水库跨界流域管理体制研究

摘要：指出了官厅水库流域水体位于河北、北京、山西三地，存在水资源管理体制机制不顺畅、管理政策不配套、库区周边水资源开发利用管理粗放等问题。为改善水环境质量，创新流域区域联动机制，提出了构建官厅水库跨界流域管理体制，建立协调机构，突破行政壁垒，实现流域统一规划、统一标准、统一管理、统一防治和监测，从管理机制上切实改善水环境质量，以促进官厅水库流域经济社会的可持续发展。

关键词：水库；流域；官厅水库

1历史沿革

官厅水库是新中国成立后我国兴建的第一座大型水库，水库始建于1951年10月，于1954年5月竣工。1989年工程改扩建和除险加固后，水库按千年一遇洪水设计，可能最大洪水校核。官厅水库为大（I）型综合利用水利枢纽，工程等别为一等工程，主要建筑物级别为1级。官厅水库大坝为粘土心墙上接斜墙坝，基础处理采用帷幕灌浆形式。水库总库容为41．6亿m3，调节性能为多年调节。正常蓄水位相应的水面面积157．01km2。水库控制流域面积43402km2，占永定河流域面积的92．8％，是根治永定河及其流域开发的大型控制性工程，是一座兼防洪、供水、发电、灌溉多种功能的综合利用工程，也是北京主要供水水源之一。官厅水库管理处成立于1954年，隶属于水利部，由水利部工程管理局领导，负责除电站以外的全部水库工程和库区范围的管理工作。1971年1月1日划归北京市，直属于北京市水务局至今。管理处成立后，加强了工程技术管理，开展了工程检查、工程观测、养护维修、防洪兴利调度及库区水质监测等工作，保证了枢纽工程的稳定运行，充分发挥了水库的防洪兴利效益。

2水资源情况

2．1监测水质

根据近5年的监测资料，以《地表水环境质量标准》（GB3838－2002）进行评价，官厅水库水质情况如表1。

2．2入库水量

官厅水库2015年可利用来水量0．93亿m3，比2014年的0．46亿m3多0．47亿m3，比多年平均的8．66亿m3少7．73亿m3。2015年年末蓄水量为3．31亿m3，比2014年末的2．69亿m3多0．62亿m3。2003～2015年，共12年从山西、河北向官厅水库集中累计输水6．4亿m3，累计净收水量4．0亿m3。

2．3水资源利用

水库建成后，使天然的河水经过拦蓄和沉沙作用，可以有计划地按需要供水，改变了过去用水服从天然来水的被动局面。官厅水库向首都的供水量，约占北京市全部可利用地表水的1／3，是首都的重要水源。水库累计向下游供水410亿m3，为促进首都经济发展，改善首都城市环境发挥了重要作用。此外，官厅水库的建成为官厅山峡梯级开发创造了条件，继1956年官厅水力发电站建成以后，先后又修建了下马岭、下苇甸两座梯级电站，三座电站共发电85亿kW•h，发挥了调峰、调相、负荷备用和事故备用效用，为首都及华北地区提供了大量电能，缓解了高峰用电的紧张局面。

2．4水污染治理

2．4．1黑土洼人工湿地工程中德合作官厅水库污染水体生态湿地处理技术示范工程是由北京市水利局与德国勃兰登堡州政府合作建设，是“官厅水库流域水生态综合治理示范工程”中的主要单项工程之一。黑土洼湿地工程主要由稳定塘和人工湿地组成。其他工程包括：永定河引水工程、人工湿地引水工程、泵站、管理设施等。2．4．2库滨带生态涵养林生态治理工程官厅水库管理处与延庆区共同实施了库滨带生态涵养林建设，种植生态涵养林1．2万亩，清退了库区耕地及违章建筑，规范了库区滩地使用秩序，降低库区周边面源污染。延庆野鸭湖湿地自然保护区的建成，有效促进了库区生态系统的恢复。怀来县在适宜的地段种植库滨带涵养林，逐步清退库区滩地的耕种。2．4．3封库禁渔2005年初，官厅水库首次开展为期两年的水库全域禁渔措施。目的是针对水库渔业管理现状，通过在水库中大量放养鲢鱼、鳙鱼等滤食性鱼类，实施封库禁渔，恢复鱼类种群和数量，一方面可以通过输出渔获物减轻水体中营养物的含量，吸收水体总部分氮磷等营养元素，延缓富营养化进程；另一方面，鲢鱼、鳙鱼类能充分利用水库中蓝藻饵料资源，通过摄食直接减少水体中浮游植物的生物量。另外，通过实施科学有序管理，建立水库捕捞期与休渔期轮替秩序，实现水库渔业良性循环机制，以稳定水库水生态平衡，最终达到“以渔养水、以水养渔”的目标。2．4．4水华防治官厅水库存在的主要水质问题是富营养化，全库区处于富营养状态。富营养化及低水位运行导致库区沉水植物疯长，沉水植物的死亡腐烂沉积导致次生污染，诱发水华。从2008年起，通过采取沉水植物科学修剪、水生植物种植、水面保洁、人工净水草布设、曝气增氧等综合措施，去除氮磷营养物，抑制官厅水库大面积水华发生，保证水库供水水质安全。2．4．5制定水源保护规划2015年，官厅水库编制完成《官厅水库水源及生态保护规划》，规划内容重点围绕以及保护区及库区周边进行水源保护和生态治理，通过强化水源地监测评估、生态治理措施、水源保护措施、能力体系构建、完善管理机制等五方面，制订了入库湿地建设、库滨带治理等一系列工程项目。力争水库主要水质指标达到国家地表水Ⅲ类标准、水库蓄水量达到3．56亿m3。

3管理体制中存在的问题

3．1水资源管理体制不顺，管理政策不配套

由于官厅水库特殊的地理位置，跨北京、河北两省市管理，造成了管理政策不配套，流域水资源管理体制不顺的问题，使有限的水资源不能得到充分利用和保护。1985年由山西、河北、北京三省市联合颁布实施的《官厅水系水源保护管理办法》，河北已单方面废止，官厅水系水行政管理工作法律依据不足，亟需制定适用于官厅水系水源保护的法律法规。官厅水库水资源管理与保护专门性法规只有三省市联合颁发的《官厅办法》，该办法划定了官厅流域保护区，对官厅水系内一、二、三级保护区及相应地保护要求都作了明确的规定，对管理与保护工作起到了至关重要的作用。可是，2001年河北省以人民政府令［2001］第16号《第二批废止文件目录》宣布废止《官厅办法》；2002年山西省以晋政办函［2002］5号《山西省人民政府办公厅关于印发应予修改的规章和应予修改的规范性文件目录的通知》也把《官厅办法》列为应予修改的规章。使得官厅流域水资源管理缺少了一项重要的法律依据，水系保护区的划定也面临无法可依的困境。

3．2库区及周边水资源开发利用管理较粗放

由于水库水量锐减，一级保护区内大面积土地裸露约76km2，当地农民在473m以上管理范围的库岸上进行农业种植活动，消落带受到一定程度的污染，对水库水质造成威胁。随着社会经济的发展，人们亲近自然的观念不断加强，以及房地产业重心向二、三线城市转移，水库周边二级保护区开发利用迅速。近年来临库、临水开发建设项目不断涌现。2009年前，只有怀来县官厅镇一个开发项目，且一直处于瘫痪状态，从2009年起连带该项目水库周边涌现出9个开发项目，而且，水库二级保护区开发利用还呈上升趋势。

4管理思路与对策建议

4．1完善官厅水库跨流域行政区域水管理体制

建议成立官厅水库流域管理委员会，代表和立法机构，负责制定有关的水政策、发展政策和中长期发展计划。负责协调和监督地方水利局，同时也接受地方政府的监督。由一个理事会，一个秘书处和其他的职能部门组成。官厅水库流域管理委员会依据相关立法、协议或政府授权成立，通过分析官厅水库流域独特的自然认为特点、历史沿革变化和政治体制，作为相关利益方参与公共决策平台，是各种利益平衡的结果和反映。该流域管理委员会应对地方政府有制约作用。

4．2制定合理的官厅水库流域规划

官厅水库流域的整体综合规划是流域跨界综合管理的核心和重要手段。综合的流域规划指导官厅水库的全流域管理。可编制《官厅水库自然资源管理战略》、《官厅水库流域综合管理策略》、各种专项规划等等。流域综合规划要注重目标的设定、重要优先领域的选择等。

4．3鼓励利益相关方的广泛参与

官厅水库流域的利益相关方众多，能否调动各方的积极性实现信息互通、决策协商、过程透明是跨界流域管理成功的关键。在制定流域规划或进行流域重大决策过程中，要充分进行公众咨询，并撰写公众咨询报告，提供给公众基本信息渠道。流域基础信息的获取还需要有坚实的信息和科技基础，增强对流域问题的科学认识和共识。

4．4强化流域资源安全风险监测预警

健全流域资源安全风险评估机制，围绕经济安全、资源安全、生态安全，科学评估官厅水库流域资源安全风险，加强了流域资源风险防控。以省、市、县三级行政区为单元，开展流域资源承载能力评价，建立流域资源安全风险识别和预警机制。抓紧建成官厅水库流域资源管理系统，健全水资源监控体系，完善水资源监测、用水计量与统计等管理制度和相关技术标准体系，加强省界等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设。

作者:丁军 单位:北京市社会科学院经济所

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