国企环境法律体系的改善

本文作者：严枫工作单位：青海民族大学法学院

自改革开放以来，我国经济建设在取得飞速发展的同时，经济的增长是以牺牲生态环境为代价，环境危机已严重制约我国经济、社会的可持续发展。而企业在成为推动我国经济发展的主要力量的同时，也成为环境问题的主要制造者。经统计我国污染物的排放80%以上都来自企业。企业在面临自生利益和环境的冲突时，为避免成本增加而减少企业短期利润，企业大多会选择逃避环境责任的行为。

一、我国企业环境责任法律制度现状

近年来，虽然在我国在立法层面已制定出不同位阶的法律、法规来规制企业履行环境责任。但企业环境责任的立法多为原则性的规定，且对企业违反环境法律法规所应该承担的法律责任规定也不够完善，多采用罚款的措施，处罚力度不够。不但难以弥补企业环境污染行为所造成的损失，而且不能很好地起到预防和惩治环境犯罪的作用。

（一）环境民事责任法律制度不完善

虽然我国《民法通则》、《环境保护法》及其他相关法律法规已就承担环境民事责任的方式作出规定，主要有：停止侵害、排除危害、清除危险、恢复原状、赔偿损失。但由于企业造成的环境污染通常具有范围大、治理费用高、具有一定的潜伏期、危害后果在短期内无法恢复。现有的民事责任承担方式主要以事后救济为主，由于环境侵权的特殊性，现有的环境民事责任承担方式已不能很好的弥补受害人所受到的损失。

（二）企业环境行政责任实现机制不足

随着我国依法治国理论和方针的提出并不断深化，企业环境行政法律责任在实践中的实现得到一定程度提高。但我国企业环境行政法律责任实现还存在一些明显的不足，主要表现在：一是近年来一些地方政府在政绩观的引导下，盲目追求GDP和财政收入的增长，而对一些环境纳税大户的环境违法行为视而不见，忽视对生态环境的保护；在企业环境法律责任追究方面往往存在人情执法甚至权钱交易。二是由于我国东西部发展的不平衡，导致在一些西部贫困地区行政经费供给不足使执法的技术和设备落后，难以及时发现环境行政违法行为。三是企业环境行政法律责任的立法及相关制度还存在缺陷，需要进一步完善。

（三）企业环境刑事责任法律缺乏可操作性

我国有关环境刑事立法的活动始于1979年制定的《环境保护法（试行）》，该法第32条第2款规定，“对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、副、渔业重大损失的单位的领导人、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任。”之后颁布的《水污染防治法》、《大气污染防治法》及修改后的《环境保护法》也有刑事责任条款的相关规定。但这些条款主要采用了“类推适用的”的方式或仅做出简单的“依法追究刑事责任”的规定，具体如何追究刑事责任在实践中很难把握。这种类推适用或立法类推的方法存在罪名与罪行不相符以及不能充分追究所有有关破坏环境与资源保护犯罪行为等弊端。环境犯罪中的类推立法和类推适用也有违罪刑法定原则，使得行为人缺乏对其行为的预期，从而产生对其法律适用合法性的质疑。环境保护刑事立法的功能之一在于告知社会公众哪些行为会受到国家和社会的否定性评价，使人们在实施行为前就有所知晓，从而能够更好的规范其环境行为，避免受到刑罚的处罚。

二、完善我国企业环境责任法律制度

我国现阶段在短期内促使企业承担环境责任最有效、最直接、最快捷的方式是承担：环境刑事责任、环境民事责任和环境行政责任。鉴于以上我国企业环境责任法律制度中存在的不足，提出相应的对策。

（一）企业环境民事责任

1．将公民环境权益的侵害纳入环境民事责任的发生依据我国《民法通则》第106条第2款规定：公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。从该法条的规定我们可以看出，我国民法只有对财产和人身造成侵害才能作为民事责任发生依据。但考虑到环境侵权行为的特殊性，仅对财产和人身的保护已不能完全满足人们对享有舒适、安全环境的要求。环境权理论的提出为这一责任承担依据提供了坚实的理论基础，企业还应对侵害公民环境权益的行为承担责任。2．建立惩罚性损害赔偿制度目前我国关于惩罚性赔偿的规定仅限于《消费者权益保护法》第49条的一倍赔偿，并且对其适用条件也做了严格界定。环境侵权损害赔偿通常只以受害人受到实际损失为限，而不考虑加害人主观过错程度。考虑到环境侵权行为危害性强、涉及面广仅对受害者实际损失进行赔偿，不但降低侵权者的违法成本，且难以起到惩罚和预防的作用。建立该制度的前提是区分侵权责任人的主观过错，对主观上具有恶意或重大过失的环境侵权案件应适用惩罚性赔偿制度。而对于一般过失或轻过失应按受害者受到的实际损害进行赔偿。3．建立环境责任保险制度自我国1991年先后在大连、沈阳、长春进行环境责任保险试点以来，承保范围小、保险规模也很小，且只有很少一部分企业投保。因此，环境责任保险制度从真正意义上讲在我国并未建立起来。究其原因主要有实行任意保险、赔付率低、保险范围窄，从而阻碍了该制度的建立。环境责任保险制度的建立，首先应当实行以强制保险为基础，鼓励任意险的原则。对从事可能对环境造成潜在重大污染威胁的企业，应该实行强制责任保险。其次扩大环境责任保险的范围。环境责任保险的范围不应只局限于偶然性、突发性的环境违法损害事故，而还应包括排污企业正常、累积排污行为所导致的损害。最后依据企业规模和污染程度的不同制定科学合理的环境侵权责任保险费率。

（二）企业环境行政责任制度

首先就国家立法层面而言，应制定科学、合理且具有实际可操作性的环境行政法律，具体到环境行政法律责任的追究主体、追究的方式以及责任实现的监督机制；健全环境行政主体在环境执法过程中的协同配合制度和机制，以防止相互推诿责任。就地方立法层面而言，地方立法应根据本地区的实际情况，完善地方性法律、法规使环境行政法律责任的规定具体化，便于有效执行；建立和完善环境行政责任追究问责机制，以防止环境行政责任追主体在追究行政相对人责任时的不作为或不依法作为的情形。其次除培养环境行政执法人员的生态文明意识和法律意识，建立良好的环境行政执法环境外，还应该改变以往的单一的经济效益政绩考评制度，而将生态效益也纳入到政绩考评中。最后建立和健全环境行政公众参与机制。1992年联合国环境发展会议通过的《里约环境与发展宣言》提出：环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在相关的级别上加以处理。在国家一级，每一个人都能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。该项原则的提出，使得公众参与权在国际性的环境法律文件中得以确认。然而目前我国的环境行政法律、法规中还未对公众参与作出明确的规定。公众参与是以公民环境权作为理论基础，主要内容为：在环境的开发、利用、保护与改善活动中任何组织和个人都平等的享有参与的权利。每个人都能够平等的参与到有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务的决策中。环境行政公众参与机制的建立，不仅可以增强行政裁量权的公信力，对环境行政主管部门行使裁量权进行监督，而且利于建立公众对各类环境违法行为检举、揭发、控告的有效处理机制。公众参与环境保护，既有利于增强公众对环境保护的话语权，也有利于我国民主法治建设。公众参与以其自身特有的巨大影响力改变着环境行政责任主体的环保理念和实践，从而营造一个良好的环境执法环境。

（三）企业环境刑事责任制度

环境行政责任处罚方式主要有：警告、罚款、责令重新安装使用、责令停止生产或使用、责令限期治理、限期改正、责令停业、关闭等。这些行政处罚在处理环境污染和破坏案件中起到了一定的作用。但是，还不能有效地遏制环境污染和生态破坏，以松花江水污染事故为例，国家环保局开出最高罚单是100万元，而这一罚单已经是我国法律规定的最大限额。至于地方环保部门，罚款金额则更低。对企业来说，违法成本过低而受益很大。因此，许多企业不怕罚款，罚款数额远远低于其治理污染的费用，对企业不具有威慑力。刑法是其他部门法的保护法，是保护社会关系正常有序发展的最后一道防线。随着重大环境污染事故案件的日益增多，仅依靠承担行政法律责任及承担民事侵权法律责任的制裁方式已经不足以预防和阻止环境违法行为。刑法虽不是从根本上消灭环境污染的最好手段，但能作为一种遏制环境违法犯罪行为的有效手段。为了解决对环境犯罪的有效遏制，我国环境刑事立法应采取以下对策：1．增设环境危险犯危险犯，是指行为人实施的危害行为造成法律规定的发生某种危害结果的危险状态，即作为既遂犯的标志。例如我国现行刑法第114条规定的放火罪、决水罪、投毒罪等。环境危险犯，不以行为产生实际的危害结果作为犯罪的既遂标准，而是以刑法所保护的环境利益处于危险状态就认定符合犯罪的构成要件。因为危害环境的结果一旦出现，将会产生巨大的有时甚至是无法挽回的损失。同时危害环境的行为往往不是即时发生的，其危害结果的产生具有长期性和潜伏性。这样就会使行为人提前积极采取预防措施，有助于有效防止危害结果的发生。正如英国的环境刑事立法，每一种环境犯罪的成立并不要求人的生命财产遭受损害，只要环境要素遭受到一定程度的危害，或者只要行为人实施危害环境的行为，犯罪即告成立。2．制定明确的财产刑幅度我国现行刑法关于环境犯罪的财产刑包括两种：一种是罚金刑，另一种是没收财产刑。而我国现行法规定的罚金数额处罚不具体，缺乏具体的操作规定，如我国现行刑法规定的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果”、“后果特别严重”、“情节严重”，等规定都很抽象，没有一个可据以执行的标准。就环境罚金的数额而言，罚金数额与其实施环境犯罪所获得的利益相比，远远低于获得利益。使得企业环境守法的成本远远高于环境违法的成本，这样的罚金数额并不能有效遏制环境犯罪的发生，所以应该提高与其环境违法行为相适应的罚金数额。世界各国和地区对环境犯罪的罚金适用数额有幅度的限制，有的采用日罚金制，如美国《水清洁法》中规定的日罚金额5000美元以上。有的采用限制额，如我国台湾1993年通过的《野生动物保育法修正草案》规定的罚金额，最高为新台币250万，最低为10万。我国刑法规定的环境犯罪没收财产刑的适用范围极其有限，仅在刑法第341条第1款作出规定。对于那些严重破坏环境和污染环境的犯罪行为，刑法应该以其作为保障权益的最后一道屏障体现出其严厉性，没收环境违法者的财产使他没有再犯的能力，一方面可以达到遏制环境犯罪的目的，另一方面可以有效补偿被害人受到的财产、人身及环境权利益。3．规定资格刑我国现行刑法规定的资格刑就是剥夺罪犯的政治权利，主要是针对被判处死刑、无期徒刑及其他严重危害社会的犯罪分子。然而对于环境犯罪分子，与其追逐经济利益的本性相比，剥夺其政治权利并不会对其继续牟取经济利益造成很大的影响。资格刑就是通过限制或是剥夺犯罪主体从事某种特定职业和从事特定的生产经营活动权利资格的刑罚。对于环境犯罪的单位，刑法应规定禁止其在一定时期内设立新的分支机构或从事生产经营活动对环境产生潜在威胁行业。对于环境违法犯罪单位的负责人或相关责任人员，除对其判处一定的自由刑和罚金外，还应该附加剥夺其在一定期限内担任类似企业管理或从业人员的权利。