关于实行干部任前公示制调研分析

1998年10月下旬，我们在调研次年组织工作思路时，专门就领导干部任前能否实行公示、利弊情况及怎样实行公示进行了专题调研。随着这项工作在我市的逐步推开，为更好地发挥其在干部工作中的应有作用，最近，我们对这项工作的实施情况、存在问题及下步如何进一步健全完善，推进这项工作的更好开展，再次进行了跟踪调研。

一、基本情况和做法

自1999年6月起至今年3月，我市市、县两级已推出公示干部27批190人。其中，市级5批16人，县(市)区22批174人。县级推出的174人中，正职34人、副职138人，非领导职务2人。经过公示，市县两级共任用被公示干部184人，暂缓任用6人，没有取消任职资格的。

综观市县两级推行干部任前公示制情况，有以下几个共点：

(一)慎重推出公示工作。对干部的任用既要通过公示，让社会群众监督，又要使干部工作能够经得起社会群众的监督，是实行这项制度起码的要求。为此，市县党委和组织部门都慎之又慎。从首批公示推出的时机看，市县都抓住县、乡两级换届结束，干部任用转入了个别正常调整的有利时机，此时试行公示制，一方面工作量比较小，便于稳妥实施，不断完善；另一方面也使各级各类干部有一个心理调适期，为下步的逐步推开起好步，打好基。从首批公示的时间、人数、拟任职务看，首批公示时间较早(1999年6～7月)的，公示的人数往往较少(如宁海3人，余姚、慈溪4人，鄞县2人)，拟任的也都是副职；首批公示时间相对迟些或第二批公示，由于有了借鉴，公示的步子就较大，如奉化、北仑首批公示的时间较迟(1999年12月，2000年1月)，人数就较多(分别有13人，18人)，宁海、余姚第二批公示了24人，25人，且拟任职务也包括了机关、乡镇，副职、正职的所有县管领导岗位。镇海推行这项制度既早且慎。他们从去年3月起，分3批，先后在公安、财税等系统对中层干部实行任前公示，9月份再向区管拟提拔副职推开；市里处在副省级城市的层面上，当时又值“三讲”，全面总结干部工作的经验教训，因此对局部性的干制改革是小步稳进，5批公示对象都是拟任副职，人数也不多。从公示对象的确定看，市县组织部门和党委都进行了比以往更为严格细密的考察酝酿。公示期间，正逢对干部任用“党风廉政建设‘一票’否决制”试行，被公示对象们都再次被严格地把了一次关。

(二)正确引导公众舆论。拟任干部公示后，在社会上引起了积极、热烈的反响，但也有少数人怀疑这是否只是一种形式。针对这种情况，市、县(市)区委十分注意正确引导公众舆论。首批公示对象一推出，市里就在宁波日报头版头条用较大篇幅报道，配发了评论员文章，并以市委组织部负责同志答记者问形式，对群众关心的五个问题予以阐释。嗣后，宁波日报、宁波电视台多次就这项制度及其意义作用、社会反响及有关问题，从公示部门、各界群众、被公示对象的不同视角进行专题“焦点报道”，跟踪报道。各县(市)区也都在新闻媒体的醒目位置或黄金时段进行报道、评论和宣传。所有这些对正确引导公众舆论，引导干部群众关心参与公示工作起到了积极作用。在市县27批公示期间，共收到群众来电、来信、来访129件(次)，其中不少信访是对如何改进、完善这项工作的建设性意见。有48件署了真实姓名，署真名率(48.7％)远高于一些实行这项制度的外地单位。

(三)严肃公示期间纪律。公示期间，市县都制定了严格的工作规程和纪律，要求工作人员严格遵守，对信访反映人、反映内容严格保密；同时告诫广大干部群众，要本着对党对干部负责的态度，实事求是、客观公正地反映问题；公示期间，实行全天候值班，所有来电、来信、来访都有专门值班处(科)室接待处理，经统一编号记入《干部任前公示反映受理记录单》后，及时进入公示信访专项处理流程。受理公示反映期限结束后，还要求被公示干部所在单位，将单位内外的反映情况向组织部门反馈；同时做好群众信访的材料建档工作。

(四)认真受理群众信访。受理群众信访，是实施公示工作的一个重要环节，也是直接关系公示成效的一个重要方面。市县大体上是这样把握的：一是认真分析梳理。凡针对公示工作的有益建议、善意批评，及时吸纳其正确合理成分，改进完善公示工作。

二是分类处理干部信访。一般：①反映中有实质性问题的，不论是否匿名都作调查核实。经查证，“问题”不存在或虽有一些但不影响任用的，按程序提交党委常委会研究任命；“问题”一时难查清、影响公示干部形象的，暂缓任用。我市暂缓任用的共6人，主要有二个方面问题：一是在社会生活中有一些民事纠纷，形象不佳。二是反映经济上的问题，一时难以查清；“问题”存在且影响任用的，取消任职资格，并视“问题”轻重移交执纪执法部门处理。②对反映的“问题”组织上已经掌握且不影响任职、或无实际内容的，不论是否匿名，一般不作调查核实。③对恶意诽谤、诬告者酌情予以查处。

三是注意把握调查范围。如宁海的查证原则是：能向组织了解清楚的，不再向本人了解；能向本人了解清楚的，不再扩大了解范围。调查核实及处理情况统一编号登记入《干部任前公示反映核查处理单》中。

四是认真搞好反馈。①向被公示干部的反馈。对无群众信访反映、决定任命的，反馈中提醒本人没有反映不等于没有问题，以示警策；对有反映、组织核查后“问题”不存在或不影响任用的，在讲明查证结论的同时，原汁原味地反馈群众反映，以示提醒；对暂缓或取消任用资格的，反馈查证结论，进行谈话教育及采取相应措施。②向署真实姓名的信访者反馈查证结果，视情引导和解释。市里还填写《向署(留)名举报反映者反馈情况表》。

(五)动态把握操作规程。作为干部人事制度改革的一项新尝试，不可能在一夜之间一蹴而就，一步到位。因此，市县组织部门对公示工作的每一步每一个环节既慎重严谨，又不固守定规，注意总结吸纳每批公示推出后的经验、建议，动态把握操作规程。如市里首批公示对象推出后，针对一些信访提出公告中应“介绍被公示对象的任职意向、毕业学校和专业”、“对举报人作保密的承诺”、“注明通讯地址和邮政编码”、“讲明双休日是否受理公示反映”等有益建议，市里即在第二号公示公告中予以采纳。宁海县在首批公示公告中，曾有：(来信来访反映情况)不准怎样怎样，如果怎样怎样，就怎样怎样查办等的提法。但他们意识到，在公示制才刚推行，还需社会广泛关注支持时，这样的提法不利于广开言路、营造氛围。于是在以后的公示公告中，类似的提法未再出现。不断吸纳方方面面好的意见建议，既体现了公示部门的诚意，使这项工作更获社会的关注与支持，也改进了工作，便利了实施，使之逐步完善。

二、主要难点及探因

从公示工作在我市初步的实践看，也存在一些难点和问题，主要：

一是社会反响趋向平淡。干部工作特别是选谁用谁，本是社会普遍关注、议论的敏感话题，但在全市27批190名对象的公示中，共收到群众信访129件(次)，人均信访0.67件(次)，社会反响比预期的要小得多，且呈趋淡态势。市里首批公示共收到信访31件(次)，其中，针对公示工作的18件(次)，针对个人的13件(次)，人均2.6件。但到第4批公示，竟未接到一个电话或信访。县(市)区更为平淡，对174名公示对象的来电信访共81件(次)，人均0.47件(次)。慈溪、江东首批公示对象推出后，竟遇未接到一个电话或信访的状况。奉化的同志说，原担心公示后的信访会应接不暇，没想到反映的人这么少。与江西吉安、河南开封、新疆及海南等地相比，我市公示的人均信访量也明显偏低。

二是群众信访匿名居多。尽管公示部门在各批公示公告及有关的载体中反复强调，来电来信反映情况要署真实姓名，但收到的电信仍是匿名居多，市、县分别达54.2％和67.9％；甚至不少为公示工作建言献策的电信，也不愿署真实姓名，匿名率达40％。这样不仅使一些反映的问题难以查证，也使有些查证的结果无从反馈，降低了工作的透明度，减少了公示部门与社会群众沟通、引导的渠道。

三是反映的问题难以查证。这是实行公示工作前，各级公示部门谈的最多，也最难解决的问题。主要：一是匿名居多，无法查证。二是线索不明，无从查证。针对个人的信访反映中，虽然属恶意诽谤、诬告，没有实质性内容的只是极少数，30％左右是由于不了解党的干部政策和干部任用条件，而致盲目反映的，但仍有60％左右的有一定的可信度而又线索不清。对这些问题，不查无法给自己一个明白，给群众一个交代；查又的确无从查起。三是条件所限，难以查证。受理公示反映的时间一般为7—10天，难以保证调查核实的需要；但时间过长，不仅影响效率和工作，且易引发各种不必要的猜测；同时为尽量减少负面影响，调查的范围往往比较谨慎、有限；组织部门的力量，有时也难以保证调查核实的需要，等等。

上述难点，集中反映了二个问题：一是公示制推出前就已充分估计到的，即反映的问题难查实、难认定；二是公示制推出后逐渐凸显出来的，即社会群众欠热心、有疑心。

社会反响不热、群众存有疑虑，不乏存在三种可能：一是我们的干部工作、公示工作已经很完善，公示干部经过全面考察和层层把关，即使是从群众局限、挑剔的眼光看，也的确无懈可击，提不出任何意见。这种情况在理论上成立，而在实际工作中很少存在；二是群众对干部工作、公示工作、公示干部不了解，无从反映意见问题。这种情况存在。如市里第四批公示干部中，有几位是长期在机要或科研岗位工作，工作接触面小，群众不了解、提不出；三是部分干部群众不懂、不敢、不愿参与这项工作。这是问题的症结，并引发我们对公示工作主、客观环境现状的多方面思考。

从客观上说，主要：一是民主政治的氛围欠浓。群众对积极、正确、有效地参与监督党的工作、干部工作的意识、愿望还不够强烈。二是不正确的思维定势。如怀疑。部分干部群众依然认为用干部是领导的事、凭“长官意志”，即使公示，也只是做做样子、走走形式，进言反映了也没用；担心。怕反映了问题后被泄露，多一事不如少一事，即使反映了问题也不愿署真实姓名。三是价值观趋向多元。市场经济的深入发展，使人们对实现人生价值有了多种选择，而非主要靠走“仕途”。官本位观念的逐步趋淡，使人们对选谁用谁的关注也渐趋平。我市某地反映，该地一个年轻的财税局副局长前段刚刚辞官下海，这在市场经济发展相对缓慢的内地是较难想象的。

从主观上分析，我们工作的自身也存在许多亟待改进完善的地方。

一是思想上的局限和偏颇。在探索推出公示制之初，各级公示部门，往往只是把它作为对干部考察环节不足的一种补充，以防止用人的失真失察。但在实际运行中，公示制已经突破了这一狭窄的功能定位。如市里通过对首批公示所反映意见建议的积极吸纳，为正确贯彻把握好干部工作的四化方针和用人导向，起到了积极的作用；一些地方虽也实行了公示制，但主要也为顺应趋势、做出姿态，思维方式和工作方法并未完全与民主、公开的要求接轨，认识深处的抵触、担心等也并未真正化解，实际操作中往往比较机械、放不开手脚。一遇棘手问题，即习惯以本位的、行政的、暗箱作业的方式方法来对待。如有的县(市)区在公示制中规定：“凡匿名反映问题的不予核查”，理由之一是怕挫伤干部们的积极性，却不愿实事求是地正视当前的言论环境的确存在让人顾虑重重、不敢露“庐山真面目”的多种因素，公示的门开的很小很勉强，却不怕挫伤群众的积极性，不怕影响公示工作的信誉、初衷和效果。

二是公示的力度还不够大。从干部管理环节看，公示仅局限于对干部任命之前的公示；从公示的对象看，主要用于拟提拔领导干部的任前公示，少数县(市)区对拟提任正职也实行了公示；从公示的内容看，主要是个人基本情况、工作简历或再加任职意向；从公示公告的次数看，一般只在当地新闻媒体上登播1天，每天1—2次。这与河南新蔡县在长达20天的公示期限内，每天都在新闻媒体的黄金版面、时段上登播比，相差太多；从公示的结果看，公示干部的任用与否不再向社会公示反馈，这在很大程度上使这项制度给人一种不够完整的感觉，减少了社会关注的兴趣点，也易使群众和反映人感到他们的反映被重视不够，甚而会怀疑公示部门的诚意，客观上不利于这项工作获得社会更多的关注和支持。我省湖州、河南开封则将公示干部的任用结果也公示于社会。

三是方法制度还不够完善。实际操作中，市县两级常常遇到这些问题，如：怎样解决一些群众因对干部工作、干部政策不了解而盲目信访，且信访后，因愿望未达而对干部工作更不理解甚至误解的问题；对信访反映人的责任应如何明确；如何规范对反映问题的查处程序；怎样合理界定查证中与纪检部门的职能交叉；怎样做到既把群众反映的问题查证清楚，又不暴露反映人，不给被公示干部带来不必要的负面影响；查证后，对的确存在问题的，怎样合理界定暂缓任用或取消任用的界线与期限；对推荐考察中的失察现象如何追究，等等。这些问题如不能妥善解决，必然影响到公示工作的信誉、力度和效果。

三、几点启示和建议

上述分析使我们不难得出两个结论：加大公示力度的时机已经成熟；解决操作中的难题十分迫切。

从必要性说，对拟提拔干部进行任前公示，是为了防止把那些原本素质不高、存在问题的人带入领导干部队伍中去，但这并不意味着进入领导干部队伍就等于进入了保险箱，并不意味着领导干部们就不再需要民主、公开的监督了。不少县(市)区反映，拟提拔干部毕竟还不是一个地区、部门、单位的领导干部，由于资历浅、权力小、工作接触面少，公示后，对他能说出个子丑寅卯来的人也少；而已经在位的领导干部，资历长、权力大、社会工作接触面广、权力被拉拢腐蚀的机会也多，公示后，能反映出的问题也多。这些年，一些领导干部违纪违法的事实也说明：领导干部更需要公示。公示的重点，应该是已经在位的现职领导干部。

从可行性说，公示制符合《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定的民主监督、群众公认的原则和操作要求。作为干部管理中的一道环节，它可嵌入对各级各类干部的管理之中，有着广泛的适用性。因此对拟提拔干部在任前可以公示，对现职领导干部在定期考核、试用期满转正、岗位交流、提任正职前也都可以公示；对委任制干部可以公示，对选任制干部也可以公示。不少县(市)区已在机关和乡镇的选任制干部中，进行了成功尝试，且先公示、后提交人大酝酿，其工作更好做，通过率和选任率也更高。

从操作性来说，原来最为担心的公示后骤然而增的工作量会使组织部门难以承受的情况并未出现。不少县(市)区反映，推行公示制后虽然增加了不少工作量，但工作进展平稳，“浪花”并不大，且还有潜力可挖。而操作中的疑难问题则已是引起公示部门的高度重视，正在积极探索解决的。

从有效性说，要把对“公示”制的预期放在适当的位置。“公示制”是对干部工作、干部本人进行民主监督、公开监督的一种手段，但非惟一手段，有它自身的局限性。除了我们在“公示制”推出之初就已对它的“利”、“弊”进行过的分析外，“公示”在发现干部的实质性问题、评价干部的思想作风、体现群众公认方面的效果较好，但对干部的能力素质相对就较难把握。从这个意义上来说，公示制不是万能钥匙，不能预期过高。只有积极探索解决公示工作中的疑难问题，并与其它制度有机配套，才能产生更好的效果。

上述分析启示，使我们对进一步推进公示工作有三个方面的建议：

(一)加大公示力度。

就我市来说，可从以下几个方面加大力度：

1、公示的环节。

一是考察公示。即在对领导班子、领导干部进行届中、届末、定期考核及经常性调整的考核前实行公示。

二是任前公示。即对拟提拔的正、副职领导干部在任前实行公示。

三是试用期满公示。即对新提拔领导干部在试用期满前的考核中实行公示。

2、公示的对象。

从任用方式讲，主要是二种：一是委任制干部，这在我市已经实行：二是选任制干部，这在部分县(市)区已经实行。其他的如考任制、公开选拔、聘任制、聘用制等，其实是对干部上任前的一种选拔方式，而非任用方式，其本身还是要和委任制或选任制方式对接。

从级别讲，拟提拔副职、正职、平级调动、交流的干部都应公示。中层干部的公示可因单位而异。但重要部门、与社会群众接触联系密切部门的中层干部也应实行公示。

有四种对象不宜、不必公示：军队转业干部，挂职干部，拟任某些特定职务干部，非领导职务。

3、公示的范围。

一般，应按干部管理权限，由主管部门对拟提任干部在其现工作地区、系统、单位进行公示。拟提拔正职、平调的副职应其原任职所在地区向全社会公示；拟跨地区、系统、部门提拔的副职，应在原任职的地区、系统、部门内公示；拟从单位内提拔的副职，可在所在单位、部门、系统内公示；对热点部门或重要岗位干部的提拔，原则上应向全社会公示。

4、公示的形式

①社会公示。通过报纸、电视、电台等新闻媒体公示。

②系统、部门、单位公示。通过文件、会议、单位公告栏、橱窗等公示。

③住宅地公示。在被公示干部住宅所在区域内张贴或发送公示公告，进行公示。

5、公示的内容

除了现已公示的拟提拔干部的基本情况、工作简历及任职意向外，还可视情逐步扩大公示的内容，如干部的政绩，特长，奖惩、荣誉情况，初步考核结果，拟任岗位的任职条件等等，真正把监督、评判干部的依据交给群众，使群众不仅履行反映问题的职责，更能履行起全面评价、监督干部工作和用人导向的职责，切实体现“公示”的初衷。

6、公示反映受理期限和公示次数。

目前我市和大多数县(市)区公示反映的受理期限为7～10天，还是比较适当的，但公示的次数应增加。按受理公示反映期限的倒计时，寄送平信一般最多3天，那么报纸、电视、广播公示公告至少应持续到第7天，每天至少一次。

7、公示的要求。

公示中应明确要求：凡以集体名义反映的要加盖单位公章，属个人反映的应署真实姓名及联系办法；应实事求是、具体地反映问题等等，但不应提“否则不予受理”之类的话。

8、公示结果的反馈。

公示结束后，对干部的任用情况应通过原来的公示渠道，向社会、系统、部门或住宅地作公示反馈。暂缓任用、取消任用资格的公示干部，其名字可以不出现，不解释。

(二)完善操作方法

1、加强舆论宣传引导。通过新闻媒体，加大对公示工作的介绍、宣传力度，一方面提高各级组织、各级干部的思想认识，克服抵触思想和畏难情况，积极而又稳妥地推进这项工作；一方面引导群众关注、支持、参与公示工作。同时教育群众，要出于公心、实事求是地反映问题。

2、扩大政务公开。要进一步扩大政务公开，同时把干部工作的方针政策，用人的原则、要求、标准、条件通过有效载体公之于社会，使群众能经常性地了解干部工作的动向、干部的勤廉状况，能大致上掌握应以什么样的要求、标准、条件评价干部工作、评价被公示干部，减少盲目信访，更积极有效地参与公示工作，使公示工作能够真正完全地置于社会群众的有效监督、检验之下。

3、把好调查核实关。对群众的反映，不能以是否匿名而定是否调查核实，而首先要看反映的问题是否有一定的依据、线索或苗头迹象，能查证的要尽量查证。要谨慎把握好查证与为反映人保密和不损伤被公示干部的关系。一旦三者难以调处，应先保证查证和保护反映人。对被公示干部来说，有“问题”，查他是咎由自取；没有“问题”，查后才能还他清白。

4、大胆实践探索。从目前我市、县(市)区的初步实践看，大的方向、原则、思路、方法是对的，也取得了一定的成效和经验。但市县之间，县县之间，在公示的对象、范围、时间、运作程序、方法等也还各有不同，也很难一概而论短长。下步加大公示力度，就急需规范和完善。但规范不等于统一。在具体操作方法上，市及各县(市)区大可不必强求一致，而是应根据各自的实际，积极实践，大胆探索，走出一条切合各自实际的有效的方法路子来。

(三)健全配套制度

如前已述，公示制只有与其他的制度措施配套运用，才能收到更好的效果。这些制度，除了我们已经建立并已与之衔接配套的，如：领导干部重大事项报告制度，个人收入申报制度，经济责任审计制度，组纪联席会议制度，干部工作监督员制度，领导干部助理制、试用制，谈心、函询、诫勉制度，党风廉政建设责任制、“一票”否决制，等等以外，当前还急需建立：干部考察公告制，干部推荐考察责任制，公示反映调查核实制等等，以保证这项制度的顺利推开，渐趋完善。