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中国外资银行风险防范法制改革研究

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摘要:全球经济一体化背景下,各国间的经济交流与合作日益频繁,跨国银行的大量涌现推动了全球经济的发展,也带来了新的机遇和挑战。如何提高跨国银行的风险管理水平,是其经营成败的关键,更关乎到国内金融秩序的稳定。因此,加强对我国境内的跨国银行现状的分析,对其可能遭遇到的主要风险及规避措施的进行研究,具有重要的理论意义和现实意义。

关键词:经济全球化;外资银行;东道国;母国

在经济全球化发展的大背景下,各国间逐渐形成了一种“你中有我”“我中有你”的相互交织、彼此影响的经济关系。与经济全球化相伴而生的是国际金融市场一体化(In-ternationalFinancialIntegration),而跨国银行的发展则是与国际金融市场一体化相伴而生的。经济全球化为各国的经济发展提供了一个世界性的舞台,国门的开放、市场的开放,为各国带来了巨大的经济收益,增加了资本的自由流动。资本的流动在推动经济发展的同时,与封闭单纯的国内经济环境相比,则存在更大的风险。这时如果一国在和国际接轨时因管理不当发生了风险,由于各国经济联系的密切性,这种风险可能很快传播到全球其他国家,从而产生区域性的经济危机。然而处在这样一种机遇与风险并存,经济与金融等方面存在很多不确定性因素的时代,探究跨国银行的风险类型以及应对措施,对我国境内外资银行的监管制度体系有着非常重要的理论意义和现实意义①。

一、跨国银行的风险类型及其特殊性

跨国银行从本质上来说是商业银行的一种,它既具备传统商业银行的各种职能,如吸收公众存款、发放贷款、办理国内外结算等,也具备传统商业银行可能遇到的各种风险,如市场风险、价格风险、支付风险、利率风险等。又由于跨国银行跨越国境的特殊性,除要面对正常经营风险的同时,还要面对不同的政治、法律环境和不同的货币政策,即政治风险和法律风险。跨国银行由于其跨国的本质属性,与传统商业银行相比,其风险具有一定的特殊性:1.在全球经济一体化的大背景下,跨国银行所遭遇的风险具有更大的传染性。若一家跨国银行因经营不当产生金融危机,就会影响到它对其贷款人的偿债能力,贷款人得不到应有的资金,从而影响到他对其他金融机构完成商业义务的能力。这种商业风险就像滚雪球似地的越滚越大,从而产生区域性的,甚至全球性的金融危机。2.金融创新、金融衍生工具的出现使跨国银行暴露在更大的风险当中。金融衍生产品可以通过交纳保证金的方式签订远期合同,这种交易具有高收益的同时又具有更大的风险,稍有不慎就会产生具大的亏损。

二、中国外资银行风险监管的现状

经过20多年的探索和实践,中国已经初步建立了对外资银行的市场准入环节、市场运营环节、市场退出环节三管齐下的监督体制。我国监管当局的思想也从重视外资银行的合规性经营,演变到在合规性经营的基础上更重视对外资银行的风险监管。特别是2001年国务院通过了新的《外资金融机构管理条例》,取消了对外资银行的一切非审慎性限制②。但仍缺少一套系统的法律来管理和约束外资银行的行为。

(一)有关外资银行监管的手段、方式相对落后

纵观英美等发达国家,都有专门的外资银行法对此行业进行引导和约束。而我国对外资银行的监管法律,不管从监管立法、监管手段、责任划分来看,都十分落后,基本上还是以行政管理为主,仍然采用传统的“经验式”的管理方式③。而目前我国境内的外资银行存在少贷多存、将从中国境内吸收的资金调往国外套利套汇等违规行为大量存在④,很大程度上都是因为我国对外资银行具体经营方面的规定过于笼统,法律规定太过概括就缺乏一定的操作性和实践性,以至于对外资银行的日常经营行为不能进行具体的引导和约束。

(二)对外资银行母国监管责任的要求过于概括

我国法律对外资银行的母国监管责任没有做出具体的规定,现有法律仅规定母国“应有完善的金融监督管理制度”,但如何判断跨国银行的母国监管是否合规,并没有一个系统的评价标准。在外资银行在中国境内设立分行的情况下,由于其本身为外国法人,分行的业务和资产也列在总行的资产负债表中,这就导致东道国的金融监管机构不能对之实施有效的监管。若此时母国金融监管当局纵容外资银行对外进行扩张,我国没有相应的监管立法对其进行约束,那么上文中提到的《外资金融机构管理条例》中所列出的对母国监管责任的规定就成了一纸空文,并没实际的操作性。

(三)缺乏对外资银行业务经营方面的监管

对市场准入环节的严格限制并不能代替对市场经营风险的监管,随着国际金融市场的一体化,各国对外资银行市场准入的限制只会越来越松,为了防止金融风险的发生,此时对市场运营方面的监管则显得尤为重要。然而我国现存立法多在强调对市场准入环节的限制,对业务经营方面的法律尚不完善。总的来说,新的《外资金融机构管理条例》仅从两个方面对跨国银行的日常经营风险进行了管制,第一是增加跨国银行的经营成本,第二是限制跨国银行的市场份额。对外资银行中间业务的风险防范、有关外资银行的存款保险制度等都没有具体的规定,仅凭上述两点根本不能有效防范金融风险的发生。

三、完善我国外资银行风险防范的法律建议

(一)重视发挥国际社会的平台作用

由于国际金融市场的逐步一体化,对外资银行的监管更离不开国际合作。巴塞尔委员会、国际货币基金组织,对跨国银行的监管问题起到了至关重要的作用,更为各国对跨国银行的经验交流提供了一个国际性的平台。特别是进入21世纪后,巴塞尔委员会更是与时俱进的颁布了《巴塞尔新资本协议》、《有效实施新资本协议》、《有效实施新资本协议:母国与东道国信息共享》等一系列法律文件,对跨国银行监管制度体系构成发挥了重要作用。同时要注重和中国境内设立外资银行的母国金融监管当局定期进行交流和磋商,可以有效防范金融风险的发生。如2006年6月颁布的《有效实施新资本协议》中概要第一条、附录原则三规定,“母国监管当局应理解和认可东道国监管当局,特别是国外银行子行所在国监管当局的要求”。总体原则第八条也提出,“母国监管当局应主动与东道国监管当局加强协调,东道国监管当局应确保与被监管银行进行有效沟通”⑤。金融稳定论坛(FinancialStabilityForum,FSF)是由美国、法国、英国、德国意大利、加拿大和日本,7个工业发达国家为应对亚洲金融危机,维护全球金融秩序的稳定而建立的国际论坛。2009年4月英国、美国、法国、意大利、中国等20个国家在伦敦金融峰会达成一致,在金融稳定论坛的基础上又成立了金融稳定理事会(FinancialStabilityForum,FSF),开启了金融体系改革的新篇章。论坛在成立以来,以6个月为周期发布工作报告,这些报告系统汇集了国际社会正在进行的重大监管措施,对促进国际金融监管标准的推广,实现各国在跨国金融风险方面的交流与合作发挥了不容忽视的作用。在经济全球化的今天,金融风险问题的监管,必须将自己置身于国际化的大环境中与他国协商解决,而这些国际论坛和国际组织为各国的经验交流提供了一个很好的平台。作为发展中国家的我国,更应重视金融稳定论坛发布的工作报告,吸取发达国家在金融监管方面的经验教训,学习他们的先进经验。

(二)建立母国监管与东道国监管的双重许可制度

在对外资银行的当局监管上,国际上一直适用两大原则,即东道国监管原则和母国监管原则。纵观金融监管发展史,两大原则相辅相成,必不可少,若只单独适用其中一项原则,都会造成监管结论的不力。近年来,巴塞尔委员会也越来越重视和强调母国的并表监管和东道国的有效监管的有机结合。美国对外资银行金融风险的监管法律比较完善,其在《1991年外资银行监督改善法》中就有规定,“只有外资银行在其母国受到全面的监督,才能在美国境内营业”,同时规定,“外资银行在母国的分支机构与美国银行一样使用美国国内的银行法规;美联储有权核准外资银行设立分支机构,命令其停止营业,或是对之实施金融检查。”美国的做法很值得我们借鉴,他适度把握了两大基本原则,在母国监管的基础上,不断强化东道国的监管。因此,对拟在我国境内设立分行、代表处的金融机构,其所在的地区、国家应该具备完善的金融管理制度,并且其金融监管当局已与我国国务院监管当局形成了合作性的监管体制,建立母国监管与东道国监管的双重许可制度,才能有效防范来自外资银行总行的金融风险,从更大程度上保证国内金融秩序的稳定。

(三)制定专门的外资银行法

在遵守WTO相关规则的前提下,我国应进一步完善外资银行风险监管法律体系。目前对外资银行实行监管的法律主要是新的《外资金融机构管理条例》,其为行政法,法律效力低且很不完善。《条例》中并没有明确禁止外资银行从事非银行业务,根据国民待遇原则,法律应对国内银行和外资银行实行统一的要求,在具体业务经营范围上,外资银行不能比国内银行存在更多的特权。《条例》侧重于在资金上对外资银行的进入门槛进行限制,而缺少业务经营和规模的限制,这对那些资金充足的外资银行并不能构成一定的约束力⑥。且现行的有关外资金融机构的法律并没有对外资银行从事金融零售业进行限制。其次,我国对外资银行在境内设立分支机构的数量没有明确的限制,这就大大加大了金融风险的发生。因此我国对外资银行法的制定势在必行。

总之,我国对外资银行的监管体制还处于初期探索阶段,我们应充分利用国际社会的平台作用,把自己置身于国际大环境之中,在遵守WTO相关规则的前提下,进一步开放金融市场,审时度势的学习和借鉴发达国家的先进经验,并结合我国外资银行风险监管法律制度的现状,在《巴塞尔协议》和WTO金融服务协议有关规定的指导下,总结改革开放30多年来我国对外资金融机构管理的经验和教训,探索、建立、完善适合我国发展的外资银行法律监管体系。

作者:张林郁 单位:郑州大学法学院

[注释]

①岳彩申.跨国银行法律制度研究[M].北京:北京大学出版社,2002.

②维尔伯特.O.帕斯康.发展中金融市场的银行管理与监督[M].北京:中国财政经济出版社,2001.

③焦瑾璞.WTO与中国金融业未来[M].北京:中国金融出版社,2000.

④邹立刚,张桂红.对外资银行金融机构的法律监管[M].北京:法律出版社,2001.

⑤关于金融服务的附件.世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本[M].北京:法律出版社,2000,10:310.

⑥毛小威,巴曙松.从巴塞尔委员会2001年资本协议新框架看我国银行业风险监管的发展[N].国际金融报,2001-5-14.

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