社会保障法对失地牧民的权益保护

一、牧民失地成因分析

(一)生态破坏引发的牧民失地现象

我国的草原资源极其丰富，拥有草原面积近4亿公顷居世界第二位，主要分布在内蒙古、西藏、青海、四川和宁夏等地区。近年来，因草原生态破坏，土地荒漠化引起的沙尘暴及植被的毁灭性破坏严重影响到我国生态环境和牧民的生存安全。长期以来由于过度放牧、矿产挖掘等因素，使得草原面临严重的退化现象，目前我国九成可利用的天然草原出现不同程度地退化，并以每年200万公顷的速度递减。草原生态环境的持续恶化，严重影响草原畜牧业的发展，甚至直接威胁到牧民的生存发展。有关数据表明，“中国现有荒漠化土地中，25%是由于过度农垦造成的，31%是过度砍伐造成的，28%是过度放牧造成的，水资源利用不当造成的占9%”。①由此可见，过度放牧和粗放经营等人为因素是造成草原生态破坏的主要原因。长期以来，对于草原的功能人们认知为养畜放牧的地方，一味的追求牲畜数量的增加。然而1988年－2000年连续的严重自然干旱，及长期的超载放牧，使沙质荒漠草原一度变为沙漠，成为不毛之地。②另外，地方政府盲目发展煤矿业，过度开发草原获取煤炭等矿产资源，缺乏草原生态的可持续发展政策措施，一味为了追求经济效益而大面积开垦草原，兴办各类工厂，或者单纯地追求畜牧头数的增加而不顾草原的承受力，导致草原大面积急剧退化。

(二)矿产资源开发过程中的牧民失地

以内蒙古自治区为例，在内蒙古大草原上，矿产储量潜在价值巨大，居全国第三位，具有成为我国21世纪重要矿业基地和战略资源储备地的资源条件。截至目前，全区已开发利用矿种近百种，主要包括煤炭、石油、地热、铁矿、铬铁矿、锰矿、铜、铅、锌、钨、化工原料矿种等。近年来，由于丰富的矿产资源优势，使得建立在矿产资源开发利用之上的工业化发展尤为迅速，经济增长迅速加快，出现“鄂尔多斯现象”等GDP飞速增长的现象。但是，这样掠夺式的开采就意味着许多牧区、草场被征用，大批以牧业为生的牧民将失去了土地，从而转变成为失地牧民。牧民在征地过程中虽然可以得到一定数目的征地款，但是牧民失去草场就如同农民失去农田，也就失去了最基本的生产资料，当有限的征地款用完后，失地牧民将面临着一代甚至是几代人的生存安全风险。

二、失地牧民贫困化现状透析

(一)无力应对生态草原破坏及自然灾害造成牧民的贫困化

随着草原退化的逐年加剧以及自然灾害对草原畜牧业生产带来的威胁，牧民通常无力应对这些风险，造成牧民贫困化的加剧。畜牧业是牧民的主要生产活动，也是牧民的主要收入来源，牧户收入的75%来源于畜牧业生产。在以往，少数牧民经营管理着大面积的草原，这样就可以在降低畜牧产品成本的同时，维持草原的生态发展。草原畜牧业具有脆弱性的特点，草原生态的破坏通常都要经历数十年的时间才能得以恢复。牧民收入渠道和收入来源的单一性使得牧民在遭受草原生态破坏或自然灾害时，无力应对困境，加剧了贫困化。

(二)征地收益不均和政策缺陷造成牧民的贫困化

现行的草场征收办法主要依据当地政府的有关规定，由于没有统一的法律规定和执行标准，容易造成征收权力的滥用，征收范围的扩大，从而侵害了牧民的合法权益。征地补偿和安置标准没有考虑到牧民的可持续发展，往往以当前的市场价格予以补偿，草场价值很难得到公平合理的体现。目前对于草场征收对牧民的补偿款往往只考虑到草场的现实收益，而忽视了草场的增值收益，牧民的草场被征收后，虽然可以得到一定数目的补偿款，但是不足以维持牧民的可持续生计。一次性的货币补偿和实物补偿方式虽然简单操作，也容易被牧民所接受，但是大多数牧民不能合理安排补偿款，大多呈现短期消费行为，导致货币补偿起不到社会保障特别是养老保障的作用。另一方面，有些牧民由于疾病或灾害，被迫用草场补偿金解决燃眉之急，最后往往导致牧民贫困的加剧。

(三)牧民文化素质低、专业技能差，就业困难导致新一代牧民的贫困化

牧民长期以来依靠传统的畜牧业为生，文化素质较低，其他专业技能较差，使得牧民一旦失去草场，就如同失业，很难再就业。牧民失地后难以融入城市生活，自谋出路的牧民拿着草场补偿款进行自主创业的难度较大，往往因为缺乏对市场的了解造成经营不善，创业成功的牧民极为有限。进城打工的牧民一般很难从事专业技术较高的职业，而仅仅从事劳动强度较大，专业技能要求相对较低的行业，这样就使得失地牧民就业机会减少，并受到年龄和工种的限制。越来越加剧了牧民贫困化的程度。

三、社会保障立法对失地牧民权益保护

社会保障法在我国发挥着保障民生的积极作用，其内涵主要包括:第一，社会保障法是调整全体社会成员的社会保障关系，所有社会成员在遇到基本生活困难时都有权依据社会保障法的规定享有权利。因此，在市场失效及社会公平受阻时，国家或政府干预经济，插手社会保障，通过国民收入的再分配实现社会公平。第二，社会保障法的立法和实施是以国家强制力为后盾的，这要求社会保障法的主体在法律规定的范围内行使权利并履行义务。对失地牧民的权益保护要求立法机关通过制定法律，以法律规定的形式和要求保证国家、政府和企业对牧民草场的征收征用有法可依。另外，通过法律的强制手段，保证国家、政府、企业和牧民按照法律的规定履行相关的义务。通过社会保障法的强制措施保障牧民的可持续生计，解决牧民的基本生存和发展问题。

(一)依法确定政府的主导地位

在以往的城市化进程及矿产资源开发的过程中，政府主要充当着企业和牧民的中介人，在征收征用草场的收益中，绝大部分流向地方政府及中间商，而拥有实际权利的牧民却只能拿到极小部分的征地款。地方政府在牧民草场征收过程中获得的利润没有用于牧民的基础设施建设和基本的社会保障，而只是用来显示地方政府领导人的政绩。现代社会保障制度的突出特征就在于政府在社会保障制度建设与运转中的主导地位，其职能主要表现为制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的最终财政责任也是其介入社会保障的重要原因。因此，在建立健全失地牧民社会保障制度的过程中必须坚持政府的主导功能，要求政府通过扶持，建立完善的牧民养老、医疗、救济、就业、教育等社会保障项目，保障牧民的合法权益。

(二)依法确立企业的社会责任

企业作为市场经济下的获益主体，应当承担社会保障法赋予的社会责任。在城市化进程的市场活动中，以及矿产开发的经济活动中，牧民失去的是草原，而企业获得的是极大的经济利益。这部分经济利益是牺牲牧民赖以生存的物质基础为代价的，因此，经济发展和改善民生、矿业开发和牧民保障的矛盾日渐突出。为了实现矿区牧民的持续增收，应要求开采企业安排占地牧区的牧民及子女在本企业就业，允许牧民以草场补偿费入股开采企业。

(三)依法将牧民纳入社会保障体系

草场对于牧民的重要性等同于耕地对于农民的保障性功能，土地的保障性功能对农民而言具有“最后”和“唯一”的特性。因此征用土地必须考虑土地作为农民最基本生存手段和生活保障这两个因素，正确估价土地功效，建立能够代替土地保障功能的制度，确保失地农民获取民生的持续性。按照“土地换社保”的原则，将土地征用款一部分用于农民基本社会保障制度的建立，不仅能弥补过去单纯货币补偿缺陷的功效，而且也是在失地农民就业门槛相对过高的情况下不得不选择的一种较好的保障方式。比照失地农民社会保障制度的有关规定，将失地农民的社会保障制度冠以强制手段来加以保证。目前，内蒙古自治区以自愿的方式允许失地牧民参加职工养老保险或城乡居民养老保险，同时也在逐步建立健全牧民社会保障体制。但是惠及的牧民范围有限，形式单一，应直接将失地牧民纳入社会保障体系，不但可以克服牧民非理性消费，提高抗风险能力，持续解决失地牧民基本保障问题。同时改变过去单一征地赔偿方式，由一次性支付转为分期、分类支付，由单一的货币补偿转为养老、医疗保险、就业、生活补助相统一的补助方式。引导牧民合理安排赔偿金的适用，实现效益的最大化。

作者:格根焘力 单位:中国石油大学