170元保养费，扣除每月25元医疗门诊费，实领145元，由于政府委托保险公司发放，多年来无法随物价上涨而提高。农民认为，这种货币化安置的通行做法不能使农民“失地有业”，他们无法用较低的补偿去创业，即使进入保养，在苏州消费较高的城市，仅靠这些费用难以为继，实现农村小康就更难了。

(二)少数农村基层单位补偿安置不够规范，透明度不高

目前农民征地补偿费共有四项：土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和劳动力补偿费。笔者发现，只有劳动力安置费和青苗补偿费补给了失地农民，其他费用多多少少被镇(街道)和村一级组织截留使用。征地补偿给农民的费用原本就不高，再被层层克扣，那么撤村建居后，这些集体资产就有可能成为村干部几个人所有。再加上农村公积金、公益金被镇或街道“一平二调”，失地农民确实分得很少。

(三)随便改变用地性质，土地成为开发商的高额利润

在城市规划区内，本来是用作公用事业建设的，但不少开发商通过种种关系，变换土地性质，而且以低价拿进，高价卖出，一般每亩地净赚100万元，最少也要赚50—80万元。一城郊地区的新康花园，原先房价一般不超过2000元，开发公司在改制前就将土地拿下，现在建造的小高层房价每平方米已卖到5000元，地价上涨超过120万，是原来地价的3倍以上，过去买地多的开发商，一夜之间暴富。征地农民对此反响极大。

(四)社会保障措施不够配套，失地农民得不到实质性保障

主要是就业、生活、医疗和教育等措施不够配套。首先，在就业保障方面，按现行政策规定，征地拆迁农民转为居民后，领取了劳动力安置费就视同安置就业，实际上还有不少失地农民领不到待业证，无法进入劳动力市场。这部分人员进城以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难，出现了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。失地农民说，“承包地全被征掉了，我们现在是农民不像农民，居民不像居民，出门是宽阔的马路，抬眼是工业厂房、高楼大厦，但有路可走，无地生存”。其次，在社会养老和医疗保险方面，现行的政策规定投保年限必须交费满15年，距离退休时间不足15年的就不能进入社会保险统筹，门槛过高。目前农村实行的是最基本的合作医疗制度和大病统筹保险制度，失地农民仍存在着看病难、就医难和住院难的问题。第三，在子女就学方面，各城区、县城中小学校对失地农民的子女上学也有限制，必须交纳一定的择校费或借读费、赞助费方可进入学校。

(五)历史遗留问题解决乏力

一是失地农民群体社会问题正在形成而且有不断扩大的趋势。上世纪90年代以来被征地的农民，如果当年拿到补偿费的，村级组织就不再安排工作；如果不拿补偿费的，大多被安置在村属集体企业，目前这些企业已经改制或停产停业，大部分农民下岗失业。二是失地老人赡养问题突出。由于年轻失地农民无正当职业，自身收入低，家庭矛盾增多，不少年轻人对老人赡养心有余而力不足，老人仅靠每月145元的生活补助费难以维持。因此，失地农民养老问题已成为城郊地区的社会问题。三是撤组后剩余国有土地上的拆迁安置问题难处理。这部分土地早已被征用，虽然房屋没有拆迁，但因种种原因仍没有安置，给村委会管理带来了很大难度。如友新地区的友新路，当时作为市区政府的重点工程建设，建成后没有及时安置，现今区划调整，相关职能部门撤并，农民上访无门，欲哭无泪，最终把遗留问题丢给了街道和村一级组织。

三、失地农民安置难的深层原因分析

当前，我国各地土地征用主要有货币安置、招工安置、住房安置、社会保障安置等基本形式。在市场经济条件下，目前大多采取以货币安置为主的城镇化模式，失地农民的基本生活、就业和基本生活保障等问题，则缺乏解决的有效途径，失地农民的长远生计得不到制度保障。苏州市有关部门通过对市区8个用地项目的抽样调查显示，在安置的近4000家农户中，除25%的农民纳入养老保障外，其余均为一次性货币安置，失地农民陷入了“有路可走、无地生存”的困境，不少失地农民无事可做，整天围坐在麻将桌边，既影响了干群关系，也使城市化的隐患增多，社会压力加大。笔者认为，产生上述问题的原因，有政府政策导向和农村农民自身两个方面方面，下面试分析剖析之：

（一）现行的征地制度和政府行为方面的原因

1、征地制度政策不完善，政策预留空间不足。我国目前的征地制度形成于计划经济和城镇化发展时期，以招工安置和农业安置为主，没有预见到就业市场化和保障社会化的影响，在政策上对失地农民就业和社会保障没有作出设置，不适应市场经济和工业化、城镇化、现代化发展的新要求。同时，我国《土地管理法》中规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体土地等等，按照本章程规定办理”。至于何为“国家需要”，哪一个具体项目是属于法律所提及的“经济”、“文化”、“社会公共事业”都没有明确界定，以致于征用土地的范围扩大到一切经济领域，而不管是什么项目用地，谁都可以假借“国家需要”向农村集体征地，以低价征来的土地，搞房地产开发或进行转让、出让和出租，使其费用翻几番。

2、征地补偿分配不规范，有关细则规定不明确。一方面，我国农村集体土地到底属于那一级，虽然土地法规定，建设用地需向农民征用土地，土地补偿费归农村集体和农民所有，但是有这样几种持农业户口的人员并未作出具体的规定：一是早年因子女顶替其城市户口、户口落到农村的城市退休职工；二是婚进婚出人员；三是20世纪五六十年代城市下放人员；四是以往因征地被安排到大集体企业就业的农民工。基层干部反映，因为上述问题，征地分钱成为基层组织最为头痛的问题，如果解决不善，容易引发干群矛盾。另一方面，由于法律上的模糊，集体土地所有者主体过多，征地补偿对象包括集体和农民，两者之间难以界定清楚，致使集体和农民分配不规范，为侵权行为留下了法律上的漏洞，具体表现：一是乡镇参与征地补偿不合法。乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，却不同程度地参与征地补偿分配；二是村集体与农民分配不统一，各村对留用部分的使用方式不一、利用效果也不同；三是失地农民之间的分配比较混乱，不同的村分配的依据不同，农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素都可能构成分配的依据，不同的依据容易产生错综复杂的矛盾。

3、少数地方政府急功近利，劳民伤财。以地生财、以地兴政是许多地方政府特别是城郊土地被大量征用的重要原因，反映了地方政府和乡镇占有土地收益作为资本原始积累的明确目标。有些地方片面理解城市化，把城市化单纯地理解为修马路、建高楼大厦、造中心广场，不顾区域经济和社会基础的实际状况，建一些劳民伤财的形象工程和政绩工程。特别是一些地方政府以市场主体的身份直接参与经济建设，为了在任期内实现GDP增长率，最快捷、最省事的途径就是“征地”、“卖地”。少数市、县区仅土地出让金对财税的贡献份额就达到20％左右。同时，不少村级组织为了建造办公楼、道路等形象工程，积极“盘活土地”，强制农民签订征用土地协议。这种人为的城市化不但没有给当地农民带来实际的福利，反而增加了农民的负担，阻碍了经济社会的发展。

（二）农村实际和农民自身的原因

1、农村股份制改革尚未完全到位，股份制实体还难以成为失地农民生存的主要依托。农民失地后，除了积极谋求新的就业出路之外，希望通过股份制改革获得一定的生活来源。理论上，股份制改革以前，村级集体经济发展，村级可用资金增加，农民的收入也随之一定增长。而实际上，由于体制的因素，村级集体经济收入的增加尚不能全部物化到农民身上，农民的收入增加并未得到真正体现。股份制改革后，由于农民参与股份制实体的股份分红，农民的收益得到了一定的保障，生存和生活有了依托。失地农民对集体经济组织改革的期望与股份制实体实际运营的状况不对称，股份制实体的收益分红还远远满足不了失地农民日益增长的需求。

2、农村产业结构急速调整，大量失地农民被排除在结构调整之外。随着城市化步伐加快，城郊农村产业结构正面临着深刻的变化。首先，传统农业由于受耕地面积不断减少和种养殖结构变化的影响，消化就业的能力正在弱化，增加农民收入的空间十分有限。其次，城郊工业随着土地大量被征用，发展空间日趋紧张，企业的引进和拓展受制约因素的影响进一步凸现，而曾经是农村剩余劳动力转移主要渠道的乡镇企业，随着改革与发展大环境的变化，其吸纳农村劳动力的能力也大幅削弱，工业收入增长呈现出后劲不足的趋势。再次，城郊三产正处于调整和发展之中，大部分农民尚不能适应产业结构的调整。就沧浪区而言，当务之急要根据苏州城市总体发展的需要和可能，科学合理地规划好城郊农村，充分发挥村级土地对村级收入增长的支撑作用。

3、社会保障制度构建相对滞后，农村社保与城镇社保对接远未实现。一方面被征地人员社保资金难以落实。从目前看，被征地人员的社会保障资金来源主要依靠村级集体经济的实力。这些年苏州农村集体经济虽然有所增长，村级可用资金有所增加，但总的来说，增幅不高，况且各村情况不同，不平衡现象较为明显；加之现行的土地补偿政策存在较为明显的不合理性，通过土地征用补偿来弥补农村社保资金不足较为困难。另一方面农村社保与城镇社保不接轨。目前试行的被征地人员的养老保险政策仍然相对封闭，整个体系资金盘子小，运行范围有限。若不与城镇社保体系逐步对接，今后体系运行的支撑就会存在较大困难。

4、农村尚未建立完善的就业服务体系，农村剩余劳动力得不到有效的帮扶。从就业机会来看，城镇下岗失业职工有社区、就业管理部门等机构的扶助，或多或少、或好或差都能给下岗职工提供重新就业的机会。而农村因为没有健全的就业服务体系，失地农民尚不能在劳动力市场中享受与城镇失业职工一样的公平待遇；从政策扶持看，政府出台专门政策对城镇失业职工进行培训，并在培训费上给予一定的优惠。而失地农民的就业上岗培训如何突出应用性、操作性，结合区域行业发展和企业生产需要，真正帮助农民掌握实际应用的专业技术仍有大量的工作要做。

5、农民自身综合素质低，就业观念相对落后。一方面，农民由于长期从事农业生产，普遍存在“两低”现象，即文化素质低、劳动技能低，面对当前技术工种多元化、专业化，对劳动力市场的适应能力比较差，“等、靠、要”思想比较严重。另一方面，随着外来人员的逐渐增多，大部分城郊农民更愿意把多余的住房出租，甚至违章搭建房屋出租，从中收取租金，因而面对激烈的劳动力市场竞争，缺乏主动应变的意识和能力。因此，不少农民对征用土地和拆迁大多持反对态度。

四、建立失地农民社会保障制度的对策与措施

土地是农民的“保险地”、“保命田”，失地农民是城市化进程中一个特殊的社会群体，从某种意义上说，失地农民问题解决得不好，更加事关改革发展和社会稳定的大局。因此，解决“三农”问题尤其是被征地农民的问题，关键要维护好实现好农民的根本利益，这是我们党制定和实施农村各项方针政策的出发点，也是我们党在农村全部工作的归宿。苏州应从实际出发，高度重视并积极探索解决城市化进程中失地农民的权益保护问题，逐步建立起符合苏州特点的“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，构建土地利用与劳动力安置、社会失业和养老保险同步进行的失地农民长效保障机制，让农民充分分享城市化带来的现代文明成果。

(一)牢固树立“亲农、安农、富农”的观念，认真落实农民在城市化中的各项权益

切实保障失地农民在城市化进程中的各项权益，不仅是一个经济问题，更是一个严肃的政治问题，是对实践“三个代表”重要思想的态度问题。农民赖以生存的土地被征用后，其生活方式、生产方式都发生剧烈的变化，对农民普遍存在的诸如小农意识、小富即安、等靠要之类的传统思想观念产生巨大的冲击。在城市化中到底是“亲农”还是“侵农”，虽只一字之差，却反映了各级政府对人民群众态度的根本区别。在维护农民权益问题上，有些地方工作不到位、政策不落实、农民不满意的情况也时有发展。最近，江苏省委书记、省长大声疾呼：农民安，天下安！”他们指出，违法占用土地不是小小问题，党纪国法都有具体而明确的规定，不保护好失地农民等弱势群体的利益，社会怎么稳定！苏州市也将在全市集中整治土地市场，重点对去年以来土地占用、土地审批、耕地占补平衡、新增建设用地土地有偿使用费征收使用、征地补偿与安置、经营性土地使用招拍挂出让等6个方面进行清理整顿。笔者感到这是个好事情。因此，各级政府要真正自觉树立起“亲农、安农、富农”的观念，在感情上理解农民，态度上善待农民，政策上倾斜农民，经济上优惠农民。在制定和执行有关政策、法规时，多为农民着想，力求避免农民在城市化中民主权利弱化，生活质量下降，甚至造成贫困状况的出现。

(二)改革和完善土地征用制度和补偿办法，切实维护失地农民的合法权益

必须按照党的十六届三中全会精神，严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。比如，苏州现行的高速公路建设的征地补偿，每亩只有1.2万元，而且对道路两边的绿地占用面积只支付少量租金，树苗、种植、养护费用也大部分由县区、镇政府承担。而高速公路建设集团公司是按照市场经济的机制进行运作的，与原来意义上的公共事业是有区别的。正由于现行的征地补偿办法的不合理和补偿标准过低，也引发了另一个值得注意的问题，那就是为了争取项目，各地招商引资的无序竞争愈演愈烈。苏州虽然今年以来已对征地补偿办法作了较大幅度的修改，但仍未完全摆脱计划经济的特征。因此，笔者认为，目前有几种思路可以进一步作此改进和参考：

1、以土地市场价值作为征地的补偿依据。严格限制征地范围，区分“公益性用地”和“经营性用地”，制订征地限制目录，采取不同方式取得农民土地。对公益性用地项目实行征用，由中介机构评估给予公平合理的市价补偿；对经营性用地项目，则在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，进入市场，按市场价格取得土地。这是目前世界上大多数市场经济国家或地区的普遍做法。

2、征用和征购并举。对公共事业项目实行征用，提高征地补偿标准，安置好失地农民；对非公共事业项目实行征购，按接近市场价的土地价格进行补偿。这种办法的好处是，与现行的征地办法比较接近，容易过渡，征购仍然带有强制性，而且政府仍然可以“低进高出”，以地牟利。

3、综合加权计算，切实依法行政。采用以在田农作物产值和区位形成的基本价、级差价为主要依据，同时参照当地经济发展水平、农民收入水平和征用后的用途等诸多因素加权计算。为此，要尽快制定征地综合补偿标准办法。《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。一方面，一些村镇补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬殊，另一方面现在同地不同价、资金不到位、村集体滥用补偿费等等，这些都是征地过程中最容易产生问题的关键环节。有关人士指出，这些问题的产生，是政府绕过市场以行政方式征地的必然结果。在城镇规划区(含工业园区)内，凡国家建设需要征用农村集体所有土地的，要根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。

更为重要是的，各级政府要切实增强依法行政观念，树立科学的发展观。加强对土地国情、国策和法律法规的宣传教育，严格执行土地管理法律、法规，进一步建立和完善征地管理制度，加强对征地程序合法性的监督检查，认真落实征地公告制度，保证农民的知情权、参与权和监督权。进一步健全和完善土地执法监察，加大各级各类违法用地的查处力度，重点查处对征地农民补偿安置不到位的案件，发现对农民补偿安置不到位的做法应立即停止供地报批工作。对违法用地和违规用地的，发现一起严肃应查处一起，并按照“既查事又查人”的原则，追究违法违纪者的党纪政纪责任。

(三)按照“土地换社保”的思路，加快建立和完善多形式的失地农民养老和医疗保障体系

目前广大失地农民仍把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，没有健全、完善的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。因此，要积极推行“土地换社保”，逐步建立起失地农民养老保障体系，从根本上解决农民对失去土地后养老问题的担忧，减少因养老问题产生的城市化阻力，从而加快城乡社会保障的顺利接轨，铺通城乡一体化基本养老保障制度的道路。笔者认为可采取以下几个步骤进行：

1、坚持统账结合模式，分阶段进行实施。实行社会统筹和个人账户相结合的模式。社会统筹体现公平和社会共济性以及国家的基本保障义务，个人账户体现效率和保障水平以及个人缴费义务，社会统筹的水平应不低于耕种的收益和城镇居民的最低生活保障金中的较高值，这是经济补偿政策的底线，也是建立失地农民社会保障制度的最低成本线。同时为每一位失地农民建立个人账户，按照权利与义务对等的原则，设计不同的缴费标准，根据集体和个人缴费的不同得到不同的保障。目前苏州建立失地农民社会保障的工作可以分两步走：先建立较为完善的包括大病统筹在内的医疗保险，（这方面问题苏州农民将于2004年基本上解决）然后再建立基本养老保障，这方面目前只在男45岁、女35岁以上的失地农民中初步建立，但标准很低，达不到苏州的农民小康水平。

2、妥善解决新旧关系，分对象进行实施。对一次性领取安置费和招工进厂现又下岗的部分被征地人员，因年龄偏大等原因，生活较困难的，可以纳入城市低保。对于已安置工作的征地劳动力，安置单位为其缴纳足额社会保险费，签订劳动合同；对于需要解除劳动关系的征地劳动力，安置单位需为其落实基本社会保障后才可以依法解除劳动关系；对于已解除劳动关系的征地劳动力，个人、安置单位、当地政府三者各出一部分资金缴纳社会保险费；对于原先已进行货币安置的征地农民，可让其自愿参加社会保险，由政府与失地农民共同解决保险费用。同时对于新产生的失地农民，应该把年满16周岁以上的常住农业人口全部纳入基本养老统筹保险。这里应当区别不同年龄档次：一是对在征地时达到男60周岁、女55周岁法定退休年龄的失地农民，户口“农转非”的，为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费和大病医疗保险费，从次月起开始按月发放养老金。二是对未达到“退休”年龄的16周岁以上的失地农民，按其在农村劳动年限，每满2年为期缴纳1年的社会养老保险费，一次性缴纳，最高为15年，以后由本人继续参加基本养老保险。到“退休”年龄后，就可按月领取养老保障金。两年后没有职业的，可以到所在地劳动部门领取《失业证》。三是对生活困难、无能力参加医疗保险的应适时纳入社会医疗救助制度，对在征地时未满16周岁的被征地人员或在学校给予办理“农转非”的，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场作为城镇新生劳动力同等对待。

3、开展灵活多样的筹资方式，加强基金管理。建立失地农民社会保障制度的关键是落实资金。所需资金主要来自于土地征用补偿收入，可由政府、村集体和个人分别合理负担，即政府出一点、集体补一点、个人缴一点。要保护土地被征用农民的利益，政府出资部分不低于保障资金的40％，从土地出让金中支出；集体承担部分不低于保障资金总额的30％，从土地补偿费中支出；个人承担部分从征地安置费中抵扣。将土地补偿费的大部分用于安置，即将原来给村的土地补偿费的大部分和安置费一起直接划入劳动社会保障部门的专户，统一用于被征地人员社会保障统筹。保障基金由劳动社保部门专用账户存储、统一管理，制订实施细则，把安全性作为保障基金运作的最大原则，使基金的管理与运作法律化和规范化。

(四)加快农村集体经济管理及其营运方式改革，落实农民“持股进城，按股分红”的政策

从苏州目前已组建的社区股份合作社的34个村的实践看，虽然时间不长，但成效较为明显，资产增值，农民得益。不难看出，此举是成功的，苏州市提出的推广组建社区股份合作社的决策是正确的，但笔者发现各地推行不力，困难重重。这其中有认识上的问题，也有工作安上的问题，更有一些地方的基层干部怕麻烦、怕失权、怕影响安定、怕今后调度资金增加难度、怕影响个人收入等，因此对实行农村集体经济股份制改革态度并不积极，而一些积极要求组建社区股份制的村，由于领导体制和财务管理体制上的原因，村级实际上已无法作主。苏州市提出今年年内凡年净收入200万元以上的村在撤村建居前都要进行农村股份合作制改革，特别是城郊结合部村，更要加快进行，让征地农民“人人有股份、个个得实惠”。这里笔者认为，有三个问题需要抓紧解决处理好：

1、村集体资产应优先用于农民的养老保障和生活补助，以资产换保障、换福利。在“撤村建居”过程中，为农民办理养老保险时，村集体资产应优先用于补充农民社会保障和16周岁以下不能参保人员的一次性生活补助。浙江不少地方还积极利用村集体留用的土地，建市场、停车场等项目，与房地产开发公司联合开发房地产，底层街面房留村今后用于出租，增加集体经济收入来源，为农民发放福利和养老金。这些办法不失为苏州各地农民借鉴。

2、加快集体经济管理方式的股份合作制改革。从苏州目前已进行的农村集体经济股份合作制改革的情况分析，在下一步的推进中必须做到依法、民主、公正、合理，在操作中要注意掌握五个方面的问题：

一是必须明确改革对象。坚持农村集体资产所有权不变，坚持因地制宜，民主决策，坚持以集体经营性净资产作为折股量化的依据。即要在原村经济合作社拥有一定数额的集体资产，村集体有较为稳定的经营性收入，多数干部群众有改革的愿意和要求的情况下稳妥推进农村集体经济的股份制改革。二是规范程序，把握改革的关键环节。实施股份合作制改革，必须规范程序，做细工作，认真把握清产核资、核实人口、制订方案、组织实施、资料整理等五个关键环节。三是明确政策、维护集体经济组织及其成员的合法权益。要通过审计监察，明确需要剥离的非经营性资产、提留农民养老保险和大病医疗保险“两大保障资金、测算出农龄补贴和折股量化、股权设置、收益分配、股权管理等七大方面政策性问题。四是加强管理，规范股份经济合作社的运作。要根据各自实际认真修订《股份经济合作社章程》，明确股东(代表)大会、董事会和监事会的产生办法及其职责，明确议事规则和股东的权利、义务和股份经济合作社管理人员的激励机制、财务管理等。五是加强领导，确保股份合作制改革顺利进行。从实践经验看，苏州农村股份合作制改革应坚持以点带面，点面结合，加快步伐，整体推进。在改革中特别要严肃纪律，对利用改革之机，进行贪污、挪用、私分、挥霍浪费和故意评估不实、虚报损失、低价变卖、转移资产、有意放弃债权等造成集体资产流失的，必须对有关责任人进行严肃查处。总之，应严格按照公司法的要求实施管理，抓紧形成具有苏州特点的股份合作制企业的分配制度、管理制度等，真正建立起权责明确、管理科学、约束与激励相结合的内部管理体制以及集体资产经营增值的激励机制，不断拓展农村股份制发展思路，提高集体资产的营运效率，实现集体资产的保值增值，切实提高农民的分红水平。

3、加快农村产业结构调整，大力发展农村经济。增加农民的收入必须加快农村产业结构调整，大力发展农村经济。一是要充分发挥近郊农村区位优势，大力发展农村第三产业。积极发展农产品及各类专业批发市场；大力发展餐饮、宾馆、交通运输、信息服务等第三产业。二是要合理利用村级发展用地，大力发展近郊工业，特别是适合于吸纳农村“两低”(低收入、低学历)剩余劳动力的劳动密集型工业，以促进农民就业，增加农民收入。三是要积极鼓励农村劳动力去外地发展种植、养殖业和经商活动。同时，政府也要给予相应优惠政策，大力扶持村集体和农民个人创办三产服务项目。

(五)大力开展失地农民就业培训，提高失地农民参与社会就业的竞争能力

我国是一个人口大国，劳动力就业和创业问题始终是我国城市化进程中首要的问题，是关系到改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。按照目前的城市化速度，全国每年大约有250万左右的失地农民需要安排再就业。苏州每年也有1—2万左右新增失地农民。推进城市化的核心任务是转移农村剩余劳动力，关键是要建立“经济补偿、社会保障、就业服务”的三位一体市场化的征地安置机制，遵循“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的原则。因此，要大力开展失地农民就业培训，积极引导失地农民面向市场自主择业。

1、加快全面推行市场化就业。在市场经济运作方式渗透到社会经济各个角落的今天，再希望征地单位或土地开发企业安置失地劳动力是很不现实的，甚至是违背市场原则的，只有积极开拓市场化就业才是解决失地劳动力根本途径。而且，失地劳动力和失地农民中潜在的新增劳动力在落实基本社会保障、户籍农转非、领取一次性生活补贴后即成为城镇居民，理应整体纳入社区或街道劳动力就业、社会保障和社会救助管理。对此，政府必须彻底打破城乡二元结构，取消就业中的城乡户籍歧视，通过公开招考方式，实现城乡统一就业；其次，失地劳动力所在社区或街道有责任建立就业服务中介机构，帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业；再次，逐步建立统一的就业制度。取消城镇劳动力与农村劳动力就业条件的区别，建立统一的就业准入制度，取消城镇用人单位对农村劳动力分行业、分工种的分类管理限制，建立公平竞争的就业机制。

2、多形式开展失地农民就业培训。针对各地社会和市场的需求，结合区域经济发展和行业用工的趋势，开办各种从事二、三产业的技术培训班，免费对农民进行就业培训，以提高农民的市场竞争力和就业能力。因此，首先各级政府要加快建立失地农民就业培训基金。再就业培训基金可从土地征用款项与集体资产积累中按一定比例提取，政府也应给予一定比例的财政支持。为鼓励失地农民参加培训的积极性，可考虑将经过培训作为照顾性工种用工的一个优先条件。有条件的地方可实行免费培训，也可采取由失地农民支付培训，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式进行，努力让每一个失地农民掌握一门非农职业技能，提高他们的就业竞争力。其次，政府部门要逐步建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，适应企业用工要求，有针对性地安排不同的培训内容，帮助失地农民提高自身的素质，消除陈旧思想，使他们建立全新的就业观念，促使他们通过劳动力市场寻找就业机会。再次，要在农村建立一个为农民提供就业信息和就业岗位的就业服务平台，逐步实现农村劳动力市场化，形成多渠道、多层次吸纳被征地农村劳动力的良好局面，使失地农民有多个就业的选择机会。

3、多渠道拓展失地农民就业岗位。一是要继续依托失地劳动力所在的村级集体经济组织，在原来的村集体或股份制企业发展的基础上，借助征地补偿中村集体提成的部分，用好用活这部分资金，大力发展劳动力密集型的加工生产和服务业，尽力吸纳失地劳动力就业。二是对于征地较多的乡村出台倾斜政策，如撤村建居及配套设施建设较多的财政支持政策、土地留用政策、开发性安置、房产安置等政策，以帮助社区增加就业机会，部分吸纳失地劳动力。三是政府购买公益性岗位。失地农民要逐步享受下岗职工再就业的同等待遇，政府在税收、就业门路等方面要给予其政策性的扶持。同时，要积极开发社区服务业岗位，由政府出资购买部分保洁、保绿、保安等公益性岗位，协调有关企业提供就业岗位，帮助失地农民实现再就业。四是政府要制定和完善其它有关政策。给予农民享受城镇下岗职工自主就业的政策，在农民中办个体工商企业(户)时给予一定的税费优惠和资金贷款支持等优惠政策，鼓励征地用地企业适当优先安排一定比例的失地农民，切实为农民创造良好的就业环境，缓解农民就业难的问题。

(六)加快撤村建居和社区管理方式的转变，使失地农民尽快融入城市化

在撤销行政村建制、建立新的社区居委会时，对于地域和人口相对集中又符合城市社区规划布局的“城中村”，可直接过渡到社区；居住分散的村，其人口按就近原则并入相应社区居委会。由原“城中村”的建制转制到社区的，其社区居委会组成人员原则从原村委会成员中选配，有条件的可以直接过渡；条件不具备的，由社区代表大会直接选举产生。在“城中村”转变成城市社区后，要以提高失地农民生活质量和文明程度为出发点，实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破。建立起多形式、多层面、多功能的社区服务体系，把解决失地居民的就业和最低生活保障作为社区中心工作，抓好文明小区、文明单位、文明楼院、五好家庭等群众性精神文明创建活动，健全社区警务室、治安巡逻队，构建融治安、调解、帮教、普法于一体的社区治安综合治理新体系。同时，引导社区失地农民广泛参与社区事务，落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权，实现社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进社区健康有序发展，最终实现“城中村”由农村社区向城市社区的根本性转变，在转变中依法切实保障好失地农民的利益，真正使失地农民享受城市居民的各方面待遇。

总之，应根据区域经济和社会发展形势，积极探索和逐步建立具有本地特色的以市场为导向、操作性、可量化的多种途径并存的失地农民社会保障方式，使苏州及全省、全国的城市化在一个繁荣稳定的环境下顺利推进。