把科学发展观落实为一套科学民主决策机制

科学发展观的基本理念在中共十六届三中全会的文件中用一句话——32个字作了经典表述：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”中共十六届三中全会的文件中用41个字陈述了实现基本理念的根本方法：“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。”科学发展观可细化为一套可操作的科学和民主的决策机制和程序。

科学发展观可以细化为一套可操作的科学和民主的决策机制和程序，地方政府在制定政策时能够做到这点吗？有没有成功的例子？

近些年来，浙江温岭等地的地方政府探索如何制订最佳的地方政策，如何用社会科学方法来收集民意，发展和完善了一些可操作的、可模仿的、常规化的具体的工作程序，造福于人民。这些程序在细节上落实了科学发展观的理念。本文试图将其实践经验提炼出来，以说明科学发展观在温岭等地的基层政府中的运用。

如何坚持以人为本？温岭等地的地方政府强调公民参与的重要性，普通公民通过各种途径和方式积极参与公共事务，以影响公共政策的制定和执行的行为。它要求公民通过自由平等理性的对话、讨论、审议等方式，以公共利益为取向，积极参与公共政策和政治生活。浙江省温岭市早在2002年规定乡镇必须每年举行四次以上的民主恳谈会。镇(街道)、村按照市委[2004]7号文件的要求推进民主恳谈的制度化建设,使民主恳谈、民主决策、民主管理、民主监督方面取得实效。镇(街道)一年不少于四次，村(社区)不少于二次，分值为四分，由组织部和宣传部来分责落实。宣传部也积极推行民营企业行业工资集体协商制度。各镇(街道)至少在一个行业开展集体协商,并取得成效,其分值为三分。制定考核制度来积极推进协商民主制度，做秀的，搞虚的，如文化发展问题，就不算分。2005年太平街道没有搞恳谈会，就扣三分。相反，泽国镇2005年举行了高质量的民主协商制度，一次抵四次会议，拿到四分。

如何坚持统筹兼顾？公共政策的制定有一个特点，就是很难制定出一个大家都满意的方案。每个政策总有一些人得利而支持，而另一些则持反对意见。这里统筹兼顾是非常重要的。温岭等地的地方政府近些年形成和发展了一个复杂的混合的决策体制，在这里市场交易，政府行政命令及其自主权，社会劝说，民主协商，投票，各自发挥作用。这个混合的治理体制和决策体制无庸置疑是一个实现统筹兼顾的一种工作方法。

有些地方领导人宁愿首先使用行政权力来解决争端，这种行政权率先的做法招致了批评和抵制，代价太高。温岭等地的地方政府近些年首选民主协商，行政权力需要协商来提供合法性。从民主视角来看，首先使用民主协商是最佳的。如果它能解决争端，那就不需要投票或者交易。如果协商不能解决问题，市场交易的引进就是必要的。如果协商和交易不能解决争端，然后利用投票方法来决定。

如何坚持全面协调可持续发展？特别是如何坚持科学的发展？这里，我们必须强调，贵在科学。科学发展观不是片面的科技观，而是追求人文社会科学和自然科学的完美结合和平衡的发展。在制定政策中，不仅自然科学家，而且越来越多的人文社会科学家应该发挥出谋划策的作用。温岭等地的地方政府近些年开始使用社会科学方法来制定政策。这里，需要强调的是随机抽样和问卷调查这两种社会科学的基本方法。

随机抽样有哪些好处？它在协商实践中遇到了怎样的反对？这些反对的理由可以成立吗？

随机抽样是把统计学原理运用到社会调查中的一种科学手段。随机抽样就是从所有受决策影响的人中随机抽取，方式包括从身份证号码、电话号码以及通过编号等方式抽取。随机抽样的目的是要通过一个良好样本的选取，科学地反映所抽取的总体。从理论上讲这是比较公平的方法。随机抽样方法把表达权、审议权平均地分配到每个人，每个人都可能被抽到，这体现了协商民主的平等性。它可以克服由主办方指定所带来的操纵问题。同时，这种方式也具有较强的代表性，因为从统计意义上讲，它可代表全体受影响的人口，如文盲、妇女等一些平时很少有机会参与的弱势群体也有同样被抽到的概率，这样就扩大了参与的范围。进一步体现了协商民主的广泛参与原则。

随机抽样的好处，即有可能抽到了一些本来根本就不可能参加的人，文盲、社会边缘人物，包括不会讲话的人也被抽到。通过这些人的参加，领导和群众加强了沟通，有利于增加干群之间相互理解。原泽国镇党委书记蒋招华说：“上级强调联系群众，但一直找不到好方法。以前民主恳谈的代表大部分是乡镇、村庄的精英。现在抽样，具有更广泛的民意基础和代表性。文盲、老人、妇女都被抽到了，真正联系了群众。这种方法可以处理各种问题”。

在泽国2005年、2006年的协商民主恳谈中都采用了抽样。北京召开出租车司机听证会,最初不采用抽样的方法,结果许多出租车司机大骂那些参加听证会的司机根本不代表他们的利益。为了解决代表性问题,北京后来也采取了随机抽样的方法。全国很多地方进行了许多民主恳谈，非常遗憾的是，他们并没有采用抽样的办法，基本上他们是在现有的框架下来运作的。

随机抽取的方式在协商实践中经常遇到很大阻力。其反对理由如下：

一是由于它的不确定性，在协商过程中就难于控制，主办方通常不愿意采取。

二是它与现有体制中的法定人大代表会产生矛盾。比如，某村在2006年使用了抽样方法，2007年仍然回到以前的方法，那就是村民代表加上党员代表够构成恳谈代表。这种方法在现有的政治体制下是可以理解的，党员体现了党的领导，村民代表体现了村民自治的基本原则。由这两部分人构成民主恳谈的主要人员是道理的。但这种方法不能保证广泛的参与性、代表性和平等性。为了解决这些问题，泽国镇扁屿村把现有体制内的村民代表确定为不经抽签无条件的代表，采用混合方法。

三是抽样方式把文盲也抽上来，抽到一个看不懂说明材料的人还不如现有的人大代表更好。有些领导人担心抽到的文盲不会讲话，影响恳谈的质量。上述看法强调参与者必须有一定的文化水平,能说会道，这有一定的道理。但是由此反对抽样方式是不充分的。第一,抽到文盲本身就体现了公正性和政治参与的广泛性。泽国镇2005年民主恳谈中文盲比例为7.7-11.2%。在以前各种座谈会中大多数文盲常常被排除在政治参与过程中外。现在他们因为抽签而被忽然选中,他们的政治价值、人格尊严得到了体现。这是多么了不起的进步！这些远离政治、微不足道的文盲参政议政本身就可以克服政治的隔绝性和封闭性。第二,即使文盲参与者不会表达意见,最终他们的意见可以通过做问卷而反映出来(当然在主持人的帮助下填表)。这种问卷可以反映全镇文盲人口的看法,而以前的大众咨询方法完全忽略了他们的意见。第三，协商民意测验方法设有主持人制度。通过主持人可以帮助鼓励他们发言。实际上，文盲并不等于不会说话。2005年笔者亲眼看到一个70岁的文盲老太太在大组会议上激动地发言，批评镇政府在某些问题上未做好。此外，不断的反复的政治参与可以提高和培养文盲女性的说话能力。2006年笔者亲眼在扁屿村的前后四次

民主恳谈会中看到几位文盲妇女说话能力的明显提高。在最后一次会议中,几位文盲妇女争先恐后发言。

为什么要做两次问卷？第二次问卷的结果为什么可以作为决策的根据？

问卷填表很重要，参与者在讲话中不便说出的问题可以在所填的表中反映出更真实的想法。通过问卷的形式反映参与者的不同看法。协商民意测量方法不追求共识，只以问卷和统计的方法来反映参与者的看法。它规定在讨论前做一套问卷，在讨论后再做同样的问卷，同样的问题检测两次，通过比较，就可看出协商民主讨论所带来的结果。第二次的问卷结果可以作为决策的根据。这是一个由抽样产生的、并通过大小组会议讨论后得出的、统计意义分析出的民主的科学的根据。

有一些基层领导干部不理解两次问卷的意义，认为这是学者做学问的事情,实际工作只需做一次问卷就可以了。其实，只做一次问卷，我们不知道民众选择偏爱的变化,不可能定量地知道这些变换情况。讨论前后的变化说明，在信息公开、理性讨论的情况下，人们选择的变化。前后两次问卷的变化无非有三种情况。第一，变化显著增加，这说明事情的重要性，地方政府应做。第二，变化减少，这为地方政府不做或减少资金投入提供了科学依据。第三，没有变化，这需视事情本身而做具体的判断。

泽国在2005、2006、2008年都使用第二次问卷的结果作为政府决策的依据。例如，泽国镇的2008年财政预算民主恳谈会中，第一次问卷时，社会保障的平均值为8.3，但是第二次问卷的数据为8.8，其显著性为0.052。这个数据变化为泽国镇政府的科学决策提供了基础，最终结果表明，农村困难老人生活的补助从原来的2万元预算安排增加到10万元。2007年泽国在老城区改造问题上也使用两套问卷的方法，但是作了一些修正。第一次问卷是在抽样的基础上的问卷，也就是抽取了一部分人，对是否要拆迁、如何赔偿做了一个调查。第二次问卷是让所有人、拆迁所涉及到每一家都来填这个表，这样就真实反映了每户对这个问题的看法。这是西方社会科学方法在中国实践过程中被修正的一种情况。

追求简单规模的万人问卷是基层民主改革中的一种病态行为，它既不符合真正民主的原则，也不符合社会科学民意调查的最基本的准则。如果采取协商型民意测量方法效果可能更好。

普通民意调查所收集到民众的意见是初步和粗略的,信息没有经过提炼和处理加工。相比之下，通过大小组会议的讨论对信息进行加工处理，使民众的意见发生了变化，产生了高质量的、可靠的民意，这就是协商民意测验的意图所在。协商民意测验是一种基于信息对等和充分协商基础上的民意调查，旨在克服传统民意调查的诸多局限性，它可解决目前民意咨询不足的问题。公务员之家:

缺乏现代社会科学方法的民意调查弊病多。例如，某市组织部每年花60万做对政府各部门进行公民评议，发放调查问卷上万份，涉及13个区县，并由组织部出面主持调查工作。这种广泛收集民意的做法非常出色，但花销巨大。问卷100%的回收率说明问卷质量有问题。下面某些社区则敷衍了事，问卷质量成问题。而且由于居民们事先没有获得该评估所指各单位的足够信息，有些单位他们甚至没有听说过，信息的不对等导致了评估效果不佳或者有失偏颇。与人民联系紧密的部门，群众可以作出评价；与人民关系较远的，如党务工作，老百姓不知道，很难评。此外，党政组织不列入审议并且由党政满意办公室来做，也影响了评议的公正性。大规模浪费金钱的万人问卷，其结果并不可靠。这种追求规模的万人问卷是基层民主改革中的一种病态行为，它既不符合真正民主的原则，也不符合社会科学民意调查的最基本的准则。如果采取协商型民意测量方法效果可能更好。第一，可以省钱，不必搞万人问卷，只需抽样几百人就可以了。第二，在会前提供公正的、中立的相关介绍材料则解决了参与者对信息了解掌握不够的问题，能够使他们尽快的进入协商状态并深入地开展协商讨以此大大提高民意调查质量；第三，随机抽样产生的几百位参与者可以在统计意义上更准确地反映某个市区的全貌，由此可以增强民意调查的科学性。

2007年某地区大力推广民主恳谈，规定从4月到12月必须搞民主恳谈，而且每个部门的领导必须到基层去参加民主恳谈。这种大力推广民主恳谈的做法是值得提倡的。但是在提倡、推广民主恳谈时必须注意：协商民主恳谈不等于传统意义上的座谈会。现在不少协商民主恳谈还停留于过去的座谈会、征求意见会这种形式上。其实就在温岭市泽国镇2005年就出现了用现代社会科学的方法来操作民主恳谈的案例。但领导没有意识到这是一个用现代社会科学的方法操作的一个民主恳谈。他们还是用传统的座谈会的方式来理解泽国的做法，这种误解是非常可惜的，而且也不利于协商民主的科学化。如果我们把现代社会科学运作的民主恳谈和传统意义上的民主恳谈混为一谈，就把泽国的那些社会科学的精华及其方法抹杀了。科学发展观促使我们使协商民主恳谈科学化，利用现代社会科学的方法来制定政策。