警务信息法律制度的摩擦与改善

本文作者：李淑华工作单位：中国人民公安大学公安情报学系

警务信息公开是指公安机关及人民警察在行使警察权的过程中，通过一定的形式，依法将有关警务活动的信息向社会公众或特定当事人公布公开，使公众能够有效参与警务活动，对警察权实行监督，确保公正执法的一项制度。[1]要保证警务信息公开的落实，寄全部希望于公安机关及警务人员的品德修养是不现实的，必须走法治之路，依靠制度安排，规范警务信息公开的社会性、政治性权力和义务。

一、警务信息公开法律制度的冲突

2000年6月，公安部颁布《公安机关人民警察内务条令》，其中第六章第二十八条规定：“公安机关执法办案和行政管理工作，除法律、法规规定不能公开的事项外，应当予以公开，并通过报刊、电台、电视台等新闻媒体和其他现代化信息传播手段以及公示栏、牌匾或者印发书面材料等形式告知群众，为群众提供方便。”《内务条令》将警务公开以法律条文的形式正式确认下来，使之作为全国各级公安机关必须实行的一项法定制度。1999年6月，公安部下发《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》，该《通知》根据当时情况下的公安工作实际，具体规定了警务公开的主要内容、形式和办法，以及警务公开的组织领导、监督检查等，成为调整和规范公安机关警务信息公开活动的主要法律依据。然而，随着社会主义法治建设的不断加快和公民民主意识的不断提升，警务信息公开法律制度显现出一些问题，与相关法律形成矛盾和冲突，其中与《保密法》之间的冲突最为突出。具体表现为：

（一）警务信息公开法律制度的法律位阶低警务信息公开所依据的法律制度有《中华人民共和国政府信息公开条例》、《公安机关人民警察内务条令》、《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》等，而保守国家秘密所依据的法律制度是《中华人民共和国保守国家秘密法》及相关部门规章。很明显，无论是《政府信息公开条例》还是《内务条令》及《通知》，在法律位阶上都比《保密法》低———《保密法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的法律，是上位法；而《政府信息公开条例》是由国务院颁布的行政法规，《内务条令》和《通知》则属于部门规章和部门内的规范性文件，是下位法。因此，当信息公开与保密发生冲突时，相关部门就可以援引“上位法优于下位法”这一法律原则，理所应当地选择不公开警务信息。更何况，在思想和观念上公安机关及人民警察一贯片面强调公安工作的保密性，总是借“保密需要”为由拒绝公开警务信息。正如一位学者所说，几乎任何一个政府都有一个天然的倾向———尽可能少地公开信息，因为信息的公开容易给民众批评制造依据。[2]

（二）不予公开的信息范围存在不确定性信息公开法律制度的最大特点是以公开为原则、以保密为例外。关于不予公开的信息范围，现行法律制度是以排除法来规范的。如《政府信息公开条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”意指行政机关对危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息不得予以公开，这是对政府信息公开的一个原则性限制条件。然而，如何界定“国家安全”、“公共安全”、“经济安全”和“社会稳定”的确切涵义，是具有很强的模糊性和主观性的问题，因为在不同的社会环境下，针对不同的对象，同样的命题可能会得出截然不同的结论，这种模糊的术语和规定恰好为规避信息公开提供了便利和借口。[2]《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》中规定：“公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。”这里所指的法律法规仍然是《保密法》及部门规章。在我国的《保密法》中，国家秘密是指“关系到国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间內只限一定范围的人员知悉的事项”。《保密法》虽列举了7类国家秘密事项的范围，但实际上包括公安机关在内的国家机关的一切活动、国家机关产生、获得以及保存的一切信息，都直接或间接的关系着国家的安全和利益，都可以称之为“国家秘密”。信息公开法律规范以排除法界定不予公开的信息范围，显得过于宽泛、笼统，缺乏确定性。

（三）秘密事项的确定任意扩大化与不予公开的信息范围的不确定性紧密相连，秘密事项的确定也存在着任意扩大化问题。按照《保密法》的规定，国家秘密分为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等级，而确定秘密事项的自由裁量权掌握在行政机关自己手中。长期以来，公安机关习惯性地认为公安工作应当保持神秘色彩，否则会失去权威性，因此在确定秘密事项的问题上总是遵循“宁高勿低”、“宁宽勿窄”的原则，将秘密事项任意扩大化。[3]特别是对于一些正在侦办的大案要案及影响较大的社会治安要情，公安机关往往不加选择的作为秘密事项全盘封锁信息，从而导致严重的后果。如在“杨新海系列杀人案”、“浙江千岛湖事件”、“湖北石首群体性事件”等案（事）件中，都因没有及时公开信息而错失防范和打击犯罪、澄清事实真相、引导正确舆论的良机，使公安工作陷入被动。事实上，秘密事项任意扩大化的问题不仅存在于公安机关内，根据有关报告，国家机关在确定秘密事项的问题上都不同程度地存在着任意扩大化的问题。1995年国家科技部实行国家科技秘密项目审批制度后，各地各部门的科技部门向国家科委申报的几千项科技秘密事项，经过科技保密专家评审后，能被确定为国家科技秘密事项的仅为5%左右。据对某省党委办公室系统定密情况分析，该系统一年内所定的国家秘密，依照相关保密范围判断，确定国家秘密的准确率只有30%左右。[4]（四）警务信息公开问责制度的缺失警务信息公开的法定性之所以没有受到足够重视，在很大程度上归咎于问责制度的缺失。对于信息公开的问责，《政府信息公开条例》第三十五条规定：“行政机关的特定行为违反信息公开的规定，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。而《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》中对警务信息公开的问责制度是这样规定的：“各级公安机关纪检、监察、督察、政工、法制等职能部门，对警务公开的情况，要定期进行督促检查，发现问题及时解决，对违反警务公开有关规定，情节严重的，要依照有关规定严肃处理。”然而，究竟什么样的行为属“情节严重”，如何才算“严肃处理”，是给予纪律处分还是行政处罚、甚至是刑事处罚，《通知》并没有给出明确答案。应该说，问责制度的缺失是警务信息公开法律制度的一大弊病，它使警务信息公开更多的流于形式，成为宣传口号和纸面规范，从而失去该制度应有的法律生命力。

二、完善警务信息公开法律制度的设想

警务信息公开的目的是保障公众对警务信息的知情权，而保密的目的是维护国家安全和利益，二者并不矛盾，本质上体现的都是社会公众的根本利益。因此，在制定和完善警务信息公开法律制度时应遵循政府信息公开的原则精神，同时注意平衡协调与保密法之间的关系，形成符合公安机关和警务工作实际的制度设计。

（一）制定《警务信息公开实施细则》我国的《政府信息公开条例》是一部由国务院颁布的行政法规，与美国、英国、瑞典等法治国家的《信息自由法》还有一定的差距，但依照国外经验，该条例经过司法实践的充分检验必将上升为国家法律，这也是社会主义民主与法制建设的必然趋势。在这样的背景下，警务信息公开应当由规范的部门规章来约束，而不仅仅是以《通知》的形式下发文件。因此，完善警务信息公开法律制度首先要制定规范的《警务信息公开实施细则》，切实贯彻《政府信息公开条例》的立法精神和意图，紧密结合公安机关工作实际，合理设置警务信息公开应当遵循的原则、程序、内容和方法。这是构建警务信息公开法律制度框架、完善警务信息公开法律制度体系的前提和基础。

（二）明确警务信息公开和不公开的范围警务信息的内容包括五个方面：一是公安机关制定和颁布的各项规章、制度、规定；二是行政执法和刑事司法活动信息及相关法律依据、程序、警务工作纪律等；三是公共管理与服务工作中的办事条件、操作规程、服务承诺等；四是日常工作形成的报告、通知、总结、决定、会议纪要等文件、资料；五是队伍建设情况、社会治安形势的现状和未来趋势，重大案（事）件及灾害事故等有关情况的专门信息。这些信息根据其属性特征，可分为必须公开的信息、可以公开的信息、不宜公开的信息和禁止公开的信息，警务信息公开是针对必须公开和可以公开的信息而言的。按照现行《通知》的规定，警务信息公开的范围包括：执法办案和行政管理工作中的执法依据和制度、程序；刑事执法中的公安机关管辖刑事案件的范围、执法职权、办案程序和立案标准，犯罪嫌疑人、被害人、证人、鉴定人、翻译人员依法享有的权利和义务，律师在侦查阶段参与刑事诉讼的权利、义务；行政执法中公安机关行政执法的范围和职权，办理户口、居民身份证、车辆牌证和机动车驾驶证、边境通行证和出入境证件等有关制度、程序、时限、收费依据、收费标准、投诉方式，治安处罚、交通违章处罚、交通事故处理、消防监督管理中当事人依法享有的权利，公安机关依法适用公开听证的程序、要求；警务工作的一般纪律等。对于不予公开的信息，我国信息公开法律制度均采用排除法予以限定，即规定信息公开的范围后，不属此范围的默认为不予公开的信息。而参照美国的《信息自由法》，在明确信息公开概括性规定的同时，用列举法罗列九类免于公开的信息和三类不受该法案约束、由行政机关自由裁定的信息。我国在完善警务信息公开法律制度中应该借鉴这样的经验，在规定信息公开的范围同时也明确列举免于公开信息范围和种类，这样立法的好处在于使法律规范更清晰、精确，减少和避免因区划不清引起争议。

（三）建立警务信息保密审查制度按照国外的惯例，当信息公开与保密发生争议时，通常由独立的第三方裁定。如美国的《阳光下的政府法》规定当公民申请公开信息与政府发生争议时，由法院进行裁决；日本的法律也规定，信息公开申请人或利害关系人对行政机关的有关处理决定不服时，可以提出不服申请，由法律规定的行政机关重新进行审查作出处理，在作出处理决定前应当向信息公开审查会咨询，即信息公开审查会制度和信息公开不服审查制度。在我国，警务信息公开在实践中最棘手的问题并不是应该公开什么，而是哪些不应当设定为秘密文件。尽管相关法律规范中已经提及信息公开与保密的范围，但只抽象的原则性规定，而对信息不公开或保密是否正当，唯一可行的办法是建立保密审查制度解决。[5]在我国现行司法体制下，保密审查尚不具备交由法院或检察院条件，可在公安机关内部设立保密审查机构，这个机构可单独设立，也可挂靠在法制或监察等部门，作为既有部门一项业务开展工作。

（四）规范警务信息公开的问责制度警务信息公开不是一项权宜性的措施，是法律法规赋予公安机关和人民警察必须履行的重要职责和义务，所以必须规范问责制度，强化法律法规的权威性和严肃性，避免随意性或无所作为。[6]警务信息公开应由各级公安机关的纪检、监察、督察、政工、法制等部门负责监督检查，对于应主动公开信息而没有公开、或不符合保密审查规定的违规行为，情节轻微且没有造成恶劣影响的，给予批评教育并责令改正；如情节严重且造成恶劣社会影响，应对主管信息公开的负责人和其他责任人给予记过、降级、辞退等行政处分；如情节特别严重、造成公共财产或国家和人民利益遭受重大损失的，应以渎职罪追究刑事责任。对于依申请而公开的警务信息，应以完善行政救济的手段完善问责制度。即公民、法人或其他组织认为因公安机关不批准其信息公开申请而侵犯合法权益的，可依照《行政复议法》申请行政复议，或依照《行政诉讼法》提起行政诉讼。