征收土地管理法范文10篇

征收土地管理法范文篇1

关键词：农村产权制度；土地征收；农村

农村产权制度改革是国家为实现农村集体土地所有者、使用者权益，保护农民切身利益，推进农民用益物权权益实现的重要手段[1]。土地征收工作是政府根据公共利益需要，通过合法程序征收农民集体土地的行政行为。两者相互联系又相互制约，既是保护农民切身利益的有效手段，又关系到政府实现公共利益的需要，是当前我国土地管理工作中的两项重点工作内容，是实现我国土地管理法治化进程的重中之重[2]。

1农村产权制度改革和土地征收工作的有关情况

1.1现行农村土地产权制度的建立

自中华人民共和国成立以来，我国农村产权制度的演变经历了4个发展阶段[3]：一是实行土地改革，把土地制度改变为“耕者有其田”的农民所有私营制；二是在土地改革基础上，以生产资料入股分红的互助合作形式的农民私有合营；三是经过高级农业合作社和农民人民公社化实现了集体公有公营，即土地所有权与土地经营权统一的产权制度；四是1979年后实行集体所有家庭联产承包责任制，实现了农村土地所有权与经营权的分离，并在20世纪80年代初便极大地促进了农业生产和农村经济发展。自党的十八届三中全会部署开展以来，通过近5年时间的努力，截至2018年底，农村产权登记工作基本完成，我国农村土地产权的“三权分置”（所有权、承包权、使用权）格局基本形成。2019年国家部署开展农村宅基地不动产登记工作，2019年11月山东省济南市作为试点先行推进。但目前在“宅地一体”农村不动产权登记推进过程中，出现一些新情况、新问题，各地进度不一。

1.2现行农村土地权属界限的划定

现行农村集体土地产权仍存在模糊不清的地方。根据《宪法》《土地管理法》等相关法律，城市土地属于国家所有，但是“农民集体所有的土地到底是国家所有还是集体所有”则难以判断，原属于农民集体所有的土地权属变得不明确。“城中村”的土地问题则很好说明，在城镇化过程中，某些农村土地还是属于农村集体所有，而其中一些则转变为城市土地，因此，政府在明确各地的土地权属问题时，应当根据实际情况、划分时间节点来确保工作准确的进行。

1.3土地征收工作直面农村群众切身利益

2020年前的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中对很多原则性、细节性问题表述含糊，不适应当前形势的发展，通过近3年时间的调研，新的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》分别于2020年和2021年颁布实施，新法在很多原则性、细节性问题上都充分吸收了各方意见并进行了规范表述，涉及土地征收方面更是较之前发生重大变化。国家为切实保护失地农民的切身利益，提高了补偿标准，严格了征收程序，加大了对违法用地的处罚力度。为盘活乡村闲置土地资源，推动乡村振兴，对集体经营性建设用地入市提出了原则性规范意见。同时，为保证公共利益需要，在新法中增加了土地征收成片开发的内容。在新法旧法交替过程中，特别是在当前农村不动产登记未全部完成，农村集体经营性建设用地入市处于初始阶段，各地在具体实施土地征收过程中反映出一些突出问题亟待解决。

2存在的主要问题

一是农村不动产登记进程缓慢，制约了土地征收报批进程[4]。农村不动产权登记是国家实施宅地一体、保障农民自身权益的有力手段，也是为下一步推进集体经营性建设用地入市的有力支撑。但是，在实际登记过程中，存在着以欺骗手段骗取经批准的宅基地、非法转让宅基地、擅自改变农村宅基地用途等问题[5]。在宅地一体的不动产登记过程中暴露出很多前期土地管理工作中的漏洞和问题，致使不动产登记工作无法推进甚至产生了新的社会不稳定问题。农村不动产登记进程缓慢，给土地征收工作带来很大困难，即在遇有征收范围同上述情况重合时，地上附着物的补偿无法确定，补偿数额和群众的要求差距较大，群众对土地征收工作不理解、不支持、不配合，不在调查清单签字、不签订补偿协议，导致报批进程较慢。二是在现行法律框架之下，集体土地入市工作进程缓慢[6-7]。自2016年国家部署开展集体土地入市试点工作以来，全国共安排了33个农村土地制度改革试点县（市）。山东省禹城市、商河县等试点大胆创新、积极推进，为该项工作的实施作了有益探索，但具体实施中还是遇到农地入市缺乏具体政策支持的困境。截至目前，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等相关法律法规，在集体经营性建设用地入市这一方面都只是提出了原则性规范意见，尚未出台集体经营性建设用地入市的指导意见。同时，目前国家没有集体经营性建设用地入市的土地增值收益核算办法，地方在具体实施中缺乏依据。这些问题制约了集体经营性建设用地入市的工作进程，影响了集体土地用益物权的实现，与国家最初的设计初衷不符。三是基层对土地征收工作中的成片开发编定方案理解有偏差。土地征收成片开发工作是国家在新法实施后考虑到我国城镇化进程和目前经济社会发展的实际情况，避免对经济社会造成较大影响，有效缓解地方经济发展和严格土地征收之间的矛盾而设定的[8]。但是，个别基层单位片面理解成土地征收成片开发是给政府开设的一条突破征收“红线”的新路径，是原来开发区批设的变通方法。这就造成个别单位在编制土地成片开发方案时站位不高、编定不科学、操作执行难度大，制约了土地征收工作开展，也影响了地方经济的健康发展。审批流程如图1所示。四是地方政府征地权利扩大化造成征收土地制度设计有偏差[9-10]。为了规范征地权利，同时保护被征地农民合法权益，国家确立了与征地方面有关的若干原则。首先是程序法定原则，征地必须严格按照法律法规规定的有关程序进行，不得违反程序进行征地活动，这在一定程度上有效限制了政府的自由裁量权，保护了被征地农民的合法权益。其次，征地工作的大前提是必须符合公共利益的需要，即所需的土地用作发展公共事业或是落实相关国家经济政策。再次，合理补偿原则，需要对被征地农民给予合理补偿，弥补被征地农民因为征地造成的损失。遵守这些原则才能保障征地工作顺利开展，避免引发社会矛盾。

3存在问题的现状分析

一是违法占地现象层出不穷是制约农村不动产登记进程的主要原因。在农村税费改革后，有些群众认为土地就是自己的，经常发生违法占地建设，加上监管不到位，国土执法没有强制执行权，导致违法占地建设大量增加。一户多宅、乱占地、多占地建房急剧增加，导致村内旧房无人住、村外新房争着建的现象加剧，严重浪费土地资源。近年来，由于农村经济发展速度较快，农民的生产农机具和生产资料逐年增加，利用房前屋后的土地私自建设仓储棚、私家车库等各种建筑，私搭乱建经常发生，因此在对农村集体土地征收时补偿费用差距加大，四方协议签订难度加大。二是明确界定公共利益是土地征收制度的前提条件。公共利益不宜作具体的界定，往往具有不确定性和发展性。然而，在征地过程中，由于酌处范围过大，往往达不到预期的效果。单一的“泛化监管”或“列举监管”不具有说服力和可操作性。建议采用“泛化”与“列举”相结合的方法，可以同时从两个维度来进一步明确定义公共利益，既有确定性又有发展性，这样就可以将公共利益界定为“社会规范调整的秩序形成的带有社会普遍性的利益，包括国防建设；公共交通、水利、能源等公共事业或市政建设；教育、科学、文化、卫生、环保、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目，但是以具有公益为限；其他以公益为目的具有社会普遍利益的事业”。三是征地资源在市场经济条件下的有效配置需要符合要求。在市场经济条件下的一个重要前提是产权明晰，只有产权明确，买卖双方拥有对财产的处置权，才可能实现资源有效配置。根据土地管理有关法律规定，农地资源在非农业建设用地土地市场的配置，必须要经过征地环节。就是说政府要先把集体土地变为国有土地，再把土地公营给用地者，这是最起码的经济学常识。这样一来就要思考一个问题，既然农地资源最终还是要配置到土地市场上，能否撇开征地问题，建立一个农地市场，就像国有土地使用权市场一样，让农民直接与用地者交易，以此来实现农地在非农业建设用地市场上的有效配置。这个问题关键就是要看农地在法律上是否具有转让权。《土地管理》第六十三条规定“农民集体土地所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设……”这里的土地使用权既包括集体农用地即农户承包经营权，也包括集体建设用地使用权，一般情况下（除例外）都不能出让、转让和出租用于非农建设。四是新旧法规衔接时期调整补偿标准是切实维护农民的利益。近年来，全国各地正在进行农村土地征收工作，新农村建设有条不紊的进行。土地是农民赖以生存的根本，土地被征收后，会给予农民经济上的补偿。由于各地经济水平不同，各地区之间的补偿标准也存在差异，但是国家有一个统一的标准，各地可以根据实际情况进行相应的调整。例如，山东省及山东省济南市近年来相继出台了《山东省土地征收管理办法》（省政府令第226号）《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字〔2015〕286号）《山东省征地区片综合地价》（鲁自然资发〔2020〕4号）《关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕383号）等文件。

4有关意见建议

一是加快农村不动产登记工作进程。针对当前农村不动产登记中遇到的突出问题，建议省、市一级出台相关文件，明确不动产登记的有关政策，特别是对于房地一体的认定明确处置意见，例如，一户多宅中的继承问题、老年房和看护房的认定、房地分离现状、城市户口回村购房、村民间的宅基地互换等问题。二是尽快出台有关集体经营性建设用地入市的相关指导性意见。集体土地入市前期，地方的积极性比较高，但具体实践中，很多制约因素造成进展受阻，影响了地方积极性。目前，基层在集体土地入市过程中亟须国家、省对集体经营性建设用地出台集体经营性建设用地入市的指导意见和土地增值收益核算办法。建议国家和省级政府尽快出台相关规范性文件，规范入市工作；参照国有建设用地出让平均增值收益分地区、分等级测算办法，明确集体经营性建设用地入市的平均增值收益标准，提高工作积极性。三是完善土地征收中的成片开发制定标准，严格审批。自然资源部和省自然资源厅对于土地征收成片开发方案编制都制定了详细的指导意见和编制标准。但无论是新《土地管理法》还是自然资源部、省级自然资源厅的指导意见都是从宏观层面进行了规范，对保护被征地农民的知情权以及符合相关规划方面要求比较明确详细，但是对于土地成片方案制定的规模未作明确要求，以致出现个别区县在制定方案时“摊大饼”，方案规模明显超出用地计划。建议省、市在审查土地开发方案时明确规模控制标准，同时加大方案实施的督察力度，对于不能按期完成征收任务的区（县）采取有效、综合的手段进行制约。四是探索土地增值收益合理分配，使保障机制合理多元化。首先，在看待征用农村土地后产生的土地增值收入，应当顾及三方的分配机制。计算土地的实际增值收入，然后根据各地的实际情况，探索土地增值收入的分配比例。在农民集体内部合理分配增值收入。其次，涉及农民住房的土地征收，政府部门应优化补偿方式，在可以实行货币补偿、实物补偿、债权补偿以及股权补偿相结合的方式上，保护和改善农民的生活条件，确保农民利益不受损失。再次，探索绿色就业渠道，建立就业指导部门，为想获得更多技能或愿意在城市工作的农民提供技能培训。完善社会保障体系。将符合条件的多数农民纳入养老、医疗等城市社会保障体系，在加大资金投入力度的情况下，建立满足社会经济发展需求的农村社会保障标准。

参考文献：

［1］王瑞贺，魏莉华.中华人民共和国土地管理法释义［M］.北京：中国民主法制出版社，2021.

［2］刘书楷.土地经济学［M］.北京：中国农业出版社，2000.

［3］范雪峰，王冬艳，宋福春.我国农村土地产权的权能构成与征地补偿［J］.农村经济，2005（10）：28-30.

征收土地管理法范文篇2

本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三点建议：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。

关键词：修宪土地供应改革

十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。

与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。

一、现行土地供应制度的基本内容

现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。

现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和划拨两种方式的基本架构。

按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入股。

集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。

客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。

二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革

《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。

（一）关于征收和征用

《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。

征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。

按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。

征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。

征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的“公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。

（二）关于集体建设用地流转和征用

集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。

从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。

原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设

用地流转必须注意把握以下问题：

一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。

二是符合土地利用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。

三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。

四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。

五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。

《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。

今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。

（三）关于划拨

划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。

实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。

医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。

因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。

（四）关于出让和租赁

土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。

但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。

尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。

（五）关于招标、拍卖和挂牌

为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。

目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。

招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。

三、对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的几点建议

（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。

《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。

（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。

目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。

（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。

首先，在中央政策性文件中提出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。

供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。

划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。

参考资料：

1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；

2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；

3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；

4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；

征收土地管理法范文篇3

1逐年货币补偿安置方式

目前，逐年货币补偿安置方式在湖南、广西、云南、贵州、四川等省区的水电工程中进行了较为广泛的探索和应用。早期逐年货币补偿安置被称为长期补偿、长效补偿、逐年补偿，2011年国家发改委在对毛尔盖水电站移民安置问题的复函中正式提出了“逐年货币补偿安置方式”。1．1定义。综合各省区相关政策初步定义为:对水电工程被征收农村集体经济组织耕园地的移民户，根据其被征收耕园地面积的产值(产量)或对应的逐年补偿人口，采用逐年、长期发放货币补偿金或实物的一种生产安置方式［6－7］。1．2主要内涵。(1)补偿对象。从目前各省区执行的政策来看，补偿对象分为“对人不对地”和“对地不对人”两类。“对人不对地”是指对与生产安置人口挂钩的补偿人口进行补偿。这种操作方式在云南省最为典型，《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》(云政发［2015］12号)中称之为“逐年补偿安置人口”。“对地不对人”是指对因水电工程建设而征收的集体经济组织所有的耕园地进行补偿，不同项目在耕地和园地的范围上存在一定的差异［7］，但基本都是遵循“淹多少、补多少”的原则。(2)补偿标准。补偿标准有两种方式，一种是直接按照相关部门颁布的耕地亩产值(耕地统一年产值);另一种是耕地亩产值中扣除一定成本后的耕地净产值。同时，对于补偿对象为“逐年货币补偿安置人口”的，首先确定建设征地范围内人均耕园地面积，根据人均耕园地面积与耕地年产值(净产值)确定补偿标准。(3)补偿期限。补偿期限也有两种，一种是与电站运行期一致，直至土地复垦为止;另一种是与耕地承包期一致。(4)资金来源。资金来源可以分为两个阶段，前期采用土地补偿费和安置补助费(土地“两费”);土地“两费”发放完毕后，不足部分主要由项目业主等筹集资金进行补充。筹集的资金有的从项目业主发电收益中提取，有的计入电站运行成本，也有项目将不足部分纳入投资概算。(5)兑付方式。不同地区和不同项目在资金兑付方式上有所差异，一是项目业主根据年度支付的补偿数额逐年将当年资金拨付，二是项目业主将纳入概算的补偿资金一次性拨付。

2法律思考

目前，不同地区、不同项目在逐年货币补偿安置操作上存在着较大差异。笔者从法律层面分析逐年货币补偿安置的补偿对象、补偿期限、兑付方式与现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律之间的关系，从法理上探讨逐年货币补偿安置方式的合理性。2．1补偿对象。(1)补偿对象的确定。根据《土地管理法》第四十七条，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算”;《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。同时，《物权法》第五十二条、《村民委员会自治法》第二十四条均规定“征地补偿费的使用、分配方案”需经村民会议讨论决定方可办理。一方面，同安置相关的土地补偿费用为土地补偿费和安置补助费，土地补偿费的使用可经村民会议讨论决定用于安置被征收土地农业人口。另一方面，土地补偿费的计算对象为被征收的土地，而安置补助费是根据“需要安置的农业人口”计算的，需要安置的农业人口计算的基础为被征收的耕地。因此，根据我国现行法律的规定，与安置相关的费用计算和确定的基础均为被征收的土地。同时，根据《物权法》的规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，这些权利的载体为承包的土地，脱离土地这些权利将不复存在。从目前逐年货币补偿安置的补偿对象来看，“对地不对人”的操作方式似乎更符合法律规定。一方面，若以“人”为对象，根据现行“逐年补偿安置人口”的计算方法，由于补偿标准按照人均耕园地面积确定，逐年补偿安置人口同人均耕园地面积的乘积在实际情况下基本都大于实际征收的耕园地，多出耕园地的土地补偿费从何而来，难以用法律解释;另一方面，从承包权的角度来看，《农村土地承包法》第三条规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，农村集体土地承包的单位是家庭而非个人，因此以人作为补偿对象不能用法律逻辑进行解释。(2)补偿对象的继承。从权利继承的角度来看，《农村土地承包法》第三十一条规定“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。作为一种权利或者收益，逐年货币补偿是可以继承的，但其继承的载体应该是为承包人带来收益的土地，而并非“逐年补偿安置人口”的特殊身份。同时，在土地权利继承方面，我国实施的是“增人不增地，减人不减地”，是以土地为权利实质进行继承。因此，从权利继承的角度看，以征收的耕园地为补偿对象更合乎法律视角。因此，不论是从补偿对象的确定还是补偿对象的继承，将征收的耕园地作为补偿对象(对地不对人)更符合现行法律要求。2．2补偿期限。目前，逐年货币补偿的期限有与电站运行期一致和与土地承包期一致两种。一般而言，电站运行期可以达到50a或者更长。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”;《农村土地承包法》第四条规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”等，预估在未来几十年农村土地承包关系不会发生较大变化。如果从时间度量，电站运行期和承包期基本一致，但严格地讲，只要电站在运行则不能停止实施逐年货币补偿安置，而土地承包关系则存在变化和调整的可能。相比较而言，采用电站运行期作为补偿期限更为合理。2．3兑付方式。目前兑付方式的差异主要体现在项目业主是否一次性拨付补偿资金，而根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。可以看出，国家法律对补偿资金要求“全额支付”，同时对拨付的时间也作出明确的规定。因此，项目业主一次性拨付补偿资金才是符合法律要求的。项目业主逐年拨付补偿金不仅违反了《土地管理法实施条例》第二十五条规定，还存在“租地”之嫌。同时，在兑付形式方面，还有一个程序值得重点关注，部分规划设计成果及文献在兑付程序上有这样的表述，“(补偿资金)由某某县移民管理机构直接发放给移民户”。如前所述，安置补助费主要用于移民安置，直接发放到移民户无可厚非，但是根据《土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费应归集体经济组织所有，它是农村土地集体所有制的体现，直接将土地补偿费发放给移民户有悖于法律规定，它本质上体现了农户承包权同集体所有权的冲突，将土地补偿费直接发放给移民的做法损害了集体经济组织的利益，削弱了集体所有权权能［8］。根据法律规定，土地补偿费应兑付给集体经济组织，再由集体经济组织决定其用途。对于土地补偿费的使用，《土地管理法》第四十九条、《物权法》第五十二条、《村民委员会自治法》第二十四条均明确规定“征地补偿费的使用、分配方案”需经村民会议讨论决定。故从法律上讲，土地补偿费发放给移民户是可行的，但是其必须是经过村民会议讨论决定的结果，根据《村民委员会自治法》第三十条的规定，还需要建立村务档案，该过程至关重要不能忽略。

3政策思考

3．1国家层面政策规定。目前，在国家层面出台的逐年货币补偿安置政策较少，明确提出该种安置方式的是2012年国家发展和改革委员会下发的《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号)，要求“因地制宜稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿等‘少土’、‘无土’安置措施”。同时，针对部分项目从国家层面同意开展逐年货币补偿安置方式，如2011年《国家发展改革委办公厅关于四川黑水河毛尔盖水电站移民安置有关问题的复函》(发改办能源〔2011〕3232号)，同意“经省人民政府审核同意后的‘逐年货币补偿安置方式’作为编制移民安置规划调整报告的依据”。可以看出，国家层面出台的针对逐年货币补偿安置方式的政策规定相对较少，且尚未正式全面开展。3．2省级层面政策规定。由于各省区的实际情况和安置环境存在一定的差别，因此其政策规定和操作方式有较大的差异。其中，在省级层面明确出台了相关政策的主要有云南、广西、青海等省区。云南省是明确出台逐年货币补偿安置方式较早的省份，于2007年出台了《云南省人民政府办公厅关于印发云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见的通知》(云政发［2007］159号)，提出了“立足长效补偿机制、实行六种安置方式并举”，在省级层面明确出台开展“长效补偿”。云南省人民政府在2015年印发了《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》(云政发［2015］12号)中，明确了对逐年补偿安置方式的标准确定原则、标准调整机制、资金统筹方法等。广西也是较早实践和明确逐年补偿安置政策的省份。《广西壮族自治区人民政府关于加强全区新建中小水利水电工程移民工作的通知》(桂政发［2004］8号)，明确要求“对水利水电工程建设征地和水库淹没土地实行长期补偿政策，按照‘淹多少、补多少’的原则”。可见，从省级层面明确出台政策规定的较少，各省区已出台的政策，在补偿对象、补偿标准及其他操作方式上也存在较大差别，部分政策存在一定的风险。

4结论及建议

4．1结论。(1)逐年货币补偿安置方式的精神符合我国相关法律的要求。根据我国《土地管理法》《物权法》等相关法律的规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的土地享有占有、使用和收益的权利，需要对被征收土地的农民进行妥善安置，以恢复和提高其生活水平，维护被征地农民的合法权益。逐年货币补偿安置方式充分体现了上述法律的要求，建立了保障移民收益的长效机制、使移民共享水电资源开发效益，符合我国法律的精神和要求。(2)现行逐年货币补偿安置方式存在较大的差异。其中补偿对象“对人不对地”、补偿期限为土地承包期、兑付方式“由项目业主逐年支付补偿金”等操作方式与我国现行的法律政策不一致。同时，未经村民会议讨论决定，将补偿金直接发放给移民户的做法也不符合法律要求。(3)应采用以土地为补偿对象、以工程运行期为补偿期限。依据我国《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》等的相关规定，逐年货币补偿安置方式应以被征收的耕园地作为补偿对象、以工程运行期为补偿期限，项目业主可将属于土地“两费”的逐年补偿资金一次性拨付给地方政府，由集体经济组织召开村民会议讨论补偿资金的使用方案后进行兑付。4．2建议。(1)统一逐年货币补偿安置政策。为全面发挥该安置方式的作用，应尽快在国家层面出台关于逐年补偿安置适用范围、补偿对象、标准、兑付方式等的政策规定。(2)完善逐年补偿资金管理机制。根据法律要求，项目业主可将属于土地“两费”的逐年补偿资金一次性拨付给地方政府，由地方政府负责兑付。逐年补偿金数额一般较大，其管理、归口、发放等工作较为复杂，对相关责任方的要求较高。因此，应加强对逐年货币补偿资金的管理，制定完善的管理、拨付和使用办法，强化政府补偿资金的管理能力。(3)识别化解逐年补偿政策风险。一是在制定政策的过程中，应全面深入分析相关政策与我国现行法律之间的关系，杜绝政策规定同法律要求相违背的情况。二是在制定政策的过程中，应充分考虑对其他安置方式、该安置方式的原政策的影响，做好新老政策衔接。

参考文献:

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［2］汪奎，刘焕永，徐静，等．资产收益扶持在移民安置中的应用研究［J］．水力发电，2017，43(8):18－21．

［3］范敏，白新珍．浅议大中型水利水电工程移民社会保障问题［J］．水利发展研究，2016，16(2):32－35，81．

［4］邓益，汪奎，黄建，等．大型水电工程农村移民入股安置方式初探［J］．水力发电，2015，41(4):1－4．

［5］吴立恒，李湘峰．探讨逐年货币补偿安置方式利弊及实践操作［J］．水力发电，2017，43(6):13－15．

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［7］郭万侦，徐静．水电移民逐年补偿安置方式优劣分析［J］．水力发电学报，2014，33(3):324－330．

征收土地管理法范文篇4

一、行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任。

《行政处罚法》第8条规定的行政处罚是：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。而目前我国法律、法规、规章规定的追究违法行为人的法律责任则很多，除行政处罚外，还有承担民事责任、给予行政处分、承担刑事责任和行政强制措施、责令纠正或者停止违法行为、具体行政行为的撤回或无效、征收行政收费、行政执行罚等法律责任。因此，行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任，或者说是一部分责任，而不是全部法律责任。

以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的部分法律责任为例。

1、行政处罚：“没收违法所得”（《土地管理法》第73条、第81条）；“限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第73条）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77条第1款）；“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第77条第1款）；“罚款”（《土地管理法》第73条、第74条、第75条、第76条第1款、第80条、第81条）；“收回土地使用权”（《土地管理法》第37第1款、第65条第1款第2项[1]）。

2、承担民事责任：“恢复土地原状”（《土地管理法》第73条、第76条第1款）；“责令限期治理”（《土地管理法》第74条）；“承担赔偿责任”（《土地管理法》第78条第2款）。

3、行政处分：对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”（《土地管理法》第73条、第74条、第76条第1款、第78条第1款）。

4、承担刑事责任：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”（《土地管理法》第73条、第76条第1款、第78条第1款）。

5、其他法律责任[2]：“停止办理有关土地审批、登记手续”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第4项）；“责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第5项）；“责令限期改正[3]”（《土地管理法》第74条、第75条、第81条）；“责令退还非法占用的土地[4]”（《土地管理法》第76条第1款、第77条第1款）；“责令停止土地违法行为[5]”（《土地管理法》第67条第1款第4项、《土地管理法实施条例》第32条第1款第3项）；“责令限期办理[6]”（《土地管理法》第82条）；“批准文件无效”（《土地管理法》第78条第1款）；“缴纳闲置费”（《土地管理法》第37条第1款）；“缴纳土地复垦费[7]”（《土地管理法》第42条、第75条）。

二、以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开更为符合我国立法和执法工作实际

如“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地”行为人的法律责任，《土地管理法》第76条第1款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

《土地管理法》第76条第1款中，共涉及追究五种不同类型的法律责任：一是行政处罚（拆除、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款），二是责令纠正违法行为（责令退还非法占用的土地），三是承担民事责任（恢复土地原状），四是行政处分（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分），五是追究刑事责任（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任）。

上述情况在我国的法律法规中普遍存在，即对某种具体违法行为应追究的各种法律责任，写在同一个条款中，构成一个完整的法律责任。这种表述，不仅方便行政相对人对具体违法行为的各种法律责任有一个全面的认识，也有利于预防和减少违法行为的发生。

由此，我们也看到了只公开“行政处罚”而不公开“违法责任”所带来的弊端：如果只公开其中“行政处罚”的内容，有关法律条款就会支离破碎、不完整，同时还会造成行政相对人对违法行为的法律后果认识不全，不利于维护公共利益和社会秩序，不利于预防和减少违法行为发生的目的；如果整个法律条款公开，又似乎超出了“行政处罚”的公开范围。

此外，由于我国的《行政处罚法》本身对“行政处罚”并未作出定义，在法学界对“法律、行政法规规定的其他行政处罚”究竟包括哪些处罚，以及行政强制措施、责令改正违法行为、具体行政行为撤回等由行政机关作出的行政行为是否属于“广义”的行政处罚仍在争论的情况下，只公开“行政处罚”的难度和弊端，是显而易见的。

三、建议

政府（政务）信息公开工作是实践“三个代表”重要思想，体现“立党为公、执政为民”的重要举措，是打造“透明政府”的具体措施，是依法行政的必然要求。按照“以公开为原则，不公开为例外”的政府（政务）信息公开工作总要求，也应当以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开，不能仅因《行政处罚法》第4条第3款的规定而只公开“行政处罚”事项。事实上，一些行政机关在政府（政务）信息公开工作中，往往标题是“行政处罚”公开，而实际公开的内容则是“违法责任”。

因此，笔者建议，政府和行政机关在政府（政务）信息公开工作中，应将“行政处罚”公开更改为“违法责任”公开。

[1]在《土地管理法》第65条第1款中规定了三种“收回土地使用权”的情形，只有第2项属于行政处罚。

另：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》等规定了多种“收回土地使用权”的情形，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有作为其他法律责任的“收回”和依法定事由（如为社会公共利益、依合同约定）的“收回”。

[2]其他法律责任是指行政处罚、民事责任、行政处分、刑事责任以外的法律责任，而不是《行政处罚法》第8条第1款第7项的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

[3][4][5][6]根据《行政处罚法》第23条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，行政机关作出这四种具体行政行为，属于追究土地违法行为当事人的法律责任，但不属于行政处罚。

征收土地管理法范文篇5

【摘要】本文通过对我国征地制度方面新政策法规条文的分析,提出了征地制度改革过程中需要探讨的一些小问题。

【关键词】土地;征收;征用;改革

在市场经济体制日益完善,土地市场蓬勃发展的今天,如何改革完善征地制度,如何在征地过程中保障失地农民的切身利益仍是重中之重。本文试图针对土地制度政策方面的新条文对此问题进行初步探讨。

1土地征收制度新的理念

随着《土地管理法》的不断完善和《物权法》的颁布实施,我国土地征收制度也被赋予新的思考和理念,主要可表现为以下三个方面:

第一,修改从真正意义上区别了土地的征收和征用。两者最大的区别在于,征用从定义上讲主要界定为使用权的改变,对所有权的改变没有下强制性的定义,这样一来也就意味着在特殊情况下存在归还土地的可能。这与征地过程中的实际情况不太吻合,在以往的征用过程中实际的情况是土地所有权实现了由农民集体所有权向国有土地所有权的改变。而征收主要强调的就是所有权的改变,与实际情况相适应。两者的共同之处在于都是为了公共利益的需要,都要经过法定程序并且都要依法给予补偿。

第二,土地安置补偿标准的提高。修改后的《土地管理法》大大提高了补偿费用的计算额,且规定一些可以根据社会、经济发展水平提高的弹性空间。

第三,对被征地农民权益的保护更全面化。《物权法》规定征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。相对以前对被征土地农民的生活问题更加重视,对农民权益的保护更加全面。

2征地改革过程中值得思索的几点问题

随着社会经济发展速度的加快,土地、房地产市场的日益完善,各项政策法规建设速度也日趋加快,这些都为征地制度的改革带来了新的发展环境,为开拓一个全新的局面带来了契机,在这个改革创新过程中,提出几点值得注意的小问题:

第一,按照被征用土地的原用途给予补偿与市场机制的衔接。

《土地管理法》中规定要按照被征用土地的原用途给予补偿。“被征用土地的原用途”,在我国就广大农村地区而言,即是指农业生产收益。自实施土地承包制以来,广大农村的农业生产基本属于个体小农性质,与二、三产业相比,生产效益明显偏低,这在中西部地区更加突出。按照《土地管理法》对于被征用土地的补偿规定,就产生两个问题,一是为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低,这对农民是不公平的,性质上属于低价剥夺。二是取得被征用土地使用权的法人,在使用权期限内,存在高价转让的可能性。实际上不仅是存在可能性,包括通过划拨得到的土地使用权,也已在土地二级市场上违法出现。因存在低价征用,高价转让的可能性而导致大量发生的土地违法案件,说明对农民被征用土地的补偿,已成为《土地管理法》的一大隐患。

解决此问题可供考虑的选择:依法征收,采用市场机制,按市场价格对失去土地的农民的进行补偿。为此,有的学者提出需要再次修改土地管理法,废除“按照被征用土地的原用途给予补偿”的条款,改按土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿。地方政府为促进地方经济增长,可以行使优先购买权。即在社会主义市场经济体制下,政府征用农民依法承包的土地,应在土地资源一级市场以市场化方式——购买取得。与普通投资者的区别是,政府征用优先。这样一来可以在一定程度上弥补由于农产品价格下跌而导致农民利益受损害。另外,一些利益集团以低价剥夺农民的土地,以此获得超高额利润,这既不符合资源优化配置原则,也不可能对稀缺的土地资源形成最严格的保护制度。将征地制度与市场机制相衔接,也能在一定程度上促进资源的优化配置。

第二,将实物补偿作为征地补偿方式中的主要构成部分。

目前普遍的征地补偿即为货币补偿,征地补偿标准提高后,货币补偿在保障失地农民短期的生活方面起到了一定的作用。但是从长期着眼,存在着许多不稳定的因素。从实际情况来说,对农民进行安置存在较多的困难,因为农民一般受教育水平比较低,要进行其他工作的培训安置的话,对安置双方可能都存在一定的困难。在这种状况下,可适当考虑实物补偿方式。实物补偿包括留地补偿和替代地补偿两种方式。留地补偿是在征地时,为了保障被征地农民进行生产、生活,支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地。替代地补偿是指考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位时,以国有宜农土地作为替代地补偿,以解决农民的就业问题。对于重点能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长收益稳定的特点,可发放一定数量的土地债券作为土地补偿费,或在征收土地对替代地实行土地入股的方法以保障农民的长期生活保障问题,或通过调节土地收益再分配建立征地农民安置保障基金,彻底解决征地农民的后顾之忧。

第三,着手建立切实代表农民利益表达的团体,保障失地农民的合法权益。

征收土地管理法范文篇6

一、征收土地复垦费的必要性

加强土地复垦开发整理，是保持耕地占补平衡、保护耕地资源、置换年度用地指标、顺利报批土地的必要条件，特别是20**年9月省国土资源厅下发了《关于进一步加强和规范耕地占补平衡工作有关问题的通知》（冀国土资地字[20**]42号），进一步严格了占用耕地补偿制度，要求在补充数量和质量相当的耕地后，才能申报建设项目用地，因此复垦土地更成为申报用地必需的先决条件。但要大面积地开展土地复垦开发整理，前提又需要大量的资金投入，解决资金问题单纯依靠县财政的投入还远远不够。依法收取土地复垦费,既可以有效地减轻政府负担,还能在一定程度上制止个别砖瓦厂超面积取土、浪费土地等问题的发生。因此，在当前从严控制土地的形势下，依法收取土地复垦费，通过土地复垦开发整理置换年度用地指标成为必然选择，也非常有必要。

二、征收土地复垦费的法律依据

《中华人民共和国土地管理法》第42条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定缴纳土地复垦费。20**年9月30日国土资源部等七部委联合下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》要求：凡从事烧制砖瓦等生产建设活动造成土地破坏的单位或个人是土地复垦法定义务人。复垦义务人必须根据破坏土地面积和类型、复垦标准等，依法缴纳复垦费；对1999年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施以后尚未履行复垦义务的，复垦义务人必须依法补缴土地复垦费。

三、征收的范围和标准

全县范围内，正在从事实心粘土砖瓦生产的企业及其他因生产或建设需要而挖损、塌陷、压占耕地的单位和个人，都要依法缴纳土地复垦费。

根据《河北省土地管理条例》第33条规定，土地复垦费的标准是每平方米5-20元。为减轻企业负担，本着收费从低的原则，我县暂按每平方米8元的标准收取。

四、征收土地复垦费的时限和方法

截止到20**年年底以前，取土用于砖瓦生产的，按实际用土面积，于2007年6月底前和11月底前分两次缴清；2007年1月以后，取土用于砖瓦生产的，土地复垦费按实际新增取土面积逐年征收。

县国土资源局组织地矿股工作人员分赴各砖瓦厂严格测量、核定20**年以前的取土面积，根据取土面积征收土地复垦费。2007年1月以后取土生产的，各砖瓦厂应根据新增加的取土面积，主动向县国土资源局缴纳土地复垦费。

各砖瓦厂都应依法取土生产，按期足额缴纳土地复垦费，逾期不缴的，由县国土资源局上门催缴、征收，并根据《河北省土地管理条例》第66条的规定，处以土地复垦费一倍以上二倍以下罚款。

征收土地管理法范文篇7

关键词：征地区片综合地价；征地补偿；土地制度改革；失地农民；地方实践

回顾改革开放40年，中国在世界历史发展的潮流中创造出了一次又一的“经济奇迹”，其迸发出的经济活力前所未有。在我国经济社会发展中，土地制度改革不仅拉开了中国经济增长的阀门，还促进了中国经济、社会和政治结构的深刻变革。1987年9月，深圳市分别以协议、招标和拍卖方式出让5块土地，敲响了土地使用权作为商品进入市场交易的第一钟。此后，中国城市中出现了土地征收、土地出让的热潮。全国范围内的土地出让金在1993-2016年间由300亿元飙升到3.56万亿元，增长了119倍[1]。虽然被征土地为城市建设提供了载体、高额的土地出让金为城市发展注入了资金活力，但其也存在着不容忽视的问题。一是大量的农用地被征收严重威胁我国的粮食安全；二是大量的农民失去了他们赖以生存的土地，征地制度不完善伴随的征地补偿标准偏低、征地程序不公等问题严重损害了农民的权益，据统计，农用地征收中农民的补偿费只占土地出让收益的3%~16%之间[2]66-72，由征地诱发的社会冲突不仅在频率上日渐增加，在规模、激烈程度上也呈现扩大、加深的趋势。各界对调整现行征地制度的呼声越来越高，新《土地管理法》应运而生。新规表明，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，并至少每三年调整或者重新公布一次。征地补偿新标准首次以“价格”的形式正式出现在土地管理法中，意味着我国征地补偿向市场化方向迈进了至关重要的一步。基于以上大背景，本文从新《土地管理法》中的征地补偿新标准入手进行理论探索，在梳理建国以来征地补偿制度变迁的基础上，分析征地区片综合地价本质，探讨区片综合地价的优越性及存在问题，并提出相关建议与解决措施。

一、征地区片综合地价研究简况

目前学术界对于征地区片综合地价的研究尚处于起步阶段。关于征地区片综合地价的内涵，国内学者侧重于其价格构成分析，认为征地区片综合地价主要由农用地质量价格、社会保障价格、粮食安全价格和生态安全价格组成（朱道林，2005；张裕凤等，2009；吴焕发，2010）[3-5]，这符合农用地的价值内涵[6]。在评价征地区片综合地价上，学者们有共识也有分歧。学者们认为征地区片综合地价具有提高征地补偿、实现同地同价、维护失地农民权利、提高制度运行效率和严谨性的优点（寿程杰，赵水阳，2009；许传刚，2013）[7-8]。同时，有学者通过实地调研，得出征地区片综合地价存在土地补偿与安置补偿费比例难以明细、区片层级过多级差过大、地方政府和农民不满“不同地同价”等问题（孙立峰，2010；孙宏艳，2011）[9-10]。也有学者从制度创新角度出发，指出征地区片综合地价存在混淆土地真实价格、有效性存疑、与原征地补偿制度难兼容和与宏观经济制度相悖等问题（李明月，史京文，2010；左静，2016）[11-12]。区片划分和区片价测是制定区片综合地价的两个步骤。关于征地区片综合地价的分区和测算，学者们运用的方法并不统一，采用叠加法、集对分析法、因素定级法、工业基准地价剥离法、社会保障法和收益还原加权法的都有（程文仕，2009；鲍海君，曾蓉等，2011；张志，龚建等，2016）[13-15]。学者们还对测算结果进行了分析讨论，认为部分地区存在分区过细的现象（叶艳妹，孙帅，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地区片综合地价测算的关键（田燕，杨喜会等，2018）[17]。通过以上文献的梳理可以看出，众多学者对征地区片综合地价在价格的构成、其优劣势和测算方法上给了详细解答，但上述研究也存在着不足，比如没有对征地区片综合地价的本质进行阐述，也没有对征地区片综合地价在实施中可能会出现的问题进行解答。本文和既有文献的不同之处在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地区片综合地价，目前在这一背景下的相关研究寥寥无几，背景不同导致其蕴涵的概念、测算指标、方法皆有所差异；二是梳理我国征地补偿制度变迁的历史，并简要分析实施征地区片综合地价的典型模式；三是从级差地租和区位地租等经济学理论出发，分析征地区片综合地价的本质和制定原理；四是通过已经公布最新征地区片综合地价的省市，并结合以往的实施情况，深入分析征地区片综合地价的优越性和可能存在问题，据此提出相关建议，为政府在未来制定征地区片综合地价、学术界进行进一步研究提供参考。

二、征地补偿的制度变迁和地方模式简析

1.制度变迁。我国征地补偿制度变迁可分为四个阶段（见表1）。第一个阶段为改革开放前，即1978年之前，我国征收土地其实并没有一个完整的补偿结构，只是对地上青苗进行赔偿，以及对征地农民给予农转工。春溪（1982）认为土地不具有土地价格，原因有二：一是土地作为自然产物，不具有商品价值；二是我国实行社会主义制度，实施的是土地公有制，而价格是土地私有权垄断的产物。因而征收土地实行补偿是资本主义垄断地租的残余表现，不能体现工农之间互利的社会主义生产关系，如若进行补偿，其本质也应该是对物质生产条件的补偿[18]。而国外学者Innes（2000）、Miller和Segerson（1995）则认为无偿征用土地会使政府过早地开发土地[19-20]。第二阶段为改革开放初期至第一次修改《土地管理法》前期间，即1978-1996年间，《国家建设征用条例》确定了征地补偿的基本框架：土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费。1987颁发的《土地管理法》中补偿标准沿用以上条例，只是加了：“各省市可以适当提高标准，但土地补偿费和安置费两项之和不得超过原产值的20倍。”此阶段已有学者开始意识到征地补偿标准偏低的问题（贺锡苹，俞文华，1994；陈泉生，1994；许坚，1996），许坚（1996）认为我国征地补偿标准偏低的原因主要是以原产值倍数法计算补偿标准的方法不合理，该方法是计划经济体制下的产物，服务于计划经济，已不适应发展社会主义市场经济的需要[21]。第三阶段是1997年到2018年，此期间内《土地管理法》修订了两次，提高了征地补偿标准，有些地区开始制定统一年产值标准和征地补偿标准。1997年修订的《土地管理法》提高了征地补偿标准：土地补偿费为被征前三年平均年产值的6-10倍，安置补助费为被征前三年平均年产值的4-6倍，两项的总和不得超过原产值的30倍。2005年原国土资源部印发了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，各地也根据自身的情况落实了此项政策。第四阶段为最新的《土地管理法》出台后，即2019年至今，征收农用地的土地补偿费、安置补助费不再按平均年产值倍数法计算，通过制定公布区片综合地价确定，这具有里程碑式的意义。本文将重点围绕新《土地管理法》下的征地区片综合地价展开讨论研究。2.地方模式简析。2005年后，各地在积极落实征地区片综合地价的同时，陆续涌现出一批具有代表性的地方实践模式，如嘉兴模式、宁波模式和绍兴模式。如表2所示：通过上表可以得出，当时的征地区片综合地价有以下三大特点：一是补偿内容不明确，有的地区是包括土地补偿费、安置补助费和青苗及地上附着物补偿费，有的只包括前两者；二是测算原则不同，有的还是按照原用途进行测算，而有的会综合考虑区位、土地条件进行测算；三是分配比例实施情况不同，有的是村委直接决定分配比例，有的则实行村民完全自治，由村民代表大会决定分配方式和分配比例。可见，当时的征地区片综合地价没有一个统一的制定原则和标准，并不成熟。

三、征地区片综合地价的本质

新规中的征地区片综合地价在内涵、测算原则和方法上都发生了变化。征地区片综合地价的内涵十分丰富，其制定者为政府，内容包括土地补偿费和安置补助费，制定时综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征地区片综合地价的内涵决定了其本质仍然是政府垄断价第一个阶段为改革开放前，即1978年之前，我国征收土地其格。这是由多个因素导致的。虽然我国的经济制度为社会主义市场经济，但是土地作为特殊商品，由于其固定性、稀缺性及我国土地公有制的大背景，我国的土地市场一直处于垄断状态。在征地过程中，政府既是征收者又是征地补偿标准的制定者，在征地行为中担任着“运动员”和“裁判员”的双重角色，即使是制定征地区片综合地价，其也是由政府一方制定，征地行为中的其他利益相关者，如失地农民、村集体经济组织等依然不具有法律赋予的话语权。征地区片综合地价的制定原理可以用级差地租理论、区位理论来分析。马克思认为：“真正的地租是为了使用土地本身而支付的”[22]，因此征地补偿是政府为了取得土地使用权而向失地农民付出的代价。马克思又根据地租的形成原因将地租分为绝对地租、级差地租和垄断地租，其中，级差地租对于指导征地区片综合地价的制定意义重大。级差地租的形成原因有三个：一是土地肥沃程度的差别；二是土地位置的差别；三是同一土地上连续投资的劳动生产力差别。征地区片综合地价体现了土地的异质性，充分考虑了土地质量和土地区位的优劣、土地利用效率。土地位置是固定不变的，但随着社会经济的发展，人们在不同土地上开展不同的劳动活动，因而呈现出的土地利用类型、土地价值会不同，这就是区位理论。过去，我国按产值倍数法测算征地补偿，忽视了区位差异产生的不同价值，因此，征地区片综合地价以区位理论为指导，将地理要素和社会经济活动都纳入测算指标，考虑了不同区位间的差异带来的土地价值与不同区域间的经济生活水平差异，使征地补偿更具科学性和公平性。

四、征地区片综合地价的优越性

自修订版的《土地管理法》一出台，各省、市便陆续地出台了制定征地区片综合地价的实施方案，学术界也开始探索制定征地区片综合地价的方法。本节将通过政策、文献检索，收集各省、市在新土法后制定区片综合地价的情况，分析探讨征地区片综合地价的优越性及存在问题。征地区片综合地价具有以下几个优越性：1.提高征地补偿价格，保障农民的利益。过去，我们国家的征地补偿标准是以土地征收的原用途来确定土地补偿，这种测算方法下得出的补偿标准很低，农民的征地补偿占土地出让收益约在3%~16%之间[2]66-72，很多地区难以维持被征地农民的原有生活水平。征地区片综合地价更加具有时代性和实效性，更能符合当代人民经济生活水平的要求。例如，湖北省在新《土地管理法》的指引下调整后的全省征地补偿标准为66.495万元/公顷，较上一轮征地补偿平均标准49.485万元/公顷提高了34.37%[23]。也有学者对重庆市主城区征地区片综合地价进行了测算研究，其测算后的平均价格上涨幅度约为30%[24]。此外，征地区片综合地价是最低补偿标准或补偿标准参考依据，可以有效缓解征地补偿偏低的问题，保障失地农民的利益。2.征地区片同地同价，保证补偿的公平性。所谓同地同价，就是在我国的规划管制下，将土地利用现状相同、区位相近、条件相似的土地补偿控制在一个水平线上[25]。中国人向来“不患寡而患不均”，过去十几年里，中国各地的政府都在积极探索征地补偿标准的测算方法，然而，由于征地项目（如大型水电站的补偿会偏高、工业项目的补偿会偏低）、农民谈判能力和政府行为不同带来的征地补偿价格差异过大，对失地农民的心理产生了巨大的冲击，很多农民对自身的土地评估产生了“价格幻觉”，过高地评估被征地的价值，这不仅有失公平，也为征地的顺利开展带来了阻力。区片综合地价采取综合评价、同类归并的办法划分区片，各片区的补偿价格差也在一定的范围内。湖北省除了武汉市城区划分为了7个等级外，其他各市区的等级数皆控制在3-5个内，两个相邻等级的区片价差在5%~28%之间，在比较合理的范围内。征地区片综合地价在一定范围内突破了我国农用地长期以来在征地中同地不同价的问题，保证补偿的公正性。3.征地补偿标准在空间和时间上趋向弹性化。征地区片综合地价的制定具有一定的弹性。首先，制定征地区片综合地价的考虑因素和测算方法并不强制，在政策指引下，各地可根据自身的情况选取适当的考虑因素、权重和测算方法。例如，像河北省这样地势丰富的省份，就可以在制定征地区片综合地价时将土地坡度纳入考虑范围；像北京、上海和广州市这样经济发达且土地供求关系紧张的城市，就需要加大对土地供求关系这个因素的权重等。其次，虽然征地区片综合地价并不具备价格的全部性质，没有市场赋予的完全弹性，但其至少每三年调整或重新公布一次，说明其在时间上是具有动态性的，是随着社会经济发展而变化的、具有一定弹性的价格。因此，征地区片综合地价在空间和时间上都是趋向弹性化的。4.在一定程度上考虑了土地的预期增值农用地经征收后常常会因土地用途的改变而产生巨大的增值收益，但失地农民基本被排除在土地增值收益分配之外，这引发了许多失地农民的强烈不满。新征地补偿标准虽然没有明确对土地增值收益进行分配，但其实征地区片综合地价蕴含着对土地增值收益的部分分配。制定区片综合地价要考虑土地区位，土地区位条件主要考虑距中心城区距离、距离其他重要城镇距离、交通设施通达程度和基础设施配套完善程度等，与这些因素呈正相关越高的土地其潜在价值越高，因此，将这些因素纳入考虑而制定出来的征地区片综合地价，是包涵了部分潜在价值的，其在一定程度上考虑了土地的预期增值。

五、征地区片综合地价存在的问题

任何事情都是一把“双刃剑”，征地区片综合地价在拥有如此丰富的内涵和优越性的同时，也对我国的管理者和土地制度带了很大的考验。要想使新旧征地补偿标准更好地衔接，确保征地区片综合地价能更好地落实，使其与市场经济环境相适应，需要先认识其存在的问题。征地区片综合地价存在的问题：1.“同地同价”带来的“不同地同价”隐患。土地征收之所以成为社会矛盾的多发领域，原因主要有两方面：一是利益方面，我国征地补偿制度与现实的脱轨，导致征地补偿标准偏低和不可持续性，无法保障失地农民的生活，损害农民利益而引发不满；二是权利方面，由于征地程序不透明、补偿失衡带来的不公平，使征地过程中的利益相关者之间心里失衡而引发矛盾。诚如前面所述，征地区片综合地价在某种程度上实现了被征农用地的“同地同价”，克服了一些失衡现象，维护了农民的权益，然而不可避免地产生了一个新的隐患，即“不同地同价”，这对于补偿的制定者和失地农民来说，都是一个难题。按政策指引的意思，征地区片综合地价一经制定公布，同一区片内不同地类农用地的补偿标准相同。这意味着，只要是同一片区，耕地、园地、林地等不同用途不同质量的土地都将实行统一的补偿标准。那么设想一下，在同一片区内谁最满意？显然，最满意的是那些土地产值最差的失地农民，此时，土地产值较好的失地农民心理开始失衡，这为征地冲突埋下了隐患。要如何制定征地区片综合地价，才能在保证“同地同价”的原则上又能克服“不同地同价”带来的问题，对制定者是个极大的考验。2.综合性导致的土地价值不明晰、结果科学性存疑。区片综合地价之所以综合，一是因为其包含了土地补偿费和安置补助费两项补偿内容；二是其制定的考量指标、方法的综合性，并没有统一标准。这就导致了两个不可忽视的问题。首先，土地价值不明晰，土地补偿费是对土地所有权的补偿，其补偿对象是土地所有者即村集体，安置补助费是对土地使用权的补偿，其补偿对象是土地使用者即农民。这两项补偿费用的对象和性质不同，进行综合补偿的话模糊了土地所有权和土地经营权各自的价值，也对分配集体与个人之间的补偿份额增加了难度；其次，考量指标、方法的综合性导致区片价的测算具有比较强的主观性，而征地补偿制度改革本质就是对利益的重新调整，地方政府作为征地过程中利益最大的获得者和效率的追求者，极有可能为了敷衍上级的任务而随意定价，其结果科学性存疑。3.与现实情况兼容存在问题。征地作为一项政治经济行为，其程序和涉及的利益方众多，一个征地项目从决定到结束，往往需要长达多年的时间，征地区片综合地价至少每三年要调整或重新公布一次，那么一个征地项目可能会经历多个征地区片综合地价，选取哪个为补偿标准会是个难题。失地农民还可能会拖延征地进程以等待下一次区片价的公布，因为区片价的每次调整和公布大概率都会提升补偿标准，这会使政府和失地农民进入一个“你拉我扯”的怪圈，严重影响征地效率并引发社会矛盾。此外，迫在眉睫的问题是，今年启动或者正在进行的征地项目，是要按原产值倍数法还是区片价进行补偿？如何做好新旧补偿制度的过渡，使新补偿制度能更好地适应现实情况，对于管理者来说是个不小的考验。

六、结论与建议

完美的制度只是虚幻的存在，只有适合自己的制度才是最佳可行的。征地区片综合地价作为新一轮征地制度改革的强制性制度创新，是在我国征地制度大框架下的积极调整，虽然它可能存在一些不足，但这都是可以解决的问题。管理者在实施时，尽量按照原则上为了失地农民、方式上靠拢市场化，紧跟国家改革的步伐，行动要跟上决策。为使该政策能更好的落实完善，建议从以下四个方面入手：从区片价的内涵来看，土地补偿费和安置补助费的分配比例需以用于失地农民为主要原则，结合当地农业农村发展的实际需要，参考往年征地案例中实际支付的情况进行确定。具体实践可以参考宁波模式，分配比例和分配方式可由村民代表大会决定，并引入第三方机构进行监督。从区片价的性质来看，各地政府需要尽快明确区片价是“一口价”还是“最低保护标准价”，以保护失地农民的利益。

征收土地管理法范文篇8

一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。

二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。

在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。

土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。

土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？

宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）

前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院起诉。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。

从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。

三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。

土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。

土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）

一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。

对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。

土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）

对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。

四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。

土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。

“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。

征收土地管理法范文篇9

一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。

二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。

在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。

土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。

土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？

宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）

前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院起诉。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。

从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。

三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。

土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。

土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）

一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。

对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。

土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）

对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。

四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。

土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。

“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。

征收土地管理法范文篇10

0引言

“农村土地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。［1］116在我国，农村土地无论对于国家还是农民都具有明显不同的功能及效用。农村土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。农村土地征收已成为用于满足国家各种建设用地的主要方式。然而，在我国的农村土地征收过程中，违法现象却非常普遍，如何运用法律手段规制农村土地征收中的利益关系问题，是我国面临的迫切任务。

1现行农村土地征收法律制度存在的问题

我国城市化进程不断加快，推动了农村经济的快速发展，提高了农民生活水平，也引发了诸多矛盾和问题。在现有的土地制度框架下，农村土地征收状况不容乐观，农村土地征收中出现的诸多矛盾和问题表明，现行农村土地征收过程与结果已被异化，农村土地征收正逐渐丧失其正当性基础．［2］238主要表现为:现行农村土地制度安排致使农民的土地权益受到损害，农村土地征收补偿法律制度有悖于失地农民权益的保障。

1．1现行农村土地征收制度致使农民土地权益受损

(1)农村土地集体所有制下农民土地所有权主体的缺位。我国宪法、民法通则、土地管理法以及农业法都对农村土地所有权的归属作了界定，并将农村集体土地的所有权划分为“村民集体所有”、“乡镇农民集体所有”及“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”的三级制。然而，“农民集体”并非法律“组织”，而是属于若干居住在一定区域形成的农民的集合，事实上是一个抽象的、不具有法律人格的集合群体。所以“农民集体”组织作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。对农民来说，农村土地所有权是不清晰的，农民集体所有事实上就成了一种所有权主体缺位的所有制。农村土地征收中农民土地所有权主体缺位，严重地剥夺了农民依法享有的土地权益。［3］210我国宪法规定了征收权国家所有和农村土地集体所有的基本原则。在农村土地征收中，实际上就排除了农村土地承包人———农民对国家征收农村土地拒绝的权利和对征地补偿进行讨价还价的权利。尽管《中华人民共和国农村土地承包法》赋予承包人———农民享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转权利，但这些权利本身受制于国家征收权和农村土地集体所有权，实际上是一种被“压缩”的权利。实际上，农民不具有农村土地所有权主体应有的地位，而且国家对集体所有农村土地的征收，事实上是国家和集体土地所有者代表人之间的一种“交易”，从而使农民依法享有的土地权益受损。(2)土地二元制度下农民土地流转权主体的缺位。农村土地流转既是农村土地所有者享有的权利，同时也是农村土地资源得到优化配置的有效途径。一般来说，农民集体土地流转主要有土地用途流转、使用权流转以及所有权流转三种方式。土地用途流转是指农民集体农用地向集体非农用地转变，改变了土地的利用方式;土地使用权流转是农民集体或者个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租转让、入股等方式让与他人使用的行为;所有权流转是指由于国家征收，农村土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式。以农村土地流转的方向为标准，由农民集体向外部流转和农民集体内部流转。以农村土地流转的法律效力为标准划分，有通过农村土地流转发生了农村土地所有权的改变和不发生农村土地所有权改变二种。我国目前实行土地二元体制，即农村土地归农民集体所有，城市土地归国家所有。城市土地的流转属于所有权不发生改变的使用权流转形态，而农村土地的流转则存在土地所有权改变的情形。所以在土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情形只有一种，那就是通过国家对农民集体土地的征收，导致农民集体土地转化为国家所有的土地，但这种流转是不可逆向的。市场经济背景下，农村土地流转权的重要性和地位不断得到提升。在某种程度上说，判断权利人是否真正地拥有农村土地所有权的最重要标志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有权人能否真正自由地、无条件地行使农村土地的转让权利。我国对土地资源管理的两部法律《农村土地承包法》和《土地管理法》，进一步强化了土地二元体制。这套法律体系存在的一个最大问题就是不约束政府对土地农转非之后农民权利的侵犯，导致政府土地利益最大化和农民因此丧失土地权益的问题。(3)国家土地公权力下农民土地开发权主体的缺位。土地开发权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途的权利。土地开发权是一种从土地所有权中分离出来的具有排他性的物权，土地开发权具有增值性和可转移性。农村土地开发权的内涵包括三个层次:一是在保持“农地农用”性质的条件下，农民有权自由进行农业结构调整，从粮食生产转向较高收益的经济作物生产;二是变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地;三是变更为国家建设用地的权利，国家为公共利益需要或经济建设需要，通过行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为纯公益性建设用地和经营性建设用地。学界对我国农村土地开发权归属的争议较大，主要有三种观点:第一、农村土地开发权应当归属于国家，土地开发者必须向国家购买开发权才能开发农村土地。农村土地使用权可以在农村土地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。第二、农村土地开发权应该属于农村土地所有者或者农民，国家有权向农村土地所有者购买开发权。而农村土地使用权可以在国家购买开发权后以市场方式自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。第三、农村土地发展权也应该属于农村土地所有者或农民，而农村土地使用权可以随农村土地开发权一起自由交易，农民享有完全的和排他性的收益权与处分权。

1．2农村土地征收补偿制度背离于失地农民权益保障

(1)我国法律对于“公共利益”规定的模糊导致农村土地征收权力的滥用。我国宪法以及土地管理法都没有对“公共利益”作出明确界定。《土地管理法》第48条规定:“任何单位和个人进行建设，使用土地的，必须依法申请国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条又规定，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。”不难发现，以上规定是与宪法的基本原则冲突的。1998年《土地管理法》实施后就有学者提出该条款由于既不合理而且也不合法，主张对其进行修改。事实上，这些相互矛盾的规定把“公共利益”从公益事业、公共设施等狭义概念延伸到了所有经济建设领域，实际赋予了国家以“公共利益”为名征收任何土地来用于任何建设的权力。(2)农村土地征收补偿标准不合理。众所周知，农村土地征收制度的核心问题是农村土地征收补偿的标准。确定农村土地征收补偿标准，就是要确定一个相对合理的农村土地补偿价格。而我国现行农村土地征收补偿标准则主要体现在《土地管理法》的第47条:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第2款的规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种用确定性的产值倍数方式来给农民拥有的土地承包使用权定价，是不符和经济学原理和市场规律的。在农村土地征收过程中，法律规定了补偿上限和大概的范围，产值倍数是浮动的，因此征地补偿标准的确定，实际上带有很大的随意性。现实中“产值倍数法”实际上往往造成在征地的过程中政府侵占农民的利益。而且从我国目前各地农村土地征收过程中失地农民的实际生活来看，现行的补偿标准并没有合理地反映农村土地的区位差异和各地不同的经济发展水平，同时，也不能真正反映土地对于农民生存保障的价值。另外，农村土地征收后，失地农民的农业收入将会降低，很可能降低失地农民的生活水平，还有可能影响到失地农民教育文化方面的开支，而这些方面还没有得到补偿，实际上这是对失地农民发展权的一种漠视。(3)农村土地征收补偿程序不健全。农村土地征收必须按照严格的法律程序来执行。农村土地征收的合法性以及公正效果的获得，需要相关部门严格按照法律的程序履行其职能。而我国现行法律对农村土地征收的程序规定是:首先，在征地报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农民，进行拟征地预以公告。其次，对征收土地进行现状调查，调查结果要经被征地农村集体经济组织和农户共同确认，履行确认程序。再次，履行“农转用审批”和“土地征收审批”程序。同时，需要立项审批或环评审批的，还要履行立项或环评审批程序。第四，农转用、土地征收等征地手续被依法批准后，要及时向征地范围内的农村集体经济组织和农户征地公告，告知征地批准的结果。同时公告征地补偿标准、安置方案等，并告知被征地农民如对征地补偿标准和安置方案有异议的，有权要求听证和申请协调和裁决。第五，征地人要按照法定的期限支付土地补偿费、安置补助费等补偿费用。尽管我国法律对农村土地征收行政行为制定了一系列规范措施，但农村土地征收补偿程序还存在问题。第一、被征地农民缺乏表达自己意见的机会和渠道。农村土地征收是直接触及被征地农民切身利益的行为，而农村土地征收过程中的诸多审批程序没有做到广泛听取被征地农民的意见和诉求，这样就很难实现对被征地农民合法权益的保护。第二、征地标准的制定完全由地方政府决定。《土地管理法》第48条规定:“在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”由此，法律将农民的参与权放在了征地补偿安置方案确定后，这种由运动员来当裁判员的制度，在没有有效监督的情况下，不可能实现补偿标准的公正、合理。第三、补偿标准争议解决机制极不合理。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，我国农村土地征收实行的是一种强制性征收，即便被征地农民对补偿标准有异议，也不能向人民法院起诉，也不能通过第三方协调解决，而只能提出申请由征地主管部门来解决，这样的制度设计有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒谬至极。第四、土地储备制度严重违反宪法和法律。目前，我国各地实行的土地储备制度使我国农村土地面积急剧缩小，甚至很多良田在没有任何项目的情况下被强行征用，变更为政府经营城市的储备建设用地。虽然我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定，征收土地必须以公共利益为目的，然而，各级政府的土地储备行为是在“没有任何用地目的”情况下强制进行的，这是国家公权力对私人合法权利的严重侵害，是一种强权剥夺公民合法财产权利的暴力行为。

2城市化背景下农村土地征收法律制度的完善

通过上述对我国农村土地征收中出现问题的制度性根源分析，笔者认为，应从以下三方面对城市化背景下农村土地征收法律制度进行完善。

2．1合理界定公共利益

我国实行的是土地公有制，即土地国有和集体所有。这种土地制度决定了我国的土地征收实际上是国家对集体土地的征收。众所周知，征收是国家行使公权力，强制他人的财产所有权转变为国家所有的行为，因此，土地征收就是国家运用征收权使集体所有土地转变为国家所有土地。集体土地是集体组织全体成员的共同财产，按理说，只有集体组织成员才能享有集体土地的占有、使用、收益和处分的权利，但这种权利不是绝对的，而是受到一定的法律限制;国家如果基于公共利益的考虑，就可对集体土地实施征收。所以，能否对土地进行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有为了公共利益的需要，政府才能实施征收行为。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和弹性特性，以及政府受利益驱动的影响，使得我国土地征收制度对公共利益的把握过于宽泛，甚至将所有土地需要都视为符合公共利益需要而准予征收，导致土地征收的适用远远超出了公共利益的范围。我国的土地征收制度背离了设立该制度的初衷和原则，导致土地征收制度被滥用，大量的农村土地被浪费，严重威胁到我国的粮食安全，必须予以矫正。但在我国现行立法中，有关公共利益的表述却十分简单且具有极大的不确定性。如我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。所以，我国应从实体上合理界定公共利益，以更好地保护公民权利和利益。

2．2完善土地征收法律制度体系

目前，我国土地征收法律制度已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑系统的土地征收法律制度体系［5］53。但就现行的相关立法来看，由于受其制定法律的背景的限制，以及对土地征收制度相关理论的认识不够，再加上对土地征收制度本身的探讨不深入，使得我国土地征收制度仍存在一些不足之处。首先，对于土地征收制度建立的理论基础，学界缺乏系统的梳理，未形成一套完整、系统的理论，使得土地征收制度的设计存在瑕疵。其次，对决定土地征收合法性的公共利益的认定上，缺乏公共利益的一般认定标准，也缺乏对公共利益的认定程序的规定，导致相关权利人的知情权和参与权被忽视，使得土地征收的合法性基础不能获得充分的保障。再次，在土地征收的补偿上，我国沿用计划经济时代的原用途补偿原则，导致土地征收补偿不能反应现代市场经济的要求，也在客观上损害了失地农民的利益。最后，在土地征收补偿的具体标准和范围上，我国土地征收制度的现有规定也无法适应现在的客观情况，往往因补偿标准过低、补偿范围太窄，导致失地农民无法获得合理的补偿。这些问题需要我们制定一套完善的土地征收法律制度。