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财政扶贫资金绩效审计探讨

摘要:本文在阐述财政扶贫资金、政府绩效审计、财政扶贫资金绩效审计的基础上,分析研究了财政扶贫资金绩效审计的实施过程,并以利辛县为例,详细分析了财政扶贫资金绩效审计的具体过程,运用绩效评价体系评析了利辛县财政扶贫资金绩效审计成效,指出了使用财政扶贫资金存在的问题及整改建议。最后,就完善县级财政扶贫资金绩效审计,提出了改进对策和建议,从而保证财政扶贫资金发挥更大效益。

关键词:财政扶贫资金;绩效审计;精准扶贫

一、财政扶贫资金绩效审计相关概念

(一)财政扶贫资金。财政扶贫资金主要指国家为达到扶贫目的,提高贫困地区生活生产条件,改善农村基础设施,提升贫困人口生活水平和整体素质,支持贫困地区经济社会发展拨付的财政专项资金。扶贫资金的用途主要是:一是扶持和培育特色优势产业,重点发展种养殖业、民俗手工业、特色加工业、乡村旅游业,等等。二是提高贫困地区生活生产条件,重点修建乡村道路和桥梁,建设农田水利设施,破解人畜饮水困难,提高教育、医疗、文化水平,等等。三是增强贫困人口就业及生产能力,重点开展职业技能培训、发放实用技术培训补助,推广农业科研技术,等等。四是扶持帮助贫困人口脱贫的企业生产项目等。五是缓解贫困人口缺少发展资金的问题。(二)政府绩效审计。政府审计是政府审计机关独立监督和检查财政与财务收支是否合法真实,本质是政府部门独立审查被委托单位履行经济责任情况。当前,西方发达国家将政府审计内容,从一般真实性、合法性,拓展到效率性、经济性和效果性,即称为绩效审计。结合国内实际,政府绩效审计是指独立政府审计机关受委托,审查使用公共资金位情况,采用分析方法评估效益情况,提出有关整改意见。重点包括经济性、效率性和效果性三个方面。经济性指保证质量的基础上投入最小;效率性指用最少的投入获取最大的产出;效果性指实施某一项目和花费一定资金达到预期效果。国内外己普遍接受“3E”审计,最近几年一些专家学者提出“SE”,绩效审计基于“3E”又纳入环境性与公平性,涵盖了环境审计与社会责任审计。(三)财政扶贫资金绩效审计。财政扶贫资金绩效审计是政府绩效审计的项目之一,指政府审计机关对涉及扶贫资金的相关部门单位进行审查,评价扶贫资金实施的经济性、效率性和效果性,发现被审计部门管理和使用扶贫资金过程中是否存在违法违规现象,提出有关整改建议,最大程度防止发生侵害贫困群众利益的行为,确保财政扶贫资金取得最大的效益,尽最大程度帮助贫困人口快速脱贫,逐步提高生活生产水平。

二、财政扶贫资金绩效审计的实施

(一)财政扶贫资金绩效审计主客体。《审计法》明确指出,国家审计机关有权审计国家财政资金及国有资产,而财政扶贫资金是财政资金其中之一,所以其审计主体是政府审计部门和审计人员,审计客体是实施经济活动或项目的单位和人员。就财政扶贫资金绩效审计来讲,其审计客体指使用扶贫资金的有关部门和单位。(二)财政扶贫资金绩效审计的目标、范围及内容。财政扶贫资金绩效审计目标是保证财政扶贫资金使用和监管的经济性、效率性和效果性,即审计机关审查扶贫资金使用绩效情况,发现使用和监管过程中存在的问题,制定有效措施防止监管漏洞、避免资金浪费,提升扶贫资金的经济效益。财政扶贫资金绩效审计的范围包括开展扶贫工作的有关政府机关、金融部门和扶贫对象,重点是全面审查扶贫政策的落实情况、扶贫项目审批立项情况、扶贫资金使用监管情况和扶贫效果。财政扶贫资金绩效审计内容包括:扶贫项目申报立项、资金项目监管、资金筹集拨付、资金监管使用和资金效益等五个方面的审计。项目申报立项审计,重点是审核扶贫项目立项的规范性,是否符合国家政策,是否存在虚报项目,是否符合客观实际,等等。资金项目监管审计,重点是审核扶贫项目是否按审批要求实施,是否违规改变计划、改变施工单位,等等。资金筹集拨付审计,重点是审核扶贫资金是否根据审批标准来筹集,各级财政是否根据要求配套资金;资金拨付是否足额及时,是否存在截留挪用等问题。资金监管使用审计,重点是审核项目管理单位是否按规定进行监管,资金使用是否合理合法合规,项目支出是否符合计划,等等。扶贫资金效益审计,重点是审核评价扶贫资金达到的效果,评价其经济效益、社会效益和生态效益。(三)财政扶贫资金绩效审计方法、标准及评价指标。审计方法指审计师为实现审计目标所采用的措施,搜集证据和评析信息是整个审计过程的中心,可将审计方法分为搜集证据和评析信息两个方面的方法。第一类,搜集证据的方法。具体有五种方法:一是审阅法,指审计师审核和查阅关于财政扶贫资金绩效审计对象的各种书面资料,了解财政扶贫资金相关情况。二是实地观察法,指到被审计单位工地或被审计项目实施现场进行查看,非常直观地掌握第一手资料,进一步实地核实书面材料。三是访谈法,指以座谈会或访谈的形式,组织相关人员进行面对面地沟通交流,进一步验证所得证据的真实可靠性。四是统计抽样法,主要运用于数量较大的项目。由于财政扶贫资金绩效审计数量较大,不能全面覆盖被审计对象,只能采取抽样调查的方式。五是问卷调查法,指按照审计目标制定科学有效的调查问卷,发给有关人员填写,并收回进行分析,扶贫满意度调查可采取这种方式。第二类,评析证据的方法。具体有三种方法:一是比较分析法,指审计师把搜集的有关证据与有关规定标准进行比较,评析被审计项目的实施情况。二是专家评分法,指聘请有关方面的专家,对搜集的信息打分,得到定量的评价结果,从而定量评价扶贫项目。三是统计分析法,指审计师采用建立数学模型的方式,将搜集的各类审计信息通过数学模型进行评析,得出评价结果。另外,随着信息化进程的加快,处理庞大的扶贫信息,需要借助计算机审计技术,提高审计效率和质量。审计标准是审计师实施审计时用来明辨是非、分清优劣的依据,即审计单位开展经营活动所遵循的规则。就审计标准性质来讲,审计标准分为法规类、政策类、制度类、计划和合同类四类审计标准。法规类审计标准,主要指国家立法机关颁布的关于财政扶贫资金审计方面的法律法规,如《宪法》、《民法》、《审计法》等。政策类审计标准,主要是指国家为完成一个时期的目标任务,制定的关于财政扶贫资金审计方面的行为准则,如《中国扶贫开发纲要(2015-2020)》等。制度类标准,主要指国家机关、企事业单位制定的关于财政扶贫资金方面的规章制度,如《财政专项扶贫资金管理办法》等。计划和合同类标准,主要指被审计单位制定的项目计划以及被审计单位同合作单位签订的经营合同。财政扶贫资金审计评价指标可包括社会、管理、经济、生态环境四个方面的指标。社会效益主要是不能给贫困人口带来经济利益,但可以改善生产生活水平、提供公共服务,重点包含贫困人口降低比率、贫困户收入增长率、投入教育资金情况、投入医疗卫生资金情况、建设基础设施情况等指标。管理效益主要是财政扶贫资金管理使用是否合规合法,是否存在虚报项目、挪用资金等问题,重点包含到位资金率、市县配套扶贫资金情况、违纪违规情况、年内扶贫项目完成情况、贫困人口满意度等指标。经济效益主要是扶贫资金带来的经济利益,重点包括贫困人口纯收入增长比率、贫困人口人均生产总值增长比率、就业增长比率等指标。生态环境效益主要是不能给贫困人口带来经济利益,但能保护环境提高质量,重点包括土地利用率、植被保护率、节能减排情况等指标。

三、县级财政扶贫资金绩效审计案例分析

利辛县地处安徽省西北部,县辖26个乡镇、668个村居民委员会,耕地11.70万公顷,全县总人口139.3万人,其中农业人口占93.74%。根据安徽省委、省政府的部署要求,2016年5月到6月,利辛县审计局对该县2013年至2015年财政扶贫资金进行了绩效审计,主要审查了相关部门对它的管理、拨付、使用情况,并对其绩效进行了评价。2013年到2015年间利辛县财政扶贫资金14975.68万元,其中中央财政资金10858.65万元,省财政资金3478.69万元,市财政资金497.56万元,县财政资金140.78万元,期末结转结余2473.5万元。此次审计涉及9个乡镇,41个贫困村,财政扶贫资金6536.08万元。此次绩效审计过程如下:(一)审计准备。(1)审计前期调查。审计前期调查是指下发财政扶贫资金审计通知书之前,调查了解被审计单位情况,为实施审计奠定基础。调查内容重点是掌握被审计单位基本概况。因为财政扶贫资金来源广泛、种类较多,审计小组要在审计开展过程中发现问题,审计实施之前应搜集以下材料:中央制定的有关扶贫资金管理使用的政策文件,安徽省制定的有关扶贫资金管理使用的政策文件,利辛县制定的有关关扶贫工作政策文件,有关财政扶贫财务、统计数据,扶贫项目审批立项依据、项目开展情况和扶贫项目效果,等等。依据审计前期调查,确定政府扶贫资金绩效审计重点。(2)制定审计方案。审计组开展审计前期调查和评估风险后,确定财政扶贫资金审计重点,分析有可能出现的违规违法问题,安排审计人员分工,尤其是明确财政扶贫资金审计的重点环节,制定审计方案,重点包括以下方面:第一,审计目标。全面了解被审计对象扶贫资金来源、分配、监管、使用情况,以及扶贫项目带来的效益,严肃查办项目虚假、挪用资金、贪污受贿等违规违法问题。实施现场审计后,评析所获取的数据信息,得到财政扶贫资金效益情况。剖析被审单位监管使用扶贫资金存在的问题,提出针对性的意见,督促建议整改,提升扶贫资金使用效果,保证国家扶贫政策贯彻落实到位。第二,审计调查对象及范围。审计对象主要是利辛县扶贫办公室、发改委、财政局,由于中国农业银行负责发放扶贫贴息贷款,也在审计范围之内,还要审计部门使用扶贫资金的乡镇和村,实地调研部门贫困户。第三,审计内容及重点。利辛县审计局实施财政扶贫资金绩效审计,重点是审计扶贫资金分配、监管和使用的合法合规性,紧密结合实施扶贫项目情况,审计扶贫资金效益和违规违法情况,全面反映存在的问题,审计内容主要包括制定扶贫规划和落实任务情况、分配拨付扶贫资金情况、使用扶贫资金情况、实施扶贫项目和取得的效益情况、发放和监管扶贫贴息贷款情况。第四,审计方法。按照利辛县财政扶贫资金监管使用情况,审计师采取座谈法、审阅法和实地调查法掌握第一手资料,并到部分困难户进行走访,发放调查问卷了解具体情况。第五,审计评价指标。审计组依据审计目标和重点,参照有关财政扶贫文件,结合利辛县实际,制订了利辛县财政扶贫资金审计评价指标,共分为扶贫效益、扶贫资金监管使用和扶贫工作评价三类评价指标,每类指标具体情况如表1。第六,评价指标考核标准。审计组根据有关材料制定评价指标后,结合利辛县实际确定了评价指标考核标准。实行10分制,每个指标满分为10分,依据不同分值把财政扶贫绩效分为五个等级,9分以上为优秀,小于9分大于等于8分为良好、小于8分大于等于7分为一般,小于7分大于等于6分为较差,小于6分极差。如表2所示。(二)审计实施。(1)现场审计。审计组开展现场审计前,应全面了解审计方案,确定各自分工及审计重点。到被审计单位的有关部门,查阅扶贫资金有关文件和材料,审查扶贫资金报账制度,及扶贫项目立项、审批、招投标等有关材料,并实地考察一些扶贫项目。同时,专门审计了9个乡镇的财务管理信息,到部门贫困户进行了走访,掌握了第一手资料。利辛县审计工作人员鉴定分析了得到的证据,对于发现的问题,从机制、制度等方面分析有关原因,提出了有针对性的举措,并对发现的违法违纪问题,搜集有关证据,根据情节移交司法机关,有效打击犯罪分子,保障扶贫资金发挥效益。(2)绩效审计评价。第一,确定各指标权重。通过专家讨论确定扶贫资金各指标的权重,尽管存在主观性,但也能反映各个指标的重要性。审计工作人员在具体审计工作中不断完善各计分指标权重,具体如表3所示。第二,分析评价结果。利辛县审计工作人员通过实地考察,获得了有关数据信息,根据指标考核标准,得到各个指标分值。如表4所示。扶贫效益绩效评价分值=贫困人口减少比率分值*1/3+贫困户收入增长比率分值*1/3+贫困户人均纯收入增长比率分值*1/3(1)扶贫资金监管使用绩效评价分值=扶贫资金到位比率分值*1/4+市县扶贫资金配套情况分值*1/4+年度项目完成率分值*1/4+整村建设基础设施情况分值*1/4(2)扶贫工作评价绩效评价分值=贫困户建档立卡情况分值*1/3+违规违纪问题*1/3+贫困户满意度分值*1/3(3)财政扶贫资金综合绩效评价分值=扶贫效益绩效评价分值*40%+扶贫资金监管使用绩效评价分值*30%+扶贫工作评价绩效评价分值*30%(4)根据以上公式,得出利辛县2013-2015年财政扶贫资金绩效评价分值,一级评价指标分值和综合评价分值,如表5所示:由表5看出,利辛县2013年财政扶贫资金综合绩效评价分值为6.2分,属于较差等级;、2014年财政扶贫资金综合绩效评价分值7.3分,属于一般等级;2015年财政扶贫资金综合绩效评价分值为8.0分,属于良好等级,财政扶贫资金绩效一年比一年好,从而证明利辛县财政扶贫工作逐年提高,改善了贫困人口生活条件,促进了全县经济发展,逐步实现贫困人脱贫目标。同时,也要清醒地看到,在扶贫资金监管使用方面还存在挪用挤占的问题,需要高度重视,认真加以整改,保证财政扶贫资金真正发挥作用。(3)审计建议。通过实地考察、评价分析,审计人员就利辛县财政扶贫问题提出以下建议:一是强化贫困地区扶持力度,足额落实配套资金,防止贫困地区因资金不到位影响扶贫项目实施。二是论证扶贫项目,深入调查研究扶贫项目,制定务实管用的扶贫规划。三是严肃惩治套取扶贫资金、挤占挪用扶贫资金等问题,保证财政资金不受损失。四是健全完善扶贫资金监管使用机制,严格管理扶贫资金,不准改变资金使用计划和投向,规范项目申报审批流程。五是健全完善精准扶贫机制,精准识别贫困人口,实施精准帮扶措施。六是完善扶贫项目长效机制,抽调专职人员,加强扶贫资金监管,保证扶贫资金持续利用,最大程度发挥效益。(三)审计终结。(1)撰写报送绩效审计报告。实施现场审计后,审计人员整理分析取得的第一手审计资料,将有关数据运用到绩效评价体系中,依据评价标准得到各个指标的分值,得出本地扶贫绩效状况,完成财政扶贫资金审计评价工作,再汇总分析审计中发现的问题,提出有针对性的对策建议,协助被审计单位加以整改提高。然后审计人员对审计中查出的问题进行汇总、分析,提出相应意见,以便帮助被审计单位进行整改。最后,按照内容全面、客观真实、格式规范的要求,由专人审核报告,提出修改意见,最后完成报告。(2)审计整改。对于审计过程中发现的问题,利辛县政府十分重视,成立了整改提高领导小组,迅速整改问题,追缴被套取资金近133万元,把挪用的186万元资金用于计划项目,采取引进技术、建设配套设施等措施,促使温室大棚投产,并把违规购买的车辆拍卖上缴国库。另外,就扶贫资金管理开展了培训,健全完善了扶贫资金管理办法。

四、县级财政扶贫资金绩效审计完善建议

(一)改进财政扶贫资金绩效审计方案。利辛县审计局开展财政扶贫资金审计时,实施方案不够具体,审计责任分工不够明确,造成获取的审计证据缺乏针对性。在审计准备阶段,县级审计局应全面调查被审计单位的情况,分析存在问题的环节,根据问题重要程度制定审计计划,并进一步细化步骤和方法,合理安排审计人员责任分工,让审计人员根据自身特长开展工作,达到人尽其才的目的,提高审计工作的效率和质量。编制审计方案应广泛征求经验丰富的审计师的意见,保证审计方案具体可行,从而为实施财政扶贫绩效审计奠定基础。(二)加大绩效审计的深度和广度。县级财政扶贫资金绩效审计可以同其他审计工作结合起来,提高绩效审计的深度和广度。可以同跟踪审计结合起来,对扶贫项目准备工作、实施过程以及投产竣工进行全程监管,全面了解有关情况,及时发现有关问题,加强扶贫项目前期预防和过程控制。可以同领导干部经济责任审计结合起来,将财政扶贫资金的绩效作为履行经济责任的重要内容,提高领导干部责任人感,也能提高财政扶贫资金使用效果。可以同财务收支审计结合起来,增强财务收支审计的针对性,强化财务审计和绩效审计的重要性。(三)完善绩效审计评价指标体系。县级财政扶贫资金绩效审计在设计评价指标体系时,应总结国内财政扶贫资金审计做法,借鉴发达国家绩效审计的成功经验,结合县级实际构建评价指标体系。例如改进补充目前的评价指标,从扶贫效果、资金监管、工作评价的评价内容,改为从经济、管理、社会、生态四个方面的效益,从而全面反映财政扶贫资金的效果。确定评价指标权重采用层次分析法,绩效评价过程采取模糊综合评价法,从而更全面更准确地反映利辛县财政扶贫资金绩效。(四)运用先进绩效审计技术和方法。因为财政扶贫资金绩效审计涉及较为庞大的数据,既包含扶贫资金数额的数据,还包含贫困地区经济收入的数据、低保户领取慰问金的数据等,分析财政扶贫绩效审计的指标也越来越多。因此,县级审计机关应采用计算机技术开展扶贫资金绩效审计,探索运用现代信息技术开展绩效审计的方法。另外,县级审计机关应积极开展信息化创建活动,建立财政扶贫资金绩效监管信息库,保障财政扶贫资金合理有效运行。(五)提升审计人员的绩效审计能力绩效审计层次。要求较高,对审计人员的要求也更高。审计人员不但要具备审计、财会等方面的专业知识,还应掌握科学、管理等方面的知识。就县级审计机关来讲,缺乏优秀的复合型审计人才。开展县级财政扶贫资金绩效审计,必须提升审计人员的绩效审计能力。利用多媒体、互联网等多种形式,积极宣传绩效审计,提高大家对绩效审计的认识水平。要采取定期与不定期的形式,开展绩效审计专业培训。同时,要引进既懂信息技术、又懂工程控制的复合型审计人才,优化审计人员结构,提高审计人员的综合实力。

参考文献:

[1]寇永红、吕博:《财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措》,《审计研究》2014年第4期。

[2]李凤雏等:《绩效审计在推动完善国家治理中的作用分析》,《审计研究》2012年第3期。

[3]聂永刚:《贵州农村财政扶贫资金使用与管理存在的问题及对策》,《贵州财经学院学报》2013年第1期。

[4]张蓓:《加强财政专项扶贫资金管理的思考》,《中国财经》2014年第14期。

[5]王善平、金妍希:《反贫能力导向的财政扶贫绩效审计研究》,《湘潭大学学报》2013年第3期。

作者:耿娜 单位:河南财政金融学院

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