PPP项目运营管理体系研究

摘要：PPP模式最早于1992年由英国保守党领袖约翰梅尔率先提出，并广泛运用于公共基础设施建设，是一种通过社会资本参与项目的投（融）资建设、运营管理，引入社会资本先进的管理模式、提高建设质量、保证服务质量、提供多样服务、降低综合成本，同时为社会资本创造合理投资回报、形成双赢的政企合作模式。近些年我国开始借鉴推广，但由于PPP模式在我国起步较晚，社会资本方又着急“上马”，对项目运营没有缜密的思考和细致安排，造成PPP项目有“重建设、轻运营”的现象。若运营管理不当将面临重大的投资亏损，严重打击社会资本方参与政府基础设施建设的积极性，也无法将项目服务社会的效能发挥出来。如何通过一套有效的运营管理体系提高PPP项目公司运营效率与质量，增强社会资本方财务风险防范能力，确保投资回报。本文以管理会计为视角，构建PPP项目运营管理体系迫在眉睫。

关键词：风险防范；成本管理；内部控制；绩效管理

一、PPP项目运营特点及运营现状分析

（一）PPP项目运营特点

PPP（Public-PrivatePartnership）又称PPP模式，是政府和社会资本就公共基础设施投资建设运营合作的一种项目运作模式。根据其生命周期分为项目前期、建设阶段、运营阶段和移交阶段四个阶段，PPP项目运营阶段将是本文研究重点。运营阶段始于建设阶段完成竣工结算验收，终于移交阶段的伊始。由于PPP项目本身具有投资金额大，运营周期长，资金回收时间久等固有特性，运营管理的特点也体现得尤为突出。1.以战略目标为导向，以产出为核心。PPP运营的核心是持续不断地输出高质量的产品或服务，并确保公众能在合理价格范围内消费，获得较高公众满意度，所以在投资项目初期，应对项目未来做好行业分析，制定战略目标，做好运营规划。另外，运营阶段的收入一般来源于两方面：一方面为使用者付费，其特点是创收能力的高低取决于服务质量及公众的需求度；另一方面为政府可行性缺口补助，按照新规，建设成本至少30%的部分纳入运营期绩效考核范围，对于以盈利为目的的PPP公司来说，更好更快收回投入资金是其终极目标，所以在运营管理中也是绩效考核为手段，以产出为核心。2.运营中公益性与盈利性并存。公益性运营是指市政工程类的PPP项目或是以服务为主收费为辅的项目运营，其特点是政府统一付费采购，社会公众无须付费或仅需支付较低的价格就可以获取或享受一项产品和服务。盈利性运营是指PPP项目提供的产品或服务是市场化的，投资收益主要由社会公众付费才能获取或实现的，社会资本是以盈利为目的的盈利组织，而互利共赢是政企合作的基本要求，所以PPP项目的运营包含了公益性及盈利性。3.运营管理周期长，不确定性风险高。PPP项目的运营周期一般不小于8年，提供的产品或服务具有持续性，因运营受到特定规模限制，长期运营中经济环境、政策等容易发生变化，都给运营管理带来很大的不确定性和风险，对于风险管理的综合能力要求较高。4.对成本管控的要求较高。PPP运营提供的产品或服务受到地域限制较大，容量有限，难以向其他产品或服务可过营销手段大幅度提升产品销量。比如公路通行、管廊入廊、污水处理等都是在有限的运营能力范围内运营，而且价格也受限，这也就意味着收入来源已被限定，要想获得更大的盈利能力，只有通过做好成本管控，降低成本，才能实现公司整体利益最大化。

（二）PPP项目运营管理现状及存在的问题

1.运营计划制定过于粗糙。目前国内的PPP运营服务的内容和标准在制定实施方案时已初步被界定，实施方案到招标落地经历的时间过长，市场也已发生变化，项目的产出及后续的需求变化等存在较大的不确定性。且PPP项目政府付费归属政府预算管理范畴，需要纳入财政预算管理，因此，由于实施方案编制时对项目运营市场预测不够科学准确，造成实际运营收入与测算偏差较大的情况，政府可行性缺口补助在项目后期将很难进行大幅度调整。2.运营管理风险分担机制设置不合理，风险和收益不匹配。PPP模式是一把双刃剑，在给予社会资本参与基础设施投资建设的机会的同时，也被动地承担了运营阶段的几乎所有风险，但风险和收益并不匹配，PPP运营周期长，经济环境是不断变化的，社会资本承担着过度的风险，收益却被局限在总投资回报收益率8%以内，高风险低回报严重削弱社会资本的积极性。3.盈利性运营项目无法完全市场化。PPP运营对象为基础设施，事关民生，涉及范围广，影响较大，所以在制定收费价格时，受到政府的限制较多，社会资本并不能根据市场的变化以及市场需求来制定收费价格，导致利润空间较小甚至无利润可言，这对于社会资本参与项目以盈利为目的的初衷相违背，大大削减了社会资本的积极能动性，使得有专业运营管理经验的社会资本避而远之，不愿参与到PPP项目中来，久而久之，运营管理成为社会资本及大型建筑企业合作赚取施工利润的附属品，在有限的范围内进行较少的盈利模式创新。4.税收政策暂时“缺位”，税务风险高。纵观现有的税务政策，财政部及国家税务总局尚无就PPP公司运营阶段取得政府缺口补助形成的收入应按何种应税项目缴纳增值税进行明确，各地税局对此也是有不同的理解，有将其认定为“转让无形资产”的，也有认定为“建造不动产出售”，更有将其认定为“投资收益”行为，不同的认定，会产生不同的税率，对PPP项目公司现金支出影响较大。5.绩效考核体系不完善，指标难以量化。针对众多PPP项目利益相关者而言，不同评价主体的侧重点不同，对于绩效评价的期望目标也不同。虽然近年来国家就绩效考核方面相应出台了多个政策，不断充实和完善绩效考核的标准，但考核的结果仍偏于定性的指标，标准难以量化，且考核具有较大的主观性，难以确保公平公正。按照财办金[2017]92号文后新要求，PPP项目公司至少将建设成本30%纳入运营期绩效挂钩，虽然很大程度保证了建设工程质量，但目前惩罚机制偏多，普遍采用“负面清单法”，缺少奖励机制，对于成本节约、管理创新没有正面激励。

二、PPP项目运营管理体系建设

基于PPP项目运营特点及存在的问题，本文将以管理会计视角，构建PPP项目运营管理体系，以解决PPP项目运营管理中存在的困境。

（一）PPP项目运营管理体系的构成

“运营管理”最终目标是实现社会效益和经济效益最大化，PPP项目运营之所以会出现诸多问题，归根结底就是由于缺乏战略规划，目标指向不清晰以及定位不准确等导致的，针对这些问题，本文以运营战略为导向，构建了一套行之有效的运营管理体系。该体系主要根据PPP项目运营特性及工作内容，以成本管理、内部控制和绩效管理三大板块做支撑，通过各子项管理系统的计划、组织、实施、控制，不断完善PPP项目运营体系建设，将发现的问题动态反馈给运营定位始端，通过管理系统不断循环调整修正，形成更优化的管理体系，最终输出优质的产品及服务。

（二）激发先进管理理念及创新技术，做好成本管理图1PPP项目运营管理体系

PPP模式的运用不仅仅是为了减轻政府财政压力，更重要的是引入社会资本，利用社会资本的优质资源、先进管理理念以及创新的技术，从而提升公共产品供给效率和质量。若社会资本方本身不具备该行业的运营能力，可将部分运营业务进行外包，通过专业分工，有效提升管理效率及增强运营收入，同时通过招聘职业经理人，不断引入先进管理理念，增强公司核心竞争力，提升运营成效。也可通过提升企业专业技术，以预算成本、目标成本、实际成本三算对比为成本控制主线，做好“节流”管理，降低运营成本，提升企业效益。根据PPP项目的公益性和盈利性并存、运营项目不能完全市场化的特点，PPP项目内部投资收益率基本被限定在6%-8%之间，盈利空间较小，为确保社会资本方达到一定投资效益，输出产品或服务定价应在合理范围内，定价过低不利于项目长远运营与发展。但盈利非暴利，定价过高，会引发社会公众的不满和抵触情绪，PPP项目也将走向失败。

（三）搭建完善的内部控制体系

内部控制体系是公司管理体系的核心，所以完善的内部控制体系，是做好运营管理的保障。搭建PPP项目公司内部控制体系，将从内部控制五要素出发进行分析构建：1.控制环境方面。可以从组织机构及治理层出发，一是组织构建时，PPP项目公司应重视合作协议对各方投资主体明确责权利，以此来制约各方的行为，确保决策程序合规，事务执行高效。二是要完善管理层结构，实行项目公司完全独立法人资格，独立核算和管理，可执行“三重一大”制度，事项上报董事会或股东会共同决策，未经表决的事项坚决不予执行。三是要优化人力资源政策，内提外招并行。从企业文化及意识形态上讲，控制环境其实是工作的氛围，管理层的运营风格、公司的沟通通道顺畅、企业员工的价值观念都将成为控制环境的核心，通过企业文化塑造及意识指引，积极向上的工作氛围能有效提高员工诚信度及执行力，有利于内部控制目标的实现。2.风险评估方面。运营有关的风险一般分为几大类：运营成本及运营收入有关的风险、运营安全风险、资产维护风险、市场需求风险等。PPP模式的发展本质是“风险共担，利益共享”，而风险分配则变成了政企博弈的过程，在整个谈判过程中政府占据着绝对的强势地位，风险分配机制就容易产生偏差。在现有合作形势下，政府几乎把所有的运营风险转移由社会资本方独自承担，高风险并没有带来高回报，这对于社会资本方来说明显是不公平的。风险分配应该遵循的基本原则是：采用风险分配优化原则，谁最能控制谁分担；能力范围内承担相应风险，合理分担利于合作关系长期稳定；风险收益配比均衡原则。3.控制活动方面。一个公司的控制活动内容一般包含制度的健全建设及控制执行的有效性。现代企业的控制活动及管理水平，依托于信息化与数字化的管理平台，进一步深化信息建设，优化审批流，提升信息质量。由于PPP项目经营战略的设定及运营定价标准，受政府影响较大，并且每年需通过运营考核才能获得运营收益，这决定了PPP项目在控制活动中更适合以结果为导向的管理制度及执行评价。以运营战略及投资测算为依据，设定长期运营目标值，根据每年运营情况进行短期运营目标调整。并通过活动执行计划管理，打通项目公司纵向和横向的协同壁垒，将项目的管理内容按照工作分解方式进行横向的工作细化，细化过程中赋予工作任务明确的时间表，让责任落实到位。纵向上分级管理，突出管理重点，层层聚焦且保证权责清晰，提倡“放管服”，将项目运营的管理权合理授予各级业务管理单元，由其自主完成项目运营的各类要求，在此过程中兼顾工作效率及工作成效。4.信息与沟通方面。PPP项目公司要加强与投资主体、政府以及社会公众之间的沟通，良好的沟通有助于更好地完成运营工作。各参与主体可以通过委派人员任职，让其保持与原有单位的联系，搭建起PPP项目公司与其他主体之间沟通的桥梁，信息传递速度快，办事效率得到很大的提高。通过信息平台将公司各个部门的财务数据和非财务数据集成管理，所有的信息数据归集到同一平台上形成数据库，能很好的实现信息共享，提升信息的准确性。5.内部监督方面。PPP项目因为具有一定的公益性，经常接受各方派来的审计督查，这外部审计对企业内部监督来说起到了一定的辅助作用。对于内部监督可以从监督小组人员任用及监督机制进行着手，例如，一是监事人员的选拔与任用要由在PPP公司未担任要职的主体方选派，提升独立性、客观性，加强对董事会及管理层的经营活动进行监督，确保公司运营合法合规；二是选派审计小组进行定期和不定期检查，通过财务和非财务信息互相匹配，确保业务真实性，成本支出合理合规，决策合规性，为日后的绩效考核完善基础数据做好铺垫；三是要大力提倡人人监督，接受实名和匿名举报投诉，对举报人给予适当的物质奖励，一旦发现徇私舞弊或制度不落实等行为轻则通报批评，降低年终绩效工资，严重者开除等。

（四）构建有效的绩效考核管理办法

PPP项目公司的绩效考核分为公司内部管理考核，以及以政府方为考核实施主体的运营成果考核。绩效考核不仅仅是对产出结果的考核，更多的是要对管理过程进行考核，要用到的数据资料很多也很细，为确保信息数据的质量和评价效率，这就要求PPP项目公司拥有强大的信息化平台作为支撑，而且该平台运用覆盖项目全生命周期，是集所有数据于一体的综合信息平台。绩效考核在定性指标偏多的基础上，可将部分定性指标转换成定量指标，这需要一定的专业技术支撑，再根据总指标设置分项目标，进一步将指标细分给实际负责运营的管理层，并以此作为对管理层级的考核标准。自上而下，目标层层细化分解到各个部门。

三、结论与展望

我国基础设施建设规模已跃升为世界前列，但距离我们2035年基本实现社会主义现代化目标还有很长的征程要努力，尤其是基础设施系统规划不协调、产业供需失衡、落后地区发展不平衡不充分的突出问题仍要迎刃而解，社会资本方无论是现在还是未来，都将是支持国家建设的中坚力量，吸引更多的具有多元化经营经验及专业运营能力的社会投资者参与到现代化新基建中。本文通过对PPP项目运营特点及管理现状的研究，以管理会计视角搭建的PPP项目运营管理体系，很好地解决了PPP项目运营面临的高风险、弱管理、低效益的突出问题，构建的体系在实际案例运用中，得到了正面评价及形成各项有效成果，实用性强，易于推广。其实，企业则无论是构建任何一种管理体系，都应该在适应外部市场变化的同时，强化自身核心竞争力，做好精细化管理。

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作者：黄丝丝