中央银行宏观审慎监管职能思考

摘要：2008年金融危机后，各国就构建宏观审慎政策监管框架达成共识，但关于宏观审慎政策的监管主体尚无定论。中央银行在经历了金融监管职能的分离和回归后，被越来越多的国家赋予了审慎监管的重要职责。文章从理论层面出发，重点分析中央银行履行金融监管职能的必要性以及作为宏观审慎监管主体的优势，为各国完善宏观审慎政策制度框架提供参考意见。

关键词：中央银行；宏观审慎政策；金融监管

一、引言

从漫长的中央银行职能演变历史来看，大多数国家的中央银行都是在经历了严重的金融动荡甚至出现金融危机后才建立起来的，中央银行凭借其最后贷款人身份被赋予金融监管和危机处理的重要职责。在20世纪末中央银行去监管化的浪潮中，学者们针对是否应该分离中央银行的金融监管职能展开了激烈的讨论。在当时的背景下，中央银行的金融监管职能更多的是指以银行作为主要监管对象的微观审慎监管。但此次金融危机的经历表明仅仅关注单个金融机构的稳健性是不够的，当市场上大多数金融机构采取趋同的决策时，就会对价格、市场乃至整个金融体系产生显著影响（Borio，2009；2011）。危机后，英国重新赋予英格兰银行维护金融稳定的法定职责并进一步明确了英格兰银行在宏观审慎监管中的核心地位。英格兰银行监管职能的转变引起各国的广泛关注和讨论，也就此拉开了中央银行监管职能全面回归的序幕。在过去的几十年里，中央银行经历了监管职能从统一到分离再到回归的巨大转变，人们更加清晰地认识到中央银行在金融监管方面的不可替代性。后危机时代，宏观审慎政策正作为一项新的金融监管政策，被越来越多的国家纳入宏观调控框架内，成为政策讨论的重要内容。与此同时，在中央银行金融监管职能回归的浪潮下，学界和各国政府针对中央银行是否应该被赋予宏观审慎监管职责展开了积极的探讨。本文在这种背景下重点探究中央银行的宏观审慎监管职能，这将启发我们更好地理解中央银行在维护金融稳定方面的重要作用，同时也将对各国完善宏观审慎政策制度框架提供参考意见。

二、早期关于是否应分离中央银行金融监管职能的讨论

早期主张分离中央银行金融监管职能的学者主要从三个角度试图论证中央银行分离金融监管职能的必要性。第一，中央银行同时作为货币政策当局和金融监管机构，两种政策会存在冲突从而影响监管效果。当经济上行时，中央银行作为货币政策当局需要提高利率，防止市场流动性进一步扩张；而金融监管者则需要在发展势头良好时放松监管要求，鼓励行业的自由发展和创新。当经济衰退时，中央银行需要降低利率，释放流动性以刺激经济复苏；而金融部门在衰退时期风险集中暴露，此时需要加强金融监管防范金融失衡，两种政策在一定程度上会相互抵消，监管效果难以达到预期（Goodhart&Schoenmaker，1992）。第二，作为金融监管机构的中央银行出于声誉考虑，倾向于实施宽松的货币政策或者推迟紧缩的货币政策来维护银行等金融机构的利益，由此产生通货膨胀效应（Goodfriend&King，1988）。这种救助机制也会诱使金融机构（尤其是那些“大而不倒”的金融机构）放松对自身的监管而产生道德风险。第三，中央银行身兼数职将影响其作为货币政策当局的独立性和专业性。当中央银行的监管职责更加集中时，来自政府的压力和干预也会增加，其政策的自主权将有所降低（Bri-ault，1999）。但支持中央银行加强金融监管职责的学者针对上述内容提出了质疑并强调了中央银行在维护金融稳定方面的重要作用。基于制度体制悖论理论：Goodhart和Schoenmaker（1995）指出若中央银行同时负责金融监管和货币政策会产生政策冲突，那么即使将中央银行的监管职能分离给其他金融监管机构，也同样存在政策冲突的矛盾，仅仅是内部冲突的外部化。解决政策冲突的关键在于不同政策目标的明晰与界定，而不是简单的机构设立形式。陈雨露、马勇（2012）通过实证研究发现，中央银行负责金融监管职能不但没有产生通货膨胀效应，反而更加有利于经济增长和金融稳定。他们认为那些主张分离中央银行监管职能的人并非出于经济效益的考虑，只是权力分割的诉求。此外，从各国的实践来看，机构体制的改变并不足以提高中央银行以及其他监管机构的独立性和专业性（钟伟，2003）。基于最后贷款人理论：对于存款人来说，存款保险制度在一定程度上可以代替中央银行扮演最后贷款人角色，但存款保险制度由于其复杂的赔偿支付程序并不能及时有效的保障存款人的利益。虽然中央银行行使最后贷款人职责会引致道德风险，但中央银行凭借其地位和声望更有利于恢复存款人的信心。基于信息优势理论：对于中央银行来说，监管职能的分离意味着中央银行将缺乏获取金融机构和宏观经济信息的有效渠道（尽管不同机构之间建立信息共享机制，但在信息的时效性方面仍有不足），也将影响中央银行货币政策的制定和最后贷款人职责的行使，反而不利于维护金融系统的稳定（Briault，1999；钟伟，2003）。

三、危机后中央银行金融监管职能的新内涵———宏观审慎监管

2008年金融危机的爆发似乎也为中央银行应该承担金融监管职能提供了支持。有学者认为此次危机发生的部分原因正是在于过去几十年里中央银行监管职能的丧失，导致其对金融机构和金融市场信息的掌握并不充分，未能及时发挥最后贷款人角色，造成全球性金融系统的崩盘。在经济学范畴内分析，中央银行作为货币政策当局和最后贷款人，可以在短时间内向市场注入流动性并能够在危机时刻及时救市，应该在金融监管政策的制定和执行中发挥主导作用，承担起维护金融稳定的重要职责（AlanS．Blin-der，2010；BIS，2011）。危机后，各国政府开始重新审视中央银行的金融监管功能，认为中央银行在危机的预防和处置、维护金融稳定方面都具有不可替代性。宏观审慎政策的提出更加丰富了中央银行金融监管职能的内涵。中央银行在履行监管职责时，不仅需要通过微观审慎监管关注单个金融机构的安全性，更需要借助宏观审慎监管政策来实现对系统性风险的监测与防范。各国对宏观审慎监管政策的实践经验表明，中央银行监管职能的回归已经成为一种趋势，越来越多的国家在构建宏观审慎政策的制度框架中赋予中央银行重要职责，部分国家甚至将中央银行视为宏观审慎监管政策的唯一监管主体。无论在信息获取、职责分工，还是在政策协调以及保持独立性方面，宏观审慎监管主体都需要满足很高的要求，而作为传统监管机构的中央银行能够以最小的成本最大程度地满足这些要求。一方面，中央银行相比其他监管机构更有激励去实施宏观审慎政策；另一方面，中央银行在实施宏观审慎政策过程中具有明显优势，也因此在各国实践宏观审慎监管政策的过程中发挥着重要作用。Nier等（2011）通过识别当前各国的监管模式发现，复杂、分割的监管结构会产生风险识别摩擦，降低宏观审慎政策的有效性。相比之下，中央银行具有防范系统性风险的激励、风险识别的经验以及与货币政策、微观审慎政策的协调能力，应该在宏观审慎监管框架中扮演重要角色。财政部虽然在制定政策的过程中发挥作用，但不能在危机预防和危机处理过程中有效保持自主性，因此并不适合作为审慎政策的监管主体。美联储主席格林斯潘认为单个监管机构很少考虑其政策决定对宏观经济产生的影响，这些监管机构在制定政策时不可避免地对风险承担产生一个长期的偏差。而综合型的监管机构往往能从大局视角做出更加稳健的政策决定。

四、中央银行实施宏观审慎监管政策的优势

1.激励优势。倡导将中央银行作为宏观审慎监管主体或者在宏观审慎监管框架中起主导作用的学者们认为中央银行相比其他监管机构，具有更加强烈的行使宏观审慎监管政策、维护金融系统稳定的激励。Jakob和Sander曾在2006年对28个OECD国家进行调查，结果显示所有OECD国家都认为中央银行具有维护整个金融系统稳定的职责。首先，中央银行作为货币政策主体，应充分发挥宏观审慎政策与货币政策之间产生的协同效应。一方面货币政策维持价格稳定的目标有利于实现金融系统整体的稳定。另一方面宏观审慎政策的实施也将通过信贷供给规模等宏观经济变量对价格水平和货币政策的传导机制产生影响。稳健的金融系统有助于提高货币政策的作用精度，降低货币政策传导过程中造成的金融摩擦（AlanS．Blinder，2010；BIS，2011）。其次，中央银行作为最后贷款人也需要通过宏观审慎监管来监测金融机构和金融市场的运行情况，避免向金融市场投入过多流动性造成通货膨胀，或未能及时注入流动性而加剧金融危机爆发（Nier，2009）。最后，宏观审慎监管还可以为中央银行发挥支付清算中心职能提供支持。Nier（2009）认为信用衍生品场外交易市场的不完善（尤其是缺乏中央对手方）是导致在贝尔斯登及雷曼兄弟等大型系统重要性金融机构倒闭后引起全球连锁反应的原因之一。对于金融机构来说，它们需要监管当局对支付清算系统进行有力监控并要求系统使用者共同遵守相关规定，但目前这些监管作用的实现仅仅依靠中央银行的道德劝说，难以达到预期效果。而宏观审慎监管政策的提出为中央银行加强对支付清算系统性风险的防范以及对系统使用者的监督提供了新的监管渠道。2.信息资源和分析优势。BIS（2011）认为，中央银行在获取信息方面具有以下三种途径：若中央银行本身就是微观审慎监管主体，则可以直接获得金融机构的相关信息；中央银行可以通过尽职调查进一步掌握金融机构的详细资料；根据相关的信息共享条例、合作备忘录要求等，中央银行有权利从其他监管机构获得信息。当中央银行集多种监管职责于一身时，拥有多元化的信息渠道，作为宏观审慎监管主体具有明显优势。中央银行在宏观金融分析中具有成熟的经验，有利于宏观审慎政策的制定和监管工具的设计。将宏观审慎监管职能授权给中央银行，将进一步扩大中央银行的金融监管工具箱。宏观审慎政策既需要微观机构分析，也需要宏观经济分析，同时也依赖于其他监管政策的协调。宏观审慎工具与货币政策工具、微观审慎工具相互补充，有利于中央银行通过多种监管工具和作用渠道对金融系统整体进行宏观调控。Borio（2009）认为货币政策当局对于宏观经济与金融系统之间的关系具有很深的理解；而宏观审慎政策主体专注于系统性风险管理，两种政策相辅相成。中央银行同时作为货币政策当局、支付清算中心以及最终贷款人（部分中央银行还是微观审慎监管主体），拥有各个方面的专家，熟悉金融机构的经营方式、不同机构之间的关联性以及宏观经济与金融部门的相互作用，有助于分析和识别系统性风险（BIS，2011；Nieretal．，2009、2011）。3.协调优势。宏观审慎监管的有效实施需要与微观审慎监管、货币政策等其他宏观经济政策相互协调。若将宏观审慎政策监管主体分散设立（金融稳定委员会模式由多个监管机构共同组成，监管职责仍然是分散于各个监管主体），则需要保证多个监管主体之间的协调与合作。即使政策的分析和制定可以由独立的监管机构负责，政策的执行也将不可避免地需要由不同监管主体相互配合，但权责界定以及协商机制往往难以建立。因此，相比将宏观审慎监管授权给多个监管机构而产生额外的协调成本和效率成本，由单个监管机构主导行使审慎监管职责更具可行性（AlanS．Blinder，2010；BIS，2011）。Andrew在英格兰银行的一次演讲中提到拥有危机记忆的机构更有可能承担维护金融稳定职责，传统的监管机构在防范和处理金融危机方面更具专业性。因此，将中央银行作为宏观审慎监管主体在目前看来是一个更好的选择。中央银行拥有多种监管身份，可以有效解决在实施审慎监管政策的过程中所面临的政策协调问题，降低政策制定与政策执行之间的沟通成本和政策时滞，及时对金融系统采取监管措施，这对于危机处置来说至关重要（Nieretal．，2011；BIS，2011）。4.独立性优势。若多个监管机构共同承担宏观审慎监管职责，这些分散的监管主体将放弃一定的独立性以确保金融稳定总体目标的实现。在相关信息披露要求下，每个监管主体需要使用特定的目标决策函数进行政策分析，并将决策信息和过程披露给公众。当单个监管主体的自身政策决策与宏观审慎政策目标发生冲突时，将会使公众更加难以分析和理解监管政策，影响监管主体的社会公信力（BIS，2011）。中央银行拥有多种监管身份，可以设立内部协调机制，有效避免不同监管主体之间的独立性损失。此外，中央银行作为货币政策当局在制定政策时免受政治影响方面具有一定的经验，在实施宏观审慎政策的过程中能够避免其他政治干扰。

五、结论与建议

2008年金融危机后，宏观审慎政策被越来越多的国家纳入监管体制，作为现行金融监管体系的重要补充。关于如何确定宏观审慎政策的监管主体，目前尚无定论。但伴随着危机后中央银行金融监管职能的回归，无论是从理论层面还是实践层面来看，中央银行在实施宏观审慎政策方面具有明显的激励优势、信息资源和分析优势、协调成本优势和独立性优势，也因此应当被赋予重要的宏观审慎监管和维护金融稳定的职责。2017年全国金融工作会议加强了中国人民银行审慎监管职能，也对“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”提出明确要求，都标志着中国人民银行宏观审慎监管职能的不断强化。2019年2月，中国人民银行新设宏观审慎管理局，重点构建宏观审慎政策监管框架，也是我国中央银行审慎监管职能的进一步完善。将中央银行作为宏观审慎监管主体具有诸多优势，但仍存在缺陷。各国在设立审慎监管的主体时应考虑不同国家的具体国情，例如经济金融发展水平、政治和法律制度背景以及历史事件等，都会影响审慎监管主体的设立。虽然中央银行拥有信息资源和分析优势，但宏观金融经济系统错综复杂，要做到准确、有效的宏观审慎政策分析仍然还有很长的路要走。此外，中央银行作为多重监管主体，可以充分发挥政策的协同优势，但也将不可避免地面临政策冲突。中央银行需要建立完善的法律制度，以保证政策的独立性和权责分明，明确每种政策的监管目标和决策程序、不同政策目标之间的权衡以及合理的目标排序。此外，随着中央银行监管职能的不断扩大，监管权力过于集中，需要完善中央银行的信息披露和问责制度，建立有效的防火墙机制和纪律机制来约束中央银行的行为。

作者:邵梦竹 单位:中国人民大学财政金融学院