影子银行监管革新及启发

一、国际主要发达国家影子银行监管改革的实践

（一）美国2008年3月31日，美国财政部公布了《现代化金融监管架构蓝图》，其中提出了向影子银行金融机构提供贴现窗口服务的建议。2009年3月，在《金融体系全面改革方案》中，又提出将监管覆盖金融衍生品和一定规模的私募股权基金和风险投资基金，超过一定规模的对冲基金及其他私募基金须在美国证券交易委员会注册登记，向监管机构披露更多有关其资产和杠杆使用的信息，并强调建立针对诸如CDS等场外衍生品市场的全面监管、保护和披露框架。2009年6月17日奥巴马政府公布了名为《金融监管改革：新基础》的改革蓝图，表示将全面加强监管，明确美联储对投资银行、证券交易委员会对对冲基金、联邦政府对保险公司及短期货币市场加强监管，对所有场外衍生品交易市场进行标准化监管，将衍生品交易纳入统一的清算体系，以提高市场的透明度与有效性。2010年7月，美国通过的金融监管改革法中规定，私募基金和对冲基金资本总额超过1亿美元的须在美国证券交易委员会（SEC）注册，资本未达到的须接受州政府监管，并要求证券化机构必须保留通过发行ABS的方式转移、出售、转让的任何资产至少5%的信用风险，并明确禁止证券化机构直接、间接地对冲或转移要求留存的有关资产的信贷风险。同时，要求在SEC内部设立信用评级机构监管办公室，行使处罚和撤销评级机构的权力，责成SEC研究建立一个半官方实体，解决信贷评级业务中的利益冲突问题。法案授予上市公司股东对于公司高管薪酬和“黄金降落伞”非约束性投票的权力，美国政府对接受问题资产救助计划援助的公司高管薪酬实施管制。法案原则上禁止银行拥有或投资对冲基金和私募股权基金，例外情形下银行投资对冲基金和私募股权的规模不得超过基金资本的3%，也不得超过银行一级资本的3%，银行不得向其投资的基金实施救助等。法案还要求银行将信用违约掉期（CDS）等高风险衍生产品剥离到特定的子公司，银行只保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品。美国还出台了要求货币市场基金的高流动性证券资产配置须满足一定要求、限制其对风险较高债券的投资、缩短其投资组合久期限制等方面的新举措，进一步控制了货币市场基金风险。虽然美国加强了对影子银行的监管，但是从美国政府出台的问题资产舒困计划救助对象中包括影子银行及其持有的“有毒资产”中，可以看出美国管理机构并不希望影子银行退出金融市场的舞台。

（二）英国2009年2月，英国通过了旨在加强影子银行监管，维护金融市场稳定的《2009年银行法》，该法建立了干预和处置问题银行的特别处理机制。2009年3月，英国金融服务局了《特纳报告》，明确提出要加强对对冲基金等影子银行的监管，呼吁限制信贷衍生品市场并确保投资者了解信贷衍生品市场的运作情况，建议集中清算信用违约掉期市场的大部分交易。2009年7月，英国政府公布了《改革金融市场》白皮书，其主要内容是创立金融稳定理事会，强调通过英国金融服务局的监管执法来降低系统性风险的危害。2009年12月，英国金融服务局与财政部联合了《衍生品场外交易市场改革方案》，加强了对场外金融衍生品的监管，要求衍生产品标准化，探索引入中央对手方清算机制，强化了场外衍生品的交易对手风险管理。2010年3月，英国财政部公布了《高层管理人员薪酬报告监管规定》草案，要求对在英国经营的大型银行的薪酬体系进行充分披露，对年薪超过百万的雇员，其总薪酬的60%须在接下来的3年里递延支付。2010年7月，英国金融服务局要求所有信用评级机构注册，注册评级机构需严格遵守国际证监会组织有关利益冲突、公司治理、评级透明度方面的监管规定，并按要求披露相关评级模型和方法。2010年8月，英国金融服务局了《交易行为的审慎制度》（讨论稿），提出要加强监管机构之间的协调配合，减少银行体系和其他金融体系之间结构性套利的机会。2011年9月，英国银行业独立委员会提出了“围栏改革”的建议，要求大型金融机构将零售银行业务与公司银行、投资银行业务分离，但没有《格拉斯—斯蒂尔法案》要求拆分金融机构那样果断和强硬。总体来看，英国由于私募基金业比较发达，因而对私募基金和对冲基金的态度比较宽容，监管仍偏于宽松。

（三）欧盟2009年4月，欧盟委员会了《另类投资基金经理指引》（草案），其中规定，管理资金超过1亿欧元的对冲基金、私募股权投资基金在欧盟范围内开展业务，需得到母国的许可并且需向东道国披露其风险暴露、业绩表现等情况。在私募和对冲基金方面，欧盟要求所有欧盟境内的另类投资基金提供证明其资质能力的报告以及内部治理、估值方法、资产安全方面的材料，并须满足最低资本金标准。同月，欧洲议会了《信用评级机构监管》法规，加强了对欧洲信用评级机构的监管，对信用评级机构在注册、治理结构、评级方法、透明度等方面采取比国际证券业协会更为严格的监管原则。欧盟委员会还提议成立专门针对欧洲大型跨境影子银行金融机构的监管协会，并着手对《巴塞尔协议Ⅲ》中交易账户、跨境机构流动性监测及特殊投资管道等内容进行改进。2009年10月20日，欧盟了《衍生品的未来政策行动》公告，包括建立统一的中央对手方法律框架、清算标准化合约的要求、交易信息库立法和提高透明度要求等。2010年7月2日，欧盟委员会又公布了信用评级机构监管法案修订稿，提出由新成立的欧洲证券及市场监管局负责对欧盟境内的信用评级机构进行统一监管。

（四）日本日本并没有如欧美一样进行大规模的金融改革，而是将监管和应对举措的主要目标定位于防止外部风险内部化，确保金融体系的稳定，根据G20峰会提出的要求针对性地修订和完善了相关法规制度。2009年6月17日，日本国会通过了《金融商品交易法修正案》，其中增加了关于信用评级机构的相关法律法规，如采取注册制、每年向内阁总理大臣提交报告、对发行的债券实行“双评级”制度等。当前，在日本的金融商品交易法中，已经基本具备了要求对冲基金进行“注册”的有关规定。日本金融厅还将进一步扩充对冲基金在资产运用过程中有关风险管理状况的报告事项。2009年12月28日，的《金融商品交易业内阁府令修正案》，对信用评级机构的监管框架作出了更为具体的规定，包括完善对信用评级机构的报告提供义务、现场检查、业务改善、停业、注销登记等监管事项的规定，限制使用未注册信用评级机构提供的评级等。同月，日本金融厅了《对主要银行综合监管原则的部分修正案》，制定了如完善薪酬委员会体制、确保薪酬体系和风险管理的一致性、公布关于薪酬体系的设计和运用等监管方针。2010年5月12日，日本国会通过的《金融商品交易法修正案》中，建立了对场外衍生品交易采取集中清算及交易信息的保存和报告制度。同时，日本金融厅要求加强金融机构证券化资产的信息披露，确保其基础资产的真实性，金融机构要审查相关资产的内容，加强风险管理，并成立了专门的工作组监控大型金融集团的跨行业风险。日本金融厅还着手更新保险监管指引，其中对非传统保险领域的监管进行了加强，如对信用违约掉期合约（CDS）和金融担保的风险管理等，并对保险公司的投资行为进行了一定程度的规范。

二、国际影子银行监管改革的启示

综上所述，当前国际上对加强影子银行监管的改革实践主要集中在六个方面：一是强化对影子银行体系的监管要求，将部分影子银行纳入监管范畴，提高了对影子银行的监管强度；二是在影子银行和传统商业银行间设立隔离带，加强了风险隔离；三是建立风险处置预案，防范道德风险；四是关注并改进银行管理的薪酬激励约束机制；五是突出了信用评级机构的改革和信息披露制度的建设；六是在加强影子银行的监管中，注重在稳健的基础上推进影子银行的监管改革。由此可见，虽然各发达经济体的政府强化了对影子银行体系的有效监管和风险防范，扩大了金融监管的范围，但是并没有把影子银行“一棒子打死”，认为它依然是金融市场特别是货币市场的重要力量，对经济和金融发展有特殊的意义，影子银行仍具有存在和发展的空间。因此在监管改革实践中，他们在强化监管的同时，注重提高影子银行体系的稳健性，既保留了过去30余年金融创新和金融自由化的基本成果，注重引导发挥影子银行体系在提高金融效率等方面的积极作用，继续鼓励发展那些简单、透明、真正服务于实体经济的影子银行产品和工具，确认了市场化仍是现代金融业改革发展基本方向，又强调了“疏堵结合”的监管思路，提出了有效管理影子银行风险、提高影子银行运行合规性和透明度的一些现实路径。

三、加强我国影子银行监管的建议

我国影子银行体系的现状与问题与主要发达国家相比具有以下差异性：首先，我国影子银行体系起步较晚，体系规模与国外相比较小，运行机制也相对简单，总体上处于初级发展阶段；其次，我国影子银行体系与欧美发达国家以高杠杆率批发融资为特征的影子银行体系不同，影子银行活动主要表现为信贷融资，其他表外业务以及各类产品比重正逐步上升；再次，我国影子银行体系参与主体众多，整个金融体系的关联度较高，盲目扩张和违规经营现象普遍；最后，我国部分影子银行业务缺乏明显的法制规范和有效监管。针对我国影子银行特点，借鉴国际影子银行监管改革的实践经验，加强我国影子银行监管应从以下几个方面入手：

（一）建立健全有关影子银行体系的金融立法目前，中国人民银行、银监会已经展开了一系列影子银行业务的监管，但是相关金融法律法规体系还不能完全覆盖“影子银行”或“影子银行业务”，因此亟需加强和完善银行理财产品、民间融资、资产证券化、股权投资基金、场外金融衍生品等方面的法律法规，细化模式要求，明确制度安排，提供立法支持，引导其有序发展，并尽快修订1996年的《贷款通则》等相关法律法规，建立健全金融衍生品市场的监管体制，加大对金融违法犯罪行为的打击力度。

（二）妥善处理影子银行创新与监管的关系金融创新是主方向，但必须以服务实体经济为根本，稳步开展有益于服务实体经济发展的金融创新，充分发挥影子银行体系作为传统金融体系有益补充的积极作用，以全面的金融监管、有效的风险控制保障金融创新的有序开展，要不断探索金融监管与金融创新之间的平衡与契合，实现监管与创新的协调发展，推动影子银行稳健、科学发展。

（三）强化对影子银行体系的宏观审慎管理和微观审慎监管一是不断收集影子银行的相关资料和数据，并进行相应的统计分析，为强化影子银行管理提供数据支持；不断健全社会融资规模总量统计制度，以全面反映实体经济获得的全部资金总额及影子银行体系的信用转化、信用创造功能。二是引入逆周期调节机制和杠杆率的动态调整方法，建立具有前瞻性的动态贷款损失拨备监管制度。三是尝试建立影子银行机构监管部门联席会议机制，建立健全系统性金融风险防范预警体系、快速纠偏机制、处置机制和处置应急预案，定期评估不同影子银行机构和业务的影响程度和风险水平，据此确定适合的监管方式和监管强度。五是建立传统商业银行与影子银行之间的风险隔离机制，加强风险阻隔，防止风险交叉传染。

（四）加强影子银行的公司治理建设一是建立有效的委托机制，明确董事会与经营者之间的权责划分，强化各治理主体的制约与制衡，进一步明确董事会在公司治理中的核心地位，强化董事会对经营者执行目标的监管，建立科学的董事履职评价问责机制。二是以公司治理的激励理论为出发点，以银行价值和发展战略为主导，建立市场化、长效化的激励约束机制和科学化、多元化的薪酬奖励模式，强化薪酬监督机制，实现薪酬与绩效、风险的匹配。三是加强信息披露机制的建设，提高信息披露的质量和金融市场环境的透明度，促使影子银行自律意识，有效保护投资者及消费者的利益。

（五）推动国际间影子银行的监管协调与合作一是主动作为，加强与各国金融监管部门、国际金融组织的沟通、交流与合作，积极开展双边乃至多边的监管合作，强化对影子银行监管的全球合作，避免监管真空。二是注重发挥国际金融组织的作用，推进影子银行国际监管法规、政策、标准的一致和行为的协调，尽量避免监管差异的存在，遏制监管套利的机会，减少套利空间。