论完善司法独立的保障机制及价值取向

司法是法治的灵魂，司法独立是法治的基本要求，是实现司法公正的制度保障。坚持司法的独立性是近现代法治文明的重大成果，是我国司法的重要原则，是实现司法公正、维护司法权威、防止权力滥用和专断的必然要求，是实施依法治国方略、建设社会主义法治国家的重要保证，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。因而研究司法的独立性这一课题，具有重大的理论意义和现实意义。本文拟通过对司法独立性的重大意义、科学内涵和要求，我国司法独立原则的特征与现状等问题进行考察分析，对新形势下如何以社会主义法治理念为价值导向，建立和完善司法独立的保障机制发表浅见。

一、司法独立对司法公正和法治的意义

司法独立与司法公正和法治是紧密联系在一起的。司法独立是司法公正的制度保障，是现代法治的基本要求，是构建社会主义和谐社会的法治基础。没有司法的独立，很难做到司法公正；没有司法的独立，建设社会主义法治国家将成为无源之水，无本之木。

（一）司法独立是司法公正的前提

实现司法公正需要多方面的因素，但司法独立是司法公正的重要因素和前提条件。一个独立的不受外界干预和影响的法院与法官，更可能作出公正的裁判，而在一个存在外界干预和影响的环境下工作的法官，不当司法极易发生。

司法独立之所以是司法公正的基础和前提条件，其主要理由是：第一，只有保持司法独立，才能使法院和法官独立审判，不屈从于任何权势和诱惑，真正做到在法律面前人人平等。第二，只有保持司法独立，法官独立于一方当事人，不与一方当事人有任何利害关系，才能够保障法定程序的实现。由于审判活动是对各种冲突和纠纷的裁判，法官作为裁判者，必须超然独立于任何一方当事人，这就要求裁判者在个案中与双方当事人保持独立，始终处于中立的第三者的地位，与任何一方不得有利益的纠葛，也不得对任何一方存在好恶偏见，对双方当事人予以平等的重视和尊重，只有这样才能保证案件的审理和裁判是公正的。第三，只有保持司法独立，才能在适用法律过程中严格依法办事，准确的适用法律。例如，领导过问案件和先定后审，都会影响审判的公开性和公正性，很难保障严格执法，因而很难做到司法公正。尤其是从实践来看，许多违法、枉法的裁判以及适用法律不平等的裁判，除了法官的专业素质不高有关以外，大多都是因为法官屈从于权势和各种非法的干预以及司法腐败造成的，这些都表明法官本身在执法时没有真正的独立。司法独立在严格执法、平等保护当事人、实现程序公正中的作用，充分表明司法独立是裁判公正的基础和前提条件。

司法独立之所以是司法公正的前提，还因为，实际上的不公正与人们感觉上的不公正是司法不独立的当然后果，而独立司法以保障司法公正是当事人与社会的强烈要求，甚至可以说是制度产生的初始要求。正如1995年8月在北京通过的“司法独立基本原则声明”所言，独立的司法机关是实现无偏倚的公正与公开审判不可或缺之要素。司法独立是现代法制国家所普遍承认和确认的一项原则，这不仅是因为司法独立建立了现代意义上审判程序和制度，表现了司法程序应有的公正性，也是公正程序的集中体现。没有司法独立，应有的公正就无法实现；如果司法不独立，法院不独立，法官不独立，那么审判必然被立法者、行政者等所扭曲，司法公正根本无法实现。

（二）司法独立的是现代法治的基础

司法独立是司法公正的前提，司法公正是法治的基础，因而司法独立是法治的重要基础。具体表现在以下几个方面：

1、司法独立是严格执法的前提。严格依法办事是现代法治的基本要求。法治意味着法律的普遍适用和至高无上，法律平等的保护公民权利并对政府实行有效的制约，这一切都必须通过独立的、公正的司法来实现。法律崇高权威性的建立，主要取决于司法机构是否能做到有法必依，执法必严，违法必纠，并依法解决各种纠纷，充分保护公民和法人的合法权益，有效地打击犯罪和惩治违法行为。因此，要做到严格执法，就必须确保司法独立。

2、司法独立是平等保护公民和法人权利的前提。法的本质在于权利，司法独立是法治的重要保障。法治作为人类文明的成果和千百年来社会政治组织经验的体现，其重要的内涵是公民在法律面前人人平等，公民利益得到充分的尊重和保护，而要实现对公民权利的平等保护，就必须做到司法的独立和公正。法的基本价值在于其平等和正义，即法律必须平等地适用于一切人，在每个具体案件中只有当法院处于超然独立于当事人的地位，对任何一方都不偏不倚，尤其是在审判活动中不屈从于任何权势的压力及金钱的诱惑，秉公办案，才能真正做到通过公正的裁判平等地保护当事人。

3、司法独立是程序公正实现的保障。程序公正是看得见的公正，是司法公正的重要内容，是法治的重要体现。英国学者夏普洛指出：“司法独立是程序方面精心的设计。”司法独立不仅是现代司法产生的基础，而且也是现代司法中最重要的程序原则。这就是说，在一个具体案件中，法官对当事人双方保持中立的立场，对任何当事人不具有好恶的偏见，对其审理的案件不具有利害关系，这本身是司法公正的程序的内涵，如果没有保持独立和中立，则不论裁判结果如何，该审判是不公正、不合法的，也不能够在当事人心中建立任何信任感。

4、保持司法独立是实行司法对行政有效的控制、保护公民利益不受侵害的关键。现代法治的精神不仅要求公民守法，而且要求政府守法。由于政府的行政管理涉及到社会的各个角落，作用的领域十分广阔，特别是行政管理权具有命令和服从性质，如果行政管理权不能依法行使，则极容易造成对公民、法人合法权益的侵害；一旦因行政机关及其工作人员在行使行政权的过程中，因侵害公民和法人的合法权益而被起诉到法院，则司法便承担着对具体行政行为的合法性的裁判任务。而法院要履行司法审查的职能，发挥司法对行政的监督作用，促进行政机关依法行政，就必须坚持司法独立，否则法院很难保持中立的裁判者地位并作出公正的裁判。

二、司法独立的内涵和要求

司法独立是指司法机关行使司法权只服从法律，而不受行政机关、社会团体和个人的干预。根据法律的规定和资产阶级学者的解释，司法独立的含义可以概括为：审判权由法院依法独立行使，不受行政机关和立法机关的干涉，法院与行政机关、立法机关鼎足而立；一个法院的审判活动不受另一个法院的干涉；上级法院只能依法定程序变更下级法院的判决；法官依良心独立行使职能，不受各方面意见包括检察官控诉的影响。

司法独立作为一项司法制度和原则，理论上应当包含三个层面的含义和内容：司法权独立、法院对外独立、法院内部独立。

1、司法权独立。它是司法内部独立与外部独立的内在逻辑起点及其理论根据。司法权独立是通过法院独立和法官独立而得以实现的，其中，独立的法院是独立的司法权的承担者，独立的法官是独立的司法权的具体实施者，如果没有司法权独立，法院内部独立和外部独立便成为无本之木。

2、法院对外独立。在实行“三权分立”的西方国家，是指司法机关独立于立法机关和行政机关，司法权独立于立法权和行政权。1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界大会通过的《司法独立世界宣言》规定：“司法机关应当独立于行政机关和立法机关。”对外独立是司法独立在现实上的制度设计和制度体现，是司法权独立的外在标志，并且是法官独立的物质基础。

3、法院内部独立。审判独立原则不仅要求司法机关对外保持独立，避免遭受国家其他权力的侵犯，而且要求在法院内部保持独立，即对案件的审理和判决，应当由审理该案的法官和合议庭根据事实和法律独立地作出裁判，不受其他法官和法院行政工作人员的干涉。

内部独立是司法权独立和法院外部独立的具体体现和归宿，与法院外部独立相比，是在更微观的层面上对司法权独立的现实体现和制度安排，并使法院作为一个整体的独立性得以实现和维持。与此同时，鉴于司法活动的个体性、亲历性、技术性和判断性，内部独立具有最本质的意义，是审判独立的核心内容。

三、我国司法独立的特征及存在的问题

我国司法独立是在统一国家权力下的不同分工，人民代表大会在国家权力中处于核心地位，与西方的“三权分立”有本质的区别。在我国的现行政治体制下，行政权、审判权、检察权分别由行政机关（人民政府）、审判机关和检察机关行使，对权力机关（人大及其常委会）负责，受其监督。从我国的政治体制来看，这些国家机关之间不是权力分立的关系，而是国家职能分工的关系。[1]具体表现在以下三方面：

第一，指人民法院独立行使审判权。按照国家职能分工，审判机关独立于行政机关，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。对于来自上述不当干涉，人民法院及其审判人员均有权进行抵制，直至采取措施予以排除。

第二，指人民检察机关独立行使检察权。司法独立还包括人民检察院独立行使检察权的内容。检察机关和审判机关统称为司法机关，宪法和法律赋予人民检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。

第三，我国的司法独立，是指法院作为一个整体，独立行使审判权，而不是法官完全独立，不受任何牵制。中国的审判独立是相对的，实行民主集中制，由审委会讨论决定审判工作中的重大问题。

应当看到，党的十一届三中全会以来，司法机关在依法行使职权，秉公办案，充分保障人民的合法权益和打击犯罪等方面，发挥了极为重要的作用，取得了非常显著的成果，司法独立的原则得到较好的坚持和发展；但迄今为止，因各方面的原因，司法机关独立行使职权的原则，仍不能获得充分保障。

1、司法权力的定位不明确。司法机关虽然从政府中分离出来，但实质上仍作为地方的一个机关，属地方管理；在人事管理上也是以地方管理为主，参照公务员的管理办法。因此，从某种意义上讲，司法权在国家法制建设中的作用没有充分发挥出来。

2、司法对外的独立受到限制。法院对外独立，是司法独立的重要体现，但长期以来，人们对社会需要一个独立裁判的机构的重要性认识不清，更多的是把法院当作处理地方行政事务的工具，将法院视为党委、政府的一个职能部门；加上公司法保障措施不健全，司法机关在人、财、物等方面受制于地方其他国家机关和组织，导致司法机关变成了地方政权的一个部门，司法人员成了一般公务员，司法机关自身也摆脱不了行政管理，司法工作的规律性难以落实。

3、法官还不能实现真正意义上的独立行使审判权。法官依法独立裁判，这是司法独立的具体体现，但现行的法官保障措施不健全，在实践中，由于行政机关掌握了国家的财政权和人事权，各级审判机关的经费划拨由地方政府决定，审判机关实际上只相当于同级行政机关的一个下属部门，难以保障执法的统一性和严肃性。同时，地方审判机关在人事、财政制度上也依附地方党委和人事部门，对人民法院主要领导干部的提名权和推荐权，又控制在地方各级党委和地方各级政府人事部门手中，在此种情况下，要求法官为了审判独立而对抗地方压力，显然是不现实的。

4、司法保障措施不到位，严重制约着司法的独立性。正如前面所述，在财政、人事方面，审判机关没有独立的财政权人事权，完全由地方行政机关掌握，审判机关的各种经费来源、审判人员的工资福利待遇以及法官本身的任免，都完全受地方政府控制。与此同时，目前的法官地位和待遇也与其所承担的重要角色不相称。法官较低的社会地位和工资待遇，难以使法官产生职业荣誉感和责任感，甚至造成法官队伍的极不稳定，优秀人才不断流失，法官队伍呈现断层现象。

四、完善我国司法独立保障机制的基本途径

我国坚持司法的独立性有自己的特点，在权力分工方面取得了一些成功的经验。但司法的独立性仍存在一些薄弱环节。为了确保司法公正，促进社会主义法治，针对存在的问题，当务之急，应以社会主义法治理念为价值导向，着力从以下几方面保障和完善我国司法的独立性：

（一）坚持以更新司法价值观念为基础，以社会主义法治理念为价值导向，为实现司法独立提供强有力的思想保障

完善司法独立的保障机制要有价值理念作支撑。司法价值理念是司法深层次的价值导向。构建我国司法独立的保障机制，应以社会主义法治理念为价值导向，即以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导的价值理念为导向，进行改革完善。这一理念的价值导向有两个支点：

第一，司法独立必须符合依法治国理念。司法独立是我国的一项宪法原则，也是一项重要的法治原则。司法独立与法治是紧密联系在一起的。司法独立的含义就是指司法机构独立行使司法权而仅仅是服从法律，司法机构能够排除其在法律适用过程中所受到的一切外来干预。如果司法不能独立，根本不能保障法律的严格公正的执行，也难以实现法治。我国要推行依法治国，建设社会主义法治国家，首先必须更新司法观念，崇尚法治，维护法律和司法权威。只有使全社会成员特别是各级领导干部牢固树立司法独立和法治的理念，才能为司法独立提供强有力的思想保障。

第二，坚持司法的独立性，必须始终坚持我国的司法性质，必须坚持司法为民这一根本的价值取向，必须坚持中国特色社会主义的政治方向。根据我国的国家性质和国情，我们所坚持的司法独立，不能搞西方式的“三权分立”，各自为政，而是在坚持党的领导下，按照民主集中制原则对国家权力合理分工（而不是权力分立），人民代表大会在国家权力处于核心地位，行政权、审判权、检检察权分别由行政机关、审判机关和检察机关行使，对权利机关负责，受其监督。这样不仅有利于国家权力的正确行使，使之形成合力，而且还有利于实现依法治国与坚持党的领导和人民当家作主的有机统一，确保人民司法的性质，确保坚定正确的政治方向。

（二）坚持以深化司法体制改革为动力，建立和完善适合中国国情的司法独立的保障体制和机制

坚持司法的独立性需要体制和机制作保障，必须深化司法改革。能否坚持司法独立，在很大程度上取决于司法体制和机制。“司法的真正危险在于合理改革的胆怯抵制、对陈规的顽固坚持。”[2]当代中国的司法改革，是自80年代末期启动，90年代之后逐步推进和深化。现阶段我国司法体制改革的目标是，按照公正司法与严格执法的要求，维护司法权威，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，逐步健全权责明确，相互配合，相互制约，高效运行的司法体制，在全社会实现公平与正义。

为确保司法体制改革顺利进行，应当坚持以下几项原则：坚持党的领导，坚持人民代表大会制度，维护国家法制的统一；坚持改革进程的渐进性，立足本国国情与借鉴国外有益经验相结合；坚持改革措施的合法性，遵循司法工作的客观规律。当务之急，是强化司法的统一性，明确司法权的界限，强化司法保障措施，增强司法机关在人事、财政等方面的独立性，摆脱司法机关对地方的依赖性。

构建司法独立的保障机制，最根本的是改革现行的司法管理和保障体制，克服司法管理的行政化，司法权的地方化。司法管理应尊重其自身规律，要按有利于维护法制的统一和尊严，有利于保障宪法和法律的实施，有利于保护当事人合法权益、实现社会公平正义的要求，构建全国统一性的司法管理体制，切实排出司法的地方干扰。司法的物质和人事保障，应全国统一进行，至少要按照以省级为基础进行统一安排，统一保障，切实克服司法权的地方化。要通过改革，实现司法的外部和内部的真正独立，建立起一个廉洁、独立、公正、高效、专业化的司法体系，在全社会树立起司法权威和公信力。

（三）坚持以正确处理“五个关系”为重点，为实现司法独立提供良好的社会法治保障

1、正确处理司法独立与坚持党的领导的关系

坚持党的领导，是社会主义法制与资本主义法制的根本区别，是我国的立国之本。我们所说的司法独立，绝不像西方国家所倡导的摆脱任何政党的影响的司法独立，而是在中国共产党的领导下的司法独立。司法机关只有遵循党的方针政策，才能正确有效地适用法律，充分地保护人民和打击犯罪，才能保持坚定正确的政治方向。

党对司法工作的领导主要是政治和方针政策的领导，而绝不是直接插手干预具体的审判工作，或对案件的裁判意见作出审批，绝不是由各级党委领导以言代法，不按法定程序办事。党对司法工作的领导，还体现在党对司法干部的监督和管理，包括法院内部的党组对法官的选拔，并根据司法工作的规律和特点，制定一套有助于提高司法队伍政治素质和业务素质的干部管理制度。

2、正确处理司法独立与自觉接受人大监督的关系

司法独立绝不是不受监督，权力机关对司法的监督是我国宪法所确认的最高的法律监督，也是保障司法机关独立公正地行使职权所必须的，甚至可以说是我国司法独立的重要组成部分。人民代表大会制度是中国根本的政治制度，人民代表大会是人民行使国家权力的机关。根据我国宪法规定，最高人民法院应对全国人民代表大会及其常委会负责并受其监督，地方各级法院对产生它的国家权力机关负责并受其监督。

司法机关向权力机关负责，旨在实现全体人民的意志和利益，从而履行人民的重托，绝不能把负责理解为司法机关在行使职权过程中，应当服从人大的具体领导。权力机关对司法机关的监督，原则上主要是对法官的任免的监督以及对法院院长工作报告的审查，而不应当是对个案的指示；应当是事后的一般监督，而不是对个案的直接监督。尤其是在司法机关审理案件的过程中，权力机关不应当对案件的处理发表意见，施加压力，作指示或下令更改司法机关的裁判等，否则会妨碍司法机关独立行使审判权。

3、正确处理司法独立与自觉接受社会监督的关系

司法独立并非不接受社会的监督，监督是宪法赋予人民群众的权利，监督防腐败，监督促公正。社会监督包括公众监督和舆论监督两部分。但法院和法官在接受社会监督时，要坚持司法的独立性，严格依法公正审判，而不能因监督受社会所左右。《法官职业道德基本准则》规定，法官在审理案件的过程中，应当自觉接受公众监督的同时，还应当避免受到新闻媒体和公众舆论的不当影响。

4、正确处理上级法院与下级法院的关系

人民法院系统内上级法院与下级法院是独立的，是监督与被监督的关系，这是司法的独立性的重要体现。但在现实中，法院内部普遍存在一种现象，在案件还没有审理的情况下，审判人员即向院长、庭长进行请示汇报，甚至有的下级法院还将未结的疑难案件作为请示案件上报给上级法院，要求上级予以把关。这实际上是将法院的审判监督即审级监督关系混同于行政隶属关系，事实上干扰了法院的独立审判。因此，法官在处理上下级法院关系时，应切实维护独立审判的原则，保护当事人的诉讼权利。上级法院和法官对下级法院正在审理的案件，不得干预，不得批条子、打招呼，不得以法律程序以外的其他任何方式施加影响。

5、正确处理法院独立与法官独立的关系

人民法院独立行使审判权的制度，强调人民法院作为一个整体，根据民主集中制原则从事审判活动。法官独立是司法独立的前提，但法官是司法活动的具体实施者，法院独立必须要落实法官独立，法官独立是法院独立的深化。要做到司法内部独立，促进司法公正，必须在法院内部严格区分司法行政权与审判权，每个法官在依法享有和行使审判权方面是独立的、平等的，法官的等级是一种技术性方面而不是行政隶属的根据，法官之上无法官。只有独立的法官才能根据自由心正、理智、良知、道德来审判，而不是根据院长、庭长的指示，或者外来的压力、影响、干预等来审判。正确处理法院独立与法官独立的关系，就是在坚持法院独立的前提下，充分保证法官独立行使审判权，彻底废除所谓对案件处理的“层层审批、领导把关”的作法，切实落实合议庭和独任庭的法官依法享有的审判权，为司法公正营造良好的内部司法环境。