旧城自主更新模式分析

摘要：本文通过对广州市恩宁路改造历程的研究，以及对自主更新中遇到的问题进行总结，探索旧城改造自主更新可操作性的方法。借助形态学研究中“管理单元”的概念，对恩宁路进行形态区域、产权区域及管理单元的划分，发现管理单元划分思维对自主更新中理清复杂产权、形成共同协议组织和提供政策导则支持有优化作用。

关键词：自主更新；管理单元；恩宁路；旧城改造

1引言

早期的旧城更新是由政府主导建设的，一方面，我国是社会主义公有制的土地制度，政府可以通过征收土地进行统一开发；另一方面，政府主导的更新有相对完善的政策支持[1]，改造建设实施效率与回报率相对较高。但随着规划建设不断受到市场驱动力的影响[2]，以及城市社会公平和可持续等更新目标的兴起，开发模式由原来的政府主导过渡到多元关系主体共同参与[3]。2021年7月，广州市住房和城乡建设局的《广州市城市更新条例（征求意见稿）》中提出，“符合规定的项目也可由权利主体和市场主体合作实施”，也表明旧城改造的战略逐渐重视多元参与的自主更新。2006年广州市确定中调战略，恩宁路为该战略的重要项目。恩宁路改造期间也尝试进行自主更新，但效果不佳。本文的目的是在总结恩宁路自主更新的障碍的基础上，探讨一种能优化自主更新模式的方法，从管理单元的划分思维入手，分析管理单元应用于自主更新模式的可行性。

2恩宁路旧城改造背景

恩宁路改造经历五个阶段：①2006—2007年，政府主导成片拆除的方案，大量的历史文化建筑在拆除范围内，遭到了社会和民众的反对；②2008—2010年，划定了历史建筑的保护范围，计划将拆除范围内的居民异地安置，进行货币补偿，但居民对改造方案和赔偿金额有意见，并向市长递交建议书；③2011—2012年，恩宁路130名居民联合签署《公开信》，表示支持自主更新模式，同时相关改造规划文件获审批通过，允许居民进行自主更新[4]；④2012—2015年，由于自主更新的效果不明显，原有土地部分收归政府所有，部分建筑年久失修，房屋空置及人口结构发生变化，最终改造停滞；⑤2016年至今，永庆坊作为微改造试点，采取“政府主导、企业承办、居民参与”的改造形式，并在2017年进行改造反馈的建议书中再次提出自主更新的意愿。在恩宁路的改造过程中，业主在第三和第五阶段提出进行自主更新，但由于各种原因无法达到预期效果。本文在对改造背景进行深入研究后总结出以下问题。

3恩宁路自主更新问题

3.1区域内房屋产权复杂

恩宁路现存房屋为传统岭南民居和现代建设房屋相结合。由于传统民居的建筑特性，原来独栋建筑经过改建转变为多家庭共同居住，房屋产权也发展为“公、私、共”等多种复杂产权形式。在多个阶段改造后，房屋产权大部分收为政府所有。但由于多数建筑产权主体模糊不清，细碎产权难以整合，众多的产权主体增加了交易成本，收购、改建难以进行，导致自主更新进程受阻[5]。

3.2难以形成共同协议组织

一方面，恩宁路历经多次拆迁安置协商无果后，多幢房屋被闲置，成为低收入和外来务工人群的选择。同时年轻人搬离老城市，留下改造能力和改造意愿都不强的老年人。另一方面，在进行更新改造时，多方产权人的需求不同。虽然有130名住户联名的自主更新建议书，但仍然有不少业主希望得到拆迁补偿款。由于居民没有形成共同协议组织，政府和建设方需要和多个业主进行协调，降低了政府和开发商对项目的积极性，导致自主更新的进程缓慢。

3.3自主更新缺乏政策、导则保障

广州市的旧城改造探索历经2009年前后的局部改造和全面三旧改造两个阶段，其改造主体以政府为主导，在以居民和开发商为主导的层面缺乏政策路径。相关政策文件中仅仅只是对自主更新的改造申请条件进行笼统的说明，缺乏细则指导，在一定程度上阻碍了自主更新的进程。政策出台的不明确也导致了居民对于自主更新流程的不熟悉，尤其是我国旧城更新的过程是高度复杂的，涉及多方面的专业化操作和资源需求[6]。综上所述，本文提出应用管理单元的研究方法，通过对改造区域的详细划分来协助自主更新的实施。

4管理单元的基本概念

管理单元是由华南理工大学田银生教授团队在城市形态学研究的基础上提出的，并在2013年应用于广州市从化区温泉镇的整治规划和2015年越秀区状元坊地区的保护更新规划和城市设计。管理单元的划定，主要是在对规划区域中的建成形态和产权状况进行梳理的基础上，将其分成不同的板块，并设置对应的管理导则，指导改造建设的实施。其生成公式为：形态区域+产权区域=管理单元[7]。形态区域是康泽恩学派的重要概念，且在国内有适用性[8]，是通过历史地图资料，对研究区域内的道路系统、地块划分、建筑肌理、土地和建筑演变规律和时代特征进行梳理，形成形态分区并绘制在地图上，反映的是城市物质形态的发展[9]。产权区域是指建筑的产权情况在空间上的划分，划分依据为产权归属、房屋特征、分布特点等因素，反映的是产权的共性集合[9]。

5生成恩宁路的管理单元

5.1恩宁路形态区域划分

本文研究范围为恩宁路以北和多宝路以南，包括道路沿边的同质区域。通过比对历史地图资料，以及对恩宁路现状业态、建筑形态、功能等进行摄像记录，对当地居民进行走访调查，将恩宁路区域划分三个等级的形态分界线，并叠加形成恩宁路形态区域。第一等级分界线的划分依据：以街巷道路系统为骨架，依靠街道风貌和土地使用，总结出特征明显的单元，赋予各个大区形态功能。所划分的大区有恩宁路骑楼商铺保护区、宝华路沿街商业区、永庆坊核心发展区、居住生活区、多宝路沿街商住区、学校教育区和大型商住综合区七种类型。第二等级分界线的划分依据：在一级基础上，综合考虑地块更新强度、建筑类型、建筑年代，以及土地使用功能，概括二级形态单元。所划分的区域为沿街商业、商住更新单元，传统居住单元，现代商住单元，现代多层居住单元，绿地广场单元，现代文化、公共设施建筑单元，历史建筑更新单元，吉祥坊传统居住单元，小规模商业、商住更新单元，大规模商业更新单元，骑楼商铺保护单元等，共16种形态区域。第三等级分界线的划分依据：根据现场调研及现状信息情况，对区域内的道路等级及建筑主要出入口进行划分，将面向同一条街道布置主要出入口的地块归纳为一个组群。划分的目的是将有共同公共使用空间的建筑群体划分到一个组群中。

5.2恩宁路产权区域划分

区域内产权归属情况调查，主要通过对当地居民进行调研访谈及部分公示信息，综合空间分布和物业特征，划分为骑楼商铺产权区、普通沿街商铺产权区、公共产权区、私人产权区、万达开发产权区及综合商住产权区六个类型的产权区域。划分的目的，一方面是通过区域内产权情况的排查，理清复杂的产权关系；另一方面，可以将同类型的业主进行划分，基于相似的利益诉求和改造意愿，更有利于形成社区共同协议组织，从而减少谈判成本。

5.3恩宁路管理单元的生成

将恩宁路的形态区域（见图1）与产权区域（见图2）进行结合，形成管理单元进行分类导控（见图3）并制定更新改造的管理导则。管理导则是更新活动的指南和依据，导则内容在一般性的控制开发的基础上，结合城市的整体风貌和城市界面协调等进行有针对性的、实质性的指导。在导则中还应该加入详细的申报条件和审批材料，以及相关部门的联系方式和地址，方便居民和开发商在建设时进行及时反馈。同时，对更新地块内的建筑和环境进行价值判断，在此基础上将恩宁路的管理单元细分为保护单元、整修单元、整治单元和更迭单元进行分类导控。

6管理单元的应用对于自主更新的提升

6.1协助厘清复杂产权

通过调研、访谈及政府部门提供的产权资料，可以对产权信息进行分类。其目的在于确定房屋的归属主体，以及不同主体所被赋予的权利和义务，如此才能明确各个改造参与方的权利和责任边界，再根据不同主体确定保护与更新的方式[10]。清晰的产权关系也能在改造过程中降低交易成本，提高社会各界参与的积极性，推动自主更新的进程。

6.2产权区域的划分易于形成共同协议组织

同个产权区域的业主，由于其房屋的空间分布、利益诉求及物业特征相似更容易形成共同协议组织。共同协议组织就类似于一个社区的中间组织，促进各方的利益协调和改造方案的讨论。共同协议组织能降低改造的交易成本，直接有效地在业主与政府、开发商之间达成共识。

6.3管理单元导则作为自主更新的实施指导

管理单元的应用，在控制性详细规划中最具实质性[11]。在控规的规定性指标和引导性指标的要求中，管理单元导则区别于纲领性的更新政策，更加偏向于实质性的指导建设。在温泉镇和状元坊的应用中，导则的主要目的是改善区域整体风貌。在导则的设计过程中，通过对当地风貌要素进行提取，给予多方主体建设指导。同时也在导则中给业主提供咨询渠道，方便多方主体在建设时的信息反馈和自主更新流程认识[12]。

7结论

本文以广州市恩宁路改造作为观察案例，并总结自主更新的障碍：①区域房屋产权复杂；②共同协议组织形成困难；③自主更新缺乏政策、导则保障。提出以城市形态学中的“管理单元”的划分来协助自主更新的实施，并尝试对恩宁路的形态区域和产权区域进行划分，最后通过两者结合划分恩宁路的管理单元进行分类导控，并设计管理单元导则。通过恩宁路管理单元的划分，结合旧城居民自主更新的问题，得出如下结论：在管理单元划分过程中，进行产权区域划分，有利于在自主更新中厘清复杂的产权关系，并且能将有相似改造意愿的业主划分为一个区域，对于形成共同协议组织有一定帮助。最后，管理单元可以作为自主更新中在实质操作层面的导则指导，是对以往自主更新纲领性政策的一个补充。

作者：黄世豪 李泳 陈锦棠