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外资银行监管对比及启发

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一、中新外资银行发展概况

截至2009年底,外资银行在华设立229家代表处、33家独资银行、2家合资银行、2家独资财务公司、95家分行。在华外资银行业金融机构资产总额13492.29亿元,占全国银行业金融机构资产总额的1.71%。[1]新加坡较早确立了金融立国政策和金融国际化战略,目前已成为成熟的区域性国际金融中心。2010年伦敦金融城政府发布的最新全球金融中心指数显示,新加坡成为全球第四大国际金融中心。[2]截至2007年5月,新加坡共有105家外资银行,其中全面银行24家,批发银行37家,离岸银行44家。

二、中新外资银行监管的比较

(一)立法结构和立法模式1.相同之处:(1)中新均缺少一部统一外资银行基本法,两国立法散见于相关各种法律、法规。新加坡主要有《银行法》《外汇管理法》《金融管理局法》及《新加坡规定银行之执照核发及规章之条例》等;中国主要有《人民银行法》《商业银行法》《外资银行管理条例》及其实施细则等;(2)存在既适用于本国银行,又适用于外资银行的单项立法。2.不同之处:(1)立法体系完备程度不同。新加坡已基本形成外资银行监管框架;中国相关立法起于改革开放后,远不完备。(2)立法协调程度不同。新加坡较早推行门户开放政策,无专门外资银行立法,外资内资银行基本一视同仁。而中国银行监管法内外有别,中资银行由《商业银行法》调整,而外资银行由《外资银行管理条例》调整,一是法律等级过低,二是内容繁杂、稳定性差,无法适应全面开放要求,未能体现国际规则应有监管框架,法律之间衔接性差,且多有空白,操作性不强,适用不明确。

(二)外资银行体系1.相同点:(1)两国均许可外资银行设立合资银行、独资银行和外资银行分行。(2)在两国注册的合资银行和独资银行,都具有东道国法人资格。2.不同点:银行类型不同。新加坡商业银行分三类:全能型银行(QualifyingFullBank)、限制性银行(RestrictedBank)、离岸银行(OffshoreBank),业务范围依次缩小。新加坡为保护本国银行,一般全能型银行主要准许本国银行设立,而倾向于引导外资银行设立限制性银行与离岸银行。中国纳入在华外资银行业金融机构统计口径的有:外资银行代表处、独资银行、合资银行、外资银行分行、独资财务公司五种形式。此外,新加坡鼓励外资银行设立分行,而中国则更愿意外资银行设立子行。

(三)外资银行监管体制与监管机构新加坡实行“集中混业监管”,监管主体为金融监管局(代号MAS),其监管由MAS最大的组团———“金融机构监管组团”实施。中国实行“分业经营,分业监管”,远未建立集中统一、整体协调的监管体系,而面对外资银行混业经营的事实,未实现综合并表监管,极可能出现监管真空,难以抑制跨市场、跨行业风险。新加坡MAS组团监管统一监管标准,实现跨部门沟通协调,能提高监管的专业性和有效性。

(四)外资银行的准入监管开业条件、业务范围准入、准入审批是外资准入的管制的三大方面。两国管制有相同之处,亦存重要差别。开业条件方面,中国规定外商独资银行、中外合资银行的注册资本最低限额且为实缴资本,并规定外国分行应由总行无偿拨给营运资金。新加坡对外资银行的市场准入更加具体、严格,主要规定如下:1.最低资本金。因新加坡一直倾向于外资银行在新设立分行而不是具有法人资格的子行,故对最低资本金要求主要集中在总行资本金、净总行资本金。2.准备金。主要由境外总行决定并提取其在新加坡发放的各类贷款的共同呆账准备金。3.管理者资格。外资银行主要负责人的任命必须首先得到金管局的批准;负责人应保证对银行的审慎和专业化经营,并对包括建立充分的风险管理体系和健全的内控制度、授权制度等合规制度负责。[3]为了既保护本国银行利益,又提高金融业整体安全,两国都对外资银行的业务范围进行限制。限制主要在居民业务与本币业务、非银行业务两方面,新加坡主要根据三类银行持有的不同牌照来限制其业务,中国主要根据银监会的审批来限制。

(五)市场运营监管

1.资本充足率监管。新加坡为维护国际金融中心的地位,规定了较高的最低资本金要求。其资本充足率为10%,要求一级资本(Tier1Capital)7%以上,二级资本(Tier2Capital)为3%,且二级资本的定义比国际清算银行严格。中国规定的资本充足率达到了巴塞尔协议的要求,但较新加坡低。[4]

2.贷款集中度监管。新加坡规定对单一客户的贷款不得超过其资本金的25%,否则经监管当局批准。中国规定大额风险集中度单一客户10%和集团客户15%的授信上限,任何机构不得逾越。

3.流动性监管。由于外资银行分行、子行与母行天然存在利益联系,资产转移便捷,为确保控制境内子行或分行资产安全性及流动性,金管局制定资产流动性最低水平要求,并限制其居民零售存款业务与同业拆借业务,限制利润转移或发回母行,同时强化监管的频度与信息呈报要求。其最低流动性资产比率是18%,是世界上较高的标准。

4.外资银行参股或并购监管。外资银行往往借参股、并购等形式规避审批程序和业务限制,中国为此进行针对性很强的务实限制。新加坡对外资入股本地银行限制不断放宽。自1999年实施银行业五年开放项目,外资入股比例限制已于2003年取消。金管局认为40%的股权限制已没有必要。[5](六)外资银行的风险监管、非现场监管、现场检查新加坡建立非现场监管—现场检查—风险评级—非现场跟踪监管的监管信息处理系统。在监管循环中,MAS将非现场监管置于主导地位,全方位搜集信息、全面风险评级、全程跟踪完成非现场监管工作。此外2001年新加坡建立银行业风险评级体系,对外资银行实行PLATOS体系监管。根据评级结果对银行做出监管级别分类,以合理分配监管资源。中国则建立外资银行监管“1+3”体系,即一个《外资银行风险监管框架》,三个综合评价体系:外资银行法人评价体系(CAMELS+,即骆驼评级)、外国银行分行评价体系(ROCA)、外国银行母行支持度评价体系(SOSA)。[6]在此体系指引下,强化非现场监管,提升风险预警和评估能力,提高现场检查深度与针对性。(七)问题外资银行处置国际上对问题银行处理有资金援助、现金赔付、兼并收购、过渡银行等四种方式。如问题银行有救助价值,可采用存款保险制度、最后贷款人制度;如无救助价值,则采取解散、撤销、并购和破产制度。新加坡虽监管严厉,银行业运营稳健,但为防范金融危机的冲击,保障存户利益与运营安全,维护银行公众形象,以维护金融体系稳定,金管局已于2002年建立存款保险制度。而我国既无存款保险制度,又无最后贷款人制度。当外资银行子行发生危机时,只是要求母行承诺承担其全部债务,但未建立母行与子行、分行的风险隔离机制。

三、新加坡外资银行监管之借鉴

(一)外资银行立法为金融战略服务新加坡自1965年脱离马来西亚起,就制定明确的金融发展战略。其战略既有长期规划,又有阶段性目标,故而深刻影响其外资银行立法,使其具有鲜明的阶段性、目标导向性、战略服务性特征。当1968年仍处第三世界时,就雄心勃勃地提出成为东南亚金融中心,继而提出建立全球金融中心。立法始终围绕其金融定位战略服务。首先,立法注重营造良好的金融生态环境,如出台《金融管理局法》《银行法》《外汇管理法》等,基本上给予外资银行国民待遇或优惠政策。其次,注重对外资银行的引导。新加坡国内市场狭小,容量有限,但贸易发达,所以鼓励外资设立外向型的离岸银行,开展非居民业务。最后,注重外资银行为其经济调整战略发挥融资服务功能。新加坡经过工业化初期、经济扩展期、经济重建期、经济重整期、知识经济导向期五个经济调整、升级时期,由于本地银行实力弱小,故融资对外依存度很高,外资银行为其经济顺利转轨、调整发挥了融资作用,如知识经济转型期将重点发展生命科学、信息产业等九大产业,如无外资银行融资,则难以实现产业升级转型。

(二)统一金融监管机构,一体化混业管理为提高监管的专业性与有效性,新加坡早在1971年就出台《金融管理局法》,成立MSA。MSA拥有统一集中的权利,兼具中国“一行三会”的监管职能,实施组团管理,既不同于美国的多头管理,也不同于中国的分散管理。其对外资银行的监管符合外资银行及其所属综合金融集团往往混业经营的实际,同时也有利于集中信息,形成监管合力,消解多头管理、分业管理的弊端,有利于防范和化解系统性风险,控制跨市场、跨行业风险。自金管局成立以来,先后经历了1987年、1997年及2008年多次金融危机,证明其体制的合理性。[7]

(三)重视改善本地银行竞争力新加坡充分认识到本地银行保稳定、保调控等方面的作用,将外资银行引进的立足点放在提高本地银行的核心竞争力和市场地位上。新加坡采取“一限一保,一扶一促”的两手策略。一方面,适度限制外资银行的市场准入、业务范围,保护本国银行能生存发展,如出于国家利益考虑,对外资银行的监管实行必要的差别化对待,确保外资银行在本地存款和支付体系方面的市场份额不超过50%。另一方面,在人才政策和业务开展方面扶助本地银行,并借政府之手促成本地银行合并重组。如星展银行和邮政储蓄银行合并就是MSA大力促成的。

(四)外资银行限制逐步取消新加坡对外资银行的监管素以严厉著称,引进亦极为谨慎,作风稳健,甚至一度被认为是保守。但面对其他城市谋求建立金融中心的竞争压力,以及加入WTO的开放承诺,也为促使本地银行“与狼共舞”,新加坡逐渐改变保守作风,放松对外资银行的限制,主要表现在放松股权比例限制、给外资银行发放更多全面银行牌照、业务范围限制也进一步放宽,如允许外资银行开设更多分行、增设营业网点(包括分支机构和户外取款机)。

(五)强化风险管理金管局进一步提升监管能力,实现监管转型,确立新的监管理念:“风险为本、注重披露、与所有利益相关者同心协力、亲商”。新加坡建立起三位一体的风险管理体系,即科学、系统的风险评价体系(包括统一风险评估和冲击力评估两大核心内容),严厉深入的现场监管、审慎细致的非现场监管,另外监管者联合银行业者、市场的综合监管作用,辅之以公司治理与内部控制制度,以及独具特色的社会审计制度。

(六)监督限制并举,兴利除弊新加坡虽逐步放宽对外资银行的限制,但为减轻其负面效应,抑制外资对内资的挤出效应,维持国际收支平衡及公平竞争秩序,保障本国经济安全,限制犹存。如准入限制依属严格,设有明暗两道门坎,明槛是历史久、信誉好、排名世界前300名的国际大银行,暗槛就是MSA的自由裁量权:MSA只选择那些愿意在新加坡投入资源长期发展,能够为其金融市场发展做出贡献的外资银行。此外还特别强调母国责任和母国监管,故其鼓励外资银行设立分行而很少允许其设立子行,目前仅批准花旗银行一家设立分行。最后,金融执法相当严格,对违法行为处理严厉,没有任何的弹性和余地。

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